MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA – Niega MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA – Por efectos de sentencia de la Corte Constitucional en acción pública de inconstitucionalidad / DECISIONES DE ALTAS CORTES – Corte Constitucional / ACCIÓN PÚBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD - Fijación de límite en materia pensional / ACCIÓN PÚBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD - Efectos / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO – No configurado / DAÑO ESPECIAL – No se configura por prevalencia del interés general sobre el particular / DAÑO ESPECIAL – No se configura porque no se probó la existencia de derechos adquiridos / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR HECHO DEL LEGISLADOR – No configurado SÍNTESIS DEL CASO: La señora […] demandó a la Rama Judicial y al Congreso de la República, con el fin de obtener la indemnización de los perjuicios supuestamente causados por la reducción de la mesada pensional que recibía por parte de Fonprecon, como consecuencia de la orden contenida en la sentencia C-258 de 2013 que fijó el tope de esa prestación en 25 SMLMV.

PRESUPUESTO PROCESAL – Del medio d control de reparación directa / COMPETENCIA PARA LA RESOLUCIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN / COMPETENCIA POR RAZÓN DE LA CUANTÍA – Factor objetivo / COMPETENCIA FUNCIONAL El artículo 150 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 615 del Código General del Proceso, establece que el Consejo de Estado es competente para conocer, en segunda instancia, de “las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación”.

Por su parte, el numeral 6 del artículo 152 del CPACA dispone que los tribunales administrativos conocen en primera instancia, entre otros asuntos, “los de reparación directa, inclusive aquellos provenientes de la acción u omisión de los agentes judiciales, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes”.

En el caso bajo estudio se advierte que la pretensión mayor superó la cuantía señalada en la mencionada disposición normativa, razón por la cual se concluye que esta Corporación es competente para conocer el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia emitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 150 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 152 NUMERAL 6 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 615 CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA Al tenor de lo previsto en el literal i), del numeral 2, del artículo 164 del CPACA, la demanda de reparación directa puede instaurarse dentro de los dos años “contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia”.

En el caso bajo estudio, el hecho que sirve de sustento a la demanda es la reducción de la mesada pensional de la señora […], que ocurrió en la forma señalada por la Corte Constitucional, a partir del 1° de julio de 2013 y así se constató en el desprendible de nómina que obra en copia a folio 25 del cuaderno principal. En este orden de ideas, la demanda debía ser presentada, a más tardar, el 2 de julio de 2015.

La solicitud de conciliación extrajudicial fue presentada el 30 de abril de 2015, es decir, cuando faltaban 64 días para que operara la caducidad, suspendiendo dicho término, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 640 de 2001. La mencionada suspensión operó entre el 30 de abril de 2015 y el 6 de julio del mismo año, inclusive.

Teniendo en cuenta que la demanda se presentó el 27 de julio de 2015, resulta evidente que se hizo dentro de los 64 días con que contaba la parte actora para tal fin, de ahí que haya lugar a concluir que en este caso no operó el fenómeno jurídico procesal de la caducidad. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 164 / LEY 640 DE 2011 – ARTÍCULO 21 ELEMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / ACREDITACIÓN DEL DAÑO / ANTIJURIDICIDAD DEL DAÑO / DAÑO ANTIJURÍDICO – Presupuestos / DAÑO – Causado con providencia de alta corte / DAÑO – Reducción de mesada pensional / ACCIÓN PÚBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD - Efectos El primer elemento que se debe observar en el análisis de la responsabilidad Estatal es la existencia del daño, el cual, además, debe ser antijurídico, dado que constituye un elemento necesario de la responsabilidad, toda vez que, como lo ha reiterado la jurisprudencia de esta Sala “sin daño no hay responsabilidad” y solo ante su acreditación hay lugar a explorar la posibilidad de imputación al Estado.

En este caso, el daño consiste en la reducción de la mesada pensional que devengaba la señora Gloria Polanco hasta julio de 2013, momento en el cual fue reducida en cumplimiento de lo dispuesto en la sentencia C-258 de 2013, emitida por la Corte Constitucional. El daño antijurídico, a efectos de que sea indemnizable, requiere estar cabalmente estructurado; por tal motivo, esta Subsección del Consejo de Estado ha establecido que resulta imprescindible acreditar los siguientes aspectos relacionados con la lesión o detrimento cuya reparación se reclama, a saber: i) la afectación a un derecho subjetivo o un interés legítimo (patrimonial o extrapatrimonial) del cual sea titular la víctima, es decir, que se trate de un bien jurídicamente protegido; ii) que dicha afectación sea cierta, concreta y determinada; iii) que sea personal y iv) que no se hubiera reparado por otra vía. En criterio de la Sala, se demostró la afectación referida en la demanda, en la medida en que se estableció que la demandante era beneficiaria de una pensión de sobrevivientes que excedía los 25 SMLMV, la cual fue reducida, a partir de la nómina de julio de 2013, según se expuso en el acápite de hechos probados;

Sin embargo, el daño no tiene la connotación de antijurídico, por las siguientes razones: Se parte por señalar que la parte actora predica responsabilidad de la Rama Judicial por la expedición de la sentencia C-258 de 2013 y la consecuente reducción de su mesada pensional, sin tener en cuenta los derechos adquiridos derivados del reconocimiento pensional que tenía sustento en algunas expresiones plasmadas en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992 que, con ocasión del fallo en comento, fueron declaradas inexequibles. […] El pronunciamiento en mención tuvo como origen el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad instaurada por dos ciudadanos en contra del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, FUENTE FORMAL: LEY 4 DE 1992 – ARTÍCULO 17 MONTO DE LA MESADA PENSIONAL – Tope máximo / PRINCIPIO DE EQUIDAD – Aplicación / PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD – Aplicación / PRINCIPIO DE SOSTENIBILIDAD DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD EN PENSIONES – Aplicación / SITUACIÓN JURÍDICA CONSOLIDADA / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO – No configurada [L]a Corte Constitucional efectuó un análisis en el que indicó que los topes pensionales se encontraban previamente señalados en otros regímenes y, por ende, no se trataba de una creación jurisprudencial para afectar a los congresistas beneficiarios de las prestaciones garantizadas en normas anteriores a la expedición del Acto Legislativo 01 de 2005. […] Por otra parte, la decisión cuestionada se fundamentó en la aplicación de los principios de equidad, solidaridad y sostenibilidad del sistema pensional como pilares del Estado Social de Derecho, para lo cual se explicó que la existencia de prerrogativas injustificadas a favor de un grupo reducido de personas frente al pago de mesadas onerosas para el patrimonio público no resultaba razonable, al margen de que varias de ellas hubiesen sido reconocidas con apego a las normas y sin abuso del derecho. […] [Q]ue la sentencia no omitió pronunciarse frente a las situaciones jurídicamente consolidadas, el mínimo vital ni los derechos adquiridos, de ahí que la inconformidad de la demandante, de cara a la reducción de su mesada pensional no puede entenderse como la materialización de un daño antijurídico susceptible de ser indemnizado por esta jurisdicción. NOTA DE RELATORÍA: Sobre las pensiones reconocidas con apego a la confianza legítima y buena fe, cita Corte Constitucional, sentencia C-258 de 2013.

DERECHO ADQUIRIDO / RECONOCIMIENTO DE MESADA PENSIONAL – No es un derecho absoluto / PENSIÓN – Puede ser modificada cuando se advierten irregularidades en su obtención o cuando el interés general así lo demande / MODIFICACIÓN DE LA MESADA PENSIONAL – No puede hacerse al arbitrio de la administración, debe provenir del poder constituyente Con el fin de resolver el argumento del recurso de apelación relacionado con el supuesto desconocimiento de derechos adquiridos por cuenta de la reducción pensional dispuesta en la sentencia C-258 de 2013, debe señalarse que los reconocimientos pensionales no son derechos absolutos y pueden ser modificados cuando se advierten irregularidades en su obtención o cuando el interés general así lo demande, siempre que los ajustes provengan del poder constituyente y no del libre arbitrio de la administración. NOTA DE RELATORÍA: Sobre las pensiones reconocidas con apego a la confianza legítima y buena fe, cita Corte Constitucional, sentencia C-258 de 2013.

