RÉGIMEN PROCESAL / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / APLICACIÓN DEL CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO / VIGENCIA DE LA LEY / APLICACIÓN DE LA VIGENCIA DE LA LEY EN EL TIEMPO / VIGENCIA DE LA LEY EN EL TIEMPO Al presente asunto le resultan aplicables las disposiciones procesales vigentes para la fecha de presentación de la demanda –(…)-, las cuales, por tratarse de un proceso promovido con posterioridad al 2 de julio de 2012, corresponden a las contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, así como a las disposiciones del Código General del Proceso, en virtud de la integración normativa dispuesta por el artículo 306 del primero de dichos estatutos.

Sin embargo, en lo que corresponda a la caducidad, debe tenerse en cuenta que los términos que hubieran empezado a correr en vigencia de una ley anterior continuarán corriendo de conformidad con ella, en atención a lo consagrado en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso. Así las cosas, en los eventos en los que el término de caducidad hubiera empezado a correr con anterioridad al 2 de julio de 2012, las reglas que se deben aplicar corresponden a las contenidas en el Código Contencioso Administrativo.

FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. – ARTÍCULO 306 / LEY 153 DE 1887 - ARTÍCULO 40 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 624 PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / OPORTUNIDAD PARA LA PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA / TÉRMINO DE PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA / FACULTAD OFICIOSA DEL JUEZ / DECLARACIÓN DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / PRESUPUESTO PROCESAL EN LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO La caducidad es la sanción que consagra la ley por el ejercicio tardío del derecho de acción, esto es, la desatención de los plazos y términos definidos en el ordenamiento jurídico para la presentación oportuna de la correspondiente demanda.

Además, se trata de un presupuesto procesal que puede ser declarado de oficio, inclusive. La jurisprudencia de esta corporación ha destacado el carácter concluyente, imperativo e improrrogable de la caducidad en diferentes pronunciamientos NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 20 de febrero de 2008, expediente (16207), M.P.: Myriam Guerrero de Escobar.

En ese mismo sentido se puede consultar, entre otras, la sentencia proferida el 30 de agosto de 2006, exp. N° expediente 15.323. Asimismo, la sentencia de fecha 12 de mayo de 2016, Subsección A, exp. N° 88001-23-31-000-2010-00001-01(38886), C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. En el mismo sentido, sentencia del 10 de marzo de 2017, Subsección B, exp.

N° 25000-23-26-000-2006-01514-01(42416), C.P. Ramiro Pazos Guerrero. MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / ILEGALIDAD DEL ACTO DE ADJUDICACIÓN DE LICITACIÓN / NULIDAD DEL CONTRATO ESTATAL / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / DECLARACIÓN DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / PROCEDENCIA DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN Se reitera que en la demanda presentada por el Departamento de Casanare se elevaron pretensiones de nulidad del contrato estatal, con fundamento en la ilegalidad del acto de adjudicación de una licitación pública, razón por la cual corresponde a la Sala determinar si la acción de controversias contractuales se ejerció dentro de la oportunidad pertinente.

Debe resaltarse que el acto de adjudicación, en el presente caso, corresponde a la resolución (…) de 2011. En ese entendido, se deben aplicar las normas de caducidad del Código Contencioso Administrativo, dado que el término para incoar la demanda empezó a correr en vigencia de esta norma; lo anterior, según lo dispuesto en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso.

(…) En el presente caso, la determinación de adjudicar el contrato a la sociedad (…), se adoptó a través de la resolución (…) de 2011 y el contrato (…) fue suscrito en la misma fecha, razón por la cual ha de concluirse que su celebración tuvo lugar antes de que expirara el término de los 30 días siguientes a la notificación, comunicación o publicación del acto de adjudicación, por lo que la ley le otorga la oportunidad al interesado de cuestionar judicialmente la legalidad del acto precontractual mediante el ejercicio de la acción de controversias contractuales, en la que deberá pedir la declaratoria de nulidad del contrato con fundamento en la ilegalidad del acto –en este caso- de adjudicación, cuya nulidad también deberá solicitar, tal como lo hizo la parte actora en este proceso.

Teniendo claro que la acción que debía ejercer la parte demandante era la de controversias contractuales, resulta necesario revisar la regla de caducidad contenida en el artículo 136.10, literal e), (…) la norma (…) prevé que el término para interponer la acción contractual con el propósito de que se declare la nulidad absoluta del contrato es de dos años.

