ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / ACCIÓN DE TUTELA CONTRA INCIDENTE DE DESACATO / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO / ADECUADA VALORACIÓN PROBATORIA - De los informes del Comité de Verificación / CUMPLIMIENTO PARCIAL DEL FALLO / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES [E]l accionante soportó [el] defecto [fáctico] sobre la base de una errada valoración de los informes del Comité de Verificación y de los elementos objetivos y subjetivos de su responsabilidad que rodeaban su situación como alcalde designado de la ciudad de Armenia y de las acciones adelantadas para responder a la ocupación del espacio público, de manera que no estaban dados los elementos para sancionarlo, máxime cuando en su corta gestión hizo todo lo posible para obedecer las decisiones judiciales (…) [O]bserva la Sala que, contrario a lo afirmado por el actor, la autoridad judicial accionada no solo tuvo en cuenta los informes presentados por el Comité de Verificación, sino que también valoró los diferentes oficios allegados al expediente, entre otras, en los que se acreditaban las actividades, acciones y campañas desarrolladas para el cumplimiento de la orden (…) De este modo, no puede indicarse que existiera una indebida valoración de las pruebas, como lo menciona el accionante en sus diferentes escritos, pues, contrario a su dicho, la conclusión a la que se arribó atiende a lo demostrado en el plenario, de lo cual se pudo colegir, tanto objetiva como subjetivamente su responsabilidad, puesto que se habían desarrollado acciones para dar cumplimiento a la orden impartida, pero estas resultaban insuficientes frente a lo impartido y a la situación compleja que se vive en el centro de la ciudad (…) En consideración a lo anterior, se encuentra que el Tribunal Administrativo del Quindío, al proferir el auto del 20 de febrero de 2020, que modificó la sanción impuesta al tutelante por el Juzgado Cuarto Administrativo de Armenia, no incurrió en el defecto fáctico y, en consecuencia, no vulneró derecho fundamental alguno. ACLARACIÓN DE VOTO / CONTROL JUDICIAL DE CONSTITUCIONALIDAD – Decreto 2591 de 1991 / ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Inconstitucional / INCONSTITUCIONALIDAD DE LA NORMA – Sentencia C-543 de 1992 / DERECHO LEGISLADO – Artículo 230 Constitución Política / VIOLACIÓN DE LA COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL / ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Procedente por vía jurisprudencial sentencia C-590 de 2005 / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE CONSTITUCIONAL La Corte Constitucional, en sentencia C-543 de 1992, declaró inexequibles los artículos del Decreto 2591 de 1991 que establecían que la acción de tutela procedía contra providencia judicial.
Sin embargo, en fallos posteriores de tutela y luego en la sentencia de constitucionalidad C-590 de 2005 esa Corporación cambió su criterio y, en su lugar, admitió el amparo contra las decisiones de los jueces y estableció unos requisitos generales y especiales de procedibilidad. A mi juicio, (…) la sentencia C- 543 de 1992 hizo tránsito a cosa juzgada constitucional, el criterio contenido en esa decisión era inmodificable, incluso para la misma Corte Constitucional de conformidad con el artículo 243 CN.
(…) La procedibilidad de la tutela contra providencia judicial se fundamenta en un “precedente judicial”. (…) [C]onsidero que, sin desconocer la importancia de la jurisprudencia como fuente auxiliar del derecho (art. 230 CN), no es posible trasplantar figuras del [common law] a un sistema de derecho legislado. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 230 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., treinta (30) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03117-01(AC) Actor: ÓSCAR CASTELLANOS TABARES Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO Y OTRO Asunto: Acción de tutela – Segunda instancia Tema: Acción de tutela en contra de providencia judicial.
Subtema 1: Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela – exposición suficiente de los hechos y argumentos que generan la vulneración. Subtema 2: Requisitos específicos de procedencia – defecto fáctico. Decisión: Se modifica el fallo de primera instancia para declarar improcedente el amparo en relación con los defectos por desconocimiento del precedente y procedimental absoluto, y se niega en cuanto al defecto fáctico.