INTERÉS GENERAL – Prevalencia sobre el interés particular [Q]ue el interés general prevalece sobre el particular, de ahí que la aplicación del Acto Legislativo 01 de 2005 por parte de la Corte Constitucional, al analizar la realidad financiera y la desigualdad evidenciada en los regímenes especiales en materia pensional, resultó acorde con principios superiores.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre las pensiones reconocidas con apego a la confianza legítima y buena fe, cita Corte Constitucional, sentencia C-258 de 2013. FUENTE FORMAL: ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2005 MÍNIMO VITAL – Afectación no probada Es necesario destacar que no se cuenta con elemento probatorio alguno para predicar una afectación al mínimo vital de la señora Gloria Polanco, habida cuenta de que no se demostró que el ingreso pensional por valor de $7’368.750 –a junio de 2013- resultara insuficiente para su subsistencia en condiciones dignas, máxime si se tiene en cuenta que los actos administrativos de reconocimiento pensional a sus hijos permiten entender que el menor de ellos cumplió los 25 años en el 2015, circunstancia que permite inferir que no tenía menores de edad a su cargo, ni demostró gastos de manutención de sus descendientes, a lo que se agrega la procedencia del acrecimiento de su mesada pensional en 2015, con ocasión de la mencionada terminación de la cobertura para el hijo que cumplió 25 años.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre las pensiones reconocidas con apego a la confianza legítima y buena fe, cita Corte Constitucional, sentencia C-258 de 2013. DAÑO ANTIJURÍDICO – Inexistencia / DAÑO ESPECIAL – No configurado Dadas las particularidades de este tipo de reclamaciones por parte de beneficiarios de pensiones del orden de los 25 SMLMV –ex congresistas que vieron reducidas sus mesadas pensionales, en virtud de la sentencia C-258 de 2013-, resulta pertinente citar las consideraciones que al respecto ha planteado la Corte Constitucional, en el fallo referido en precedencia, al resolver peticiones formuladas […] Todo lo anterior permite desvirtuar la existencia del daño antijurídico referido en la demanda y da lugar a señalar, además, que tampoco es viable efectuar la imputación a título de daño especial, pues resulta evidente que la limitación al monto de las pensiones devengadas por excongresistas supone la prevalencia del interés general sobre el particular y la búsqueda de la sostenibilidad del sistema de seguridad social, de ahí que no se cuente con argumentos para estructurar una eventual ruptura de las cargas públicas, como puede comprenderse de la motivación de la sentencia C-258 de 2013, sustentada en el Acto Legislativo 01 de 2005.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre las pensiones reconocidas con apego a la confianza legítima y buena fe, cita Corte Constitucional, sentencia C-258 de 2013. RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR HECHO DEL LEGISLADOR – No configurado Finalmente, la Sala debe señalar que la lectura de la demanda no permite establecer una imputación concreta frente al Congreso de la República, dado que la forma imprecisa en que fue redactada únicamente hace posible entender que el fundamento de la responsabilidad descansa en la supuesta afectación de los derechos adquiridos por cuenta de la decisión adoptada por la Corte Constitucional.

En este sentido, es importante anotar que en el recurso de apelación la parte actora sostuvo que la responsabilidad endilgada al Congreso de la República no se predicaba por la expedición del Acto Legislativo 01 de 2005, sino por la Ley 4 de 1992, que fue el origen de la pensión que posteriormente fue reducida. Vistas así las cosas, la Sala considera que no hay lugar a endilgar responsabilidad patrimonial alguna a esta entidad, por la elemental razón de que el reconocimiento pensional efectuado por Fonprecon se realizó con antelación a la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005 y en la demanda no se refirió disminución alguna hasta julio de 2013, con ocasión de la expedición de la sentencia C-258 de ese mismo año, de ahí que su actuación se limitó a dar cumplimiento a las órdenes impartidas por la Corte Constitucional, en relación con el monto máximo que podía devengar la señora Gloria Polanco a título de mesada pensional.

Por otro lado, tampoco sería viable efectuar un análisis de la responsabilidad del Estado por el hecho del legislador por la expedición del Acto Legislativo 01 de 2005, porque i) ello no fue solicitado en la demanda –en el recurso de apelación se insistió en eso-, y ii) su expedición por parte del Congreso de la República, como mecanismo de modificación de la Constitución Política, implica el ejercicio del poder constituyente derivado y no de la función legislativa ordinaria que le corresponde.

Tampoco resulta razonable que se atribuya responsabilidad por la expedición de la Ley 4 de 1992, pues fue el sustento normativo para obtener un beneficio económico con base en un régimen especial, que en manera alguna puede constituirse ahora como fuente de un daño, pues, se insiste que fue la sentencia C-258 de 2013 la que estableció el monto máximo de las pensiones de régimen especial como el de los congresistas y ello no constituye un daño antijurídico, tal como se acaba de explicar.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre las pensiones reconocidas con apego a la confianza legítima y buena fe, cita Corte Constitucional, sentencia C-258 de 2013. FUENTE FORMAL: ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2005 / LEY 4 DE 1992 DAÑO – Deber jurídico de soportar el daño / DAÑO – Reducción de mesada pensional / MESADA PENSIONAL – Mega pensión / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO – Inexistencia En las condiciones descritas, la Sala concluye que la señora Gloria Polanco de Lozada está en el deber jurídico de soportar el daño derivado de la reducción de su mesada pensional, en los términos precisados en la sentencia C-258 de 2013, debido a que esa decisión se justificó en criterios de interés general, estabilidad del sistema de seguridad social y aplicación de los principios de solidaridad y protección del patrimonio público, aunado al hecho de que no se estableció la afectación a derechos adquiridos ni al mínimo vital.

CONDENA EN COSTAS – Procedencia / CONDENA EN COSTAS – Liquidación El artículo 361 del Código General del Proceso establece que las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho. El artículo 365 ejusdem, en el numeral 1, dispone que hay lugar a condenar en costas a la parte a la cual se le resuelva de manera desfavorable el recurso de apelación y, en el mismo sentido, el numeral 3 de esa norma prevé que “en la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda”.

Atendiendo a lo ordenado en la citada norma, se condenará en costas de esta instancia a la parte demandante. Cabe señalar que la condena impuesta en primera instancia no fue objeto de reproche en el recurso de apelación, razón por la cual no se hará modificación alguna al respecto. La liquidación de las costas la hará de manera concentrada el Tribunal a quo, en los términos del artículo 366 del Código General del Proceso.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 361 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 365 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 366 AGENCIAS EN DERECHO – Procedencia / AGENCIAS EN DERECHO – Cuando hay acumulación de pretensiones En relación con las agencias en derecho correspondientes a esta instancia, de conformidad con lo previsto en el numeral 4 del artículo 366 del CGP, se tiene en cuenta la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales si las hubiere.

En ese sentido se observa que: 1. Se trata de un proceso de reparación directa, con pretensiones acumuladas, que equivalían a la suma de $3.968’000.000, asunto en el que la parte demandante resultó vencida en segunda instancia, como consecuencia de la confirmación del fallo apelado. 2. Teniendo en cuenta lo anterior, para efectos de la fijación de las agencias en derecho correspondientes a la segunda instancia, acerca de la duración y la complejidad de la gestión procesal, se observa que las entidades demandadas presentaron alegatos de conclusión en segunda instancia, sin perjuicio de la actividad de vigilancia y supervisión del proceso que es inherente a este trámite. 3.

A manera de precisión y para justificar con mayor razón lo expuesto anteriormente, resulta importante destacar que la fijación de agencias en derecho no se ve afectada en el evento en el que la parte haya litigado, incluso, a nombre propio, sin apoderado, pues aun en ese caso tiene derecho a que se fije el monto de agencias para retribuir su actuación, tal como se desprende de lo señalado en los numerales 3 y 4 del artículo 366 del CGP, […] Por lo anterior, si la parte actuó a nombre propio y tiene derecho a que se le fijen agencias en derecho a su favor, a pesar de que no incurrió en el pago de honorarios de un apoderado que lo representara, igual razonamiento debe aplicarse cuando se trata de una entidad pública que actúa a través de un apoderado que hace parte de su planta de personal, pues el hecho de que no se hayan realizado pagos adicionales a su salario no enerva la causación de las agencias en derecho como parte de la condena en costas. […] A partir de lo expuesto, se fijan las agencias en derecho en la segunda instancia en el 0.1% de $3.968’000.000, es decir, la suma de $3’968.000, la que deberá incluirse en el auto de liquidación de costas a cargo de la parte vencida, en este caso la parte demandante.