Ahora, si la vigencia del contrato es superior a dos años, la acción podrá interponerse durante el término de su vigencia, siempre que no se superen los 5 años, contados a partir de la fecha de perfeccionamiento del contrato. (…) En el presente asunto el contrato (…) de 2011 tuvo una vigencia de 2 años, 10 meses y 2 días, los cuales vencieron el 17 de diciembre de 2013; por tanto, el término que tenían las partes o terceros legitimados para solicitar la nulidad del contrato vencía ese mismo día, dado que este estuvo vigente hasta esa fecha, y como la demanda fue presentada el 3 de noviembre de 2016 (…), debe concluirse que para ese momento ya había operado la caducidad, en relación con las pretensiones de nulidad absoluta del contrato y las consecuentes restituciones mutuas.

Ahora bien, la parte demandante solicita que se apliquen, en este proceso, los lineamientos consignados en la providencia proferida por la Subsección C de la Sección Tercera de esta Corporación, el 12 de julio de 2017, en el proceso 58800. Revisado el auto mencionado, se advierte que en el mismo, luego de hacer una extensa exposición sobre la aplicación de las normas, se decidió diferir el estudio de la caducidad para el momento en que existieran “elementos de juicio que generen certeza en el juez respecto de su acaecimiento”.

No puede aplicarse dicha decisión en el presente asunto, dado que, tal como quedó explicado con antelación, en este proceso, para el momento en que se incoó la demanda ya había operado la caducidad de la acción, razón por la cual no existen motivos de duda que obliguen a diferir el estudio de la caducidad para el momento en que se profiera el fallo que resuelva el fondo del asunto.

FUENTE FORMAL: LEY 153 DE 1887 - ARTÍCULO 40 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 624 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la posibilidad de demanda de forma separada los actos precontracuales, ver: sentencia C-712 de 2005, Consejo de Estado en auto de 13 de diciembre de 2001, expediente 19.777. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de noviembre 13 de 2013, expediente 25646, M.P. Mauricio Fajardo Gómez.

Auto de Subsección C de la Sección Tercera de esta Corporación, el 12 de julio de 2017, en el proceso 58800 MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONTRATO DE OBRA / CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO / PLAZO PARA LA LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / DECLARACIÓN DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / PROCEDENCIA DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN [L]a Sala procederá a estudiar si la pretensión de incumplimiento también se encuentra caducada o no. Lo primero que se debe resaltar es que el plazo del contrato (…) de 2011 feneció el 13 de diciembre de 2013.

Dado que para esa fecha ya se encontraba vigente el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -entró a regir el 2 de julio de 2012-, y que se trataba de un contrato de obra y, por tanto, requería de liquidación, la regla de caducidad a aplicar es la contenida en el artículo 164, numeral 2, literal j-v) (…) Se reitera que el acta de terminación del contrato fue suscrita el 13 de diciembre de 2013, por vencimiento del plazo, y el mismo no fue liquidado bilateralmente por las partes durante los cuatro meses siguientes, ni unilateralmente por la administración durante los dos meses subsiguientes.

Según la norma transcrita, el término de caducidad empezó a correr desde el día siguiente al vencimiento de los seis meses previstos para su liquidación (bilateral o unilateral), esto es, desde el 14 de junio de 2014. Por lo tanto, el término para interponer la demanda por incumplimiento contractual venció el 14 de junio de 2016, pero como la demanda fue presentada el 3 de noviembre de ese año, y no operó la suspensión del término por presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial, se concluye que las pretensiones de incumplimiento también se encuentran caducadas.

FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 164, NUMERAL 2, LITERAL J-V) CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., veinticuatro (24) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 85001-23-31-000-2016-00250-01(63947) Actor: DEPARTAMENTO DE CASANARE Demandado: UNIÓN TEMPORAL LA TURÚA Y OTROS Referencia: MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES (AUTO) Tema: MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CADUCIDAD – Se debe computar el término de caducidad de acuerdo con la pretensión incoada.

La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra el auto del 3 de agosto de 20171, proferido por el Tribunal Administrativo de Casanare, mediante el cual se rechazó la demanda por haber operado la caducidad del medio de control de controversias contractuales. I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda El 3 de noviembre de 2016, el Departamento de Casanare, por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, presentó demanda contra la Unión Temporal La Turúa 2011, conformada por Ingecol S.A., Afiacol S.A.S. y Aidcon Ltda., y el señor Jorge Alberto Daza Calderón, con el fin de que se efectuaran las siguientes declaraciones: a. Que se declare la nulidad de la resolución 0284 de 15 de febrero de 2011, mediante la cual se le adjudicó a la Unión Temporal La Turúa 2011 el contrato de obra 0332. b. Que se declare la nulidad absoluta del contrato de obra 0332 de 15 de febrero de 2011. c. Que como consecuencia de las declaraciones anteriores, se declare el incumplimiento contractual de los demandados y se proceda a la liquidación del contrato de obra 0332 de 15 de febrero de 2011. d. Condenar solidariamente a los demandados a reembolsar a la entidad territorial demandante la totalidad de los recursos girados, a título de anticipo.