De acuerdo con el Decreto 1983 de 2017[1], la Sala decide la impugnación presentada por Óscar Castellanos Tabares en contra del fallo de tutela proferido el 10 de septiembre de 2020 por la Subsección A de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. I.- ANTECEDENTES 1.1.- La solicitud de amparo constitucional El 09 de julio de 2020, el señor Óscar Castellanos Tabares, en nombre propio, presentó acción de tutela en procura de la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, al mínimo vital y a la vida digna, para confutar los autos del 13 de diciembre de 2019 y 20 de febrero de 2020, emitidos por el Juzgado Cuarto Administrativo de Armenia y el Tribunal Administrativo del Quindío, respectivamente, por medio de los cuales se le impuso una sanción de multa por desacato[2] dentro del trámite incidental promovido al interior de la acción popular con radicado No. 63001-33-33-004-2010-00433-01. 1.2.- Hechos 1.2.1.- Mediante sentencia del 05 de agosto de 2013 el Juzgado Cuarto Administrativo de Armenia amparó el derecho colectivo al goce del espacio público del centro de la ciudad, en armonía con el derecho fundamental al trabajo de los comerciantes informales, la confianza legítima y la solidaridad; y ordenó al municipio la adopción de una serie de medidas para recuperarlo. 1.2.2.- Sostiene el actor que desde esa fecha pasaron varios mandatarios por la administración municipal, de los cuales algunos ejecutaron acciones para dar cumplimiento al fallo y otros no. 1.2.3.- Así, informa que el 21 de septiembre de 2018 fue designado como alcalde del municipio de Armenia, hasta el 31 de diciembre de 2019, tiempo durante el cual, pese a no intervenir en la elaboración del presupuesto de la ciudad ni del plan de desarrollo y a encontrar muchas falencias en la administración y dificultades en lo social, adelantó una importante gestión para la recuperación del espacio público. 1.2.4.- Sin embargo, alega que, muy a pesar de esos esfuerzos, el Juzgado Cuarto Administrativo de Armenia, a través de proveído del 19 de julio de 2019, inició incidente de desacato en su contra, como alcalde designado para esa fecha, en los términos del artículo 41 de la Ley 472 de 1998[3] y, finalmente, por auto del 13 de diciembre de ese mismo año resolvió sancionarlo con multa de 30 SMLMV, conmutable en arresto. 1.2.5.- Tal decisión fue modificada por el Tribunal Administrativo del Quindío, el cual, en sede jurisdiccional de consulta, mediante auto del 20 de febrero de 2020, la disminuyó a 10 SMLMV. 1.2.6.- Alega el accionante que fue solo hasta pasados 06 años que la autoridad judicial advirtió la necesidad de verificar el cumplimiento de lo ordenado y sancionarlo, lo cual considera una gran injusticia en la medida que esa orden estuvo durante mucho tiempo en manos de otras administraciones, pese a lo cual se le castiga en contravía de los avances que logró en tan solo 15 meses, “con una clara violación del debido proceso, en un dilatado y extemporáneo tramite bajo condiciones fácticas muy diferentes a las existentes al momento de proferir la orden de protección y que por ende no podían ser fundamento del incidente de desacato […].”[4]. 1.3.- Fundamentos de la acción de tutela El tutelante adujo que las entidades judiciales accionadas vulneraron sus derechos fundamentales al incurrir con las providencias dictadas en: 1.3.1.- Un desconocimiento del precedente del Consejo de Estado frente al análisis de los factores objetivo y subjetivo en que debe estar sustentada una sanción vía incidente de desacato.
Al respecto, trajo a colación dos sentencias de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación (i) del 04 de mayo de 2001, radicado 25000-23-25-000-20001-00544-02 y (ii) del 06 de julio de 2018, radicado 52001-23-31-000-2004-01658-03. 1.3.2.- Un defecto procedimental absoluto porque se desbordaron las formalidades de todo juicio y se desconocieron flagrantemente los tiempos de cumplimiento del fallo emitido desde el 2013, lapso durante el cual diversas administraciones tuvieron responsabilidad en su acatamiento, pero a ningún funcionario de estas se le cuestionó su accionar negligente.
En cambio, a quien no tenía el deber legal de hacerlo, sí se le castiga de manera injusta, pues pese a que adelantó diferentes acciones en pro de lo dispuesto por la autoridad judicial, se pretendía que finiquitara en el corto tiempo de su gestión toda la problemática. 1.3.3.- Un defecto fáctico en la medida que no se contaba con el apoyo probatorio para adoptar la decisión porque (i) se hizo alusión a una evaluación de los resultados de la cual saltó a la vista que las medidas adoptadas no han tenido impacto alguno, sin que la misma aparezca en el expediente ni se haga referencia a quien la realizó;
(ii) hubo actuaciones y correctivos por parte de la administración municipal para dar cumplimiento a la orden, pero este factor subjetivo ni el material probatorio que así lo demuestra fueron tenidos en cuenta al momento de decidir el desacato; y (iii) no se evaluaron integralmente los informes del Comité de Verificación. 1.4.- Pretensiones de la acción de tutela El accionante solicitó que (i) se ampararan sus derechos fundamentales; y (ii) se dejara sin efectos todo el trámite incidental, incluyendo el auto del 13 de diciembre de 2019, por haberse incurrido en vías de hecho. 2.- Trámite de la acción de tutela en primera instancia 2.1.- Mediante auto del 21 de julio de 2020 la Subsección A de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado admitió la solicitud de amparo; ordenó notificar a las autoridades judiciales accionadas y al municipio de Armenia; y comisionó al Tribunal Administrativo del Quindío para que comunicara del trámite constitucional al señor Germán Obando Roa y a todas las personas que actuaron como demandadas, demandantes, coadyuvantes, litisconsortes necesarios, terceros interesados y demás intervinientes dentro de la acción popular. 2.2.- El Juzgado Cuarto Administrativo de Armenia solicitó que se denegaran las pretensiones porque en el incidente de desacato se respetaron las etapas del procedimiento legal y se le explicó reiteradamente al accionante en dónde radicaba el verdadero incumplimiento de la sentencia y la ineficacia de las medidas adoptadas, sin que este explicara de manera razonable y jurídicamente aceptable los motivos por los cuales no implementaba otros mecanismos para lograr el cometido.