La suma en mención será repartida en partes iguales entre la Rama Judicial y el Congreso de la República. FUENTE FORMAL: ACUERDO 1887 DE 2003 EXPEDIDO POR EL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá D.C., trece (13) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-36-000-2015-01738-01(58478) Actor: GLORIA POLANCO DE LOZADA Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL - CONGRESO DE LA REPÚBLICA Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA Temas: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA POR SENTENCIA EMITIDA POR LA CORTE CONSTITUCIONAL EN DESARROLLO DE LA ACCIÓN PÚBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD – FIJACIÓN DE LÍMITE EN MATERIA PENSIONAL – Sentencia C- 258 de 2013 / DAÑO ANTIJURÍDICO – No se presentó, porque i) Fonprecon se limitó a dar cumplimiento a la orden impartida por la Corte Constitucional y ii) la Corte Constitucional emitió la sentencia en cumplimiento de sus funciones y con fundamento en criterios y principios superiores / DAÑO ESPECIAL – no se presentó porque el interés general prevalece sobre el particular, aunado a que no se constató la afectación de derechos adquiridos ni del mínimo vital.

La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, el 12 de octubre de 2016, que negó las pretensiones. I. SÍNTESIS DEL CASO La señora Gloria Polanco demandó a la Rama Judicial y al Congreso de la República, con el fin de obtener la indemnización de los perjuicios supuestamente causados por la reducción de la mesada pensional que recibía por parte de Fonprecon, como consecuencia de la orden contenida en la sentencia C-258 de 2013 que fijó el tope de esa prestación en 25 SMLMV.

II. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda El 27 de julio de 2015, la señora Gloria Polanco de Lozada[1], a través de apoderado, interpuso demanda de reparación directa en contra de la Nación – Rama Judicial y el Congreso de la República, con el fin de que se le indemnizaran los perjuicios supuestamente causados con ocasión de la reducción de la pensión que percibía, disminución que tuvo lugar como consecuencia de la expedición de la sentencia C-258 por la Corte Constitucional, la cual, entre otras decisiones, aplicó retroactivamente las disposiciones contenidas en el Acto Legislativo 01 de 2005, en relación con el tope de 25 SMMLMV para ese tipo de prestaciones.

Como consecuencia de lo anterior, solicitó el reconocimiento y pago de i) 5.200 SMLMV, por concepto de perjuicios materiales, ii) 200 SMLMV a título de perjuicios morales y iii) 400 SMLMV por daño a la vida de relación. 2. Los hechos[2] Desde junio de 2005, el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República reconoció al señor Jaime Lozada Perdomo la pensión de jubilación, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 4 de 1992, por valor de $12’294.231 y, mediante Resolución No. 1871 del 27 de octubre de 2006, se sustituyó el porcentaje del 50% de la pensión a la señora Gloria Polanco, en calidad de cónyuge supérstite.

En el Acto Legislativo 01 de 2005 se estableció que las pensiones no podrían superar los 25 SMLMV. Mediante la sentencia C-258 de 2013, la Corte Constitucional declaró inexequibles algunas expresiones del artículo 17 de la Ley 4 de 1992 y se pronunció respecto de algunos aspectos del régimen pensional de los congresistas y demás servidores públicos a quienes le resultaban aplicables esas disposiciones.

Entre otras determinaciones, la Corte Constitucional estableció que ninguna pensión reconocida con fundamento en el citado régimen pensional podría superar los 25 SMLMV, a partir del 1° de julio de 2013. En cumplimiento de la providencia en comento, se redujo la mesada pensional de la señora Gloria Polanco, a partir de julio de 2013, circunstancia que, en criterio de la demandante, generó los perjuicios cuya indemnización pretende a través de la demanda de reparación directa. 3.

Trámite en primera instancia 3.1. La demanda y su contestación La demanda fue admitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 13 de octubre de 2015[3], decisión que fue notificada a las entidades demandadas, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado[4]. La Rama Judicial contestó la demanda y se opuso a las pretensiones, para lo cual sostuvo que no incurrió en error jurisdiccional, dado que la Corte Constitucional emitió la decisión en cumplimiento de sus funciones y con fundamento en las disposiciones normativas y criterios aplicables al asunto puesto a su consideración. En este sentido, precisó que la Corte Constitucional, al analizar el contenido del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, encontró que algunas de sus expresiones resultaban contrarias al ordenamiento jurídico, razón por la cual las declaró inexequibles[5].

El Congreso de la República no contestó la demanda. 3.2. Audiencia inicial Agotado el trámite legal posterior a la contestación de la demanda, se fijó fecha para la celebración de la audiencia inicial prevista en el artículo 180 del CPACA. La diligencia en mención se realizó el 5 de abril de 2016, oportunidad en la cual se llevaron a cabo las etapas previstas en la disposición normativa en comento, es decir, saneamiento, decisión de excepciones previas, conciliación, fijación del litigio y decreto de pruebas.

El Tribunal Administrativo de primera instancia fijó el litigio en los siguientes términos (se transcribe de forma literal, incluso con los posibles errores): “¿Son administrativa y patrimonialmente responsables la Nación – Rama Legislativa – Congreso de la República y la Nación – Rama Judicial – Corte Constitucional de los presuntos perjuicios ocasionados a la demandante, como consecuencia de la expedición de la sentencia C -258 de 2013, la cual redujo la mesada pensional de la actora ocasionándole así perjuicios de orden material y moral”[6].

La fijación del litigio fue puesta a consideración de las partes, quienes manifestaron expresamente su aceptación. Posteriormente, el magistrado conductor de la audiencia decretó las pruebas aportadas por la parte actora y decretó de oficio los antecedentes de la expedición del Acto Legislativo 01 de 2005. La diligencia concluyó con la fijación de fecha para la celebración de la audiencia de pruebas prevista en el artículo 181 del CPACA. 3.3.

Audiencia de pruebas El 26 de mayo de 2016 se llevó a cabo la audiencia de pruebas, en la cual se corrió traslado a las partes de la prueba documental decretada y allegada. Una vez practicadas las pruebas, se dispuso prescindir de la audiencia de alegaciones y juzgamiento y, en su lugar, correr traslado a las partes por diez días para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto[7].

La parte demandante presentó alegatos de conclusión y sostuvo que se demostró el daño antijurídico causado por las entidades demandadas, como consecuencia de la reducción de la pensión que percibía, para lo cual citó in extenso apartes de sentencias proferidas por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional[8]. Las entidades demandadas y el Ministerio Público guardaron silencio. 4.

La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, mediante sentencia del 12 de octubre de 2016, negó las pretensiones. Como sustento de la decisión, sostuvo que el daño sufrido por la demandante no tenía la connotación de antijurídico por las siguientes razones: En relación con la Rama Judicial, consideró que la sentencia C-258 de 2013 fue proferida por la Corte Constitucional en ejercicio de su función de análisis y estudio de las disposiciones normativas, que concluyó al determinar que el artículo 17 de la Ley 4 de 1992 contravenía el principio de sostenibilidad financiera.

Adicionalmente, sostuvo que no se demostró que con esa decisión se afectaran derechos adquiridos ni el mínimo vital de la demandante. En cuanto al Congreso de la República, afirmó que el Acto Legislativo 01 de 2005 se expidió con posterioridad al reconocimiento pensional de la demandante y en esa disposición se garantizó el respeto de los derechos adquiridos.

Como consecuencia del fracaso de las pretensiones, condenó en costas a la parte actora, en la suma correspondiente al 0.1% de las peticiones económicas negadas ($3’968.000)[9]. 5. Recurso de apelación La parte demandante solicitó revocar la sentencia de primera instancia, para lo cual reiteró los argumentos expuestos en la demanda y en los alegatos de conclusión, que en síntesis están asociados con la demostración del daño antijurídico causado a la demandante con la reducción de su mesada pensional.

A pesar de que el recurso de apelación está contenido en su mayoría por la transcripción de apartes de sentencias y del salvamento de voto a la sentencia de primera instancia, se puede entender que el fundamento de la impugnación consiste en la supuesta afectación de derechos adquiridos, por lo que solicitó condenar a las entidades demandadas, por falla en el servicio o a título de daño especial[10]. 6.

Trámite en segunda instancia El recurso de apelación fue concedido por el Tribunal de primera instancia el 9 de noviembre de 2016 y fue admitido por esta Corporación el 3 de marzo de 2017[11]. El 26 de abril de 2017 se corrió traslado a las partes para que presentaran alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto[12].