Como fundamentos de hecho se narró, en síntesis, lo siguiente: El 15 de febrero de 2011, el Departamento de Casanare y la Unión Temporal La Turúa 2011 celebraron el contrato de obra 0332, cuyo objeto consistió en la “construcción de aulas, restaurante escolar, biblioteca, batería sanitaria y área administrativa para el instituto educativo La Turúa sede primaria del municipio de Aguazul, Departamento de Casanare”, por valor de $1.899.977.557 y por un término de 12 meses, contados a partir del acta de inicio, la cual fue suscrita el 26 de septiembre de ese mismo año. Según lo convenido por las partes, al contratista le fue girado el anticipo que correspondía al 50% del valor total del contrato, esto es, $949`988.778,50.

Durante la ejecución del contrato se presentaron 4 suspensiones y 3 prórrogas. Finalmente, se fijó como fecha de terminación de la obra el 3 de diciembre de 2013. El 1º de marzo de 2016, la entidad territorial demandante profirió la resolución 0023 mediante la cual declaró el incumplimiento del contrato de obra 0332 e hizo efectiva la cláusula penal pecuniaria.

Ese acto administrativo fue revocado en su totalidad por la resolución 064 del 24 de mayo de 2016, en la cual se aceptó que la administración también incurrió en incumplimiento contractual. Manifiesta el demandante que hasta la fecha de presentación de la demanda el contrato no se ha cumplido y tampoco se ha logrado su liquidación. El 22 de junio de 2016, el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Yopal le remitió al Departamento de Casanare el oficio 2016-0892, en el que le ponía en conocimiento que la firma del representante legal de la sociedad Aidcon Ltda., había sido falsificada, con el fin de integrar algunas uniones temporales, entre ellas, La Turúa 2011, con la que había suscrito el contrato de obra 0332.

Según la demanda, la anterior circunstancia es causal de nulidad del acto de adjudicación y del contrato 0332 de 11 de febrero de 2011 (fls. 2-11 c. 1). 2. Trámite del proceso El Tribunal Administrativo de Casanare, mediante proveído de 17 de noviembre de 2016, admitió la demanda y ordenó la notificación de los demandados (fls. 75, 76 c. 1).

Luego, el 3 de agosto de 2017 dejó sin efecto el auto admisorio y, en su lugar, rechazó la demanda por caducidad (fls. 81-85 c. 1). Inconforme con lo decidido, la parte demandante interpuso recurso de apelación (fls. 88-92 c 1). El 26 de octubre de 2017, el Tribunal Administrativo de Casanare no concedió el recurso de apelación interpuesto, repuso la decisión del 3 de agosto de 2017 e inadmitió la demanda para que fuera subsanada, para lo cual le concedió a la parte demandante, el término de 10 días (fls. 117-120 c. 1).

Dentro del término concedido, la parte demandante cumplió con el requerimiento anterior (fls. 122-123 c. 2). El 1 de febrero de 2018, el a quo admitió la demanda y ordenó las notificaciones de rigor (fls. 135-136 c. 2). En auto de 2 de mayo de 2019, el Tribunal Administrativo de Casanare dejó sin efecto todo lo actuado a partir del auto del 26 de octubre de 2017, inclusive, y concedió el recurso de apelación que la parte demandante había interpuesto contra el auto del 3 de agosto de 2017, que había decidido rechazar la demanda por caducidad. 2.

Auto apelado En auto del 3 de agosto de 2017, el Tribunal Administrativo de Casanare (fls. 81-85 c. 2), decidió:

PRIMERO: Dejar sin valor y efecto el auto del 17 de noviembre de 2016, por las razones indicadas en la motivación.

SEGUNDO: RECHAZAR el medio de control de controversias contractuales presentado por el apoderado del departamento de Casanare en contra de la Unión Temporal La Turúa 2011 conformada por Aidcon Ltda, Ingecol S.A., Afiacol S.A.S. y Jorge Alberto Daza Calderón, por lo expuesto en precedencia.

TERCERO: Devuélvanse los anexos a quien los presentó sin necesidad de desglose y archívese la actuación previas las constancias de rigor. Para sustentar su decisión, el Tribunal manifestó que del material probatorio aportado se podía establecer que el 13 de diciembre de 2013 se había suscrito el acta de terminación de obra, por lo que, a partir de esa fecha, las partes tenían 4 meses para liquidar el contrato bilateralmente, esto es, hasta el 13 de abril de 2014 y como así no se hizo, la administración podía liquidarlo unilateralmente hasta el 13 de junio de 2014, fecha a partir de la cual se debía iniciar a contabilizar el término de caducidad de dos años hasta el 14 de junio de 2016 pero como la demanda se presentó el 3 de noviembre de 2016, la misma fue extemporánea.

