17001-23-31-000-2011-00593-01 — Consejo de Estado

17001-23-31-000-2011-00593-01Consejo de Estado · SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN BSentencia2020-09-07

Ponente: Ramiro Pazos Guerrero

Actor: Dirección Territorial De Salud De Caldas·Demandado: Óscar Ramírez Gallego

De qué trata

Síntesis: A esta jurisdicción están adscritos este tipo de debates conforme lo prescrito por el artículo 7 de la Ley 678 de 2001. El Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, en un proceso de doble instancia, de conformidad con lo dispuesto por la misma norma, definido en primera instancia por un tribunal administrativo. La acción de repetición es el medio de control idóneo para estudiar la responsabilidad de los funcionarios o ex funcionarios por los daños que causen por culpa grave o dolo en el ejercicio de sus funciones, presupuesto en el que se enmarca el presente caso, en el que la actora pretende de su ex agente el resarcimiento del daño patrimonial que sufrió con ocasión de una condena judicial proferida en su contra.ACCIÓN DE REPETICIÓN / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA / ENTIDAD PÚBLICA / CONDENA CONTRA EL ESTADO / SENTENCIA JUDICIAL / SENTENCIA CONDENATORIA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / IMPUTACIÓ FÁCTICA DEL DAÑO ANTIJURÍDICO / AGENTE DEL ESTADO / SERVIDOR PÚBLICO / FUNCIONARIO PÚBLICOLa entidad pública accionante, quien se afirma perjudicada con el pago de la condena impuesta mediante sentencia (…), y el demandado, a cuya conducta se le atribuye la obligación del pago, tienen legítimo interés para acudir como extremos de la relación jurídica procesal.CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / NORMATIVA APLICABLE DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / PAGO DE LA CONDENA EN LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / PAGO DE LA CONDENA / TÉRMINO DE PAGO DE LA SENTENCIA CONDENATORIA / CONDENA JUDICIAL / CONDENA CONTRA EL ESTADO / DEMANDA EN TIEMPO / PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA EN TIEMPO / INEXISTENCIA DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓNEl término para formular pretensiones de repetición está previsto en el artículo 11 de la Ley 678 de 2001, con arreglo al cual el mismo es de dos años contados a partir del día siguiente al de la fecha del pago total efectuado por la entidad pública. Así las cosas, según lo probado, el pago se efectuó (…), y la demanda fue presentada (…), es decir antes de que transcurrieran los dos años estipulados para el efecto.ACCIÓN DE REPETICIÓN / FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / FUNDAMENTOS CONSTITUCIONALES / DISPOSICIÓN CONSTITUCIONAL / CLAUSULAS DE LA RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO / NORMATIVA APLICABLE DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / PRESUPUESTOS DE PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / FINALIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / APLICACIÓN DEL RÉGIMEN DE RESPONSABILIDAD SUBJETIVA / ACCIÓN CIVIL / ACTUACIÓN DEL FUNCIONARIO PÚBLICO / ACTUACIÓN DEL SERVIDOR PÚBLICO / CONDUCTA DEL AGENTE DEL ESTADO / DOLO / CULPA GRAVEEl artículo 90 Superior previó que en los casos en que el Estado es obligado a reparar un daño, debe repetir contra su agente, cuando la condena ha sido el resultado de una conducta dolosa o gravemente culposa de este. De igual manera, la figura ha tenido desarrollo legal en el Decreto 01 de 1984 y, en forma más reciente, en la Ley 678 de 2001. (…) Así las cosas, como para la época de la expedición de esos actos ya estaba vigente la Ley 678 de 2001, bajo sus disposiciones deben analizarse tanto los aspectos formales como sustanciales del presente asunto. El artículo 2 de la referida norma define la repetición como una acción civil de carácter patrimonial y de su contenido se extractan los presupuestos legales para su prosperidad.REQUISITOS DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / PRESUPUESTOS DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / ACCIÓN DE REPETICIÓN CONTRA SERVIDOR PÚBLICO / VIGENCIA DE LA NORMA / NORMA VIGENTE / CALIDAD DE SERVIDOR PÚBLICO / AGENTE DEL ESTADO / ACTUACIÓN DEL FUNCIONARIO PÚBLICO / ACTUACIÓN DEL SERVIDOR PÚBLICO / CONDUCTA DEL AGENTE DEL ESTADO / DOLO / CULPA GRAVE / CONDENA JUDICIAL / CONDENA CONTRA EL ESTADO / SENTENCIA CONDENATORIA / INDEMNIZACIÓN DE PERJUICIOS / PAGO DE LA CONDENA / PRESUNCIÓN LEGAL / CARGA DE LA PRUEBA / PRESUNCIÓN DEL DOLO / PRESUNCIÓN DE CULPA / CARGA DE LAS PARTES EN LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / REGLAS DE LA CARGA DE LA PRUEBADe acuerdo con las referidas normas, el patrimonialmente responsable frente a la administración debe ser un servidor o ex servidor estatal, (i) que con su conducta dolosa o gravemente culposa, haya dado lugar al (ii) pago de una indemnización, como consecuencia de (iii) una sentencia judicial condenatoria, conciliación y otra forma de terminación de un conflicto. De igual manera, la Ley 678 de 2001 se ocupó de regular los aspectos sustanciales de la acción de repetición y para ello no solo previó lo relativo al objeto, noción, finalidades y deber de ejercicio de esta acción, sino que además -al tratar el presupuesto del dolo y culpa grave con las que se califica la conducta del agente- consagró en sus artículos 5 y 6 una serie de definiciones y de “presunciones legales” con una incidencia enorme en el ámbito probatorio. De manera que lo relativo a la culpa grave o dolo en la conducta del agente público se debe estudiar de conformidad con las normas vigentes en la fecha o época en que se presentaron las acciones u omisiones que dieron lugar al fallo contra el Estado y que desencadenaron la responsabilidad y el ulterior pago a la víctima del daño.PRESUPUESTOS DE PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / REQUISITOS DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / SENTENCIA CONDENATORIA / CONDENA CONTRA EL ESTADO / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / ACTO DE SUPRESIÓN DEL CARGO DE EMPLEADO DE CARRERA ADMINISTRATIVA / NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CONDENA JUDICIAL / REINCORPORACIÓN AL CARGO DE CARRERA ADMINISTRATIVA / REINTEGRO DEL EMPLEADO DE CARRERA ADMINISTRATIVA / INDEMNIZACIÓN AL EMPLEADO DE CARRERA ADMINISTRATIVA / CARÁCTER INDEMNIZATORIO DE LA ORDEN DE PAGO DEL SALARIO DEJADO DE PERCIBIR / EXPEDICIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / DIRECTOR TERRITORIAL DE SALUD DE CALDAS[L]a existencia de la condena patrimonial contra la actora no es un hecho cuestionado y lo reconocen las partes como cierto, al tiempo que, en efecto, está acreditado que mediante sentencia judicial se condenó a la Dirección Territorial de Salud de Caldas, previa anulación de los actos administrativos por medio de los cuales desconoció los derechos de un empleado de carrera administrativa, a reintegrarlo al cargo que ocupaba o a otro de similar categoría; en forma consecuencial, la entidad pública se vio obligada a reparar el daño causado, mediante el pago de los salarios y prestacionales dejados de percibir por el afectado durante el tiempo que estuvo desvinculado del servicio.REQUISITOS DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / PRESUPUESTOS DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / PAGO DE LA CONDENA / PAGO DE LA CONDENA EN LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / PRUEBA DEL PAGO DE LA CONDENA EN LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / MEDIOS DE PRUEBA / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / ORDEN DE PAGO DEL SALARIO DEJADO DE PERCIBIR / CARÁCTER INDEMNIZATORIO DE LA ORDEN DE PAGO DEL SALARIO DEJADO DE PERCIBIR / CERTIFICADO DE TESORERÍA / PAGO DEL CHEQUE / TESTIMONIO / VALOR PROBATORIO DE LA PRUEBA TESTIMONIALTampoco se discute lo relativo al pago. Para la Sala está demostrado con suficiencia el pago total de las sumas a cargo de la entidad actora, pues además de las Resoluciones (…) en las que se reconoció y ordenó el pago de los salarios y prestaciones sociales dejadas de percibir por el señor (…), allegó la constancia expedida por el tesorero pagador de la Dirección Territorial de Salud (…) que da cuenta que los pagos derivados de la sentencia (…) fueron efectuados al señor (…) mediante los cheques (…) y mediante testimonio rendido por el señor (…) ante el a quo en el asunto de la referencia reconoció haber recibido de la accionante el pago de la condena.FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / PRESUPUESTOS DE PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / ACTUACIÓN DEL FUNCIONARIO PÚBLICO / ACTUACIÓN DEL SERVIDOR PÚBLICO / CONDUCTA DEL AGENTE DEL ESTADO / DOLO / CULPA GRAVE / PRESUNCIÓN LEGAL / CARGA DE LA PRUEBA / PRESUNCIÓN DEL DOLO / PRESUNCIÓN DE CULPA / CARGA DE LAS PARTES EN LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / REGLAS DE LA CARGA DE LA PRUEBA / FUNDAMENTOS CONSTITUCIONALES / DISPOSICIÓN CONSTITUCIONAL / SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD[C]on la finalidad de dotar de eficacia la acción de repetición e impedir que por razón de la dificultad probatoria en relación con el grado de culpabilidad del agente se hicieran nugatorias sus probabilidades de éxito, la Ley 678 de 2001 previó que en determinados eventos es posible presumir la culpa grave o el dolo del agente o ex agente estatal, presunciones que por supuesto corresponden a las denominadas iuris tantum, esto es, que pueden ser desvirtuadas probatoriamente. (…) [H]erramientas que permiten facilitar la actividad probatoria e involucran al demandado en la carga demostrativa, con la finalidad de que sea posible establecer la verdad material en este tipo de casos. (…) La Corte Constitucional en ejercicio del control de constitucionalidad, luego de advertir que las presunciones legales tienden a corregir la desigualdad material frente al acceso a la prueba, con lo cual se producen relaciones procesales más equitativas.NOTA DE RELATORÍA: Sobre el juicio de constitucionalidad de los artículos 5 y 6 de la Ley 678 de 2001 que regulan lo concerniente a las presunciones legales de dolo y culpa grave del agente del Estado y su carga de desvirtuarlas, ver sentencia de la Corte Constitucional C 374 de 2002.DEMANDANTE / CONDUCTA DE LA PARTE DEMANDANTE / DEBERES DEL DEMANDANTE / OBLIGACIONES DE LA PARTE DEMANDANTE / CARGA DE LAS PARTES EN LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / CARGA PROCESAL DE LAS PARTES DEL PROCESO / CARGA DE LA PRUEBA / CONDUCTA DEL AGENTE DEL ESTADO / DOLO / CULPA GRAVE / PRESUNCIÓN LEGAL / CARGA DE LA PRUEBA / PRESUNCIÓN DEL DOLO - Deber de acreditar las causales / PRESUNCIÓN DE CULPA - Deber de acreditar las causalesDe allí que establecidas legalmente las presunciones que permiten calificar una conducta como dolosa o gravemente culposa y determinado que estas se avienen al orden constitucional, deben aplicarse en la calificación de la conducta del agente estatal demandado. Al respecto, precisa la Sala que la entidad actora deberá expresar o identificar en la demanda de repetición, de manera clara y concreta, la causal derivada de la presunción de dolo o culpa grave, según el caso, en orden a permitir que el demandado tenga la oportunidad de ejercer su derecho de defensa y contradicción frente a un cargo específico. Igualmente, la entidad demandante deberá probar debidamente los supuestos de hecho que estructuran la correspondiente presunción para que pueda tener efectos jurídicos.ACCIÓN DE REPETICIÓN / REQUISITOS DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN - Incumplimiento / INCUMPLIMIENTO DE CARGA DE LA PRUEBA / INSUFICIENCIA DE LA PRUEBA / AUSENCIA DE PRUEBA / PRINCIPIO DE NECESIDAD DE LA PRUEBA / ACTO ADMINISTRATIVO / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA - No fue aportada como prueba / ACTO DE SUPRESIÓN DEL CARGO DE EMPLEADO DE CARRERA ADMINISTRATIVA - No se acreditó / INEXISTENCIA DE LA CULPA GRAVE / AUSENCIA DE CULPA / FALTA DE PRUEBA / AUSENCIA DE PRUEBA / NEGACIÓN DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / INCUMPLIMIENTO DE CARGA DE LA PRUEBA[A]unque la entidad actora alegó una presunción de dolo (desviación de poder) y dos de culpa grave (violación inexcusable de normas y omisión de los presupuestos de validez de los actos por error inexcusable), no aportó elementos de prueba que permitan establecer los supuestos de hecho de estas. Solo se allegó la sentencia condenatoria (…) que declaró la nulidad de unos actos administrativos, pero no aportó las mencionadas decisiones de modo que pueda verificarse cuál fue la actuación allí desplegada por él. Aunque el demandado reconoció en el curso del proceso haber expedido los actos administrativos anulados su ausencia impide a la Sala valorar la conducta que en ellos se materializó. Respecto de la presunta desviación de poder, no hay elemento alguno de prueba que permita afirmar que la actuación del demandado fue contraria a los fines del buen servicio ni el fallo de nulidad y restablecimiento del derecho cuestiona de modo particular los fines con que se obró de modo que no existe siquiera un indicio respecto de los supuestos de hecho que permiten configurar la presunción de dolo invocada. Igual ocurre respecto de la presunta ilegalidad de la conducta del agente.REQUISITOS DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN - Incumplimiento / DERECHO AL DEBIDO PROCESO / DERECHO DE DEFENSA / INSUFICIENCIA DE LA PRUEBA / DERECHO DE CONTRADICCIÓN / CARGA PROCESAL DE LAS PARTES DEL PROCESO / CARGA DE LA PRUEBA / CONDUCTA DEL AGENTE DEL ESTADONo podría la Sala, sin desconocer el debido proceso y el derecho de defensa del aquí demandado, dar pleno valor a afirmado por el tribunal respecto de su conducta, cuando no tuvo la oportunidad de controvertir tales aseveraciones ni las pruebas practicadas en ese juicio. Le correspondía a la demandante acreditar, en este proceso, cuál fue la conducta desplegada por el demandado y que se le reprocha como generadora de la responsabilidad estatal, lo que no hizo, limitándose a aportar como únicas evidencias las decisiones judiciales de condena, pero no aportó las piezas fundamentales para el análisis, esto es, lo actos administrativos anulados y que se alega fueron expedidos por el accionado.CARGA DE LA PRUEBA / CARGA PROCESAL DE LAS PARTES DEL PROCESO / CONDUCTA DE LA PARTE DEMANDANTE / DEBERES DEL DEMANDANTE / CARGA DE LAS PARTES EN LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / CONDUCTA OMISIVA DE LA PARTE DEMANDANTE / INCUMPLIMIENTO DE CARGA DE LA PRUEBA / OMISIÓN DE APORTAR LA PRUEBAAl respecto, debe ponerse de presente el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil que impone a las partes la carga de prueba, en los siguientes términos: “Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”, y, cuando no se asume dicha carga, están llamada a soportar las consecuencias de su inactividad probatoria.