La Rama Judicial solicitó confirmar la sentencia de primera instancia, para lo cual reiteró los argumentos expuestos a lo largo del proceso. La parte actora transcribió en su integridad el recurso de apelación presentado, sin exponer nuevos argumentos ni consideraciones a las plasmadas en aquel memorial[13]. El Congreso de la República solicitó confirmar la sentencia, porque, en su criterio no le asiste responsabilidad alguna en el supuesto daño sufrido por la demandante, máxime si se tiene en cuenta que la expedición del Acto Legislativo 01 de 2005 buscó la protección del sistema pensional en el país y así lo entendió la Corte Constitucional al realizar el análisis correspondiente.

Por otro lado, afirmó que el interés general prevalece sobre el particular, de ahí que la demandante estaba en el deber jurídico de soportar la reducción de su pensión bajo los parámetros legales y constitucionales, a efectos de asegurar la sostenibilidad del sistema[14]. II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. Competencia El artículo 150 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 615 del Código General del Proceso, establece que el Consejo de Estado es competente para conocer, en segunda instancia, de “las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación”.

Por su parte, el numeral 6 del artículo 152 del CPACA dispone que los tribunales administrativos conocen en primera instancia, entre otros asuntos, “los de reparación directa, inclusive aquellos provenientes de la acción u omisión de los agentes judiciales, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes”.

En el caso bajo estudio se advierte que la pretensión mayor superó la cuantía señalada en la mencionada disposición normativa[15], razón por la cual se concluye que esta Corporación es competente para conocer el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia emitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 2.

Ejercicio oportuno de la acción Al tenor de lo previsto en el literal i), del numeral 2, del artículo 164 del CPACA, la demanda de reparación directa puede instaurarse dentro de los dos años “contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia”.

En el caso bajo estudio, el hecho que sirve de sustento a la demanda es la reducción de la mesada pensional de la señora Gloria Polanco de Lozada, que ocurrió en la forma señalada por la Corte Constitucional, a partir del 1° de julio de 2013 y así se constató en el desprendible de nómina que obra en copia a folio 25 del cuaderno principal.

En este orden de ideas, la demanda debía ser presentada, a más tardar, el 2 de julio de 2015. La solicitud de conciliación extrajudicial fue presentada el 30 de abril de 2015[16], es decir, cuando faltaban 64 días para que operara la caducidad, suspendiendo dicho término, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 640 de 2001.

La mencionada suspensión operó entre el 30 de abril de 2015 y el 6 de julio del mismo año[17], inclusive. Teniendo en cuenta que la demanda se presentó el 27 de julio de 2015, resulta evidente que se hizo dentro de los 64 días con que contaba la parte actora para tal fin, de ahí que haya lugar a concluir que en este caso no operó el fenómeno jurídico procesal de la caducidad. 3.

Legitimación en la causa 3.1. Legitimación en la causa de la demandante La señora Gloria Polanco de Lozada está legitimada en la causa por activa, dado que es beneficiaria de una pensión de sobrevivientes que fue reducida como consecuencia de una decisión judicial emitida por la Corte Constitucional. 3.2. Legitimación en la causa por pasiva En el caso bajo estudio, las omisiones invocadas a título de causa petendi en el escrito inicial permiten concluir que la Rama Judicial y el Congreso de la República se encuentran legitimados en la causa por pasiva de hecho, pues es a dichas entidades a las que se le imputa el daño objeto de la controversia.

En relación con su legitimación material, se aclara que, por determinar el sentido de la sentencia -denegatoria o condenatoria-, no se analizará ab initio, sino al adelantar el estudio que permita definir si existió o no una participación efectiva en la producción del supuesto daño antijurídico alegado por la parte actora. 5. El objeto del recurso de apelación La parte demandante afirmó que la reducción de su pensión constituye un daño antijurídico imputable a la Rama Judicial y al Congreso de la República, por desconocer sus derechos adquiridos, situación que impone la indemnización de los perjuicios supuestamente irrogados con ocasión de la expedición de la sentencia C-258 de 2013.

A partir de los argumentos expuestos en el recurso de apelación, le corresponde a la Sala determinar si se cumplen las condiciones para declarar la responsabilidad patrimonial de las entidades demandadas, para lo cual es menester examinar si la parte actora demostró el daño alegado y su imputación al extremo pasivo de la controversia. 6.

Hechos probados Está acreditado que, mediante Resolución No. 845 del 22 de junio de 2005, el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República –en adelante, Fonprecon[18]- reconoció al señor Jaime Lozada Perdomo “el derecho a disfrutar de una pensión de jubilación en cuantía de $12’294.231, a partir del 1° de agosto de 2004”[19]. El 5 de mayo de 2006, Fonprecon emitió la Resolución No. 674, a través de la cual resolvió la solicitud de sustitución pensional presentada por los hijos del señor Jaime Lozada Perdomo, quien falleció el 3 de diciembre de 2005, según se indicó en el mencionado acto administrativo[20].

La decisión en comento estableció la sustitución en un porcentaje equivalente al 16.6% para cada uno de los tres hijos, en tanto que dejó en suspenso el 50% que correspondía a la señora Gloria Polanco –cónyuge del señor Lozada Perdomo-, dado que para esa fecha se encontraba secuestrada. Con ocasión de la determinación frente a la señora Gloria Polanco, su hijo Juan Sebastián Lozada Polanco adelantó el trámite indicado por Fonprecon y fue reconocido como su curador provisional, razón por la cual la entidad expidió la Resolución No. 1871 del 27 de octubre de 2006, mediante la cual sustituyó en un 50% la mesada pensional que percibía en vida el señor Jaime Lozada Perdomo y ordenó el pago de la suma correspondiente a $6’550.612 por ese concepto[21].

De acuerdo con el comprobante de pago de nómina de junio de 2013, expedido por Fonprecon, se observa que la señora Gloria Polanco recibió como mesada pensional la suma de $10’121.461[22], en tanto que, para julio de ese mismo año devengó 7’368.750[23]. Las modificaciones establecidas en materia pensional, tanto por el Acto Legislativo 01 de 2005 como por la sentencia C-258 de 2013 y su incidencia en la mesada percibida por la señora Gloria Polanco serán examinadas al momento de analizar de fondo la controversia.

Precisados los hechos probados en el presente asunto, la Sala procede a efectuar el análisis de responsabilidad en el caso concreto, en orden a establecer si se presentó o no un daño antijurídico susceptible de ser indemnizado. 7. El daño El primer elemento que se debe observar en el análisis de la responsabilidad Estatal es la existencia del daño, el cual, además, debe ser antijurídico, dado que constituye un elemento necesario de la responsabilidad, toda vez que, como lo ha reiterado la jurisprudencia de esta Sala “sin daño no hay responsabilidad” y solo ante su acreditación hay lugar a explorar la posibilidad de imputación al Estado.

En este caso, el daño consiste en la reducción de la mesada pensional que devengaba la señora Gloria Polanco hasta julio de 2013, momento en el cual fue reducida en cumplimiento de lo dispuesto en la sentencia C-258 de 2013, emitida por la Corte Constitucional. El daño antijurídico, a efectos de que sea indemnizable, requiere estar cabalmente estructurado; por tal motivo, esta Subsección del Consejo de Estado ha establecido que resulta imprescindible acreditar los siguientes aspectos relacionados con la lesión o detrimento cuya reparación se reclama, a saber: i) la afectación a un derecho subjetivo o un interés legítimo (patrimonial o extrapatrimonial) del cual sea titular la víctima, es decir, que se trate de un bien jurídicamente protegido; ii) que dicha afectación sea cierta, concreta y determinada; iii) que sea personal y iv) que no se hubiera reparado por otra vía. En criterio de la Sala, se demostró la afectación referida en la demanda, en la medida en que se estableció que la demandante era beneficiaria de una pensión de sobrevivientes que excedía los 25 SMLMV, la cual fue reducida, a partir de la nómina de julio de 2013, según se expuso en el acápite de hechos probados;

Sin embargo, el daño no tiene la connotación de antijurídico, por las siguientes razones: Se parte por señalar que la parte actora predica responsabilidad de la Rama Judicial por la expedición de la sentencia C-258 de 2013 y la consecuente reducción de su mesada pensional, sin tener en cuenta los derechos adquiridos derivados del reconocimiento pensional que tenía sustento en algunas expresiones plasmadas en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992 que, con ocasión del fallo en comento, fueron declaradas inexequibles.