Consideró que no era de recibo la solicitud hecha por el ente territorial demandante, en el sentido de que se contara el término de caducidad desde el día siguiente a aquel en que se tuvo conocimiento de la falsedad en la firma del representante legal de uno de los integrantes de la contratista, por cuanto el contrato se había dado por terminado por vencimiento del plazo, y era desde esa fecha que había corrido el término para liquidar el contrato y demandarlo. 3.

Recurso de apelación El Departamento de Casanare interpuso recurso de apelación contra la anterior providencia (fls. 88-92 c. 2). Adujo que el auto impugnado no había “tenido en cuenta que el término de caducidad para la pretensión de liquidación de los contratos es uno y el de caducidad para la nulidad del contrato y por ende de los actos administrativos que lo originaron es otro, para concluir que sobre esta última no se ha configurado el término señalado en la ley”.

Con el fin de ilustrar la anterior afirmación, aportó, junto con el recurso, copia del auto proferido por la Subsección C de la Sección Tercera de esta Corporación, el 12 de julio de 2017, en el proceso 58800. Finalmente, insistió en que el término de caducidad debe iniciar a contarse desde el día siguiente a la suscripción del acta de terminación del contrato y que la norma a aplicar en ese tema era el Decreto 01 de 1984, razón por la cual para el momento en que se presentó la demanda no habían transcurrido 5 años.

II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. Legislación aplicable Al presente asunto le resultan aplicables las disposiciones procesales vigentes para la fecha de presentación de la demanda -3 de noviembre de 2016-, las cuales, por tratarse de un proceso promovido con posterioridad al 2 de julio de 2012, corresponden a las contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, así como a las disposiciones del Código General del Proceso3, en virtud de la integración normativa dispuesta por el artículo 306 del primero de dichos estatutos.

Sin embargo, en lo que corresponda a la caducidad, debe tenerse en cuenta que los términos que hubieran empezado a correr en vigencia de una ley anterior continuarán corriendo de conformidad con ella, en atención a lo consagrado en el artículo 40 de la Ley 153 de 18874, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso. Así las cosas, en los eventos en los que el término de caducidad hubiera empezado a correr con anterioridad al 2 de julio de 2012, las reglas que se deben aplicar corresponden a las contenidas en el Código Contencioso Administrativo. 2.

Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 125 del CPACA “será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia (…)”.

Dado que la decisión impugnada habrá de ser confirmada, el despacho advierte que la misma debe ser adoptada en Sala por estar incluida en los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 del CPACA5. El auto proferido por el Tribunal Administrativo de Casanare el 3 de agosto de 2017, mediante el cual se rechazó la demanda, es susceptible del recurso de apelación, según lo dispuesto por el artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; adicionalmente, dicho recurso se sustentó e interpuso de manera oportuna, conforme lo señala el artículo 244 ibidem.

Resulta necesario dejar claro que la providencia contra la cual se interpuso el recurso de apelación rechazó la demanda por haber encontrado probada la caducidad, para lo cual solo se ocupó de estudiar el tema en relación con la pretensión de incumplimiento del contrato 0332 de 2011. A pesar de lo anterior, la sustentación de la impugnación se refiere a la caducidad de las pretensiones de nulidad del contrato, razón por la cual se debe entender que el impugnante habilita al juez para que estudie el fenómeno frente a todas las pretensiones contenidas en la demanda. 3.

Caducidad La caducidad es la sanción que consagra la ley por el ejercicio tardío del derecho de acción, esto es, la desatención de los plazos y términos definidos en el ordenamiento jurídico para la presentación oportuna de la correspondiente demanda. Además, se trata de un presupuesto procesal que puede ser declarado de oficio, inclusive.

La jurisprudencia de esta corporación ha destacado el carácter concluyente, imperativo e improrrogable de la caducidad en diferentes pronunciamientos: En la caducidad deben concurrir dos supuestos: el transcurso del tiempo y el no ejercicio de la acción. Dicho término está edificado sobre la conveniencia de señalar un plazo objetivo, invariable, para que quien considere ser titular de un derecho opte por accionar o no. Es por lo anterior que no puede ser materia de convención antes de que se cumpla, ni después de transcurrido puede renunciarse.

La facultad potestativa de accionar comienza con el plazo prefijado por la ley y nada obsta para que se ejerza desde el primer día, pero fenece definitivamente al caducar o terminar el plazo, improrrogable. El fenómeno de la caducidad de las acciones judiciales opera de pleno derecho, contiene plazos fatales no susceptibles de interrupción ni de suspensión6. 3.