Adicionalmente, sostuvo que (i) si bien es cierto la administración ha hecho algunas cosas para obedecer la sentencia, esto no ha sido suficiente, pues la notoriedad del problema así lo evidenciaba; (ii) el accionante no acreditó cuáles fueron las estrategias que desarrolló con la Policía para la recuperación efectiva del espacio público, ya que solo probó la reubicación de los vendedores de frutas y verduras en la Placita Campesina y el eventual desplazamiento o remoción de las carretillas;
(iii) en contra de los mandatarios anteriores también se iniciaron incidentes de desacato, debido a que fue precisamente a través de esta herramienta que se comenzó a cumplir la sentencia; (iv) para cuando inició la administración del tutelante ya se habían logrado varios avances en el tema, al punto que el centro llegó a estar libre de vendedores ambulantes, pero, con el pasar de los días, se volvió a producir la invasión, lo que llevó a culminar el incidente con sanción; y (v) la imposición de la multa se dio luego de varios meses de evaluar la situación y de no demostrarse el acatamiento efectivo del fallo. 2.3.- El municipio de Armenia pidió que se declarara improcedente el amparo por cuanto no se superaron los requisitos necesarios para la procedencia de la acción en contra de providencias judiciales.
Precisó que (i) la tutela no puede convertirse en una tercera instancia; (ii) no se logra evidenciar la relevancia constitucional del litigio planteado, habida cuenta de que la invocación genérica de derechos fundamentales no activa la competencia del juez constitucional; (iii) se pretenden controvertir los móviles de dos providencias que se encuentran ejecutoriadas; y (iv) el actor no identificó la regla de derecho de las sentencias que se aluden como desconocidas y tampoco demostró cómo aplicaba al presente caso. 2.4.- La empresa AMABLE E.IC.E., del orden descentralizado municipal de Armenia, luego de exponer su objeto, funciones y actividades, solicitó ser desvinculada del presente trámite por falta de legitimación en la causa por pasiva. 2.5.- El Tribunal Administrativo del Quindío y los demás interesados guardaron silencio. 3.- Fallo de tutela de primera instancia 3.1.- La Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación mediante el fallo del 10 de septiembre de 2020 denegó el amparo.
Para ello, expuso las razones que a continuación se anotan: 3.1.1.- En primera medida, sostuvo que solo analizaría el cargo relacionado con el defecto fáctico en la medida que si bien el accionante también había reprochado un desconocimiento del precedente y un defecto procedimental absoluto, lo cierto es que los argumentos utilizados en estos dos últimos estaban dirigidos, de igual forma, a controvertir el análisis probatorio realizado por el juzgador en torno a los elementos objetivo y subjetivo de verificación de cumplimiento del fallo de la acción popular. 3.1.2.- Luego, indicó que el juez constitucional en sede de revisión de decisiones adoptadas en trámites incidentales de desacato solo puede revisar si (i) la autoridad judicial se ajustó a la orden impartida;
(ii) se respetó el debido proceso; y (iii) la sanción impuesta fue arbitraria, ya que de lo contrario correría el riesgo de reabrir el debate y decidir asuntos que ya fueron objeto de litigio. 3.1.3.- Finalmente, luego de realizar una revisión extensa de los hechos probados (respecto de la acción popular, el incidente de desacato y el caso concreto), advirtió que no existió vulneración de los derechos fundamentales invocados por cuanto: “[…] el Tribunal i) se ajustó a la orden expl[í]cita emitida en el fallo de acción popular, ii) verificó que el Juzgado emitió diferentes autos de requerimiento en los que solicitó información en torno al cumplimiento del fallo, por lo que no existe al respecto vulneración al debido proceso, y iii) la sanción impuesta no se advierte arbitraria, pues el Tribunal fue claro en señalar que pese a no encontrar un efectivo cumplimiento de la orden s[í] había probanza de las diferentes actividades desplegadas para el cumplimiento del fallo”[5]. 3.2.- Frente a la anterior decisión hubo una aclaración de voto, en el entendido de que debía declararse la improcedencia de la acción de tutela, al evidenciarse que lo pretendido era reabrir el debate jurídico[6]. 4.- Razones de la impugnación En contra de la decisión antes aludida el tutelante presentó escrito de impugnación, en el cual solicitó revisar la decisión de primera instancia y amparar sus derechos fundamentales.