En efecto, la parte resolutiva de la sentencia C-258 es del siguiente tenor: “Primero.- Declarar IMPROCEDENTE la solicitud de nulidad del proceso, por falta de legitimación. “Segundo.- Declarar INEXEQUIBLES las expresiones “durante el último año y por todo concepto“, “Y se aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal”, contenidas en el primer inciso del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, así como la expresión “por todo concepto”, contenida en su parágrafo.

“Tercero.- Declarar EXEQUIBLES las restantes expresiones del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, relativas al régimen pensional de los congresistas y de los demás servidores públicos a quienes les resulte aplicable, en el entendido que:   “(i) No puede extenderse el régimen pensional allí previsto, a quienes con anterioridad al 1º de abril de 1994, no se encontraren afiliados al mismo.

“(ii) Como factores de liquidación de la pensión solo podrán tomarse aquellos ingresos que hayan sido recibidos efectivamente por el beneficiario, tengan carácter remunerativo del servicio y sobre los cuales se hubieren realizado las cotizaciones respectivas. “(iii) Las reglas sobre ingreso base de liquidación (IBL) aplicables a todos los beneficiarios de este régimen especial, son las contenidas en los artículos 21 y 36, inciso tercero, de la Ley 100 de 1993, según el caso.

“(iv) Las mesadas correspondientes a pensiones reconocidas de conformidad con este régimen especial, no podrán superar los veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, a partir del 1º de julio de 2013. “Cuarto.- Las pensiones reconocidas al amparo del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, con abuso del derecho o con fraude a la ley, en los términos del acápite de conclusiones de esta sentencia, se revisarán por los representantes legales de las instituciones de seguridad social competentes, quienes podrán revocarlas o reliquidarlas, según corresponda, a más tardar el 31 de diciembre de 2013.

“Quinto.- En los demás casos de pensiones reconocidas de manera contraria a lo dispuesto en los numerales i, ii y iii del ordinal tercero, quienes tienen a su cargo el reconocimiento y pago de las pensiones decretadas al amparo del artículo 17 de la Ley 4 de 1992 deberán en el marco de su competencia tomar las medidas encaminadas para hacer efectivo el presente fallo, aplicando en lo pertinente, los artículos 19 y 20 la Ley 797 de 2003, en los términos del apartado de conclusiones de esta sentencia. “Sexto.- COMUNICAR la Procuraduría General de la Nación, a la Contraloría General de la República y al Ministerio del Trabajo la presente sentencia para que velen por su efectivo cumplimiento” (se destaca).

El pronunciamiento en mención tuvo como origen el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad instaurada por dos ciudadanos en contra del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, que establecía: “El Gobierno Nacional establecerá un régimen de pensiones, reajustes y sustituciones de las mismas para los Representantes y Senadores. Aquellas y estas no podrán ser inferiores al 75% del ingreso mensual promedio que, durante el último año, y por todo concepto, perciba el congresista, y se aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal.

Parágrafo. La liquidación de las pensiones, reajustes y sustituciones se hará teniendo en cuenta el último ingreso mensual promedio que por todo concepto devenguen los representantes y senadores en la fecha en que se decrete la jubilación, el reajuste, o la sustitución respectiva”. Con el fin de no incurrir en transcripciones extensas de las consideraciones expuestas por la Corte Constitucional al analizar la exequibilidad del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, la Sala enfocará su análisis en lo atinente al tope de las mesadas pensionales impuesto por esa Corporación, en la medida en que esa determinación fue la que causó el daño cuya indemnización se pretende en el caso bajo estudio.

En este orden de ideas, lo primero que se debe señalar es que la Corte Constitucional efectuó un análisis en el que indicó que los topes pensionales se encontraban previamente señalados en otros regímenes y, por ende, no se trataba de una creación jurisprudencial para afectar a los congresistas beneficiarios de las prestaciones garantizadas en normas anteriores a la expedición del Acto Legislativo 01 de 2005.

Al respecto se afirmó (se transcribe de forma literal): “De lo anterior se deduce que (i) desde el año de 1976 todas las mesadas de los funcionarios públicos se encontraban sometidas a topes pensionales, (ii) el artículo 17 de la Ley 4 de 1992 no consagró un límite máximo en el valor de la pensión, es decir, no existía claridad si las pensiones adquiridas de conformidad con este régimen estaban sometidas a las reglas generales sobre topes, (iii) a pesar de que la jurisprudencia constitucional sugería la aplicación general de límites, ciertas autoridades administrativas y algunas judiciales interpretaron que el régimen dispuesto por el artículo 17 de la Ley 4 de 1992 no estaban sometido a ningún valor máximo”.

Por otra parte, la decisión cuestionada se fundamentó en la aplicación de los principios de equidad, solidaridad y sostenibilidad del sistema pensional como pilares del Estado Social de Derecho, para lo cual se explicó que la existencia de prerrogativas injustificadas a favor de un grupo reducido de personas frente al pago de mesadas onerosas para el patrimonio público no resultaba razonable, al margen de que varias de ellas hubiesen sido reconocidas con apego a las normas y sin abuso del derecho.

Precisamente, frente a las pensiones reconocidas con apego a la confianza legítima y buena fe, la sentencia C-258 de 2013 contiene las siguientes precisiones (se transcribe de forma literal): “(…) Pensiones amparadas por la confianza legítima y la buena fe   En esta categoría se encuentran incluidos todos aquellos beneficiarios del régimen especial dispuesto por el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, que se encontraban vinculados a este régimen, de conformidad con la normatividad vigente, al momento de entrar a regir la Ley 100 de 1993, esto es, al 1 de abril de 1994.

Cabe aclarar, como se explicó al hacer el recuento normativo del régimen especial de Congresistas, se encuentran incluidos como beneficiarios en el régimen de transición a su favor, quienes fueron elegidos para la legislatura del 20 de julio de 1994, en los términos del parágrafo del artículo 3 del Decreto 1293 de 1994. Además de esta condición, el derecho pensional fue adquirido cumpliendo todos los requisitos legales, atendiendo los criterios jurisprudenciales vigentes, bajo la convicción de estar actuando de buena fe y bajo los factores salariales de cotización establecidos por el Gobierno Nacional, no por voluntad del cotizante.

Estas mesadas, deben ser ajustadas, sin necesidad de hacer reliquidaciones caso por caso, hasta bajar a 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes, tope pensional que fue dispuesto por el Constituyente como razonable. Es decir, aquí no se trata de una reliquidación sino de un ajuste hacia el futuro. En este orden de ideas, disminuir aún más su monto aplicando en forma retroactiva las consideraciones de esta providencia en relación con el ingreso y los factores de liquidación atentaría contra los derechos adquiridos y el principio de confianza legítima de quienes accedieron a ellas dentro de las condiciones especiales de un régimen vigente, que incluso había sido declarado exequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-608 de 1992.

Son varias las razones que justifican esta decisión:   En primer lugar, tal y como se desarrolló en la parte motiva de esta providencia, en virtud del principio de confianza legítima que encuentra respaldo en el principio de  buena fe, las autoridades y los particulares tienen que respetar sus actuaciones, así como también honrar los compromisos adquiridos, a fin de garantizar la estabilidad y durabilidad del sistema.

En efecto, de acuerdo con el entendimiento que le ha dado la Corte a la confianza legítima, se trata de un principio con raigambre constitucional que, entre otros efectos, tiene el de prohibirles a las autoridades públicas y a los poderes privados que prestan servicios públicos “contravenir sus actuaciones precedentes y [d]efraudar las expectativas que generan en los demás, a la vez que compelen a las autoridades y a los particulares a conservar una coherencia en sus actuaciones, un respeto por los compromisos adquiridos y una garantía de estabilidad y durabilidad de las situaciones que objetivamente permitan esperar el cumplimiento de las reglas propias del tráfico jurídico”.