El caso concreto De las pruebas aportadas al plenario se deducen los siguientes hechos: El 15 de febrero de 2011, mediante la resolución 0284, el Departamento de Casanare le adjudicó al único oferente habilitado, la Unión Temporal La Turúa 2011, la licitación CAS-SE-LP-104-2010, cuyo objeto consistía en la “construcción de aulas, restaurante escolar, biblioteca, batería sanitaria y área administrativa para el instituto educativo La Turúa sede primaria del municipio de Agua Azul” (fls. 52-53 c. 1).

En la misma fecha se suscribió el contrato de obra 0332, con un plazo de ejecución de 12 meses. El 26 de septiembre de 2011 se inició la ejecución de la obra convenida (fls. 54-59 c. 1). Como interventor del proyecto fue contratada la Cooperativa de Profesionales de Colombia “Creer en lo Nuestro”, entidad que en desarrollo del contrato de consultoría 150 de 2011 presentó, en el mes de diciembre de 2013, informe final en el que se consignó el estado del proyecto para esa fecha y los trabajos desarrollados por la contratista durante el período comprendido entre el 26 de septiembre de 2011 y el 13 de diciembre de 2013 (CD Tomo 5).

En ese mismo documento se informó que durante la ejecución contractual se suscribieron varias suspensiones, así: Suspensión 1.- El 15 de enero de 2012 por 60 días.- El 15 de marzo de 2012 por 60 días.- El 15 de mayo de 2012 por 30 días Se reiniciaron los trabajos el 16 de junio de 2012 Suspensión 2.- El 24 de mayo de 2013 por 60 días.- El 5 de julio de 2013 por 30 días.- El 5 de agosto de 2013 por 51 días Se reiniciaron los trabajos el 26 de septiembre de 2013 Según consta en el informe enunciado, el contrato también tuvo adiciones temporales, a saber: Prórroga 1: 50 días el 23 de abril de 2013 Prórroga 2: 2 meses el 17 de octubre de 2013 El 17 de diciembre de 2013 se suscribió el acta de terminación del contrato, en la cual se hizo constar que se reunieron el contratante, el contratista y la firma interventora “con el fin de terminar el contrato n.º 332 de 2011, dado que a la firma contratista se le terminó el plazo contractual y no cumplió con todas las actividades contractuales” (CD tomo 5).

El 26 de agosto de 2014 se suscribió el acta de recibo final del contrato de obra 0332. En ese documento se consignó que la fecha de terminación del contrato había sido el 17 de diciembre de 2013 y que la unión temporal contratista solamente había ejecutado el 31.58% de “las actividades contractuales incumpliendo con los compromisos adquiridos mediante la formalización del contrato de obra” (CD tomo 5).

El 22 de junio de 2016, el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Yopal, Casanare, remitió el oficio 2016-0892 a la Gobernación de Casanare, en el que advirtió que “en adelante y en relación con las uniones temporales `La Turúa, LMJ y Megapaz´ tenga en cuenta que para la participación de la empresa Aidcom Ltda. en estas, la firma de su representante legal fue falsificada” (fl. 60 c. 1).

El 18 de agosto de 2016, una vez tuvo conocimiento de la anterior circunstancia, la entidad territorial demandante formuló denuncia penal en contra de la unión temporal contratista por el presunto delito de fraude procesal (fls. 66-71 c. 1) y, el 10 de octubre siguiente, presentó demanda contractual en la que solicitó que se hicieran las siguientes declaraciones: PRIMERA: Que se declare la nulidad absoluta de la Resolución n.º 0284 del 15 de febrero de 2011, mediante la cual se adjudicó a los demandados, asociados bajo la Unión Temporal La Turúa 2011, el proceso licitatorio n.º CAS-SE-LP-104-2010 cuyo objeto fue “construcción de aulas, restaurante escolar, biblioteca, batería sanitaria y área administrativa para el instituto educativo la Turúa sede primaria del municipio de Aguazul departamento de Casanare”, y de todos los demás subsiguientes actos administrativos precontractuales que se desprendan de ésta e igualmente nulidad del acta de audiencia de adjudicación de fecha 15 de febrero de 2011 donde se recomendó adjudicar la licitación al proponente unión temporal La Turúa 2011.

SEGUNDA: Se declare la nulidad absoluta del contrato de obra pública n.° 0332 del 15 de febrero de 2011, celebrado entre el Departamento de Casanare y la unión temporal La Turúa 2011 (…). TERCERA: Consecuencialmente con lo anterior, declarar incumplido totalmente el contrato de obra n.° 0332 de 2011, por parte de los demandados y ordenar su liquidación en sede judicial.