Allí, reiteró lo presentado en el líbelo introductorio y resaltó que los argumentos relacionados con los defectos procedimental absoluto y fáctico no fueron tenidos en cuenta ni valorados en el trámite tutelar de primera instancia. II.- CONSIDERACIONES 1.- Cuestión Preliminar El actor pretende dejar sin efectos los autos del 13 de diciembre de 2019 y 20 de febrero de 2020, por medio de los cuales el Juzgado Cuarto Administrativo de Armenia y el Tribunal Administrativo del Quindío, en su orden, lo sancionaron con multa por desacatar las órdenes impartidas dentro de la acción popular radicado No. 63001-33-33-004-2010-00433-01.
Al efecto, al revisar el asunto, se observa que el Superior, en sede jurisdiccional de consulta, modificó la sanción impuesta, disminuyéndola de 30 a 10 SMLMV. De ahí que la Sala, al igual que como lo realizó el a quo constitucional, solo se centrará en el análisis de la providencia emitida por el tribunal, por ser la que definió el trámite incidental y, en consecuencia, la que efectivamente estaría afectando sus derechos fundamentales. 2.- Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada en contra del fallo de tutela proferido el 10 de septiembre de 2020 por la Subsección A de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación; de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo No. 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 3.- Problema jurídico 3.1.- Corresponde a la Sala determinar si el Tribunal Administrativo del Quindío con el auto del 20 de febrero de 2020, que modificó la sanción del 13 de diciembre de 2019 impuesta al demandante por parte del Juzgado Cuarto Administrativo de Armenia, dentro del incidente de desacato promovido al interior del radicado No. 63001-33-33-004-2010-00433-01, vulneró los derechos fundamentales alegados al incurrir en los defectos de desconocimiento del precedente, procedimental absoluto y fáctico. 3.2.- Para resolver lo anterior, en primer lugar, se verificará si el recurso de amparo constitucional cumple con los requisitos generales de procedibilidad.
En caso afirmativo, se examinará si con la providencia proferida se configuró cada uno de los defectos invocados. 4.- La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad[7] y de procedencia[8], con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 5.- El cumplimiento de los requisitos generales de la acción de tutela en el caso concreto (i) La tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional, pues en el presente asunto no se discute una situación de índole legal, sino de carácter ius fundamental, sobre la base de que se debe determinar si la autoridad judicial accionada transgredió los derechos fundamentales invocados por el tutelante al haberlo sancionado en el trámite de desacato.
(ii) También se acredita el requisito de subsidiariedad, pues en contra de la providencia del Tribunal Administrativo del Quindió, que modificó en sede jurisdiccional de consulta la sanción impuesta al tutelante en el trámite incidental de desacato frente al fallo de la acción popular, no existe otro medio de impugnación. (iii) El presupuesto de inmediatez igualmente se encuentra superado.
En efecto, la providencia que se reprocha fue emitida el 20 de febrero de 2020 y el amparo se interpuso el 09 de julio de este mismo año, esto es, dentro del término razonable señalado por la jurisprudencia. (iv) Ahora bien, en cuanto a que el escrito de tutela esté debidamente motivado, esto es, que haya una exposición suficiente de los hechos y argumentos que generan la vulneración[9], es pertinente anotar que en lo que respecta al defecto fáctico este se encuentra acreditado, no así en lo relacionado con los otros dos cargos.
Lo anterior, en la medida que, en cuanto al desconocimiento del precedente, el accionante se limitó a protestar genéricamente sobre la omisión de este y a citar dos sentencias de la Sección Primera de esta Colegiatura pero sin especificar cómo efectivamente se presentan para el sub judice cada uno de los elementos que hacen obligatorio su cumplimiento[10].
En lo que concierne al defecto procedimental absoluto, el actor solo hizo alusión a que era injusto que se le sancionara después de seis años de ser proferida la sentencia de la acción popular, cuando otros funcionarios debían ya haberle dado cumplimiento y no que se esperara a que él, en su corto periodo de gobierno, solucionara esta situación tan compleja.