Esto mismo es predicable en relación con los factores salariales que se tuvieron en cuenta al momento de liquidar la pensión. Frente a ellos resultaría abiertamente irrazonable aplicar de forma retroactiva lo aquí decidido en relación con dichos factores. Si bien es cierto que los beneficiarios del régimen dispuesto por el artículo 17 de la Ley 4 de 1992 accedieron a estas pensiones después de haber cotizado sobre factores salariales diferentes que no permiten que se produzca una relación de correspondencia entre lo cotizado y el monto de la mesada, esta situación obedece a decisiones adoptadas por la rama ejecutiva del poder público, mediante decretos que desarrollaron la Ley 4 de 1992 y a otras determinaciones de autoridades administrativas o judiciales.

Los pensionados se sujetaron a dichas reglas, cotizaron sobre los factores que el Gobierno Nacional había establecido y prestaron sus servicios como Congresistas, Magistrados o los demás cargos que por disposición normativa les era aplicable el régimen dispuesto por el artículo 17 de la Ley 4 de 1992. Es por ello que es imposible pretender que sus cotizaciones hayan logrado acumular un capital que financie, sin subsidio alguno, su pensión como si estuvieran inscritos en un régimen pensional diverso como el régimen general, o peor aún, un régimen de ahorro individual.

En segundo lugar, como quedó evidenciado en los capítulos precedentes, uno de los fines del Estado Social de Derecho es garantizar un mínimo vital a todos asociados. En este orden de ideas, una reducción adicional a los 25 salarios, podría implicar una disminución manifiestamente desproporcionada de su ingreso representado en sumas de dinero a las cuales acceden conforme a derecho, puesto que tales pensiones fueron reconocidas dentro de las condiciones especiales dispuestas por el artículo 17 de la Ley 4 de 1992.

Esto puede poner en grave riesgo el mínimo vital de los interesados que tiene, como lo ha dicho la jurisprudencia constitucional, una dimensión cualitativa y de conformidad con las condiciones particulares. Consustancial al derecho a recibir la prestación periódica o mesada pensional, es el derecho que le asiste a su titular a que ésta sea proporcional a las condiciones económicas que le aseguraban una existencia digna para aquél y su familia durante su vida productiva se mantengan y se prolonguen en la etapa en que sus capacidades laborales se ven disminuidas o han desaparecido, y en la cual requiere del necesario sosiego o descanso.

En tercer lugar, esta reducción abrupta se traduciría en una trasgresión de los fines propios del Estado Social de Derecho que esta misma sentencia pretende proteger, especialmente un desconocimiento de la obligación estatal de resguardar en forma especial los derechos de la personas de la tercera edad. Así, la mayoría de los pensionados del régimen especial de Congresistas hace parte de esta población, que ya no encuentra acogida en el mercado laboral y es en esta etapa de la vida en donde requiere de un ingreso que le permita solventar sus obligaciones e incluso hacer frente a las contingencias que la vejez acarrea.

El ajuste de las mesadas  debe ocurrir a partir del 1 de julio de 2013, con el fin de permitir ajustes en la nómina y no exponer a los funcionarios públicos de las entidades competentes a la imposibilidad de cumplir el fallo, con los riesgos jurídicos que ello tendría. De igual manera, resulta prohibido para las entidades administradoras de estas pensiones, suspender los pagos de las mesadas pensionales por demoras administrativas en la realización de este reajuste”.

Lo expuesto, para señalar que la sentencia no omitió pronunciarse frente a las situaciones jurídicamente consolidadas, el mínimo vital ni los derechos adquiridos, de ahí que la inconformidad de la demandante, de cara a la reducción de su mesada pensional no puede entenderse como la materialización de un daño antijurídico susceptible de ser indemnizado por esta jurisdicción. Precisado lo anterior, cabe señalar que la Corte Constitucional arribó a las siguientes conclusiones, que se transcriben por ser de interés para la presente controversia: “Resultan inexequibles algunas expresiones del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, cuyo alcance evolucionó en el derecho viviente en un sentido contrario a la Carta.

También se ha explicado por qué es necesario que las pensiones obtenidas con abuso del derecho o con fraude a la ley sean reliquidadas a 31 de diciembre de 2013. Igualmente, como efecto inmediato de la sentencia, a partir del 1 de julio de 2013 y sin necesidad de reliquidación, ninguna mesada pensional, con cargo a recursos de naturaleza pública, podrá superar el tope de los 25 salarios.

De igual manera, resulta claro que el régimen dispuesto por el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, es constitucional si se entiende que: (i) no puede extenderse el régimen pensional allí previsto, a quienes con anterioridad al 1º de abril de 1994, lo cual incluye lo establecido en el artículo 2 del Decreto 1293 de 1994, no se encontraren afiliados al mismo, (ii) como factores de liquidación de la pensión solo podrán tomarse aquellos ingresos que hayan sido recibidos efectivamente por el beneficiario, tengan carácter remunerativo del servicio y sobre los cuales se hubieren realizado las cotizaciones respectivas, (iii) las reglas sobre Ingreso Base de Liquidación aplicables a todos los beneficiarios de este régimen especial, son las contenidas en los artículos 21 y 36, inciso tercero, de la Ley 100 de 1993, según el caso y (iv) las mesadas correspondientes no podrán superar los veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

Bajo esta óptica, la Sala Plena encontró que el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, en su sentido natural y en concordancia con su configuración viviente, resulta contrario al ordenamiento constitucional por cuanto (i) desconoce el derecho a la igualdad, en armonía con los principios constitucionales de universalidad, solidaridad y eficiencia que rigen un sistema pensional equitativo, (ii) genera una desproporción manifiesta entre algunas pensiones reconocidas al amparo del artículo 17 de la Ley 4 de 1992 cuando, además, (iii) existe falta absoluta de correspondencia entre el valor de la pensión y las cotizaciones, lo cual conduce a que dicha desproporción excesiva sea (iv) financiada con recursos públicos mediante un subsidio muy elevado.

Esto es, además, (v) incompatible con el principio de Estado Social de Derecho, puesto que si bien los subsidios en regímenes especiales no son per se contrarios a dicho principio fundamental, sí lo son los subsidios carentes de relación con el nivel de ingresos y la dedicación al servicio público del beneficiario del elevado subsidio (se destaca).

En cuanto al manejo que ha recibido este tema por parte de esta Corporación, conviene resaltar que, en pronunciamiento reciente, se sostuvo (transcripción literal): “En cuanto a los efectos de la aplicación de la citada decisión, la Sala encuentra que la Corte Constitucional sostuvo que (i) a partir de la sentencia, ninguna pensión, causada bajo el régimen especial de Congresistas consagrado en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, se podrá reconocer ni liquidar por fuera de las condiciones que fijan la interpretación conforme a la Constitución;

(ii) a partir del 1º de julio de 2013 y sin necesidad de reliquidación, ninguna mesada pensional, con cargo a recursos de naturaleza pública, podrá superar el tope de los 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes. Por ello, todas las mesadas pensionales deberán ser reajustadas automáticamente a este tope por la autoridad administrativa y;

(iii) las autoridades administrativas revocarán o reliquidarán las pensiones que, bajo el amparo del artículo 17 Ley 4ª de 1992, se hayan reconocido con fraude a la ley o con abuso del derecho. “Como se vislumbra, el órgano de cierre de la jurisdicción constitucional diferenció los casos y eventos en los cuales procedía el mencionado ajuste, de esta manera distinguió entre: “(…).

“De otro lado, en lo atinente a aquellos beneficiarios del régimen especial dispuesto por el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, que, de conformidad con la normatividad vigente, se encontraban vinculados a este régimen al momento de entrar a regir la Ley 100 de 1993, esto es, al 1º de abril de 1994, y que adquirieron el derecho pensional cumpliendo todos los requisitos legales, bajo la convicción de estar actuando de buena fe y bajo los factores salariales de cotización establecidos por el Gobierno Nacional, la Administración debe ajustar tales pensiones, sin necesidad de hacer reliquidaciones caso por caso, hasta el monto de 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes, tope pensional que fue dispuesto por el Constituyente como razonable”[24] (se destaca).

Como puede observarse, el criterio fijado en la sentencia C-258 de 2013 fue acogido por esta Corporación, en la medida en que se trata de una decisión emitida por la Corte Constitucional en el marco de la acción pública de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241 de la Constitución Política[25]. Con el fin de resolver el argumento del recurso de apelación relacionado con el supuesto desconocimiento de derechos adquiridos por cuenta de la reducción pensional dispuesta en la sentencia C-258 de 2013, debe señalarse que los reconocimientos pensionales no son derechos absolutos y pueden ser modificados cuando se advierten irregularidades en su obtención o cuando el interés general así lo demande, siempre que los ajustes provengan del poder constituyente y no del libre arbitrio de la administración. Así lo explicó la Corte Constitucional en un pronunciamiento en el que puntualizó (se transcribe de forma literal): “En Colombia, en lo concerniente a la orden de reducción de las mesadas pensionales al límite constitucional, se advierte que existe no sólo una norma de rango legal, sino de carácter constitucional, que optó por implementar un tope máximo a los montos que se reconocen y pagan por concepto de pensión, contario a lo que había sucedido en el Perú cuando por decisiones administrativas se afectó el derecho a la pensión. Asimismo, la finalidad de dicho tope es la protección de la sostenibilidad financiera del sistema general de pensiones, y de los principios de igualdad y universalidad en materia de seguridad social, consideraciones que tienen un carácter de utilidad pública e interés social.

“Aunado a lo anterior, la situación fáctica de las víctimas en el caso “Cinco Pensionistas contra Perú” difiere sustancialmente de la analizada en la acción de tutela objeto de estudio en la presente providencia. En efecto, en el caso analizado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, no fue el constituyente derivado, sino el Estado, a través de sus instituciones gubernamentales, quien modificó en forma arbitraria y sustancial los montos de las mesadas pensionales de los peticionarios, desconociendo decisiones de los tribunales internos que ordenaba el pago de las pensiones de acuerdo con la normativa vigente.

“De esta manera, no se observa una pretermisión de la jurisprudencia del Sistema Interamericano de Derechos Humanos, toda vez que la Corte Constitucional, en la Sentencia C-258 de 2013, no decidió reducir las mesadas pensionales de los congresistas motu proprio, sino que advirtió la obligación de que las autoridades administrativas dieran cumplimiento a una norma de rango constitucional que establecía límites al reconocimiento y pago de pensiones”[26].

La anterior cita jurisprudencial permite entender, además, que el interés general prevalece sobre el particular, de ahí que la aplicación del Acto Legislativo 01 de 2005 por parte de la Corte Constitucional, al analizar la realidad financiera y la desigualdad evidenciada en los regímenes especiales en materia pensional, resultó acorde con principios superiores.

Es necesario destacar que no se cuenta con elemento probatorio alguno para predicar una afectación al mínimo vital de la señora Gloria Polanco, habida cuenta de que no se demostró que el ingreso pensional por valor de $7’368.750 –a junio de 2013- resultara insuficiente para su subsistencia en condiciones dignas, máxime si se tiene en cuenta que los actos administrativos de reconocimiento pensional a sus hijos[27] permiten entender que el menor de ellos cumplió los 25 años en el 2015, circunstancia que permite inferir que no tenía menores de edad a su cargo, ni demostró gastos de manutención de sus descendientes, a lo que se agrega la procedencia del acrecimiento de su mesada pensional en 2015, con ocasión de la mencionada terminación de la cobertura para el hijo que cumplió 25 años.

Dadas las particularidades de este tipo de reclamaciones por parte de beneficiarios de pensiones del orden de los 25 SMLMV –ex congresistas que vieron reducidas sus mesadas pensionales, en virtud de la sentencia C-258 de 2013-, resulta pertinente citar las consideraciones que al respecto ha planteado la Corte Constitucional, en el fallo referido en precedencia, al resolver peticiones formuladas (se transcribe de forma literal): “Asimismo, pese a que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que el análisis del derecho fundamental al mínimo vital debe ser cualitativo y no simplemente cuantitativo, y que por lo tanto, deberá atenderse a las condiciones económicas y sociales del pensionado y su familia para establecer su configuración, resulta ostensible que la suma de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes permite a los accionantes garantizar no sólo sus condiciones básicas de subsistencia, sino una vida digna, incluso en mejores condiciones que la mayoría de la población colombiana.

En efecto, mal podría alegarse que la mencionada cifra no resulta suficiente para satisfacer aquellos aspectos comprendidos en el concepto de mínimo vital, cuando ésta excede, veinticuatro veces, el monto que legalmente se ha establecido como el salario mínimo para la remuneración de un trabajador en Colombia, y que garantiza las condiciones mínimas de subsistencia, especialmente en un país marcadamente desigual y en el que gran parte de la población aún no cuenta con la satisfacción de sus necesidades básicas.

En este sentido, asegurar que las pensiones reconocidas a los accionantes resultan insuficiente para atender sus condiciones básicas de subsistencia y garantizar una vida digna, devendría en una inobservancia de los principios  de solidaridad, igualdad y universalidad que deben regir la seguridad social, especialmente si se toman en consideración las precarias condiciones sociales y económicas de gran parte de los pensionados en Colombia, las cuales pretendieron mitigarse con la expedición del Acto Legislativo No. 01 de 2005, y con la inclusión y aplicación del principio de sostenibilidad fiscal” (se destaca).

Todo lo anterior permite desvirtuar la existencia del daño antijurídico referido en la demanda y da lugar a señalar, además, que tampoco es viable efectuar la imputación a título de daño especial, pues resulta evidente que la limitación al monto de las pensiones devengadas por excongresistas supone la prevalencia del interés general sobre el particular y la búsqueda de la sostenibilidad del sistema de seguridad social, de ahí que no se cuente con argumentos para estructurar una eventual ruptura de las cargas públicas, como puede comprenderse de la motivación de la sentencia C-258 de 2013, sustentada en el Acto Legislativo 01 de 2005.

Finalmente, la Sala debe señalar que la lectura de la demanda no permite establecer una imputación concreta frente al Congreso de la República, dado que la forma imprecisa en que fue redactada únicamente hace posible entender que el fundamento de la responsabilidad descansa en la supuesta afectación de los derechos adquiridos por cuenta de la decisión adoptada por la Corte Constitucional.

En este sentido, es importante anotar que en el recurso de apelación la parte actora sostuvo que la responsabilidad endilgada al Congreso de la República no se predicaba por la expedición del Acto Legislativo 01 de 2005, sino por la Ley 4 de 1992, que fue el origen de la pensión que posteriormente fue reducida. Vistas así las cosas, la Sala considera que no hay lugar a endilgar responsabilidad patrimonial alguna a esta entidad, por la elemental razón de que el reconocimiento pensional efectuado por Fonprecon se realizó con antelación a la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005 y en la demanda no se refirió disminución alguna hasta julio de 2013, con ocasión de la expedición de la sentencia C-258 de ese mismo año, de ahí que su actuación se limitó a dar cumplimiento a las órdenes impartidas por la Corte Constitucional, en relación con el monto máximo que podía devengar la señora Gloria Polanco a título de mesada pensional.

Por otro lado, tampoco sería viable efectuar un análisis de la responsabilidad del Estado por el hecho del legislador por la expedición del Acto Legislativo 01 de 2005, porque i) ello no fue solicitado en la demanda –en el recurso de apelación se insistió en eso-, y ii) su expedición por parte del Congreso de la República, como mecanismo de modificación de la Constitución Política, implica el ejercicio del poder constituyente derivado y no de la función legislativa ordinaria que le corresponde.

Tampoco resulta razonable que se atribuya responsabilidad por la expedición de la Ley 4 de 1992, pues fue el sustento normativo para obtener un beneficio económico con base en un régimen especial, que en manera alguna puede constituirse ahora como fuente de un daño, pues, se insiste que fue la sentencia C-258 de 2013 la que estableció el monto máximo de las pensiones de régimen especial como el de los congresistas y ello no constituye un daño antijurídico, tal como se acaba de explicar.

Finalmente, la Sala no pierde de vista que la parte actora solicitó tener en cuenta los argumentos plasmados en el salvamento de voto de la sentencia de primera instancia, ante lo cual se debe decir que las consideraciones precedentes desvirtúan la supuesta afectación de derechos adquiridos y las apreciaciones dirigidas a endilgar responsabilidad a las entidades demandadas.

En las condiciones descritas, la Sala concluye que la señora Gloria Polanco de Lozada está en el deber jurídico de soportar el daño derivado de la reducción de su mesada pensional, en los términos precisados en la sentencia C-258 de 2013, debido a que esa decisión se justificó en criterios de interés general, estabilidad del sistema de seguridad social y aplicación de los principios de solidaridad y protección del patrimonio público, aunado al hecho de que no se estableció la afectación a derechos adquiridos ni al mínimo vital.

Así las cosas, los escasos argumentos planteados en el recurso de apelación no están llamados a prosperar, razón por la cual se confirmará la sentencia de primera instancia. 8. Costas El artículo 361 del Código General del Proceso establece que las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho.

El artículo 365 ejusdem, en el numeral 1, dispone que hay lugar a condenar en costas a la parte a la cual se le resuelva de manera desfavorable el recurso de apelación y, en el mismo sentido, el numeral 3 de esa norma prevé que “en la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda”.

Atendiendo a lo ordenado en la citada norma, se condenará en costas de esta instancia a la parte demandante. Cabe señalar que la condena impuesta en primera instancia no fue objeto de reproche en el recurso de apelación, razón por la cual no se hará modificación alguna al respecto. La liquidación de las costas la hará de manera concentrada el Tribunal a quo, en los términos del artículo 366 del Código General del Proceso[28].

En relación con las agencias en derecho correspondientes a esta instancia, de conformidad con lo previsto en el numeral 4 del artículo 366 del CGP, se tiene en cuenta la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales si las hubiere. En ese sentido se observa que: 1. Se trata de un proceso de reparación directa, con pretensiones acumuladas, que equivalían a la suma de $3.968’000.000[29], asunto en el que la parte demandante resultó vencida en segunda instancia, como consecuencia de la confirmación del fallo apelado. 2.

Teniendo en cuenta lo anterior, para efectos de la fijación de las agencias en derecho correspondientes a la segunda instancia, acerca de la duración y la complejidad de la gestión procesal, se observa que las entidades demandadas presentaron alegatos de conclusión en segunda instancia, sin perjuicio de la actividad de vigilancia y supervisión del proceso que es inherente a este trámite. 3.

A manera de precisión y para justificar con mayor razón lo expuesto anteriormente, resulta importante destacar que la fijación de agencias en derecho no se ve afectada en el evento en el que la parte haya litigado, incluso, a nombre propio, sin apoderado, pues aun en ese caso tiene derecho a que se fije el monto de agencias para retribuir su actuación, tal como se desprende de lo señalado en los numerales 3 y 4 del artículo 366 del CGP, en los siguientes términos: “3.

La liquidación incluirá el valor de los honorarios de auxiliares de la justicia, los demás gastos judiciales hechos por la parte beneficiada con la condena, siempre que aparezcan comprobados, hayan sido útiles y correspondan a actuaciones autorizadas por la ley, y las agencias en derecho que fije el magistrado sustanciador o el juez, aunque se litigue sin apoderado.

“(…). “4. Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas estableen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas” (se destaca).

Por lo anterior, si la parte actuó a nombre propio y tiene derecho a que se le fijen agencias en derecho a su favor, a pesar de que no incurrió en el pago de honorarios de un apoderado que lo representara, igual razonamiento debe aplicarse cuando se trata de una entidad pública que actúa a través de un apoderado que hace parte de su planta de personal, pues el hecho de que no se hayan realizado pagos adicionales a su salario no enerva la causación de las agencias en derecho como parte de la condena en costas. 4.

De conformidad con lo dispuesto por el Consejo Superior de la Judicatura en el acuerdo vigente para la fecha en que se presentó la demanda[30], en materia de tarifas de agencias en derecho se tiene en cuenta lo siguiente: “ACUERDO 1887 DE 2003 (Junio 26) “Por el cual se establecen las tarifas de agencias en derecho”. “(…). “Artículo  2º—Concepto.

Se entiende por agencias en derecho la porción de las costas imputables a los gastos de defensa judicial de la parte victoriosa, a cargo de quien pierda el proceso el incidente o trámite especial por él promovido, y de quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, (…). “Artículo 3º—Criterios. El funcionario judicial, para aplicar gradualmente las tarifas establecidas hasta los máximos previstos en este acuerdo, tendrá en cuenta la naturaleza, calidad y duración útil de la gestión ejecutada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, autorizada por la ley, la cuantía de la pretensión y las demás circunstancias relevantes, de modo que sean equitativas y razonables.

Las tarifas por porcentaje se aplicarán inversamente al valor de las pretensiones. “(…). “Artículo 5º—Fijación de tarifas. Las tarifas máximas de agencias en derecho se establecen en salarios mínimos mensuales legales vigentes, o en porcentajes relativos al valor de las pretensiones de la demanda reconocidas o negadas en la sentencia. “Artículo. 6º—Tarifas.

Fijar las siguientes tarifas de agencias en derecho: “(…). “III CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO “(…) “3.1.3. Segunda instancia. “Sin cuantía: Hasta siete (7) salarios mínimos mensuales legales vigentes. “Con cuantía: Hasta el cinco por ciento (5%) del valor de las pretensiones reconocidas o negadas en la sentencia”. 4. A partir de lo expuesto, se fijan las agencias en derecho en la segunda instancia en el 0.1% de $3.968’000.000, es decir, la suma de $3’968.000, la que deberá incluirse en el auto de liquidación de costas a cargo de la parte vencida, en este caso la parte demandante.

La suma en mención será repartida en partes iguales entre la Rama Judicial y el Congreso de la República. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, el 12 de octubre de 2016, por las razones expuestas en las consideraciones que anteceden.

SEGUNDO: CONDENAR en costas a la parte demandante, las cuales serán liquidadas de manera concentrada por el Tribunal de primera instancia, de acuerdo con lo previsto en el artículo 366 del Código General del Proceso. Se fijan como agencias en derecho en segunda instancia la suma de $3’968.0000, a cargo de la parte demandante y a favor de la Rama Judicial y el Congreso de la República, la cual será repartida en partes iguales.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador. ----------------------- [1] Así se identificó en el poder otorgado para la presentación de la demanda –folio 1 del cuaderno principal-. [2] La Sala realizará una síntesis de los hechos, en atención al carácter incompleto y confuso en que fueron relatados en la demanda. [3] Folios 27 y 28 del cuaderno principal. [4] Folios 29 a 39 del cuaderno principal. [5] Folios 47 a 56 del cuaderno principal. [6] Folio 77 del cuaderno principal. [7] Folio 572 del cuaderno No. 2. [8] Folios 161 a 187 del cuaderno principal. [9] Folios 194 a 208 del Cuaderno del Consejo de Estado. [10] Folios 235 a 245 del cuaderno del Consejo de Estado. [11] Folio 265 del cuaderno del Consejo de Estado. [12] Folio 271 del cuaderno del Consejo de Estado. [13] Folios 281 a 286 del cuaderno del Consejo de Estado. [14] Folios 287 a 299 del cuaderno del Consejo de Estado. [15] La pretensión mayor, por concepto de perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante consolidado (en la subsanación de la demanda –folio 21 del cuaderno principal-), ascendió a 524 SMLMV, monto que excedió los quinientos salarios mínimos legales mensuales vigentes para la fecha de presentación de la demanda. [16] De acuerdo con la constancia que obra a folio 16 del cuaderno No. 2. [17] Fecha en que se expidió la constancia de agotamiento del trámite. [18] El Fondo de Previsión Social del Congreso de la República es un Establecimiento Público del orden nacional, perteneciente a la Rama Ejecutiva del Poder Público, con personería jurídica, patrimonio propio e independiente y autonomía administrativa, creado por la Ley 33 de 1985. [19] El mencionado documento obra en copia simple de folio 2 a 5 del cuaderno No. 2. [20] Folios 6 a 13 del cuaderno No. 2. [21] El acto administrativo en mención obra en copia simple de folio 14 a 16 del cuaderno No. 2. [22] Folio 24 del cuaderno principal. [23] Folio 25 del cuaderno principal. [24] Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 20, sentencia del 16 de octubre de 2018, recuso extraordinario de revisión REV- 11001031500020140165800, demandante Leonor Serrano de Camargo, demandado Fonprecon. [25] A cuyo tenor: “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo.

Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: “(…)4. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación (…)”. [26] Sentencia T-615 de 2015. [27] Folios 6 a 13 del cuaderno No. 2. [28] A cuyo tenor: “Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas (…)”. [29] Suma que corresponde a la suma de los perjuicios materiales e inmateriales, de acuerdo con la subsanación de la demanda –folio 21 del cuaderno principal-. [30] La demanda se presentó el 6 de mayo de 2013.

El Acuerdo 1887 de 2003 fue derogado por el Acuerdo 10554 de agosto 5 de 2016, no obstante, este último solo entró a aplicar para los procesos judiciales iniciados a partir de su publicación.