CUARTA: Condenar solidariamente a los demandados Unión Temporal La Turúa 2011 y sus integrantes: Ingecol S.A., Afiacol S.A.S., Aidcon Ltda. y Jorge Alberto Daza Calderón, a reembolsar al Departamento de Casanare, la totalidad de los recursos girados a título de anticipo y pagos parciales para la ejecución de la obra del contrato n.° 0332 de 2011 junto con sus intereses moratorios y rendimientos financieros.

Tal como se advirtió en líneas anteriores la competencia de esta Corporación se circunscribe a estudiar la caducidad de las pretensiones de la demanda, razón por la cual la Sala iniciará con aquellas que corresponden a la nulidad del acto de adjudicación del contrato, la nulidad del contrato y la que se podría entender como de restituciones mutuas, es decir la primera, la segunda y la cuarta.

Se reitera que en la demanda presentada por el Departamento de Casanare se elevaron pretensiones de nulidad del contrato estatal, con fundamento en la ilegalidad del acto de adjudicación de una licitación pública7, razón por la cual corresponde a la Sala determinar si la acción de controversias contractuales se ejerció dentro de la oportunidad pertinente.

Debe resaltarse que el acto de adjudicación, en el presente caso, corresponde a la resolución 0284 del 15 de febrero de 2011. En ese entendido, se deben aplicar las normas de caducidad del Código Contencioso Administrativo, dado que el término para incoar la demanda empezó a correr en vigencia de esta norma; lo anterior, según lo dispuesto en el artículo 40 de la Ley 153 de 18878, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso.

El artículo 87 del CCA establece lo siguiente en relación con el término de caducidad para demandar la ilegalidad de los actos administrativos precontractuales, incluido el acto de adjudicación: Artículo 87. (…) Los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual, serán demandables mediante las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, según el caso, dentro de los treinta (30) días siguientes a su comunicación, notificación o publicación. La interposición de estas acciones no interrumpirá el proceso licitatorio, ni la celebración y ejecución del contrato.

Una vez celebrado éste, la ilegalidad de los actos previos solamente podrá invocarse como fundamento de nulidad absoluta del contrato. A partir de la disposición transcrita, esta Sección ha puntualizado tres hipótesis espacio temporales en las cuales se puede demandar la nulidad del acto de adjudicación, en los siguientes términos: 2.2. Hipótesis espacio temporales de la acción procedente contra los actos previos.

(…) Así pues, con el propósito de precisar el sentido lógico y razonable con el cual la jurisprudencia de la Sección Tercera ha reconocido la plenitud de los efectos que se derivan del texto consagrado en el comentado inciso 2º del artículo 87 del C.C.A. –norma aplicable exclusivamente a los procesos judiciales iniciados con posterioridad al 8 de julio de 1998, fecha de la publicación de la Ley 446 de julio 7 de 1998 y anteriores al 2 de julio de 2012, puesto que la presentación de demandas con posterioridad a la última fecha señalada se han de regir por las nuevas disposiciones consagradas en el artículo 164-2-c) de la Ley 1437–, la Sala estima importante puntualizar las diversas hipótesis que se contemplan y regulan dentro de la norma legal en examen, en orden a clarificar la aplicación de los diversos términos de caducidad que en ella se consagran y aclarar así los efectos que se derivan de dicha disposición. - La primera hipótesis se refiere a aquellos casos en los cuales el contrato estatal no se ha celebrado aun para la fecha en que, dentro de los 30 días siguientes a la comunicación, notificación o publicación del correspondiente acto administrativo de adjudicación, se demanda ese acto administrativo previo en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, caso en el cual y sin mayor discusión se tiene que el interesado podrá pretender e incluso obtener tanto la declaratoria judicial de nulidad del aludido acto administrativo, como el restablecimiento de sus derechos, cuestión ésta que de ordinario se concreta en el reconocimiento de los perjuicios ocasionados por el acto nulo y la consiguiente condena para repararlos. - Una segunda hipótesis dice relación con aquellos casos en los cuales hubiere transcurrido el término de 30 días sin que se hubiere celebrado el correspondiente contrato estatal pero igual sin que se hubiere formulado demanda contra el acto administrativo previo dentro de ese mismo término, cuestión que, como resulta apenas natural, da lugar a la configuración de la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, lo cual priva definitivamente al interesado de la posibilidad de revivir ese plazo y/o de acudir en una nueva oportunidad ante la Jurisdicción en procura de obtener el reconocimiento de los derechos que le habrían sido desconocidos con la expedición del correspondiente acto administrativo.

