CADUCIDAD / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / EXCEPCIÓN DE INEPTA DEMANDA Debe entenderse como un fenómeno jurídico en virtud del cual el administrado pierde la facultad de accionar ante la jurisdicción, por no haber ejercido su derecho dentro del término que señala la ley. […] [S]e tiene claridad que el fenómeno jurídico de la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho opera, salvo expresas excepciones, cuando la respectiva demanda se interpone después de transcurridos 4 meses siguientes a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del correspondiente acto administrativo. […] La señora (…) a través de apoderada judicial, interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Universidad de Cundinamarca, pretendiendo la nulidad de los Oficios de 4 de junio de 2013 y 14 de julio de 2014, por medio de los cuales la institución negó el reconocimiento y asignación de puntos salariales por experiencia calificada y productividad académica desde el año 2003 hasta el 2012 y se resolvió un recurso de reposición, respetivamente. […] Como el reconocimiento y pago del reajuste del puntaje salarial del año 2003 se definió en este acto administrativo que no fue objeto de la pretensión de nulidad en el medio de control incoado, se configuró la ineptitud sustantiva de la demanda respecto de esta reclamación. […] [E]l Oficio de 14 de julio de 2013, fue el acto administrativo que culminó la actuación administrativa, será a partir de su notificación realizada el 24 de julio de 2014, desde donde empiezan a computarse los 4 meses para presentar la demanda de nulidad y el restablecimiento del derecho.
De forma que el citado término fenecía el 25 de noviembre de 2014, periodo que se interrumpió con la presentación de la conciliación prejudicial el 20 de octubre de 2014 y la realización de la misma con su constancia, expedida el 10 de diciembre. De forma que el mes y 10 días restantes, se reanudaron el 11 de diciembre de 2014, lo que arrojaba como fecha límite para acudir a la jurisdicción el 19 de enero de 2015; sin embargo, la demanda fue radicada el 15 de diciembre de 2014, esto es, dentro de la oportunidad legal.
FUENTE FORMAL: CPACA - ARTÍCULO 138 / CPACA - ARTÍCULO 164 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "B" Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., ocho (8) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-42-000-2015-03489-01(6470-18) Actor: HELENA PALMA BARRETO Demandado: UNIVERSIDAD DE CUNDINAMARCA Referencia: APELACIÓN AUTO- INEPTA DEMANDA Y CADUCIDAD Decide la Sala los recursos de apelación interpuestos por los apoderados judiciales de ambas partes contra el auto proferido en audiencia inicial celebrada el 21 de agosto de 2018, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio del cual declaró probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda frente a los puntos salariales obtenidos en determinado año. I.
ANTECEDENTES La señora Helena Palma Barreto, a través de apoderado judicial, interpuso demanda en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del CPACA, mediante el cual pretende la nulidad de los Oficios 008851 de 4 de junio de 2013 y 10352 de 14 de julio de 2014, proferidos por el Comité Interno de Asignación y Reconocimiento de Puntaje de la Universidad de Cundinamarca, por medio de los cuales se le negó el reconocimiento y asignación de puntos salariales por experiencia calificada desde el año 2003 hasta el 2012 y se resolvió un recurso de reposición, respectivamente.
A título de restablecimiento, reclama el reconocimiento y pago de: (i) 53 puntos salariales por experiencia calificada desde el año 2003 a 2012 y (ii) 30 puntos por productividad académica por el documento “Elaboración de ensayo titulado Una Mirada a la Realidad del Programa de Enfermería, elaboración del Sitio Web sobre el laboratorio de simulación de ciencias de la salud; por los artículos “La simulación y su importancia en el proceso de aprendizaje”, “El suicidio en menores de edad un campanazo de alerta al que todos debemos actuar”; y las conferencias “El proceso de atención de enfermería, normas o medidas de bioseguridad, métodos de limpieza, desinfección y esterilización, manejo de residuos y desechos hospitalarios, aislamiento hospitalario, uso de guantes técnica abierta y cerrada, lavado de manos”. 1.
Providencia recurrida El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto proferido en audiencia inicial celebrada el 21 de agosto de 2017[1], señaló que no se configuró el fenómeno de caducidad propuesto por la entidad demandada y en su lugar, de oficio, declaró probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda frente a los puntos salariales obtenidos en el 2003.
Al considerar que, en el sub examine, a pesar que se cuestionan los Oficios 008851 de 4 de junio de 2013 y 10352 de 14 de julio de 2014, por medio de los cuales la Universidad le negó el reconocimiento y pago de puntaje salarial a la demandante, las pretensiones de la demanda están dirigidas al reconocimiento y asignación de dicha prestación desde 2003 hasta el 2012.