ACCIÓN DE REPETICIÓN / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA / PROCESO DE DOBLE INSTANCIA / COMPETENCIA POR RAZÓN DE LA CUANTÍA / PROCEDENCIA DEL RECURSO DE APELACIÓN / JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / DEMANDANTE / ENTIDAD DEL ESTADO / SENTENCIA CONDENATORIA / CONDENA CONTRA EL ESTADO / SERVIDOR PÚBLICO / FUNCIONARIO PÚBLICO / AGENTE DEL ESTADO / CONDUCTA DEL AGENTE DEL ESTADO / DOLO / CULPA GRAVE / CULPA DEL AGENTE DEL ESTADO A esta jurisdicción están adscritos este tipo de debates conforme lo prescrito por el artículo 7 de la Ley 678 de 2001.

El Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, en un proceso de doble instancia, de conformidad con lo dispuesto por la misma norma, definido en primera instancia por un tribunal administrativo. La acción de repetición es el medio de control idóneo para estudiar la responsabilidad de los funcionarios o ex funcionarios por los daños que causen por culpa grave o dolo en el ejercicio de sus funciones, presupuesto en el que se enmarca el presente caso, en el que la actora pretende de su ex agente el resarcimiento del daño patrimonial que sufrió con ocasión de una condena judicial proferida en su contra.

FUENTE FORMAL: LEY 678 DE 2001 - ARTÍCULO 7 ACCIÓN DE REPETICIÓN / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA / ENTIDAD PÚBLICA / CONDENA CONTRA EL ESTADO / SENTENCIA JUDICIAL / SENTENCIA CONDENATORIA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / IMPUTACIÓ FÁCTICA DEL DAÑO ANTIJURÍDICO / AGENTE DEL ESTADO / SERVIDOR PÚBLICO / FUNCIONARIO PÚBLICO La entidad pública accionante, quien se afirma perjudicada con el pago de la condena impuesta mediante sentencia (…), y el demandado, a cuya conducta se le atribuye la obligación del pago, tienen legítimo interés para acudir como extremos de la relación jurídica procesal.

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / NORMATIVA APLICABLE DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / PAGO DE LA CONDENA EN LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / PAGO DE LA CONDENA / TÉRMINO DE PAGO DE LA SENTENCIA CONDENATORIA / CONDENA JUDICIAL / CONDENA CONTRA EL ESTADO / DEMANDA EN TIEMPO / PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA EN TIEMPO / INEXISTENCIA DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN El término para formular pretensiones de repetición está previsto en el artículo 11 de la Ley 678 de 2001, con arreglo al cual el mismo es de dos años contados a partir del día siguiente al de la fecha del pago total efectuado por la entidad pública.

Así las cosas, según lo probado, el pago se efectuó (…), y la demanda fue presentada (…), es decir antes de que transcurrieran los dos años estipulados para el efecto. FUENTE FORMAL: LEY 678 DE 2001 - ARTÍCULO 11 ACCIÓN DE REPETICIÓN / FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / FUNDAMENTOS CONSTITUCIONALES / DISPOSICIÓN CONSTITUCIONAL / CLAUSULAS DE LA RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO / NORMATIVA APLICABLE DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / PRESUPUESTOS DE PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / FINALIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / APLICACIÓN DEL RÉGIMEN DE RESPONSABILIDAD SUBJETIVA / ACCIÓN CIVIL / ACTUACIÓN DEL FUNCIONARIO PÚBLICO / ACTUACIÓN DEL SERVIDOR PÚBLICO / CONDUCTA DEL AGENTE DEL ESTADO / DOLO / CULPA GRAVE El artículo 90 Superior previó que en los casos en que el Estado es obligado a reparar un daño, debe repetir contra su agente, cuando la condena ha sido el resultado de una conducta dolosa o gravemente culposa de este.

De igual manera, la figura ha tenido desarrollo legal en el Decreto 01 de 1984 y, en forma más reciente, en la Ley 678 de 2001. (…) Así las cosas, como para la época de la expedición de esos actos ya estaba vigente la Ley 678 de 2001, bajo sus disposiciones deben analizarse tanto los aspectos formales como sustanciales del presente asunto.

El artículo 2 de la referida norma define la repetición como una acción civil de carácter patrimonial y de su contenido se extractan los presupuestos legales para su prosperidad. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 90 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / LEY 678 DE 2001 - ARTÍCULO 2 REQUISITOS DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / PRESUPUESTOS DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / ACCIÓN DE REPETICIÓN CONTRA SERVIDOR PÚBLICO / VIGENCIA DE LA NORMA / NORMA VIGENTE / CALIDAD DE SERVIDOR PÚBLICO / AGENTE DEL ESTADO / ACTUACIÓN DEL FUNCIONARIO PÚBLICO / ACTUACIÓN DEL SERVIDOR PÚBLICO / CONDUCTA DEL AGENTE DEL ESTADO / DOLO / CULPA GRAVE / CONDENA JUDICIAL / CONDENA CONTRA EL ESTADO / SENTENCIA CONDENATORIA / INDEMNIZACIÓN DE PERJUICIOS / PAGO DE LA CONDENA / PRESUNCIÓN LEGAL / CARGA DE LA PRUEBA / PRESUNCIÓN DEL DOLO / PRESUNCIÓN DE CULPA / CARGA DE LAS PARTES EN LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / REGLAS DE LA CARGA DE LA PRUEBA De acuerdo con las referidas normas, el patrimonialmente responsable frente a la administración debe ser un servidor o ex servidor estatal, (i) que con su conducta dolosa o gravemente culposa, haya dado lugar al (ii) pago de una indemnización, como consecuencia de (iii) una sentencia judicial condenatoria, conciliación y otra forma de terminación de un conflicto.

De igual manera, la Ley 678 de 2001 se ocupó de regular los aspectos sustanciales de la acción de repetición y para ello no solo previó lo relativo al objeto, noción, finalidades y deber de ejercicio de esta acción, sino que además -al tratar el presupuesto del dolo y culpa grave con las que se califica la conducta del agente- consagró en sus artículos 5 y 6 una serie de definiciones y de “presunciones legales” con una incidencia enorme en el ámbito probatorio.

De manera que lo relativo a la culpa grave o dolo en la conducta del agente público se debe estudiar de conformidad con las normas vigentes en la fecha o época en que se presentaron las acciones u omisiones que dieron lugar al fallo contra el Estado y que desencadenaron la responsabilidad y el ulterior pago a la víctima del daño. FUENTE FORMAL: LEY 678 DE 2001 - ARTÍCULO 5 / LEY 678 DE 2001 - ARTÍCULO 6 PRESUPUESTOS DE PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / REQUISITOS DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / SENTENCIA CONDENATORIA / CONDENA CONTRA EL ESTADO / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / ACTO DE SUPRESIÓN DEL CARGO DE EMPLEADO DE CARRERA ADMINISTRATIVA / NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CONDENA JUDICIAL / REINCORPORACIÓN AL CARGO DE CARRERA ADMINISTRATIVA / REINTEGRO DEL EMPLEADO DE CARRERA ADMINISTRATIVA / INDEMNIZACIÓN AL EMPLEADO DE CARRERA ADMINISTRATIVA / CARÁCTER INDEMNIZATORIO DE LA ORDEN DE PAGO DEL SALARIO DEJADO DE PERCIBIR / EXPEDICIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / DIRECTOR TERRITORIAL DE SALUD DE CALDAS [L]a existencia de la condena patrimonial contra la actora no es un hecho cuestionado y lo reconocen las partes como cierto, al tiempo que, en efecto, está acreditado que mediante sentencia judicial se condenó a la Dirección Territorial de Salud de Caldas, previa anulación de los actos administrativos por medio de los cuales desconoció los derechos de un empleado de carrera administrativa, a reintegrarlo al cargo que ocupaba o a otro de similar categoría; en forma consecuencial, la entidad pública se vio obligada a reparar el daño causado, mediante el pago de los salarios y prestacionales dejados de percibir por el afectado durante el tiempo que estuvo desvinculado del servicio.

REQUISITOS DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / PRESUPUESTOS DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / PAGO DE LA CONDENA / PAGO DE LA CONDENA EN LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / PRUEBA DEL PAGO DE LA CONDENA EN LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / MEDIOS DE PRUEBA / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / ORDEN DE PAGO DEL SALARIO DEJADO DE PERCIBIR / CARÁCTER INDEMNIZATORIO DE LA ORDEN DE PAGO DEL SALARIO DEJADO DE PERCIBIR / CERTIFICADO DE TESORERÍA / PAGO DEL CHEQUE / TESTIMONIO / VALOR PROBATORIO DE LA PRUEBA TESTIMONIAL Tampoco se discute lo relativo al pago.

Para la Sala está demostrado con suficiencia el pago total de las sumas a cargo de la entidad actora, pues además de las Resoluciones (…) en las que se reconoció y ordenó el pago de los salarios y prestaciones sociales dejadas de percibir por el señor (…), allegó la constancia expedida por el tesorero pagador de la Dirección Territorial de Salud (…) que da cuenta que los pagos derivados de la sentencia (…) fueron efectuados al señor (…) mediante los cheques (…) y mediante testimonio rendido por el señor (…) ante el a quo en el asunto de la referencia reconoció haber recibido de la accionante el pago de la condena.

FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / PRESUPUESTOS DE PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / ACTUACIÓN DEL FUNCIONARIO PÚBLICO / ACTUACIÓN DEL SERVIDOR PÚBLICO / CONDUCTA DEL AGENTE DEL ESTADO / DOLO / CULPA GRAVE / PRESUNCIÓN LEGAL / CARGA DE LA PRUEBA / PRESUNCIÓN DEL DOLO / PRESUNCIÓN DE CULPA / CARGA DE LAS PARTES EN LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / REGLAS DE LA CARGA DE LA PRUEBA / FUNDAMENTOS CONSTITUCIONALES / DISPOSICIÓN CONSTITUCIONAL / SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD [C]on la finalidad de dotar de eficacia la acción de repetición e impedir que por razón de la dificultad probatoria en relación con el grado de culpabilidad del agente se hicieran nugatorias sus probabilidades de éxito, la Ley 678 de 2001 previó que en determinados eventos es posible presumir la culpa grave o el dolo del agente o ex agente estatal, presunciones que por supuesto corresponden a las denominadas iuris tantum, esto es, que pueden ser desvirtuadas probatoriamente.

(…) [H]erramientas que permiten facilitar la actividad probatoria e involucran al demandado en la carga demostrativa, con la finalidad de que sea posible establecer la verdad material en este tipo de casos. (…) La Corte Constitucional en ejercicio del control de constitucionalidad, luego de advertir que las presunciones legales tienden a corregir la desigualdad material frente al acceso a la prueba, con lo cual se producen relaciones procesales más equitativas.

FUENTE FORMAL: LEY 678 DE 2001 - ARTÍCULO 5 / LEY 678 DE 2001 - ARTÍCULO 6 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el juicio de constitucionalidad de los artículos 5 y 6 de la Ley 678 de 2001 que regulan lo concerniente a las presunciones legales de dolo y culpa grave del agente del Estado y su carga de desvirtuarlas, ver sentencia de la Corte Constitucional C 374 de 2002.

DEMANDANTE / CONDUCTA DE LA PARTE DEMANDANTE / DEBERES DEL DEMANDANTE / OBLIGACIONES DE LA PARTE DEMANDANTE / CARGA DE LAS PARTES EN LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / CARGA PROCESAL DE LAS PARTES DEL PROCESO / CARGA DE LA PRUEBA / CONDUCTA DEL AGENTE DEL ESTADO / DOLO / CULPA GRAVE / PRESUNCIÓN LEGAL / CARGA DE LA PRUEBA / PRESUNCIÓN DEL DOLO - Deber de acreditar las causales / PRESUNCIÓN DE CULPA - Deber de acreditar las causales De allí que establecidas legalmente las presunciones que permiten calificar una conducta como dolosa o gravemente culposa y determinado que estas se avienen al orden constitucional, deben aplicarse en la calificación de la conducta del agente estatal demandado.

Al respecto, precisa la Sala que la entidad actora deberá expresar o identificar en la demanda de repetición, de manera clara y concreta, la causal derivada de la presunción de dolo o culpa grave, según el caso, en orden a permitir que el demandado tenga la oportunidad de ejercer su derecho de defensa y contradicción frente a un cargo específico.

Igualmente, la entidad demandante deberá probar debidamente los supuestos de hecho que estructuran la correspondiente presunción para que pueda tener efectos jurídicos. ACCIÓN DE REPETICIÓN / REQUISITOS DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN - Incumplimiento / INCUMPLIMIENTO DE CARGA DE LA PRUEBA / INSUFICIENCIA DE LA PRUEBA / AUSENCIA DE PRUEBA / PRINCIPIO DE NECESIDAD DE LA PRUEBA / ACTO ADMINISTRATIVO / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA - No fue aportada como prueba / ACTO DE SUPRESIÓN DEL CARGO DE EMPLEADO DE CARRERA ADMINISTRATIVA - No se acreditó / INEXISTENCIA DE LA CULPA GRAVE / AUSENCIA DE CULPA / FALTA DE PRUEBA / AUSENCIA DE PRUEBA / NEGACIÓN DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / INCUMPLIMIENTO DE CARGA DE LA PRUEBA [A]unque la entidad actora alegó una presunción de dolo (desviación de poder) y dos de culpa grave (violación inexcusable de normas y omisión de los presupuestos de validez de los actos por error inexcusable), no aportó elementos de prueba que permitan establecer los supuestos de hecho de estas.

Solo se allegó la sentencia condenatoria (…) que declaró la nulidad de unos actos administrativos, pero no aportó las mencionadas decisiones de modo que pueda verificarse cuál fue la actuación allí desplegada por él. Aunque el demandado reconoció en el curso del proceso haber expedido los actos administrativos anulados su ausencia impide a la Sala valorar la conducta que en ellos se materializó. Respecto de la presunta desviación de poder, no hay elemento alguno de prueba que permita afirmar que la actuación del demandado fue contraria a los fines del buen servicio ni el fallo de nulidad y restablecimiento del derecho cuestiona de modo particular los fines con que se obró de modo que no existe siquiera un indicio respecto de los supuestos de hecho que permiten configurar la presunción de dolo invocada.

Igual ocurre respecto de la presunta ilegalidad de la conducta del agente. REQUISITOS DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN - Incumplimiento / DERECHO AL DEBIDO PROCESO / DERECHO DE DEFENSA / INSUFICIENCIA DE LA PRUEBA / DERECHO DE CONTRADICCIÓN / CARGA PROCESAL DE LAS PARTES DEL PROCESO / CARGA DE LA PRUEBA / CONDUCTA DEL AGENTE DEL ESTADO No podría la Sala, sin desconocer el debido proceso y el derecho de defensa del aquí demandado, dar pleno valor a afirmado por el tribunal respecto de su conducta, cuando no tuvo la oportunidad de controvertir tales aseveraciones ni las pruebas practicadas en ese juicio.

Le correspondía a la demandante acreditar, en este proceso, cuál fue la conducta desplegada por el demandado y que se le reprocha como generadora de la responsabilidad estatal, lo que no hizo, limitándose a aportar como únicas evidencias las decisiones judiciales de condena, pero no aportó las piezas fundamentales para el análisis, esto es, lo actos administrativos anulados y que se alega fueron expedidos por el accionado.

CARGA DE LA PRUEBA / CARGA PROCESAL DE LAS PARTES DEL PROCESO / CONDUCTA DE LA PARTE DEMANDANTE / DEBERES DEL DEMANDANTE / CARGA DE LAS PARTES EN LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / CONDUCTA OMISIVA DE LA PARTE DEMANDANTE / INCUMPLIMIENTO DE CARGA DE LA PRUEBA / OMISIÓN DE APORTAR LA PRUEBA Al respecto, debe ponerse de presente el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil que impone a las partes la carga de prueba, en los siguientes términos: “Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”, y, cuando no se asume dicha carga, están llamada a soportar las consecuencias de su inactividad probatoria.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 177 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO Bogotá D.C., siete (7) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 17001-23-31-000-2011-00593-01(48889) Actor: DIRECCIÓN TERRITORIAL DE SALUD DE CALDAS Demandado: ÓSCAR RAMÍREZ GALLEGO Referencia: ACCIÓN DE REPETICIÓN (APELACIÓN SENTENCIA) Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la Dirección Territorial de la Salud de Caldas en contra de la sentencia dictada el 15 de agosto de 2013 por el Tribunal Administrativo de Caldas - Sala de Descongestión, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda.

SÍNTESIS DEL CASO El señor Óscar Ramírez Gallego, en calidad de director de la Dirección Territorial de Salud de Caldas, en el marco de un proceso de reestructuración de la entidad, entendió suprimido el cargo de profesional universitario que desempeñaba el señor Gilberto Antonio Jiménez Jaramillo, quien a través de la Resolución 6832 de 8 de octubre de 1991 había sido “inscrito en el escalafón de carrera administrativa con el código 381040, cargo asimilado [al de] profesional universitario”, le negó la solicitud para reincorporarse a la nueva planta de personal y dispuso el pago a su favor de la indemnización por supresión del empleo.

El afectado interpuso acción de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de obtener la anulación de la referida decisión y el pago de los salarios y prestaciones dejados de percibir con ocasión de esta. El Tribunal Administrativo de Caldas, mediante sentencia del 26 de abril de 2007 condenó a la entidad a reintegrarlo a un cargo similar al que desempeñaba y pagarle la suma de $210’814.003, lo que le generó un daño patrimonial a la accionante, que pretende sea resarcido por su ex agente, al que atribuye culpa grave en la no incorporación del señor Jiménez Jaramillo a la nueva planta, lo que a la postre dio lugar a la condena en contra de la entidad.

ANTECEDENTES 1. La demanda Mediante escrito presentado el 2 de febrero de 2010 (fls. 1-15, c. 1.), la Dirección Territorial de la Salud de Caldas instauró demanda de repetición en contra de su ex director, señor Oscar Ramírez Gallego, con el fin de obtener: 1. Pretensiones 1. Que se declare responsable al Doctor ÓSCAR RAMÍREZ GALLEGO, de los perjuicios ocasionados a la Dirección Territorial de Salud de Caldas, condenada administrativamente por el Tribunal Contencioso Administrativo de Caldas, mediante sentencia No. S.037 del 26 de abril de 2007, publicada en edicto No. 053 del 8 de mayo de 2007 y comunicada a la Dirección Territorial de Salud de Caldas, mediante oficio de fecha 5 de julio de 2007, a pagar la suma de DOSCIENTOS DIEZ MILLONES OCHOCIENTOS CATORCE MIL TRES PESOS ($210.814.003.00), en proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución 0905 del 4 de diciembre de 2002 a favor del señor GILBERTO ANTONIO JIMÉNEZ JARAMILLO. 2.

Que se condene al Doctor ÓSCAR RAMÍREZ GALLEGO a cancelar la suma de DOSCIENTOS DIEZ MILLONES OCHOCIENTOS CATORCE MIL TRES PESOS ($210.814.003.00) a favor de la Dirección Territorial de Salud de Caldas, suma de dinero que pagó esta entidad como consecuencia del cumplimiento a la sentencia judicial S.037 de 26 de abril de 2007. 3. Que se condene al Doctor ÓSCAR RAMÍREZ GALLEGO a cancelar intereses comerciales a favor de la Dirección Territorial de Salud de Caldas, desde la ejecutoria de la providencia que ponga fin a este proceso. 4.

Que se ajuste la condena tomando como base el índice de precios al consumidor. 5. Que se condene al demandado al pago de las costas de este proceso. 1.2 Sustento fáctico 1.2.1. El señor Óscar Ramírez Gallego ejerció los cargos de director de la Dirección Seccional de Salud de Caldas entre el 20 de diciembre de 2001 y el 29 de mayo de 2002 y de director general de la Dirección Territorial de Salud de Caldas entre el 30 de mayo de 2002 y el 6 de mayo de 2003. 1.2.2.

Durante la administración del señor Óscar Ramírez Gallego se produjo la reestructuración y transformación de la Dirección Seccional de Salud de Caldas en la Dirección Territorial de Salud de Caldas, a través de las Ordenanzas 0446 de 29 de abril de 2002[1] y 0422 de 29 de mayo de 2002[2]. 1.2.3. En la Ordenanza 0446 de 29 de abril de 2002, en su artículo 4 se dispuso que la Dirección Territorial de Salud de Caldas, a través de su Junta Directiva, conforme a la ley crearía y adoptaría la planta de personal y los cargos necesarios que correspondieran a la estructura orgánica de la entidad.

En consecuencia, mediante el Acuerdo 003 de 31 de mayo de 2002 se adoptó la planta de cargos, se determinaron los grupos funcionales y se distribuyeron los diferentes empleos en cada una de las dependencias de la Dirección Territorial de Salud de Caldas, “cuyo nominador para aquella época era el doctor Óscar Ramírez Gallego”. 1.2.4. El señor Gilberto Antonio Jiménez Jaramillo quien trabajaba en Dirección Seccional de Salud de Caldas y había sido inscrito, mediante la Resolución 6832 de 8 de octubre de 1991, en el escalafón de carrera administrativa con el código 381040, cargo que era asimilado al de profesional universitario, y que a través del Acuerdo 001 de 16 de febrero de 2000 expedido por la Dirección Seccional de Salud de Caldas “tomó la denominación de Profesional Universitario, código 340 de la Red de Laboratorios”, mediante comunicación del 4 de junio de 2002 fue informado de que dicho cargo “había sido suprimido”. 1.2.5.

La Dirección Territorial de Salud de Caldas a través del oficio D- 0113 de 14 de junio de 2002, con base en el “Decreto 00424 del 29 de mayo de 2002 y el Acuerdo 003 del 31 de mayo del mismo año”, le comunicó al señor Gilberto Antonio Jiménez Jaramillo, sobre la petición de reincorporación por él elevada, que “no se permitía acceder a lo pedido porque no existía un cargo equivalente”. 1.2.6.

La Dirección Territorial de Salud de Caldas, mediante la Resolución 0905 de 4 de diciembre de 2002 expedida por su Director General liquidó la indemnización correspondiente al señor Gilberto Antonio Jiménez Jaramillo. 1.2.7. Por los hechos narrados, el señor Gilberto Antonio Jiménez Jaramillo adelantó proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contra la entidad accionante, ante el Tribunal Administrativo de Caldas, bajo el radicado No. 2003-0411.

El proceso terminó con sentencia condenatoria, proferida el 26 de abril de 2007. En la decisión el tribunal ordenó a la entidad accionante el reintegro del antes nombrado a un cargo de igual categoría a la que desempeñaba, la condenó al pago de todos los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir durante el tiempo cesante, y declaró que no hubo solución de continuidad en la relación laboral entre las partes. 1.2.8.

La Dirección Territorial de Salud de Caldas, mediante las Resoluciones 1034 de 16 de octubre y 1198 de 30 de noviembre de 2007 ordenó el reintegro del señor Gilberto Antonio Jiménez Jaramillo a la planta de personal de la entidad. 1.2.9. La entidad dio cumplimiento a la condena impuesta, a través de las Resoluciones 0471 de 29 de abril y 0576 de 23 de mayo de 2008. 1.2.10.

En cuanto a la conducta del demandado, la accionante señaló que, conforme a la sentencia de nulidad “existían varios cargos similares o equivalentes al suprimido y el entonces nominador Óscar Ramírez Gallego de manera deliberada y poco objetiva negó la posibilidad de incorporación del señor Gilberto Antonio Jiménez Jaramillo y muy por el contrario nombró por su parte a personas con menor perfil profesional al del señor Gilberto Jiménez Jaramillo, causando un detrimento patrimonial a la entidad incurriendo en este proceder en CULPA GRAVE, lo que [la] obliga a repetir” en su contra. 1.2.11.

El Comité de Conciliación de la entidad, mediante las actas 029 de 18 de julio y 032 de 10 de septiembre de 2008 determinó la viabilidad de ejercer la acción de repetición de la referencia en contra del señor Óscar Ramírez Gallego, por configurarse los presupuestos procesales necesarios para ello. 1.2.12. La Dirección Territorial de Salud de Caldas el 25 de septiembre de 2009 “agotó el requisito de procedibilidad” ante la Procuraduría 28 Judicial II para Asuntos Administrativos Delgada ante el Tribunal Administrativo de Caldas.

Adujo la entidad que no cuestiona la legalidad del proceso de reestructuración sino puntualmente el hecho de que no se hubiera reincorporado al señor Gilberto Jiménez Jaramillo a la nueva planta, como fundamento de lo cual invocó las siguientes presunciones: Artículo 5 de la Ley 678, de acuerdo con el cual se presume el dolo cuando se ha obrado con desviación de poder y artículo 6 de la misma norma, que permite presumir la culpa grave por violación inexcusable de normas de derecho y omisión de las formas sustanciales o de la esencia para la validez de ciertos actos. 1.

Posición del demandado El demandado (fls. 68 - 79, c. 1) se opuso a las pretensiones de la demanda, y señaló que la restructuración de la entidad no fue una iniciativa suya. Propuso la excepción de “inexistencia de culpa grave o dolo en el funcionario”, con fundamento en que: i) para que proceda la acción de repetición es necesario que concurra la conducta dolosa o gravemente culposa y que dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que dio origen al presente asunto no se demostró una actuación gravemente culposa y menos dolosa de su parte, al punto que en la sentencia de 26 de abril de 2007 no se hizo referencia alguna sobre la responsabilidad del ex servidor público; ii) la supresión del cargo por el cual la entidad actora fue condenada, se debió a una restructuración y transformación de la entidad, la cual fue sometida a un estudio técnico que goza de total presunción de legalidad, lo que impide atribuirle responsabilidad alguna en la desvinculación y supresión del cargo del señor Gilberto Antonio Jiménez Jaramillo, toda vez que los actos por él firmados fueron en cumplimiento de las funciones que tenía como director de la entidad y iii) no por el hecho de existir una condena en contra de la entidad se presume “una imputación dolosa”, toda vez que la responsabilidad objetiva esta proscrita, por cuanto por mandato constitucional a toda persona se le debe garantizar el derecho de defensa, razón por la cual no puede la accionante pretender atribuirle una responsabilidad de la cual no tuvo la oportunidad de defenderse en su momento. 3.

Alegatos de conclusión 3.1. La entidad demandante reiteró lo expuesto en la demanda (fl. 179 - 181, c. 1). Agregó que conforme a las pruebas documentales y testimoniales que obraban en el proceso estaba demostrada “la culpa gravísima y hasta el dolo” del demandado, toda vez que actuó con “negligencia, despreocupación o temeridad grave por desconocer que el señor Gilberto Antonio Jiménez Jaramillo era funcionario de carrera administrativa”, y porque desobedeció el artículo 39 de la Ley 443 de 1998, por lo que debe ser condenado a pagar a la Dirección Territorial de Salud de Caldas la suma que ésta pagó a título de indemnización al señor Jiménez Jaramillo, es decir, $210’814.003. 3.2.

El demandado puso de presente que la forma y el procedimiento en que se dio el proceso de restructuración de la entidad accionante estuvo bajo la orden y supervisión del Departamento de Caldas que tuvo una participación activa durante todo el proceso, toda vez que las personas que conformaron el grupo que realizó el estudio técnico fueron nombradas directamente por la Gobernación de Caldas, en el que participaron personas especialistas en derecho y en función pública, quienes conceptuaron sobre la viabilidad jurídica de la restructuración, costos y el nuevo funcionamiento de la entidad, por cuanto eran ellos los únicos expertos para hacerlo, toda vez que ya habían participado en la restructuración de la Gobernación y además, porque él como profesional de la medicina no poseía los conocimientos jurídicos y financieros necesarios para ello.

Señaló que el grupo técnico que participó en la restructuración, bajo la supervisión de la Gobernación, definió los perfiles de los nuevos funcionarios que integrarían la reducida planta de personal de la Dirección Territorial de Salud de Caldas, por tanto, si bien, él firmó los actos que comunicaron a los funcionarios sobre la supresión de los cargos y los que reintegraron a los personas que cumplían con el nuevo perfil creado por las personas expertas encargadas de fijar las nuevas directrices, lo fue porque como director de la entidad para la época debía hacerlo, en cumplimiento de sus funciones.

Destacó que en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado por el señor Gilberto Antonio Jiménez Jaramillo en contra de la aquí accionante, el grupo técnico que efectuó el estudio técnico del proceso de restructuración de la entidad ni él tuvieron la oportunidad de dar una explicación sobre el procedimiento y la razón de ser de la restructuración y conformación de la nueva planta de personal (fl. 182 - 188, c. 1). 3.3.

El Ministerio Público solicitó que se negaran las pretensiones de la demanda. Puso de presente que, conforme a las pruebas aportadas al presente asunto por las partes, concretamente de la Ordenanza 446 de 2002 el demandado tenía la obligación de ordenar, liquidar y pagar las indemnizaciones o disponer la incorporación debida según fuera el caso, por lo cual, si bien, es cierto, tenía la facultad nominadora, también lo fue que había actuado con la debida diligencia y cuidado, por cuanto estuvo orientado por un grupo de asesores que verificaba si la persona que se iba a reincorporar se ajustaba a los nuevos cargos.

Señaló que la no reincorporación del señor Gilberto Antonio Jiménez Jaramillo se debió a un descuido del grupo técnico y el cuerpo de especialistas que le brindaban la asesoría al director de la entidad (aquí demandado) al no percatarse de que habían cargos con funciones similares a las que venía desempeñando el señor Jiménez Jaramillo, más no del director propiamente, quien actuó de buena fe.

Concluyó que en la conducta del demandado no se advierte un actuar doloso porque en sus proceder no se demuestra que él haya querido la realización de un hecho ajeno a las finalidades del servicio del Estado, tampoco se enmarca en la culpa grave, ya que el daño causado a la accionante no fue la consecuencia de una inexcusable omisión en el ejercicio de sus funciones, por cuanto estuvo previamente asesorado por un grupo técnico creado para ello (fl. 189 - 209, c. 1). 4.

Sentencia de primera instancia El 15 de agosto de 2013, el Tribunal Administrativo de Caldas - Sala de Descongestión negó las pretensiones de la demanda. Consideró que, si bien, en el proceso estaba demostrado que la entidad fue condenada y que pagó la condena, la entidad no probó que la conducta de su agente fue dolosa o gravemente culposa.

En primer lugar, si bien, los documentos aportados al plenario no demostraban el pago efectivo de la condena impuesta a la accionante, el beneficiario (Gilberto Jiménez Jaramillo) de dicha condena, en la declaración rendida en el presente asunto, aceptó y reconoció haber recibido el pago. Agregó que las presunciones establecidas en los artículos 5 y 6 de la Ley 678 de 2001 no relevan a la entidad de su deber de probar que la conducta del servidor público es dolosa o gravemente culposa, toda vez que la entidad debe acreditar dentro del proceso que existe un hecho cierto a partir del cual se pueda inferir la responsabilidad del agente estatal, así como al demandado le incumbe probar “la inexistencia del hecho que legalmente se presume, aun cuando fueren ciertos los antecedentes o circunstancias con fundamento en los cuales lo infiere la ley, como también cuando éstos terminen siendo falsos”.

Consideró que en el caso concreto la sentencia dictada el 26 de abril de 2013, mediante la cual se condenó a la accionante a pagar una indemnización al señor Gilberto Antonio Jiménez Jaramillo, “no p[odía] ser tenida en (sic) como prueba en contra del repetido, puesto que el señor Óscar Ramírez Gallego no fue vinculado a la acción 2003-00411, so pena de vulnerar su derecho de defensa”.

Resaltó que las pruebas que obran en el plenario no demuestran que la negativa de reincorporación del señor Jiménez Jaramillo a la nueva planta de personal de la entidad accionante devino de una conducta dolosa o gravemente culposa, toda vez que, si bien, en el Acuerdo 003 de 31 de mayo de 2002, por medio del cual se fijó la nueva planta de personal de Dirección Territorial de Salud de Caldas, se observaba que existían varios cargos de profesional universitario grado 340 (cargo que ocupaba el señor Jiménez Jaramillo al momento de su desvinculación), esto no era suficiente para endilgarle responsabilidad al señor Ramírez Gallego, por cuanto de las pruebas recaudadas no pudo comprobarse la verdadera causa por la cual no se efectuó la reincorporación del señor Jiménez Jaramillo, máxime cuando él mismo había “afirma[do] que desconoc[ía] las razones por las cuales se suprimió su empleo, pues su despido no estuvo precedido de una persecución política o laboral”.

Destacó que según el testigo Eddi Barragán Guevara, las decisiones de reincorporación no eran tomadas únicamente por el demandado, sino que en dicho proceso participaba un equipo de trabajo conformado por asesores externos, funcionarios de la Gobernación Departamental y de la misma Dirección Territorial de Salud de Caldas. Concluyó que en el expediente no se acreditó el hecho indicador o supuesto fáctico antecedente de la conducta dolosa o gravemente culposa del demandado, toda vez que la calificación de su conducta se sustenta en que los actos administrativos mediante los cuales se negó la solicitud de reincorporación y se liquidó la indemnización correspondiente fueron declarados nulos por la jurisdicción, sin embargo, tales actos no fueron allegados al presente asunto, además de que la decisión no podía tenerse en cuenta por cuanto el demandado no había hecho parte de ese proceso. 5.

Recurso de apelación El 26 de agosto de 2013, la Dirección Territorial de Salud de Caldas interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia (fl. 224-228, c. ppal.) Para la apelante, las pruebas aportadas y los testimonios practicadas dentro del asunto de la referencia son suficientes para acreditar la responsabilidad del demandado, toda vez que estaba comprobado que a través de una decisión judicial la entidad fue condenada a pagar una indemnización por valor de $210’814.003, y que a su vez se dio cumplimiento a la misma según constancia expedida por el tesorero pagador de la entidad.

Señaló que a su juicio, el demandado infringió el artículo 39 de la Ley 443 de 1998, toda vez, a través de los actos administrativos por él expedidos omitió reincorporar a un funcionario de carrera administrativa en la nueva planta de personal de la DTSC, pese a que existían cargos con funciones similares a las que venía desempeñando el funcionario desvinculado de la entidad, lo que generó que tales decisiones fueran anuladas por esta jurisdicción y en consecuencia condenada.

Para la impugnante, “el Dr. Óscar Ramírez Gallego, ex director de la D.T.S.C. actuó y obró con desviación de poder, conforme al artículo 5 de la Ley 678 de 2001, existiendo dolo del agente público”. El recurso de apelación fue admitido mediante auto de 1° de noviembre de 2013 (fl. 234, c. ppal.). 6. Alegaciones en segunda instancia Por auto del 29 de noviembre de 2013 se corrió traslado a las partes para alegar y al Ministerio Público para que rindiera concepto (fl 236, c. ppal.). 6.1.

El demandado reiteró lo expuesto en la contestación de la demanda y en las alegaciones de primera instancia y solicitó que la sentencia apelada fuera confirmada (fl 237-242, c. ppal.). 6.2. La entidad accionante y el Ministerio Público guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Presupuestos procesales de la acción 1. Jurisdicción, competencia y acción procedente A esta jurisdicción están adscritos este tipo de debates conforme lo prescrito por el artículo 7º de la Ley 678 de 2001.

La legitimación en la causa La entidad pública accionante, quien se afirma perjudicada con el pago de la condena impuesta mediante sentencia del 26 de abril de 2007, y el demandado, a cuya conducta se le atribuye la obligación del pago[3], tienen legítimo interés para acudir como extremos de la relación jurídica procesal. 3. Oportunidad El término para formular pretensiones de repetición está previsto en el artículo 11 de la Ley 678 de 2001, con arreglo al cual el mismo es de dos años contados a partir del día siguiente al de la fecha del pago total efectuado por la entidad pública.

Así las cosas, según lo probado, el pago se efectuó el 30 de abril de 2008[4] (fls. 30 - 52 y 83, c. 1), y la demanda fue presentada el 2 de febrero de 2010 (fls. 1 - 15, c. 1), es decir antes de que transcurrieran los dos años estipulados para el efecto. 1. Problema jurídico El problema jurídico, a la luz de lo planteado en el recurso, estriba en determinar si se configuraron los elementos necesarios para calificar la conducta del demandado a la luz de las presunciones previstas en los artículos 5 y 6 de la Ley 678 de 2001 y, en caso afirmativo, se debe analizar si tal presunción logró ser derruida por el accionante.

(…) 4. Análisis de la Sala El artículo 90 Superior previó que en los casos en que el Estado es obligado a reparar un daño, debe repetir contra su agente, cuando la condena ha sido el resultado de una conducta dolosa o gravemente culposa de este[5]. De igual manera, la figura ha tenido desarrollo legal en el Decreto 01 de 1984 y, en forma más reciente, en la Ley 678 de 2001.

Para la determinación del régimen legal aplicable al caso tiene en cuenta la Sala que la actuación cuestionada del demandado en su calidad director general de la Dirección Territorial de Salud de Caldas, fue la expedición de la Resolución N° 0905 del 04 de diciembre de 2002 y del Oficio N° 2003- 062 del 7 de Marzo de 2003, a la postre anulados por la jurisdicción, por medio de la cual reconoció la indemnización a un empleado desvinculado durante el proceso de reestructuración de la entidad y le negó la posibilidad de ser reincorporado a la nueva planta de personal.

Así las cosas, como para la época de la expedición de esos actos ya estaba vigente la Ley 678 de 2001[6], bajo sus disposiciones deben analizarse tanto los aspectos formales como sustanciales del presente asunto. El artículo 2 de la referida norma define la repetición como una acción civil de carácter patrimonial y de su contenido se extractan los presupuestos legales para su prosperidad: ARTÍCULO 2º.

Acción de repetición. La acción de repetición es una acción civil de carácter patrimonial que deberá ejercerse en contra del servidor o ex servidor público que como consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa haya dado reconocimiento indemnizatorio por parte del Estado, proveniente de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto.

La misma acción se ejercitará contra el particular que investido de una función pública haya ocasionado, en forma dolosa o gravemente culposa, la reparación patrimonial. De acuerdo con las referidas normas, el patrimonialmente responsable frente a la administración debe ser un servidor o ex servidor estatal, (i) que con su conducta dolosa o gravemente culposa, haya dado lugar al (ii) pago de una indemnización, como consecuencia de (iii) una sentencia judicial condenatoria, conciliación y otra forma de terminación de un conflicto.

De igual manera, la Ley 678 de 2001 se ocupó de regular los aspectos sustanciales de la acción de repetición[7] y para ello no solo previó lo relativo al objeto, noción, finalidades y deber de ejercicio de esta acción, sino que además -al tratar el presupuesto del dolo y culpa grave con las que se califica la conducta del agente- consagró en sus artículos 5 y 6 una serie de definiciones y de “presunciones legales” con una incidencia enorme en el ámbito probatorio[8].

Decisión del recurso de apelación interpuesto por la demandante. Evaluación de las condiciones de prosperidad de la acción de repetición En este caso, la existencia de la condena patrimonial contra la actora no es un hecho cuestionado y lo reconocen las partes como cierto, al tiempo que, en efecto, está acreditado que mediante sentencia judicial se condenó a la Dirección Territorial de Salud de Caldas, previa anulación de los actos administrativos por medio de los cuales desconoció los derechos de un empleado de carrera administrativa, a reintegrarlo al cargo que ocupaba o a otro de similar categoría; en forma consecuencial, la entidad pública se vio obligada a reparar el daño causado, mediante el pago de los salarios y prestacionales dejados de percibir por el afectado durante el tiempo que estuvo desvinculado del servicio (fl 17-49, c. 2) Tampoco se discute lo relativo al pago.

Para la Sala está demostrado con suficiencia el pago total de las sumas a cargo de la entidad actora, pues además de las Resoluciones 0471 de 29 de abril y 0576 de 23 de mayo de 2008, en las que se reconoció y ordenó el pago de los salarios y prestaciones sociales dejadas de percibir por el señor Gilberto Antonio Jiménez Jaramillo, allegó la constancia expedida por el tesorero pagador de la Dirección Territorial de Salud de fecha 2 de octubre de 2009 que da cuenta que los pagos derivados de la sentencia dictada el 26 de abril de 2007 fueron efectuados al señor Jiménez Jaramillo el día 30 de abril de 2008 mediante los cheques 110174 y 110175 por la suma de $200’263.034 y los aportes fiscales con los cheques 219956 (Confamiliares), 219958 (SENA) y 219957 (ICBF) por un valor de $10’550.969, para un gran total de $210’814.003, (fl 30 - 57 y 83, c. 1), y mediante testimonio rendido por el señor Jiménez ante el a quo en el asunto de la referencia reconoció haber recibido de la accionante el pago de la condena (fl 51-53, c.2).

Así las cosas, la definición del recurso estriba respecto de la conducta del demandado y la posibilidad de calificarla como dolosa o gravemente culposa. Al respecto debe reiterarse que, con la finalidad de dotar de eficacia la acción de repetición e impedir que por razón de la dificultad probatoria en relación con el grado de culpabilidad del agente se hicieran nugatorias sus probabilidades de éxito, la Ley 678 de 2001 previó que en determinados eventos es posible presumir la culpa grave o el dolo del agente o ex agente estatal, presunciones que por supuesto corresponden a las denominadas iuris tantum, esto es, que pueden ser desvirtuadas probatoriamente.

No se constituyen, por tanto, en un juicio anticipado del legislador sobre la responsabilidad patrimonial del demandado, sino en herramientas que permiten facilitar la actividad probatoria e involucran al demandado en la carga demostrativa, con la finalidad de que sea posible establecer la verdad material en este tipo de casos. En efecto, además de introducir las definiciones de dolo y culpa grave, el legislador previó que se presume que la conducta encaja en las referidas calificaciones en determinados eventos, así: ARTÍCULO 5º.

Dolo. La conducta es dolosa cuando el agente del Estado quiere la realización de un hecho ajeno a las finalidades del servicio del Estado. Se presume que existe dolo del agente público por las siguientes causas: 1. Obrar con desviación de poder. 2. Haber expedido el acto administrativo con vicios en su motivación por inexistencia del supuesto de hecho de la decisión adoptada o de la norma que le sirve de fundamento. 3.

Haber expedido el acto administrativo con falsa motivación por desviación de la realidad u ocultamiento de los hechos que sirven de sustento a la decisión de la administración. 4. Haber sido penal o disciplinariamente responsable a título de dolo por los mismos daños que sirvieron de fundamento para la responsabilidad patrimonial del Estado. 5.

Haber expedido la resolución, el auto o sentencia manifiestamente contrario a derecho en un proceso judicial -se subraya-. ARTÍCULO 6º. Culpa grave. La conducta del agente del Estado es gravemente culposa cuando el daño es consecuencia de una infracción directa a la Constitución o a la ley o de una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones.

Se presume que la conducta es gravemente culposa por las siguientes causas: 1. Violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho. 2. Carencia o abuso de competencia para proferir de decisión anulada, determinada por error inexcusable. 3. Omisión de las formas sustanciales o de la esencia para la validez de los actos administrativos determinada por error inexcusable. 4.

Violar manifiesta e inexcusablemente el debido proceso en lo referente a detenciones arbitrarias y dilación en los términos procesales con detención física o corporal. La Corte Constitucional en ejercicio del control de constitucionalidad, luego de advertir que las presunciones legales tienden a corregir la desigualdad material frente al acceso a la prueba, con lo cual se producen relaciones procesales más equitativas, afirmó[9]: [S]egún la jurisprudencia constitucional las presunciones de carácter legal no comprometen, en principio, el debido proceso pues "nada obsta para que el legislador, con el fin de dar seguridad a ciertos estados, situaciones o hechos jurídicamente relevantes y de proteger bienes jurídicos particularmente valiosos, respetando las reglas de la lógica y de la experiencia, establezca presunciones legales.

En estos casos, la ley reconoce la existencia empírica de situaciones reiteradas y recurrentes, comúnmente aceptadas, para elevarlas, por razones de equidad, al nivel de presunciones". Hechas estas observaciones resulta claro que el establecimiento de las presunciones legales de dolo y de culpa grave en los artículos 5° y 6° de la Ley 678 de 2001 no implican la atribución de culpabilidad alguna en cabeza del demandado en acción de repetición que, de contera, acarree desconocimiento del principio superior de la igualdad, puesto que constituyen un mecanismo procesal que ha sido diseñado por el legislador, en ejercicio de su competencia constitucional para configurar las instituciones procesales y definir el régimen de responsabilidad de los servidores públicos (arts.124 y 150 Superiores), con el fin de realizar el mandato del inciso segundo del artículo 90 de la Carta Política que le ordena al Estado repetir contra sus agentes cuando éstos en razón de su conducta dolosa o gravemente culposa han dado lugar a una condena de reparación patrimonial en su contra.

En efecto, con estas presunciones legales de dolo y culpa grave el legislador busca hacer efectivo el ejercicio de la acción de repetición en la medida en que el Estado, al formular la correspondiente demanda, deberá probar solamente el supuesto fáctico en el que se basa la presunción que alega para que ésta opere, correspondiéndole al demandado la carga de desvirtuar el hecho deducido a fin de eximirse de responsabilidad, con lo cual no sólo se garantiza su derecho de defensa sino que se logra un equilibrio en el debate probatorio que debe surtirse en esta clase de actuaciones, sin que pueda pensarse que por esta circunstancia se vulnera el debido proceso.

(Se subraya). De allí que establecidas legalmente las presunciones que permiten calificar una conducta como dolosa o gravemente culposa y determinado que estas se avienen al orden constitucional, deben aplicarse en la calificación de la conducta del agente estatal demandado. Al respecto, precisa la Sala que la entidad actora deberá expresar o identificar en la demanda de repetición, de manera clara y concreta, la causal derivada de la presunción de dolo o culpa grave, según el caso, en orden a permitir que el demandado tenga la oportunidad de ejercer su derecho de defensa y contradicción frente a un cargo específico.

Igualmente, la entidad demandante deberá probar debidamente los supuestos de hecho que estructuran la correspondiente presunción para que pueda tener efectos jurídicos. En este evento, aunque la entidad actora alegó una presunción de dolo (desviación de poder) y dos de culpa grave (violación inexcusable de normas y omisión de los presupuestos de validez de los actos por error inexcusable), no aportó elementos de prueba que permitan establecer los supuestos de hecho de estas.

Solo se allegó la sentencia condenatoria de 26 de abril de 2007 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas que declaró la nulidad de unos actos administrativos, pero no aportó las mencionadas decisiones de modo que pueda verificarse cuál fue la actuación allí desplegada por él. Aunque el demandado reconoció en el curso del proceso haber expedido los actos administrativos anulados su ausencia impide a la Sala valorar la conducta que en ellos se materializó. Respecto de la presunta desviación de poder, no hay elemento alguno de prueba que permita afirmar que la actuación del demandado fue contraria a los fines del buen servicio ni el fallo de nulidad y restablecimiento del derecho cuestiona de modo particular los fines con que se obró de modo que no existe siquiera un indicio respecto de los supuestos de hecho que permiten configurar la presunción de dolo invocada.

Igual ocurre respecto de la presunta ilegalidad de la conducta del agente. Si bien, la sentencia de nulidad y restablecimiento del derecho da cuenta de las determinaciones de la justicia, incluida la anulación de unos actos administrativos, en virtud del principio de necesidad de la prueba, era menester que durante este juicio autónomo de responsabilidad patrimonial, la demandante acreditara las particularidades de la conducta de su agente, que permitan ahora calificarla.

No podría la Sala, sin desconocer el debido proceso y el derecho de defensa del aquí demandado, dar pleno valor a afirmado por el tribunal respecto de su conducta, cuando no tuvo la oportunidad de controvertir tales aseveraciones ni las pruebas practicadas en ese juicio. Así las cosas, aunque el juez de la legalidad anuló unas decisiones administrativas, estas no fueron allegadas lo que impide analizar a efectos de demostrar los supuestos de hecho de las presunciones de culpa grave derivadas de la presunta ilegalidad de su actuar.

Así las cosas, aunque carece la Sala de elementos que le permitan encontrar certeza acerca de las condiciones en que tuvo lugar la conducta que se le reprocha al demandado. De igual manera, de acuerdo al escaso material probatorio presentado tampoco se advierte evidencia alguna de los supuestos de hecho de las presunciones legales ya referidas.

Por lo expuesto, carece la Sala de elementos que le permitan encontrar certeza respecto de la forma en que el accionado desplegó la conducta que se le endilga, en qué condiciones y bajo qué fundamentos. En consecuencia, al no existir elementos probatorios que permitan calificar la conducta del demandado como dolosa o gravemente culposa, se confirmará la decisión apelada.

Al respecto, debe ponerse de presente el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil que impone a las partes la carga de prueba, en los siguientes términos: “Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”, y, cuando no se asume dicha carga, están llamada a soportar las consecuencias de su inactividad probatoria. 5.

Costas No hay lugar a la imposición de costas, debido a que no se evidencia en el caso concreto actuación temeraria de alguna de las partes, condición exigida por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 para que se proceda de esta forma. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia dictada el 15 de agosto de 2013, por el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de Descongestión, mediante la cual denegó las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: Sin costas.

TERCERO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE RAMIRO PAZOS GUERRERO Magistrado Ponente MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado Magistrado ----------------------- [1] La Asamblea Departamental transformo la Dirección Seccional en Dirección Territorial de Salud de Caldas. [2] La Gobernación de Caldas expidió los estatutos de la Dirección Territorial de Salud de Caldas. [3] Para el ponente, la legitimación en la causa corresponde a un presupuesto procesal de la acción que debe analizarse oficiosamente en cada caso y la ausencia de legitimación material en la causa tanto activa como pasiva impide adentrarse en el fondo del caso.

Con todo, la ponencia acoge la postura mayoritaria de la subsección según la cual es suficiente el análisis de la legitimación de hecho para tener por surtido ese presupuesto y el análisis material corresponde al fondo de la pretensión. El artículo 97 del Código de Procedimiento Civil ha establecido que constituye una excepción previa “no haberse presentado la prueba (…) de la calidad en que actué el demandante o se cite al demandado” y, por ende, dicho asunto, de ser planteado por las partes o advertido oficiosamente por el juez, da lugar a un pronunciamiento que en nada compromete la decisión sobre la pretensión, ni hace tránsito a cosa juzgada material, de modo que no le impide a quienes acrediten dicha titularidad ejercer dentro del plazo legal la acción, con independencia de lo decidido frente a esa excepción. De otro lado, la ausencia de una regulación específica y acorde con la naturaleza y finalidad de las excepciones previas fue superada con la expedición de la Ley 1437 de 2011, lo que permite [4] Resolución 0471 de 29 de abril de 2008 que dispuso el pago de la condena impuesta a la entidad a través de la sentencia de 26 de abril de 2007, Resolución 0576 de 23 de mayo de 2008 que confirmó la resolución 0471 de 29 de abril de 2008 y constancia expedida por el Tesorero Pagador de la Dirección Territorial de Salud de Caldas de 2 de octubre de 2009 que señala que la sentencia de 26 de abril de 2007 fue cancelada el 30 de abril de 2008, a través de los cheques 110174 y 110175. [5] Constitución Política de Colombia, artículo 90, inciso segundo: “En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste”. [6] Promulgada en el Diario Oficial No. 44.509, de 4 de agosto de 2001. [7] Lo mismo que del “llamamiento en garantía”. [8] Preceptos de suyo más rigurosos que lo previsto en las normas anteriores aplicadas en esta materia (artículos 63 y 2341 del Código Civil). [9] Corte Constitucional, sentencia c-374 de 2002.