Así pues, si con posterioridad al vencimiento del aludido plazo de los 30 días se celebra el correspondiente contrato estatal, mal podría considerarse que quien dejó operar la caducidad administrativa para demandar el acto previo en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pudiere encontrar entonces en la acción contractual una oportunidad nueva para demandar aquello que no cuestionó judicialmente dentro del plazo que la ley le estableció para ese propósito9.

En consecuencia, la alternativa que le abre la ley para que pueda demandar la nulidad absoluta del contrato estatal con fundamento en, o como consecuencia de, la ilegalidad de los actos administrativos previos, si bien le permite elevar pretensiones para que dichos actos previos también sean judicialmente declarados nulos, lo cierto es que ya no podrá pretender y menos obtener resarcimientos o indemnizaciones de carácter económico o, lo que es lo mismo, el restablecimiento de sus derechos, puesto que en cuanto dicho interesado dejó operar la caducidad en relación con la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la oportunidad que tiene en esta nueva etapa para demandar esos mismos actos previos se encuentra limitada, como el propio texto de la ley lo determina, a reclamar la declaratoria de ´… ilegalidad de los actos previos solamente como fundamento de [la] nulidad absoluta del contrato´. - La tercera hipótesis corresponderá a los eventos en los cuales la entidad estatal y el adjudicatario proceden a celebrar el contrato estatal antes de que expire el término de los 30 días siguientes a la notificación, comunicación o publicación del acto de adjudicación, según fuere el caso, sin que para esa fecha el proponente vencido hubiere ejercido la correspondiente acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del acto previo, situación que si bien determina que el interesado ya no podrá ejercer la mencionada acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la ley expresamente le dejó abierta la opción para ejercer válidamente la acción contractual, dentro de la cual deberá pretender la nulidad del contrato estatal y la declaratoria de ilegalidad de los actos previos10, pretensión que –según ya se indicó– incluso servirá de fundamento para que prospere aquella de nulidad del contrato, con la anotación de que en estos casos y siempre que la acción contractual se ejerza dentro del mencionado término de 30 días, el interesado también estará legitimado para solicitar el restablecimiento de los derechos que le fueron desconocidos como resultado de la indebida adjudicación, puesto que resultaría ilógico y contrario a los más elementales conceptos de justicia y de equidad, que se asumiere que dicho interesado no pudiere ya formular pretensiones económicas o resarcitorias dentro de la acción contractual que será la única que en este caso tendrá a su disposición, aunque la ejerza dentro del plazo que inicialmente se le fijó para la acción de nulidad y restablecimiento del derecho cuya desaparición sobrevino por razón de la celebración del correspondiente contrato estatal.

Ahora bien, si en el marco de esta tercera eventualidad se ejerce la correspondiente acción contractual con posterioridad al vencimiento de los mencionados 30 días siguientes a la notificación, comunicación o publicación del acto de adjudicación, según fuere el caso, necesariamente habrá de concluirse de nuevo que en este específico contexto las únicas pretensiones que podrían abrirse paso serán aquellas encaminadas a obtener las correspondientes declaratorias de nulidad del acto administrativo previo de adjudicación y la consiguiente o consecuencial nulidad absoluta del contrato, sin que resulte posible para el Juez de lo Contencioso Administrativo considerar y menos aún estimar las pretensiones económicas resarcitorias del restablecimiento del derecho por la no adjudicación del contrato estatal correspondiente11”12.

La Sala, con base en las pruebas que obran en el proceso, procederá a determinar en cuál de las hipótesis enunciadas en la jurisprudencia que viene de citarse se ubica el presente asunto y, en consecuencia, a establecer si la acción ejercitada en este caso fue la correcta y, además, si se impetró de manera oportuna para reclamar tanto la nulidad del acto administrativo de adjudicación, como la nulidad del contrato.

En el presente caso, la determinación de adjudicar el contrato a la sociedad Unión Temporal La Turúa, se adoptó a través de la resolución 0284 del 15 de febrero de 2011 y el contrato 0332 fue suscrito en la misma fecha, razón por la cual ha de concluirse que su celebración tuvo lugar antes de que expirara el término de los 30 días siguientes a la notificación, comunicación o publicación del acto de adjudicación, por lo que la ley le otorga la oportunidad al interesado de cuestionar judicialmente la legalidad del acto precontractual mediante el ejercicio de la acción de controversias contractuales, en la que deberá pedir la declaratoria de nulidad del contrato con fundamento en la ilegalidad del acto –en este caso- de adjudicación, cuya nulidad también deberá solicitar, tal como lo hizo la parte actora en este proceso.