En ese mismo sentido, el Tribunal indicó lo siguiente: "(…) Considera el Despacho que, comoquiera que las Resoluciones 3341 de 12 de noviembre de 2004 y 453 del 17 de marzo de 2003, asignó los puntos salariales para los años 2002 y 2003, respectivamente, la demandante, al encontrarse inconforme con dicha asignación de puntos, debió interponer los recursos de ley, para de esa manera, previo el agotamiento del procedimiento administrativo, poder acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, a fin de deprecar la nulidad de los mismos.
Así pues, no estamos frente al fenómeno de la caducidad si no a la denominada ineptitud sustantiva de la demanda, toda vez que debió demandar los actos administrativos que asignaron la calificación hasta el año 2003, y en todo caso, de haberse demandado las aludidas resoluciones, las mismas estarían caducadas (…)"[2]. 1.2 De los recursos de apelación El apoderado judicial de la señora Helena Palma Barreto interpuso recurso de apelación[3] contra la anterior decisión, al considerar que la Resolución 453 del 2003, no fue controvertida, por lo que no puede hablarse de caducidad de un acto que no fue demandado.
Además, en la petición de febrero de 2013, se solicitó el reconocimiento de 5 puntos adicionales para el 2003, que en su momento no fueron pedidos y es respecto de aquellos que se quiere un pronunciamiento.[4] Adujo que en lo referente a la Resolución 3342 del 2004, tampoco es objeto del presente proceso, ni fue demandada. Adicionalmente, frente a los demás años únicamente se pidió su reconocimiento hasta la solicitud de febrero de 2013, cuya respuesta dio origen a los actos demandados, por ende, los referidos eran los que debían controvertirse.
Por otro lado, el apoderado judicial de la entidad demandada incoó la alzada y esbozó que: "(…) los actos acusados datan de 2013 y 2014, por lo que a partir de ellos los términos están correctos para presentar la demanda; sin embargo, debe tenerse en cuenta que con ellos se pide el reconocimiento de puntos salariales de los años 2002 y 2003 en adelante, que ya habían sido objeto de debate y la parte no interpuso recursos contra ellos en su debido momento, por lo que se encuentran en firme.
Por lo tanto, en la respuesta negativa del Comité Interno de asignación de reconocimiento de puntaje el 25 de febrero de 2013, se busca reconocer puntos de años vencidos". En ese mismo sentido, solicitó que se estudiase la excepción de caducidad, que, según el apoderado, si se configuró respecto a los años 2003 y 2004, al momento que adquirieron firmeza las resoluciones proferidas en ese periodo y que la entidad demanda allegó en el acápite de pruebas de la contestación. II.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Conforme a lo preceptuado en los artículos 125, 150, 180 (numeral 6), 243 (numeral 3) y 244 (numeral 3º) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, corresponde a la Sala decidir los recursos de apelación interpuestos por los apoderados de las partes. 2.2. Problema jurídico La Sala se contraerá a establecer si debe revocar el auto proferido en audiencia inicial celebrada el 21 de agosto de 2018, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual señaló que no se configuró el fenómeno de la caducidad y declaró probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda frente a los puntos salariales obtenidos en el año 2003. 2.3.
Caducidad Debe entenderse como un fenómeno jurídico en virtud del cual el administrado pierde la facultad de accionar ante la jurisdicción, por no haber ejercido su derecho dentro del término que señala la ley. Esta Sección se ha pronunciado sobre el asunto al manifestar que “(…) la caducidad, es el fenómeno jurídico que extingue la oportunidad de quien pretende controvertir la existencia de un derecho en sede judicial, cuando ha transcurrido el tiempo para interponer un medio de control u otro mecanismo previsto en la ley.
De ahí que, el término constituya un presupuesto procesal a través del cual se limita el ejercicio de los derechos individuales y subjetivos de los administrados para la reclamación judicial de los mismos, en desarrollo del principio de seguridad jurídica bajo criterios de racionalidad y suficiencia temporal. (…)”[5]. Así, la obligación de presentar la acción dentro del término previsto por el legislador constituye un presupuesto procesal que habilita al juez para pronunciarse sobre el fondo de las pretensiones de la demanda.
La Ley 1437 de 2011, al consagrar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, dispuso en su artículo 138: Artículo 138. Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.
Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel.
Del mismo modo, los numerales 1 (literal c) y 2 (literal d) del artículo 164 del CPACA señalan la oportunidad para presentar la demanda, o el término de caducidad de la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho, para lo cual distingue el contenido del acto administrativo atacado, así: Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda.
La demanda deberá ser presentada: (…) 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…) d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales.
(Subrayado, negritas de la sala.) Conforme a lo anterior, se tiene claridad que el fenómeno jurídico de la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho opera, salvo expresas excepciones, cuando la respectiva demanda se interpone después de transcurridos 4 meses siguientes a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del correspondiente acto administrativo. 2.3 Inepta demanda La Sala precisa que, esta Corporación, mediante sentencia de 26 de abril de 2007[6], determinó el alcance de la excepción de inepta demanda cuando no se demandan la totalidad de los actos administrativos en sede jurisdiccional.
Al respecto, expresó que: “(…) El control de legalidad contra los actos de la administración no es oficioso, ni puede el juez administrativo ejercerlo de manera general, ya que el proceso administrativo es rogado; por ello, es la demanda el marco que limita la decisión del juez, quien no puede, como en otras jurisdicciones, decidir más allá de lo pedido.
Como en el sub lite la parte demandante no demandó el oficio sin fecha APS 2430 que denegó el reajuste solicitado, su demanda es inepta para que la jurisdicción profiera una decisión de fondo, ya que ningún restablecimiento podría operar en el evento de que se declarara la nulidad de los actos acusados, como quiera que el acto inicial (definitivo), que se presume válido, se encuentra en firme y por lo tanto es obligatorio (…)”. 2.4 Caso concreto La señora Helena Palma Barreto, a través de apoderada judicial, interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Universidad de Cundinamarca, pretendiendo la nulidad de los Oficios de 4 de junio de 2013 y 14 de julio de 2014, por medio de los cuales la institución negó el reconocimiento y asignación de puntos salariales por experiencia calificada y productividad académica desde el año 2003 hasta el 2012 y se resolvió un recurso de reposición, respetivamente.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca señaló que los puntos salariales correspondientes a los años 2002 y 2003 fueron reconocidos a través de las Resoluciones No. 453 de 17 de marzo de 2003 y 3341 de 12 de noviembre de 2004 y no por los oficios demandados; por tanto, si la actora no estaba de acuerdo con lo decidido en esos actos administrativos debió agotar los recursos en vía gubernativa, situación que no ocurrió; así como tampoco, demandó su legalidad ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Sobre ello, la Sala evidencia que los puntos del año 2002 no son objeto de discusión del presente medio de control. Así mismo, la institución demanda aportó copia de la Resolución 453 de 17 de marzo de 2003[7], a través de la cual el rector de la Universidad de Cundinamarca le reconoció a la actora dos (2) puntos salariales por experiencia calificada, que fueron asignados mediante Acta 001 de 24 de enero de 2003, de conformidad con el artículo 18 del Decreto 1279 de 2002.
Como el reconocimiento y pago del reajuste del puntaje salarial del año 2003 se definió en este acto administrativo que no fue objeto de la pretensión de nulidad en el medio de control incoado, se configuró la ineptitud sustantiva de la demanda respecto de esta reclamación, pues esta jurisdicción no está habilitada para revisar la decisión que adoptó la entidad demandada en la Resolución 453 de 17 de marzo de 2003, en consecuencia, tal determinación continua revestida de legalidad.
Ahora bien, como el Oficio de 14 de julio de 2013, fue el acto administrativo que culminó la actuación administrativa, será a partir de su notificación realizada el 24 de julio de 2014[8], desde donde empiezan a computarse los 4 meses para presentar la demanda de nulidad y el restablecimiento del derecho. De forma que el citado término fenecía el 25 de noviembre de 2014, periodo que se interrumpió con la presentación de la conciliación prejudicial el 20 de octubre de 2014[9] y la realización de la misma con su constancia, expedida el 10 de diciembre.
De forma que el mes y 10 días restantes, se reanudaron el 11 de diciembre de 2014, lo que arrojaba como fecha límite para acudir a la jurisdicción el 19 de enero de 2015; sin embargo, la demanda fue radicada el 15 de diciembre de 2014, esto es, dentro de la oportunidad legal. En consecuencia, se confirmará el auto apelado que señaló que no se configuró el fenómeno de caducidad y declaró probada la excepción de inepta demanda de los puntos salariales del 2003.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B,
RESUELVE
PRIMERO: Confirmar el auto de 21 de agosto de 2018, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Una vez en firme este auto, por Secretaría devuélvase el expediente al Tribunal de origen, para lo pertinente.
TERCERO: Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CARMELO PERDOMO CUÉTER SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ ----------------------- [1] Folios 659 a 662. [2] Folio 661. [3] CD, Folio 634, minuto 8:50 [4] Ver radicado No. 52001-23-33-000-2013-00352-02(3618-15) de dos (2) de octubre de dos mil diecinueve (2019).
C.P. César Palomino Cortés. [5] Sentencia de 26 de abril de 2017. MP. Jaime Moreno García. Radicado. 76001-23-31-000-2002-01353-01 [6] Folio 112 [7] Folio 16 [8] Folios 19 y 20