Pero, no expuso cómo ello resultó en una desatención del procedimiento fijado por la ley o en una inaplicación de normas procesales que implicara una infracción a sus derechos[11]. Adicionalmente, dichos argumentos son empleados también para cuestionar el análisis probatorio realizado por el tribunal para sancionarlo[12]. En suma, estas omisiones ponen de manifiesto que el interesado no cumplió con la carga mínima exigida en las acciones de tutela en contra de providencias judiciales, de exponer con suficiencia los hechos y argumentos por los cuales, en su sentir, el juez incurrió en los vicios definidos por la jurisprudencia como defectos, que permita entrar a emitir un pronunciamiento de fondo.
Luego, resultan improcedentes y corresponde continuar con el estudio, pero, solamente desde el defecto fáctico invocado. (v) La solicitud de tutela no aduce como argumento central una irregularidad procesal, en la medida que los reproches están dirigidos a atacar el análisis probatorio efectuado por el fallador para la imposición de la sanción. (vi) Por último, no se ataca una decisión de tutela, sino la providencia ejecutoriada que fue proferida dentro de un incidente de desacato[13] promovido en la acción popular con radicado No. 63001-33-33-004-2010-00433- 01. 6.- Análisis del defecto fáctico como causal específica de procedencia de la acción de tutela en el caso concreto 6.1.- La Corte Constitucional ha considerado que este se configura cuando el juez carece de apoyo probatorio que le permita la aplicación del supuesto legal en el que fundó su decisión[14].
Este defecto, además, debe ser flagrante, ostensible, manifiesto y con incidencia directa en la decisión, de manera que para su existencia es necesario que de las pruebas que obren en el expediente no sea posible, de manera objetiva y razonable, alcanzar la conclusión a la que llegó en su providencia o que el apoyo probatorio en que se basó resulte absolutamente inadecuado para el caso. 6.2.- Así, el accionante soportó este defecto sobre la base de una errada valoración de los informes del Comité de Verificación y de los elementos objetivos y subjetivos de su responsabilidad que rodeaban su situación como alcalde designado de la ciudad de Armenia y de las acciones adelantadas para responder a la ocupación del espacio público, de manera que no estaban dados los elementos para sancionarlo, máxime cuando en su corta gestión hizo todo lo posible para obedecer las decisiones judiciales. 6.3.- Sobre el particular, es de anotar que al interior del trámite constitucional radicado No. 63001-33-33-004-2010-00433-01, el Tribunal Administrativo del Quindío resolvió modificar la sanción de multa impuesta por el Juzgado Cuarto Administrativo de Armenia, reduciéndola de 30 a 10 SMLMV, tras advertir que el incidentado sí había realizado algunas gestiones para cumplir la orden, aunque no las suficientes.
Lo anterior, atendiendo las siguientes consideraciones: “[…] a folios 578 a 600 obra informe del Comité de Verificación de diciembre de 2019, en la que se expresó que del 2 al 30 de diciembre de 2019, en las carreras 16, 17, 18 y 19, y calles 12 hasta 23 y sector de fundadores fueron desarrolladas las siguientes gestiones: - Remoción/incautación de bienes que obstaculizan el espacio público: para un total de 1803 remociones. - Campañas de disuasión: para un total de 1696 disuasiones. - Plan desarme: para un total de 1877 actividades de desarme. - Difusión de campañas: referentes a «no coma carreta» y «no dar limosna». - verificación de requisitos de actividad económica: para un total de 4 actividades. - Intervención con poblaciones diferenciales: para un total de 2 intervenciones. - Intervención de vehículos con ventas en espacio público: para un total de 6 actividades. - Plan semáforo: para un total de 3 actividades. - Campaña de oferta económica: para un total de 6 actividades.
A folios 636 a 800, obra informe de las actividades desplegadas desde el 24/10/2019 al 30/11/2019, lapso en el que se ejecutaron las mismas gestiones del mes de diciembre de 2019. Igualmente, revisado el plenario encuentra el Despacho que en los oficios visibles a folios 3-4, 9-22, 24-27, 30-224, 234-384, 388-539, 540-556, el municipio logró acreditar la realización de ciertas actividades tales como imponer comparendos, campañas educativas, incautaciones de mercancías, reubicación (ver folio 862-865).
Sin embargo, de lo visto en el expediente no se logra establecer que el municipio de Armenia haya realizado los estudios ordenados en el fallo, dirigido (sic) a la implementación en el espacio público de módulos, corredores estacionarios y/o otras medidas que permitan lograr el objetivo y características del Plan de Ordenamiento Territorial de la ciudad de Armenia (numeral 2.1. de la sentencia) ni tampoco que tal estudio haya sido socializado como se dispuso ni se haya designado un psicólogo para el respectivo acompañamiento a los comerciantes informales (numeral 2.2. de la sentencia).
Tampoco se aprecia la ejecución de las obras correspondientes suficientes referentes a módulos, corredores estacionarios, centros comerciales populares ni la reubicación de la mayoría de los comerciantes (numerales 2.3. y 2.4. de la sentencia). En consecuencia, se tiene que si bien es cierto el señor Oscar Castellanos Tabares en calidad de Alcalde Municipal de Armenia realizó ciertas gestiones en pro del cumplimiento del fallo proferido el 5 de agosto de 2013, también lo es que las mismas no han resultado eficaces pese a ser ejecutadas de manera mensual, pues cada día la situación se torna más crítica en cuanto a la problemática planteada dentro del presente asunto.
Por consiguiente, esta Corporación advierte que el a quo desarrolló todos los aspectos argumentativos tendientes a demostrar la acreditación tanto del componente objetivo como subjetivo previos a la imposición de la sanción por desacato, lo cual lo dedujo a partir de los elementos probatorios que obran en el expediente. No obstante, lo anterior, se modificará la decisión objeto de consulta respecto a la sanción impuesta, por cuanto este despacho considera que es desproporcionada como quiera que se han realizado algunas gestiones en pro del cumplimiento del fallo y en ese sentido, se impondrá como sanción la multa equivalente a diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes.”[15]. 6.4.- En consecuencia, observa la Sala que, contrario a lo afirmado por el actor, la autoridad judicial accionada no solo tuvo en cuenta los informes presentados por el Comité de Verificación, sino que también valoró los diferentes oficios allegados al expediente, entre otras, en los que se acreditaban las actividades, acciones y campañas desarrolladas para el cumplimiento de la orden.
Al respecto, incluso, el a quo constitucional afirmó que: “Los referidos informes fueron revisados por esta Sala de decisión y en ellos se evidencia que el Tribunal trajo a colación toda la información obrante en el plenario tendiente a demostrar el cumplimiento del fallo, a saber: (i) el escrito de contestación del incidente de desacato en que se anexaron las actas suscritas como resultado de las mesas de trabajo de recuperación de espacio público, en materia de sensibilización y control de invasión de espacio público para el año 2019, glosado en los folios 3 a 225;
(ii) el escrito que dio respuesta al primer requerimiento del Juzgado en torno al cronograma institucional de actividades realizadas para el control y despeje del espacio público, glosado en los folios 232 a 384; y (iii) la respuesta dada al segundo requerimiento del Juzgado con respecto de las actividades específicas ejecutadas para el control del espacio público, glosada en los folios 387 a 556.”[16].
De este modo, no puede indicarse que existiera una indebida valoración de las pruebas, como lo menciona el accionante en sus diferentes escritos, pues, contrario a su dicho, la conclusión a la que se arribó atiende a lo demostrado en el plenario, de lo cual se pudo colegir, tanto objetiva como subjetivamente su responsabilidad, puesto que se habían desarrollado acciones para dar cumplimiento a la orden impartida, pero estas resultaban insuficientes frente a lo impartido y a la situación compleja que se vive en el centro de la ciudad. 6.5.- Es que fue tal el análisis que se realizó del material probatorio aportado, que ello le sirvió de soporte al tribunal para modificar la sanción y reducirla de forma significativa.
Por ende, no comparte esta Sala los argumentos presentados por el actor, pues no se logra advertir que el tribunal accionado haya pasado por alto las pruebas aportadas, ni que la decisión a la que allegó sea resultado de un error ostensible y manifiesto. Otra cosa es que la valoración no se haya dado conforme esperaba el actor, lo cual dista de ser una transgresión a sus derechos. 6.6.- En consideración a lo anterior, se encuentra que el Tribunal Administrativo del Quindío, al proferir el auto del 20 de febrero de 2020, que modificó la sanción impuesta al tutelante por el Juzgado Cuarto Administrativo de Armenia, no incurrió en el defecto fáctico y, en consecuencia, no vulneró derecho fundamental alguno. 7.- Bajo estas consideraciones, la Sala modificará el fallo de tutela proferido el 10 de septiembre de 2020 por la Subsección A de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo de esta Colegiatura, para declarar la improcedencia de la petición tuitiva por los defectos de desconocimiento del precedente y procedimental absoluto; y negar el defecto fáctico.
En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.-
RESUELVE
PRIMERO: MODIFICAR la sentencia de tutela del 10 de septiembre de 2020 proferida por la Subsección A de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, para, en su lugar, DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo en relación con los cargos por desconocimiento del precedente y defecto procedimental absoluto; y NEGARLO en lo concerniente al defecto fáctico, por los motivos expuestos en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Presidente de la Sala Aclaración de Voto Cfr. Rad. 11001-03-15-000-2019-00022-00 JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Consejero de Estado NICOLÁS YEPES CORRALES Consejero Ponente CON ACLARACIÓN DE VOTO DEL CONSEJERO GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE ACLARACIÓN DE VOTO / CONTROL JUDICIAL DE CONSTITUCIONALIDAD – Decreto 2591 de 1991 / ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Inconstitucional / INCONSTITUCIONALIDAD DE LA NORMA – Sentencia C-543 de 1992 / DERECHO LEGISLADO – Artículo 230 Constitución Política / VIOLACIÓN DE LA COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL / ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Procedente por vía jurisprudencial sentencia C-590 de 2005 / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE CONSTITUCIONAL La Corte Constitucional, en sentencia C-543 de 1992, declaró inexequibles los artículos del Decreto 2591 de 1991 que establecían que la acción de tutela procedía contra providencia judicial.
Sin embargo, en fallos posteriores de tutela y luego en la sentencia de constitucionalidad C-590 de 2005 esa Corporación cambió su criterio y, en su lugar, admitió el amparo contra las decisiones de los jueces y estableció unos requisitos generales y especiales de procedibilidad. A mi juicio, (…) la sentencia C- 543 de 1992 hizo tránsito a cosa juzgada constitucional, el criterio contenido en esa decisión era inmodificable, incluso para la misma Corte Constitucional de conformidad con el artículo 243 CN.
(…) La procedibilidad de la tutela contra providencia judicial se fundamenta en un “precedente judicial”. (…) [C]onsidero que, sin desconocer la importancia de la jurisprudencia como fuente auxiliar del derecho (art. 230 CN), no es posible trasplantar figuras del [common law] a un sistema de derecho legislado. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 230 TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-El criterio fijado en la sentencia C-543 de 1992 hizo tránsito a cosa juzgada constitucional.
PRECEDENTE JUDICIAL-No es una figura que pueda trasplantarse a los sistemas de derecho legislado. ACLARACIÓN DE VOTO Aunque comparto la decisión que se tomó en la providencia del 7 de febrero de 2019, que negó la solicitud de tutela, aclaro voto. 1. La Corte Constitucional, en sentencia C-543 de 1992, declaró inexequibles los artículos del Decreto 2591 de 1991 que establecían que la acción de tutela procedía contra providencia judicial.
Sin embargo, en fallos posteriores de tutela y luego en la sentencia de constitucionalidad C-590 de 2005 esa Corporación cambió su criterio y, en su lugar, admitió el amparo contra las decisiones de los jueces y estableció unos requisitos generales y especiales de procedibilidad. A mi juicio, como la sentencia C-543 de 1992 hizo tránsito a cosa juzgada constitucional, el criterio contenido en esa decisión era inmodificable, incluso para la misma Corte Constitucional de conformidad con el artículo 243 CN. 2.
La procedibilidad de la tutela contra providencia judicial se fundamenta en un “precedente judicial”. Al respecto considero que, sin desconocer la importancia de la jurisprudencia como fuente auxiliar del derecho (art. 230 CN), no es posible trasplantar figuras del common law a un sistema de derecho legislado. GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE ----------------------- [1] Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela. [2] Por proveído del 13 de diciembre de 2019, el Juzgado le impuso sanción de multa por valor de 30 SMLMV, conmutable en arresto.
Luego, en grado jurisdiccional de consulta, mediante auto del 20 de febrero de 2020, el Tribunal Administrativo del Quindío la modificó, disminuyéndola a 10 SMLMV. [3] “ARTICULO 41. DESACATO. La persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.
La sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico, quien decidirá en el término de tres (3) días si debe revocarse o no la sanción. La consulta se hará en efecto devolutivo.”. [4] Folio 9 del escrito de tutela subido a SAMAI con el certificado 54FCFA045F894D25 A7E1BB2D523EBC93 F5E35CA0672A7C61 D595213237B49BFA. [5] Folio 28 del fallo de tutela de primera instancia, subido a SAMAI con el certificado D123466C91B8FFFB 13D2478415E54E83 925F1A5757A610AB 1A8B0CA1FB5CE3DE. [6] Ver aclaración en documento digital subido a SAMAI con el certificado 0DF3189469CE3FA5 A6D67EAAD9A2A0C6 A9863DC9D3D580F2 6246319140C1ADE6. [7] De acuerdo con la sentencia C-590 de 2005, la tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela. [8] Los requisitos específicos, también conocidos como defectos, son: defecto orgánico; defecto procedimental; defecto fáctico; defecto material o sustantivo; defecto por error inducido; defecto por falta de motivación; defecto por desconocimiento del precedente; y defecto por violación directa de la Constitución. [9] En relación con este aspecto, el Máximo Tribunal Constitucional ha considerado que “no se trata de rodear a la acción de tutela de exigencias formales contrarias a su naturaleza, sino de exigir que el actor tenga claridad y sea diligente en cuanto a la explicación del origen de la afectación de sus derechos y que dé cuenta de ello al momento de pretender su protección constitucional”.
(T-265 de 2014). [10] La Corte Constitucional ha indicado los criterios a tener en cuenta para identificar el precedente, estos son: “(i) la ratio decidendi de la sentencia que se evalúa como precedente, presenta una regla judicial relacionada con el caso a resolver posteriormente; (ii) se trata de un problema jurídico semejante, o a una cuestión constitucional semejante y (iii) los hechos del caso o las normas juzgadas en la sentencia son semejantes o plantean un punto de derecho semejante al que se debe resolver posteriormente.”.
Ver sentencias T-1317 de 2001, T-292 de 2006 y T-794 de 2011. [11] Sobre este defecto, el Alto Tribunal Constitucional ha sostenido que tiene lugar “siempre que, en desarrollo de la actividad judicial, el funcionario se aparte de manera evidente y grotesca de las normas procesales aplicables”. (T-281 de 2011). Actuación con la cual el juez termina produciendo un fallo arbitrario que vulnera derechos fundamentales, por desconocer completamente el procedimiento determinado en la ley. [12] Al respecto, la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación, sostuvo, en la primera instancia, que “[a]unque el accionante también invoca las causales «desconocimiento de precedente y defecto procedimental absoluto», lo cierto es que los argumentos utilizados controvierten de manera específica el análisis probatorio realizado por el juzgador en torno a los elementos objeto y subjetivo de verificación del cumplimiento del fallo de acción popular.”.
Folio 16 del fallo de tutela de primera instancia, subido a SAMAI con el certificado D123466C91B8FFFB 13D2478415E54E83 925F1A5757A610AB 1A8B0CA1FB5CE3DE. [13] Sobre el particular, la Corte Constitucional ha señalado que la acción constitucional procede siempre que se reúnan los siguientes requisitos: “i) La decisión dictada en el trámite de desacato se encuentre ejecutoriada; es decir que la acción de tutela es improcedente si se interpone antes de finalizado el trámite –incluido el grado jurisdiccional de consulta, si es del caso–. ii) Se acrediten los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y se sustente, por lo menos, la configuración una de las causales específicas (defectos). iii) Los argumentos del promotor de la acción de tutela deben ser consistentes con lo planteado por él en el trámite del incidente de desacato, de manera que a) no debe traer a colación alegaciones nuevas, que dejó de expresar en el incidente de desacato, y b) no puede solicitar nuevas pruebas que no fueron pedidas en un principio dentro del desacato y que el juez no tenía que practicar de oficio.”.
Sentencia SU-034 de 2018. Si bien, en aquella se trata la procedencia de la tutela en contra de las providencias que resuelven el incidente de desacto en ese trámite tuitivo, los principios se replican en materia de procedencia de tutela en contra de decisiones que resuelven el desacato de las órdenes emitidas en una acción popular, tal y como se señaló en la sentencia T-254 de 2014, así: “En esas circunstancias, la Sala encuentra razonable que la procedencia formal de las tutelas que objetan decisiones adoptadas en el marco del incidente de desacato de un fallo de acción popular se supedite a las reglas aplicables a aquellas que cuestionan las providencias proferidas en el incidente de desacato de un fallo de tutela.
Sobre todo, considerando las claras similitudes que existen entre uno y otro trámite, su carácter preferente y sumario y la especial responsabilidad que tienen los funcionarios judiciales que los adelantan frente a la efectiva y oportuna ejecución de la sentencia incumplida”. [14] De acuerdo con la sentencia SU-448 de 2016, “[s]e estructura, entonces, siempre que existan fallas sustanciales en la decisión, que sean atribuibles a deficiencias probatorias del proceso.
(…) el fundamento de la intervención del juez de tutela por deficiencias probatorias en el proceso, radica en que, no obstante las amplias facultades discrecionales con que cuenta el juez del proceso para el análisis del material probatorio, [e]ste debe actuar de acuerdo con los principios de la sana crítica, es decir, con base en criterios objetivos y racionales”. [15] Folios 25 y 26 del del fallo de tutela de primera instancia, subido a SAMAI con el certificado D123466C91B8FFFB 13D2478415E54E83 925F1A5757A610AB 1A8B0CA1FB5CE3DE. [16] Folio 27 ibidem.