Teniendo claro que la acción que debía ejercer la parte demandante era la de controversias contractuales, resulta necesario revisar la regla de caducidad contenida en el artículo 136.10, literal e), en la que se dispone: e) La nulidad absoluta del contrato podrá ser alegada por las partes contratantes, por el Ministerio Público o cualquier persona interesada, dentro de los dos (2) años siguientes a su perfeccionamiento.

Si el término de vigencia del contrato fuere superior a dos (2) años, el término de caducidad será igual al de su vigencia, sin que en ningún caso exceda de cinco (5) años, contados a partir de su perfeccionamiento. En otros términos, la norma transcrita prevé que el término para interponer la acción contractual con el propósito de que se declare la nulidad absoluta del contrato es de dos años.

Ahora, si la vigencia del contrato es superior a dos años, la acción podrá interponerse durante el término de su vigencia, siempre que no se superen los 5 años, contados a partir de la fecha de perfeccionamiento del contrato. En el presente asunto el contrato 0332 de 2011 tuvo una vigencia de 2 años, 10 meses y 2 días13, los cuales vencieron el 17 de diciembre de 2013; por tanto, el término que tenían las partes o terceros legitimados para solicitar la nulidad del contrato vencía ese mismo día, dado que este estuvo vigente hasta esa fecha, y como la demanda fue presentada el 3 de noviembre de 2016 (fl. 74 c. 1), debe concluirse que para ese momento ya había operado la caducidad, en relación con las pretensiones de nulidad absoluta del contrato y las consecuentes restituciones mutuas.

Ahora bien, la parte demandante solicita que se apliquen, en este proceso, los lineamientos consignados en la providencia proferida por la Subsección C de la Sección Tercera de esta Corporación, el 12 de julio de 2017, en el proceso 58800. Revisado el auto mencionado, se advierte que en el mismo, luego de hacer una extensa exposición sobre la aplicación de las normas, se decidió diferir el estudio de la caducidad para el momento en que existieran “elementos de juicio que generen certeza en el juez respecto de su acaecimiento”.

No puede aplicarse dicha decisión en el presente asunto, dado que, tal como quedó explicado con antelación, en este proceso, para el momento en que se incoó la demanda ya había operado la caducidad de la acción, razón por la cual no existen motivos de duda que obliguen a diferir el estudio de la caducidad para el momento en que se profiera el fallo que resuelva el fondo del asunto.

De otro lado, tal como lo afirmó el a quo, no es de recibo la solicitud del impugnante consistente en que se inicie el conteo del término de caducidad desde la fecha en que conoció la falsedad de la firma del representante legal de la empresa Aidcom Ltda., integrante de la Unión Temporal La Turúa 2011, dado que la norma sobre caducidad de la pretensión de nulidad del contrato es clara; por tanto, no le es dable al juez desatender su tenor literal, so pretexto de consultar su espíritu14.

Resuelto el tema de interposición de la demanda en tiempo frente a las pretensiones de nulidad absoluta del contrato, la Sala procederá a estudiar si la pretensión de incumplimiento también se encuentra caducada o no. Lo primero que se debe resaltar es que el plazo del contrato 0332 de 2011 feneció el 13 de diciembre de 2013. Dado que para esa fecha ya se encontraba vigente el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -entró a regir el 2 de julio de 2012-, y que se trataba de un contrato de obra y, por tanto, requería de liquidación, la regla de caducidad a aplicar es la contenida en el artículo 164, numeral 2, literal j-v), que dispone: v) En los que requieran de liquidación y esta no se logre por mutuo acuerdo o no se practique por la administración unilateralmente, una vez cumplido el término de dos (2) meses contados a partir del vencimiento del plazo convenido para hacerlo bilateralmente o, en su defecto, del término de los cuatro (4) meses siguientes a la terminación del contrato o la expedición del acto que lo ordene o del acuerdo que la disponga.

Se reitera que el acta de terminación del contrato fue suscrita el 13 de diciembre de 2013, por vencimiento del plazo, y el mismo no fue liquidado bilateralmente por las partes durante los cuatro meses siguientes, ni unilateralmente por la administración durante los dos meses subsiguientes. Según la norma transcrita, el término de caducidad empezó a correr desde el día siguiente al vencimiento de los seis meses previstos para su liquidación (bilateral o unilateral), esto es, desde el 14 de junio de 2014.

Por lo tanto, el término para interponer la demanda por incumplimiento contractual venció el 14 de junio de 2016, pero como la demanda fue presentada el 3 de noviembre de ese año, y no operó la suspensión del término por presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial, se concluye que las pretensiones de incumplimiento también se encuentran caducadas.

Por las razones expuestas se confirma la providencia impugnada. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, RESUELVE:

PRIMERO: CONFIRMAR el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Casanare, el 3 de agosto de 2017, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: En firme esta providencia, remitir el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo.

TERCERO: Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO