81001-23-31-000-2011-00053-01 — Consejo de Estado

81001-23-31-000-2011-00053-01Consejo de Estado · SECCION PRIMERASentencia2020-12-03

Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés

Actor: Almiro Alberto Rodríguez Carrasquiel Y Yaqueline Mujica·Demandado: Nación - Instituto Colombiano De Desarrollo Rural “incoder” Hoy Agencia Nacional De Tierras - Ant

De qué trata

Síntesis: [L]a Sala debe comprobar si el procedimiento de revocatoria directa que adelantó el entonces Incoder y que condujo a la revocatoria del acto de adjudicación 732 de 23 de octubre de 2006, cumplió con las disposiciones que lo rigen y si el mismo está afectado de algún vicio de ilegalidad relacionado con la vulneración al debido proceso o al derecho de defensa. […] [E]l Incoder, en el trámite de revocatoria directa, estaba en la obligación de acatar, entre otros, los siguientes deberes: i) comunicar sobre la existencia de la actuación administrativa (artículo 28), ii) brindar respeto a las garantías relacionadas con los derechos de defensa y contradicción (artículo 35), iv) motivar debidamente la decisión (artículo 35, inc.1), v) notificar el acto definitivo (artículos 43 al 45), e vi) indicar expresamente los recursos procedentes contra el mismo (artículo 47). En el caso concreto, encuentra la Sala de Decisión que el procedimiento administrativo de revocatoria directa de la Resolución 0732 de 23 de octubre de 2006 «por la cual se adjudica un terreno baldío», se inició mediante auto del 12 de marzo de 2009 y por solicitud que hiciere el señor Germán Erazo Belalcázar el 19 de febrero de 2009, quien afirmó ser el propietario del bien adjudicado denominado «Villa Alix». Este auto fue notificado personalmente al Agente del Ministerio Público y al señor Germán Ramiro Erazo Belalcázar, según constancias de 3 y 25 de abril del 2009. Sin embargo, en lo concerniente a la comunicación al señor Almiro Alberto Rodríguez Carrasquiel y a la señora Yaqueline Mujica del acto que inició la actuación de revocatoria de la adjudicación del bien baldío, la Sala no encuentra que el Incoder hubiere enviado por correo la citación al domicilio de los demandantes, ni tampoco que hubiera dejado constancia de la imposibilidad de su envío o que la misma resultaba demasiado costosa o demorada, acorde con lo previsto en el artículo 14 del Código Contencioso Administrativo. En efecto, en los antecedentes administrativos únicamente obra el oficio No. 320-1-5009-2100717 de 10 de junio de 2009, a través del cual el Director Territorial del Incoder de Arauca solicitó a la Gerente de la Emisora «Voz del Cinaruco» la publicación de un aviso en el que informara a los señores Almiro Alberto Rodríguez Carrasquiel y a la señora Yaqueline Mujica que debían presentarse ante el Incoder a notificarse personalmente de una providencia administrativa. […] Para la Sala, el referido oficio no satisface la obligación de poner en conocimiento de los terceros interesados la existencia de la actuación administrativa, pues, en primer lugar, de conformidad con el artículo 14 del CCA se debió enviar la citación por correo a la dirección del predio y, en segundo lugar, el mecanismo utilizado para dar publicidad a la decisión claramente no era el medio más eficaz para los fines antes expuestos. Ahora bien, aunque es cierto que, en aras de dar publicidad a la decisión de apertura de la actuación administrativa, el Director Territorial del Incoder de Arauca fijó el edicto el 9 de julio de 2009 en el que citó y emplazó a los señores Almiro Alberto Rodríguez Carrasquiel y Yaqueline Mujica y que ante su no comparecencia, les designó curador ad litem, también es una realidad que la referida actuación no estuvo precedida del trámite previsto en el ordenamiento jurídico, pues, se reitera, la obligación de envió por correo de la citación al domicilio de los demandantes no se agotó en debida forma. Lo expuesto es suficiente para sostener que el trámite administrativo que devino en la revocatoria de la Resolución No. 0732 de 23 de octubre de 2006, estuvo viciado por las irregularidades en la comunicación del inicio de la actuación - se insiste que no se demostró el envió de la citación por correo al domicilio de la parte actora, ni de la imposibilidad de realizarla acorde con lo señalado en los artículos 14, 15 y 28 del CCA. De manera que, la Sala se aparta de los fundamentos expuestos por el a quo, pues el procedimiento de revocatoria sea de oficio o a solicitud de parte, se debe adelantar con la garantía de los derechos al debido proceso, defensa y contradicción, acorde con lo previsto en el ordenamiento jurídico. En atención a la prosperidad del cargo de nulidad por violación al debido proceso y derecho de defensa, la Sala se releva de estudiar los demás argumentos del recurso de alzada, dado que, lo hasta aquí analizado, resulta suficiente para desvirtuar la presunción de legalidad del acto administrativo acusado.LEY 160 DE 1994 - Cobró nuevamente vigencia ante la declaratoria de inexequibilidad de la Ley 1152 / LEY 1152 DE 2007 - Su declaratoria de inexequibilidad surte efectos hacia el futuro / LEY 1152 DE 2007 - Se encontraba vigente al momento de la expedición del acto demandado / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIAEl artículo 45 de la Ley 270 de 1996 - Estatutaria de Administración de Justicia estableció las reglas sobre los efectos de las sentencias proferidas en desarrollo del control judicial de constitucionalidad y señaló que «[l]as sentencias que profiera la Corte Constitucional sobre los actos sujetos a su control en los términos del artículo 241 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro a menos que la Corte resuelva lo contrario». Frente a los efectos de las sentencias de inexequibilidad, la Corte Constitucional en Sentencia de Unificación 037 de 2019, reiteró que la regla general son efectos hacía futuro […] Acorde con lo señalado, y dado que los efectos de la sentencia de inexequibilidad de la Ley 1152 de 2007 fueron hacia futuro, estima la Sala que, en tanto la solicitud de revocatoria del acto de adjudicación se hizo el 19 de febrero de 2009, el procedimiento adelantado por el Incoder debía ceñirse a lo establecido en la referida ley, puesto que, para dicha fecha ya se encontraba vigente tal normatividad. […] Aunado a lo anterior y de conformidad con lo dispuesto por el artículo 40 de la Ley 153 de 1887 «[l]as leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. Pero los términos que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y diligencias que se estuvieren iniciadas, se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación». En consecuencia, en virtud de la jurisprudencia en cita y de conformidad con lo dispuesto por el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, las actuaciones que hubieren iniciado a correr en vigencia de la Ley 1152 de 2007 y su Decreto Reglamentario 230 de 2008, debían culminar con fundamento en dicha normatividad. Por otro lado, aquellos trámites iniciados con posterioridad a la declaratoria de inexequibilidad de la Ley 1152 de 2007, debían atender lo previsto en la norma revivida, esto es, la contenida en la Ley 160 de 1994 y en el Decreto 2664 de 1994.

ADJUDICACIÓN DE BIENES BALDÍOS – Procedimiento / VALIDEZ DE ACTOS ADMINISTATIVO DE ADJUDICACIÓN / REVOCATORIA DIRECTA DE LOS ACTOS DE ADJUDICACIÓN DE BALDÍOS – Por violación a las normas legales o reglamentarias / REVOCATORIA DIRECTA DE LOS ACTOS DE ADJUDICACIÓN DE BALDÍOS – Procede siempre que se respete el debido proceso y se trate de actos manifiestamente ilegales o que deriven en la violación de requisitos sustantivos y del derecho de defensa / REVOCATORIA DIRECTA DE LOS ACTOS DE ADJUDICACIÓN DE BALDÍOS – Procedimiento / REVOCATORIA DIRECTA DE LOS ACTOS DE ADJUDICACIÓN DE BALDÍOS – Deber de comunicar la existencia de la actuación a los particulares que pudieren resultar afectados / COMUNICACIÓN DEL ACTO QUE INICIA LA ACTUACIÓN DE REVOCATORIA DE LA ADJUDICACIÓN DEL BIEN BALDÍO – Debe enviarse por correo a la dirección del predio / TRÁMITE PARA LA REVOCATORIA DIRECTA DE LOS ACTOS DE ADJUDICACIÓN DE BALDÍOS – Estuvo viciado por las irregularidades en la comunicación del inicio de la actuación / DEBIDO PROCESO Y DERECHO DE DEFENSA - Vulneración [L]a Sala debe comprobar si el procedimiento de revocatoria directa que adelantó el entonces Incoder y que condujo a la revocatoria del acto de adjudicación 732 de 23 de octubre de 2006, cumplió con las disposiciones que lo rigen y si el mismo está afectado de algún vicio de ilegalidad relacionado con la vulneración al debido proceso o al derecho de defensa. […] [E]l Incoder, en el trámite de revocatoria directa, estaba en la obligación de acatar, entre otros, los siguientes deberes: i) comunicar sobre la existencia de la actuación administrativa (artículo 28), ii) brindar respeto a las garantías relacionadas con los derechos de defensa y contradicción (artículo 35), iv) motivar debidamente la decisión (artículo 35, inc.1), v) notificar el acto definitivo (artículos 43 al 45), e vi) indicar expresamente los recursos procedentes contra el mismo (artículo 47).

En el caso concreto, encuentra la Sala de Decisión que el procedimiento administrativo de revocatoria directa de la Resolución 0732 de 23 de octubre de 2006 «por la cual se adjudica un terreno baldío», se inició mediante auto del 12 de marzo de 2009 y por solicitud que hiciere el señor Germán Erazo Belalcázar el 19 de febrero de 2009, quien afirmó ser el propietario del bien adjudicado denominado «Villa Alix».

Este auto fue notificado personalmente al Agente del Ministerio Público y al señor Germán Ramiro Erazo Belalcázar, según constancias de 3 y 25 de abril del 2009. Sin embargo, en lo concerniente a la comunicación al señor Almiro Alberto Rodríguez Carrasquiel y a la señora Yaqueline Mujica del acto que inició la actuación de revocatoria de la adjudicación del bien baldío, la Sala no encuentra que el Incoder hubiere enviado por correo la citación al domicilio de los demandantes, ni tampoco que hubiera dejado constancia de la imposibilidad de su envío o que la misma resultaba demasiado costosa o demorada, acorde con lo previsto en el artículo 14 del Código Contencioso Administrativo.

En efecto, en los antecedentes administrativos únicamente obra el oficio No. 320-1-5009-2100717 de 10 de junio de 2009, a través del cual el Director Territorial del Incoder de Arauca solicitó a la Gerente de la Emisora «Voz del Cinaruco» la publicación de un aviso en el que informara a los señores Almiro Alberto Rodríguez Carrasquiel y a la señora Yaqueline Mujica que debían presentarse ante el Incoder a notificarse personalmente de una providencia administrativa. […] Para la Sala, el referido oficio no satisface la obligación de poner en conocimiento de los terceros interesados la existencia de la actuación administrativa, pues, en primer lugar, de conformidad con el artículo 14 del CCA se debió enviar la citación por correo a la dirección del predio y, en segundo lugar, el mecanismo utilizado para dar publicidad a la decisión claramente no era el medio más eficaz para los fines antes expuestos.

Ahora bien, aunque es cierto que, en aras de dar publicidad a la decisión de apertura de la actuación administrativa, el Director Territorial del Incoder de Arauca fijó el edicto el 9 de julio de 2009 en el que citó y emplazó a los señores Almiro Alberto Rodríguez Carrasquiel y Yaqueline Mujica y que ante su no comparecencia, les designó curador ad litem, también es una realidad que la referida actuación no estuvo precedida del trámite previsto en el ordenamiento jurídico, pues, se reitera, la obligación de envió por correo de la citación al domicilio de los demandantes no se agotó en debida forma.

Lo expuesto es suficiente para sostener que el trámite administrativo que devino en la revocatoria de la Resolución No. 0732 de 23 de octubre de 2006, estuvo viciado por las irregularidades en la comunicación del inicio de la actuación - se insiste que no se demostró el envió de la citación por correo al domicilio de la parte actora, ni de la imposibilidad de realizarla acorde con lo señalado en los artículos 14, 15 y 28 del CCA.

De manera que, la Sala se aparta de los fundamentos expuestos por el a quo, pues el procedimiento de revocatoria sea de oficio o a solicitud de parte, se debe adelantar con la garantía de los derechos al debido proceso, defensa y contradicción, acorde con lo previsto en el ordenamiento jurídico. En atención a la prosperidad del cargo de nulidad por violación al debido proceso y derecho de defensa, la Sala se releva de estudiar los demás argumentos del recurso de alzada, dado que, lo hasta aquí analizado, resulta suficiente para desvirtuar la presunción de legalidad del acto administrativo acusado.

LEY 160 DE 1994 - Cobró nuevamente vigencia ante la declaratoria de inexequibilidad de la Ley 1152 / LEY 1152 DE 2007 - Su declaratoria de inexequibilidad surte efectos hacia el futuro / LEY 1152 DE 2007 - Se encontraba vigente al momento de la expedición del acto demandado / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA El artículo 45 de la Ley 270 de 1996 – Estatutaria de Administración de Justicia estableció las reglas sobre los efectos de las sentencias proferidas en desarrollo del control judicial de constitucionalidad y señaló que «[l]as sentencias que profiera la Corte Constitucional sobre los actos sujetos a su control en los términos del artículo 241 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro a menos que la Corte resuelva lo contrario».

Frente a los efectos de las sentencias de inexequibilidad, la Corte Constitucional en Sentencia de Unificación 037 de 2019, reiteró que la regla general son efectos hacía futuro […] Acorde con lo señalado, y dado que los efectos de la sentencia de inexequibilidad de la Ley 1152 de 2007 fueron hacia futuro, estima la Sala que, en tanto la solicitud de revocatoria del acto de adjudicación se hizo el 19 de febrero de 2009, el procedimiento adelantado por el Incoder debía ceñirse a lo establecido en la referida ley, puesto que, para dicha fecha ya se encontraba vigente tal normatividad. […] Aunado a lo anterior y de conformidad con lo dispuesto por el artículo 40 de la Ley 153 de 1887 «[l]as leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir.

Pero los términos que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y diligencias que se estuvieren iniciadas, se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación». En consecuencia, en virtud de la jurisprudencia en cita y de conformidad con lo dispuesto por el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, las actuaciones que hubieren iniciado a correr en vigencia de la Ley 1152 de 2007 y su Decreto Reglamentario 230 de 2008, debían culminar con fundamento en dicha normatividad.

Por otro lado, aquellos trámites iniciados con posterioridad a la declaratoria de inexequibilidad de la Ley 1152 de 2007, debían atender lo previsto en la norma revivida, esto es, la contenida en la Ley 160 de 1994 y en el Decreto 2664 de 1994. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 29 / LEY 160 DE 1994 – ARTÍCULO 72 / DECRETO 2664 DE 1994 / DECRETO 1292 DE 2003 / DECRETO 1300 DE 2003 / LEY 1152 DE 2007 – ARTÍCULO 21 / LEY 1152 DE 2007 – ARTÍCULO 161 / DECRETO 230 DE 2008 – ARTÍCULO 7 / DECRETO 230 DE 2008 – ARTÍCULO 20 / LEY 153 DE 1887 – ARTÍCULO 40 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 14 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 15 / gCÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 28 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 34 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 35 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá D.C., tres (3) de diciembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 81001-23-31-000-2011-00053-01 Actor: ALMIRO ALBERTO RODRÍGUEZ CARRASQUIEL Y YAQUELINE MUJICA Demandado: NACIÓN - INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL “INCODER” HOY AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS - ANT Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Coadyuvante demandado: GERMÁN ERAZO BELALCÁZAR Tema: Debido proceso - Comunicación del acto que inicia el trámite de revocatoria directa de un acto de adjudicación de un baldío - Inspección Ocular – Análisis del artículo 161 de la Ley 1152 de 2007 y de los artículos 14, 15, 28 y 74 del CCA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra de la sentencia de 5 de marzo de 2014, proferida por la Sala Única de Decisión del Tribunal Administrativo de Arauca, a través de la cual declaró la nulidad parcial de la Resolución 0377 del 17 de noviembre de 2010 «Por la cual se revoca de oficio la resolución de adjudicación No. 732 del 23 de octubre de 2006».

ANTECEDENTES I.1. La demanda En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, los señores Almiro Alberto Rodríguez Carrasquiel y Yaqueline Mujica, por intermedio de apoderado judicial, demandaron[1] al entonces Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER, actualmente Agencia Nacional de Tierras, con miras a obtener las siguientes declaraciones y condenas: […] [S]e solicita la Nulidad de la Resolución 0377 del 17 de noviembre de 2010, por medio del cual se resuelve la REVOCATORIA de la resolución No. 0732 del 23 de octubre de 2006 por medio del cual la oficina de Enlace Territorial No.8 del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural- INCODER adjudicó a los señores ALMIRO ALBERTO RODRIGUEZ CARRASQUEL y a YAQUELINE MUJICA, mis poderdantes, el predio baldío que ellos mismos denominaron VILLA ALIX, ubicado en la Vereda de la Virgen del Municipio de Cravo Norte, Departamento de Arauca. 2.

Que se restablezcan los derechos legalmente adquiridos por mis poderdantes y quede en firme la Resolución No.0732 del 23 de octubre de 2006, por medio del cual se titula el predio VILLA ALIX ubicado en la vereda la Virgen del Municipio de Cravo Norte, Departamento de Arauca e inscrita ante la oficina de Instrumentos Públicos bajo matrícula No.52234. 3.

Que se ordene el cumplimiento de la sentencia dentro del término de establecido en el artículo 176 del C.C.A. […]. I.2. Los hechos Los hechos relevantes que sustentan la demanda son los siguientes: El 15 de abril de 2006, los señores Almiro Alberto Rodríguez Carrasquiel y Yaqueline Mujica presentaron ante el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, en adelante Incoder[2], solicitud de adjudicación de un bien baldío denominado “Villa Alix”, ubicado en la Vereda la Virgen del municipio de Cravo Norte del departamento de Arauca.

En razón a tal solicitud, el Inconder dio inicio al proceso de adjudicación, el cual se surtió dando cumplimiento a lo establecido en el Decreto 2664 de 1994[3] y en el Decreto 982 de 1996[4] y sin oposición de terceros. Mediante la Resolución 0732 del 23 de octubre de 2006[5], la Oficina de Enlace Territorial No. 8 del Incoder adjudicó el precitado bien baldío a los señores Almiro Alberto Rodríguez Carrasquiel y Yaqueline Mujica.

Esa resolución fue inscrita con el folio de matrícula inmobiliaria 52234 ante la oficina de Instrumentos Públicos[6]. Con posterioridad, el señor Germán Ramiro Erazo Belalcázar solicitó al Incoder la revocatoria directa de la Resolución 0732 del 23 de octubre de 2006[7] afirmando ser el propietario del bien adjudicado “Villa Alix”. Con fundamento en la petición del señor Germán Ramiro Erazo Belalcázar, el Incoder inició la actuación de revocatoria del acto de adjudicación del bien Villa Alix.

En el curso de dicha actuación, de oficio, el Incoder, declaró la nulidad del proceso de adjudicación y en consecuencia revocó el acto 0732 de 23 de octubre de 2006, esto es, a través de la Resolución 0377 de 17 de noviembre de 2010[8]. La anterior decisión, se fundamentó en que dicha entidad encontró que el trámite de adjudicación no se surtió en debida forma en lo concerniente a la publicación de que trata el numeral 2º del artículo 6 del Decreto 982 de 1996[9].

Los señores Almiro Alberto Rodríguez Carrasquiel y Yaqueline Mujica el 26 de noviembre de 2010 interpusieron recurso de apelación[10] en contra de la Resolución 377 de 17 de noviembre de 2010. El Director Territorial de Arauca del Incoder, mediante la Resolución 028 de 19 de enero de 2011, rechazó de plano el recurso interpuesto con base en lo establecido en el inciso 2º del artículo 43 del Decreto 2664 de 1994[11].

Los señores Almiro Alberto Rodríguez Carrasquiel y Yaqueline Mujica fueron despojados del predio el 17 de junio de 2011, día en que quedó en firme la Resolución 0377 de 17 de noviembre de 2010[12]. I.3. Fundamentos de derecho y concepto de la violación I.3.1. Las normas violadas Las normas citadas como trasgredidas son los artículos 1°, 2°, 6,13, 29, 90 y 91 de la Constitución Política; 69 del Código Contencioso Administrativo, 42 del Decreto 2664 de 1994 y el Decreto 982 de 1996.

I.3.2. El concepto de la violación El apoderado judicial de la parte actora no hizo alusión expresa a las causales de nulidad previstas en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, no obstante, de un análisis integral de la demanda se observa que los fundamentos expuestos por los accionantes están relacionados con el desconocimiento del derecho al debido proceso y del derecho de defensa, cargo que sustentaron con base en los siguientes argumentos[13]: Expuso que en el trámite de revocatoria directa, adelantado por el Incoder en contra de la Resolución de adjudicación de bien baldío 0732 de 23 de octubre de 2006 e iniciado a solicitud del señor Germán Ramiro Erazo Belalcázar, se desconocieron las garantías procesales de los demandantes, en tanto: i) se omitió realizar la notificación del inicio de la actuación; y, ii) no se decretaron ni practicaron las pruebas pertinentes, en especial, la inspección ocular que ordena la ley agraria.

Señaló que, aunque a sus poderdantes se les designó curador ad litem, este no intervino en la actuación administrativa, por lo que no contaron con una defensa técnica que abogara por sus intereses. Finalmente, citó como antecedentes aplicables al caso que nos ocupa, las sentencias de tutela T-436 de 1998 y T-076 de 2011, proferidas por la Corte Constitucional y “las sentencias del 1 de septiembre de 1998 y del 16 de julio de 2002 del Consejo de Estado”, a efectos de mencionar los presupuestos para revocar un acto administrativo y la afectación al debido proceso[14].

II.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La apoderada judicial del Incoder se opuso a las pretensiones de la demanda[15], y aseguró que el trámite administrativo de revocatoria directa garantizó el debido proceso de las partes. Señaló que la resolución de adjudicación de bien baldío 0732 de 23 de octubre de 2006 fue revocada ya que se evidenció que la publicación de que trata el artículo 16 de Decreto 2664 de 1994[16], no se efectuó en debida forma, pues la constancia presentaba inconsistencias en la fecha y en el tiempo en que se efectuó. Así las cosas, había lugar a declarar la nulidad de lo actuado en el trámite de adjudicación por desconocimiento de normas procedimentales de orden público y de obligatorio cumplimiento y, en consecuencia, se debía revocar el acto de adjudicación. Consideró que la inspección ocular no es un requisito legal ni reglamentario para dar trámite a la revocatoria de un acto administrativo atendiendo lo previsto en el artículo 43 del Decreto 2664 de 1994[17] y que, en el caso, el solicitante de dicha revocatoria no acreditó tener la propiedad del predio objeto de litigio, por ende, no se practicó. Citó lo previsto en el artículo 72 de la Ley 160 de 1994[18] que faculta al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, en adelante – Incora, para revocar directamente y en cualquier tiempo las resoluciones de adjudicación de tierras baldías proferidas con violación a lo establecido en las normas legales y reglamentarias, concretamente en lo atinente al principio de publicidad.

Concluyó que el procedimiento administrativo que condujo a la revocatoria del acto de adjudicación se adelantó en debida forma, y señaló que no se aportó prueba que acreditara la violación de los derechos fundamentales de la parte actora. III.- SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 23. La Sala Única de Decisión del Tribunal Administrativo de Arauca, a través de fallo de 5 de marzo de 2014[19], determinó lo siguiente: […]PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, instaurada por el señor ALMIRO ALBERTO RODRIGUEZ CARRASQUEL u la señora YAQUELINE MUJICA, en contra del INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL (INCODER), por los motivos expresados en esta providencia, con excepción del numeral tercero de la Resolución Número 0377 del 17 de noviembre de 2010, el cual se ANULA en la parte que dice “hecho lo anterior se archivarán las diligencias” y en su lugar, ORDENAR la continuación del proceso de adjudicación del bien baldío solicitado por los demandantes.

SEGUNDO: EJECUTORIADO este fallo, se harán las anotaciones de rigor en los libros y el sistema diseñado para el efecto. Por Secretaría se devolverán los gastos procesales si hubiere saldo y luego se archivará […] Para arribar a esa determinación, el Tribunal señaló que las causales de nulidad a estudiar en contra de la Resolución 0377 de 2010 «serían las de violación de la Constitución y la Ley, o en términos más técnicos y específicos: la violación de la norma superior, o, en últimas, la expedición irregular de un acto administrativo» Precisó que el artículo 72 de la Ley 160 de 1994, facultó a la administración para revocar el acto de adjudicación de un bien baldío sin el consentimiento expreso del titular, en cualquier tiempo.

Consideró que el Incoder se encontraba facultado para revocar de oficio el acto administrativo de adjudicación al verificar que se realizaron publicaciones de manera irregular. Indicó que el procedimiento adelantado por el Incoder estaba orientado a desplegar una actuación en garantía del debido proceso, y es totalmente distinto al trámite de revocatoria directa solicitado por el señor Germán Ramiro Erazo Belalcázar.

Sin perjuicio de lo anterior, consideró que debía declararse la nulidad parcial del numeral tercero de la Resolución No. 0377 del 17 de noviembre de 2010 en la parte que dice: «hecho lo anterior se archivaran las diligencias», al considerar que lo pretendido por la entidad era: […] la nulidad del procedimiento a partir del auto que ordena su inicio, por lo que es imposible y legalmente inadecuado ordenar el archivo, cuando lo pertinente es continuar o adelantar el trámite de adjudicación del bien baldío solicitado por los demandantes, en el cual el peticionario de la revocatoria directa y los terceros interesados en general tendrán la oportunidad de demostrar y solicitar sus derechos, y, en fin, hacer realidad el derecho de defensa y el principio de contradicción. […] (Resaltado de la Sala).

IV.- RECURSO DE APELACIÓN Dentro de la oportunidad legal correspondiente, la parte actora presentó recurso de apelación[20] en contra de la decisión de primera instancia y expuso, en síntesis, los siguientes motivos de inconformidad: Reiteró que la actuación administrativa de revocatoria del acto de adjudicación que adelantó el Incoder desconoció los derechos al debido proceso y defensa de los señores Alirio Alberto Rodríguez Carrasquiel y Yaqueline Mujica, toda vez que: i) no se notificó personalmente el inicio del proceso de revocatoria, y ii) tampoco se decretaron ni practicaron las pruebas pertinentes, como lo era la inspección ocular.

Como argumento adicional, señaló que en el proceso de revocatoria directa del acto de adjudicación la norma aplicable era la Ley 1152 de 2007[21], y por tanto se deberían verificar los requisitos allí establecidos. Concluyó que el Incoder entrelazó dos figuras legales con diferentes procedimientos ya que inició un procedimiento de revocatoria directa por solicitud de parte y lo término con la nulidad de oficio por un supuesto vicio procesal que no existió, pues la publicación fue aprobada por la Dirección Técnica y Jurídica de la entidad, la que avaló el debido proceso adelantado[22].

V.- TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El recurso de apelación fue concedido por el magistrado a cargo de la sustanciación del proceso en primera instancia, mediante auto de 30 de abril de 2014[23]. A través de auto 22 de septiembre de 2014[24] se admitió el recurso interpuesto y, mediante providencia de 17 de junio de 2015[25], el magistrado sustanciador corrió traslado a las partes por el término de diez (10) días para que presentaran alegatos de conclusión y, vencido este, al Ministerio Público para que rindiera concepto.

En esta oportunidad procesal tan solo se pronunció la entidad demandada en el sentido de reiterar los argumentos esbozados en la primera instancia[26]. El Ministerio Público tampoco rindió concepto. En proveído del 30 de septiembre de 2016[27] se tuvo como coadyuvante de la parte demandada al señor Germán Ramiro Erazo Belalcázar[28], quien solicitó a esta Corporación negar las pretensiones de la demanda y, en consecuencia, que se mantenga la firmeza de la Resolución No. 377 de 17 de noviembre de 2010, mediante la cual se revocó la adjudicación realizada a los señores Alirio Alberto Rodríguez Carrasquiel y Yaqueline Mujica del predio «Villa Alix».

VI.- CONSIDERACIONES VI.1.- Competencia 37. De conformidad con el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para decidir los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. VI.2.- El acto administrativo demandado objeto de análisis de legalidad La parte actora demandó la Resolución 0377 de 17 de noviembre de 2010 «por la cual se revoca de oficio la resolución de adjudicación No. 0732 del 23 de octubre de 2006», cuyo tenor literal es el siguiente: […] EL DIRECTOR TERRITORIAL DEL INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL INCODER – ARAUCA En ejercicio de las facultades legales y estatutarias, en especial las previstas en el artículo 65 y siguientes de la Ley 160 de 1994 y decreto No. 2664 de 1994, Decreto No. 982 de 1996, el Decreto No. 4902 de 21 de diciembre de 2007 y la Resolución de Gerencia General 2047 del 05 de octubre de 2009, y

CONSIDERANDO

Que mediante resolución No. 0732 del 23 de octubre de 2006, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER, a través de la Oficina de Enlace Territorial No. 8 de Villavicencio adjudicó definitivamente a los señores ALMIRO ALBERTO RODRIGUEZ CARRASQUEL Y YAQUELINE MUJICA, identificados con cédula de ciudadanía No. 6.609.542 y 30.020.311 de Cravo Norte respectivamente, el predio baldío denominado VILLA AUX, ubicado en el Municipio de CRAVO NORTE, Vereda LA VIRGEN, Departamento de ARAUCA, con una extensión superficiaria de MIL SETENTA (1070) HECTÁREAS, SEIS MIL NOVECIENTOS TREINTA (6930) METROS CUADRADOS y con matrícula inmobiliaria No.410-52234.

El señor Germán Erazo Belalcázar en escrito fechado el 19 de febrero de 2009, solicita a esta Dirección Territorial se revoque la resolución anteriormente mencionada, por considerar que fue despojado de las mismas durante el tiempo que permaneció secuestrado por elementos del ELN el 19 de diciembre de 1987. Manifiesta también dicho señor que esas tierras la venia ocupando desde 1981 por compra que realizó a distintos colonos, cuyos documentos anexa al expediente.

Informa de igual manera que allí en esos terrenos se proponía efectuar levante de ganadería y vivir con su familia, para lo cual había construido una casa en bloque, piscina y hasta una pista de aterrizaje con permiso de La Aeronáutica Civil. Esta Dirección Territorial decidiría el curso de la petición de revocatoria Directa Instaurada, si no fuera porque dentro del expediente existen una serie de irregularidades que se presentaron durante el trámite del proceso y que conllevan necesariamente a decretar la nulidad de todo lo actuado a partir de la publicación obrante al folio (15) del expediente en adelante, ya que se violó el artículo 6" numeral 2° del Decreto 0982 de 1996, modificatorio del artículo 16 del Decreto de 2664 de 1994, porque el Intervalo de los cinco (5) días calendario de que da cuenta la norma no se cumplió y además, la primera publicación o sea el 20 de abril de 2006 se efectuó antes de haberse proferido el auto de aceptación, y no podemos olvidar que las normas procedimentales son de orden público y de obligatorio cumplimiento.

En consecuencia, se hace necesario que esta dirección territorial proceda a revocar la resolución de adjudicación antes mencionada. En mérito de lo Expuesto, esta Dirección RESUELVE:

ARTÍCULO PRIMERO: - Decretar la nulidad de todo lo actuado a partir de la publicación en una emisora obrante al folio (15) del expediente en adelante, y a través de la cual se puso en conocimiento la solicitud de adjudicación del predio rural llamado VILLA ALIX ubicado en el Municipio de CRAVO NORTE, Vereda LA VIRGEN, Departamento de ARAUCA, con una extensión superficiaria de MIL SETENTA (1070) HECTÁREAS, SEIS MIL NOVECIENTOS TREINTA (6930) METROS CUADRADOS y con matrícula inmobiliaria No. 410-52234, y como consecuencia REVOCAR la resolución No. 0732 del 23 de octubre de 2006, por medio del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER, a través de la Oficina de Enlace Territorial No. 8 de Villavicencio adjudicó definitivamente a los señores ALMIRO ALBERTO RODRIGUEZ CARRASQUEL Y YAQUELINE MUJICA, identificados con cédula de ciudadanía No. 6.609.542 y 30.020.311 de Cravo Norte respectivamente, el predio baldío denominado VILLA ALIX, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

ARTÍCULO SEGUNDO: - Notificar la presente resolución a la Procuraduría para asuntos Agrarios y Ambientales, a las partes interesadas de acuerdo a lo dispuesto en los Artículos 44, 45 y s.s. del Código Contencioso Administrativo.

ARTÍCULO TERCERO: - Ejecutoriada esta resolución, se ordenará su registro en el folio de matrícula inmobiliaria No. 410-52234 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Arauca para su respectiva cancelación, hecho lo anterior se archivarán las diligencias […] VI.3.- Problema jurídico De acuerdo con las prescripciones del artículo 328[29] del Código General del Proceso, aplicable por remisión del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo – CCA, corresponde a la Sala determinar si se confirma, modifica o revoca la sentencia del 5 de marzo de 2014, proferida por la Sala Única de Decisión del Tribunal Administrativo de Arauca. 40.

En los términos planteados en el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de los demandantes, la Sala debe comprobar si el procedimiento de revocatoria directa que adelantó el entonces Incoder y que condujo a la revocatoria del acto de adjudicación 732 de 23 de octubre de 2006, cumplió con las disposiciones que lo rigen y si el mismo está afectado de algún vicio de ilegalidad relacionado con la vulneración al debido proceso o al derecho de defensa. 41.

En ese orden de ideas, la Sala previamente estudiará el régimen jurídico aplicable a la adjudicación del bien baldío y su revocatoria directa y, posteriormente, descenderá al análisis de los argumentos contenidos en el recurso de alzada. VI.4.- Régimen jurídico de la adjudicación de bien baldío y de la revocatoria directa Con el fin de resolver el recurso de alzada, la Sala estima procedente precisar las normas que resultan aplicables en el proceso de adjudicación, así como en el de revocatoria directa de dichos actos.

El procedimiento administrativo de adjudicación en materia agraria tiene por objeto permitir y garantizar de manera efectiva el acceso a la propiedad de la tierra a favor de las personas que ocupan y explotan un predio baldío por un periodo de tiempo determinado. Es así como, el legislador ha venido estableciendo las normas aplicables para la ocupación y aprovechamiento de estas tierras baldías.

Al respecto, la Ley 160 de 1994[30] creó el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino y en el numeral 13 de esta norma asignó, al entonces Incora, la función de administrar en nombre del Estado las tierras baldías de la Nación, de la siguiente forma: […] 13. Administrar en nombre del Estado las tierras baldías de la Nación y, en tal virtud, adjudicarlas, celebrar contratos, constituir reservas y adelantar en ellas programas de colonización, de acuerdo con las normas legales vigentes y los reglamentos que expida la Junta Directiva. […] La mencionada ley dotó de facultad al Incora no solo para la administración de los terrenos baldíos sino también para la adjudicación y adopción de medidas pertinentes, cuando se evidenciara una indebida apropiación o irregularidades en las condiciones bajo las cuales fueron entregados y, estableció que la propiedad de este tipo de bienes se obtiene únicamente a través de título otorgado por el Estado.

Sobre la titulación de terrenos baldíos y la validez de los actos administrativos de adjudicación el artículo 72 ibídem dispuso lo siguiente: [ ]

ARTICULO 72. No se podrán efectuar titulaciones de terrenos baldíos en favor de personas naturales o jurídicas que sean propietarias o poseedoras, a cualquier título, de otros predios rurales en el territorio nacional. Con el fin de dar cumplimiento a lo dispuesto en el inciso anterior, en el momento de presentar la solicitud de titulación el peticionario deberá manifestar, bajo la gravedad del juramento, si es o no propietario o poseedor de otros inmuebles rurales en el territorio nacional.

Serán absolutamente nulas las adjudicaciones que se efectúen con violación de la prohibición establecida en este artículo. La acción de nulidad contra las resoluciones de adjudicación de baldíos podrá intentarse por el INCORA, por los Procuradores Agrarios o cualquier persona ante el correspondiente Tribunal Administrativo, dentro de los dos (2) años siguientes a su ejecutoria o desde su publicación en el "Diario oficial", según el caso.

La procedencia de esta acción se hará constar en todas las resoluciones de titulación de baldíos que expida el INCORA. Sin perjuicio de lo dispuesto en los incisos anteriores, el INCORA podrá revocar directamente, en cualquier tiempo, las resoluciones de adjudicación de tierras baldías proferidas con violación a lo establecido en las normas legales o reglamentarias vigentes sobre baldíos.

En este caso no se exigirá el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular. En lo demás, el procedimiento de revocación se surtirá con arreglo a las prescripciones del Código de lo Contencioso Administrativo. Para la aplicación de las prohibiciones previstas en el presente artículo, se tendrán en cuenta, además, las adjudicaciones de terrenos baldíos efectuadas a sociedades de las que los interesados formen parte, lo mismo que las que figuren en cabeza de su cónyuge, compañero permanente e hijos menores que no hayan obtenido habilitación de edad.

Ninguna persona podrá adquirir la propiedad sobre terrenos inicialmente adjudicados como baldíos, si las extensiones exceden los límites máximos para la titulación señalados por la Junta Directiva para las Unidades Agrícolas Familiares en el respectivo municipio o región. También serán nulos los actos o contratos en virtud de los cuales una persona aporte a sociedades o comunidades de cualquier índole, la propiedad de tierras que le hubieren sido adjudicadas como baldíos, si con ellas dichas sociedades o comunidades consolidan la propiedad sobre tales terrenos en superficies que excedan a la fijada por el Instituto para la Unidad Agrícola Familiar.

Quien siendo adjudicatario de tierras baldías las hubiere enajenado, no podrá obtener una nueva adjudicación antes de transcurridos quince (15) años desde la fecha de la titulación anterior. Los terrenos baldíos adjudicados no podrán fraccionarse en extensión inferior a la señalada por el INCORA como Unidad Agrícola Familiar para la respectiva zona o municipio, salvo las excepciones previstas en esta Ley.

Los Registradores de Instrumentos Públicos se abstendrán de registrar actos o contratos de tradición de inmuebles, cuyo dominio inicial provenga de adjudicaciones de baldíos nacionales, en los que no se protocolice la autorización del INCORA cuando con tales actos o contratos se fraccionen dichos inmuebles. La declaratoria de caducidad de los contratos relacionados con baldíos y la reversión al dominio de la Nación se harán sin perjuicio de los derechos de terceros.

Las prohibiciones y limitaciones señaladas en los incisos anteriores deberán consignarse en los títulos de adjudicación que se expidan. […] (Resaltado de la Sala) Según la norma transcrita, el legislador estableció dos prerrogativas en cabeza del Incora respecto de la validez de las resoluciones de adjudicación de terrenos baldíos. La primera de ellas, la de incoar ante el correspondiente Tribunal Administrativo la acción de nulidad en contra de sus propios actos de adjudicación. Dicha acción, además del Incora, también podría ser interpuesta por los Procuradores Agrarios o cualquier persona.

La segunda facultad otorgada por la norma tiene relación con la posibilidad de la Administración de revocar directamente, en cualquier tiempo, las resoluciones de adjudicación de tierras baldías expedidas con violación a lo establecido en las normas legales o reglamentarias vigentes, para lo cual no es exigible el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular.

En lo demás, el procedimiento de revocación se debe surtir con arreglo a las prescripciones del Código de lo Contencioso Administrativo. En el mismo sentido, el Decreto 2664 de 1994 reglamentó el Capítulo XII de la Ley 160 de 1994 y dictó los procedimientos para la adjudicación de terrenos baldíos y su recuperación. De otra parte, el Decreto 1292 de mayo del 2003[31] ordenó la supresión y liquidación del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria –Incora, y mediante el Decreto 1300 del 21 de mayo de 2003[32], se creó el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural -Incoder-, entidad que asumió las funciones de reforma agraria y desarrollo rural que se hallaban a cargo del Incora, disponiéndose, que todas las referencias normativas[33] que hicieran las disposiciones legales vigentes al Incora, debían entenderse referidas al Incoder y que su patrimonio estaría constituido, entre otros, por los bienes y recursos que le transfirieran las entidades suprimidas del sector[34].

Posteriormente, la Ley 1152 de 2007[35] reestructuró el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – Incoder y dispuso que continuaría como un establecimiento público del orden nacional, adscrito al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa y financiera[36], siendo su objeto fundamental ejecutar la política agropecuaria y de desarrollo rural[37].

Esta Ley 1152 de 2007 dotó de funciones nuevas al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – Incoder y, en relación con la adjudicación de los baldíos sobre terrenos productivos, precisó: […] Artículo 21.- Son funciones del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, las siguientes: (…) 7. Adjudicar mediante convocatoria pública las tierras productivas de la Nación que le hayan sido transferidas por cualquier entidad pública o privada. 8.

Adjudicar baldíos con vocación productiva a los particulares en el término de la presente ley. […] La citada ley derogó la Ley 160 de 1994, pero estableció, en el artículo 161, el procedimiento administrativo de la revocatoria directa del acto de adjudicación de baldíos, con un contenido similar al de la norma derogada: […]

ARTÍCULO 161. No se podrán efectuar titulaciones de terrenos baldíos en favor de personas naturales o jurídicas que sean propietarias o poseedoras, a cualquier título, de otros predios rurales en el territorio nacional, salvo lo dispuesto para las zonas de desarrollo empresarial. Con el fin de dar cumplimiento a lo dispuesto en el inciso anterior, en el momento de presentar la solicitud de titulación el peticionario deberá manifestar, bajo la gravedad del juramento, si es o no propietario o poseedor de otros inmuebles rurales en el territorio nacional.

Serán absolutamente nulas las adjudicaciones que se efectúen con violación de la prohibición establecida en este artículo. La acción de nulidad contra las resoluciones de adjudicación de baldíos podrá intentarse por la entidad administrativa adjudicataria, por los Procuradores Agrarios o cualquier persona ante el correspondiente Tribunal Administrativo, dentro de los dos (2) años siguientes a su ejecutoria, o desde su publicación en el Diario Oficial, según el caso.

La procedencia de esta acción se hará constar en todas las resoluciones de titulación de baldíos que expida la entidad administrativa adjudicataria. Sin perjuicio de lo dispuesto en los incisos anteriores, la entidad administrativa adjudicataria (sic) podrá revocar directamente, en cualquier tiempo, las resoluciones de adjudicación de tierras baldías proferidas con violación a lo establecido en las normas legales o reglamentarias vigentes sobre baldíos.

Ninguna persona podrá adquirir la propiedad sobre terrenos inicialmente adjudicados como baldíos, si las extensiones exceden los límites máximos para la titulación señalados por el Consejo Directivo para las Unidades Agrícolas Familiares en el respectivo municipio o zona. También serán nulos los actos o contratos en virtud de los cuales una persona aporte a sociedades o comunidades de cualquier índole, la propiedad de tierras que le hubieren sido adjudicadas como baldíos, si con ellas dichas sociedades o comunidades consolidan la propiedad sobre tales terrenos en superficies que excedan a la fijada por el Instituto para la Unidad Agrícola Familiar.

Quien siendo adjudicatario de tierras baldías las hubiere enajenado o no podrá obtener una nueva adjudicación. Los terrenos baldíos adjudicados no podrán fraccionarse en extensión inferior a la señalada por el Incoder como Unidad Agrícola Familiar para la respectiva zona o municipio, salvo las excepciones previstas en esta ley y las que determine el Consejo Directivo del Incoder mediante reglamentación. Los Notarios y Registradores de Instrumentos Públicos se abstendrán de autorizar y registrar actos o contratos de tradición de inmuebles, cuyo dominio inicial provenga de adjudicaciones de baldíos nacionales, en los que no se protocolice la autorización del Incoder, cuando con tales actos o contratos se fraccionen dichos inmuebles.

La declaratoria de caducidad de los contratos relacionados con baldíos y la reversión al dominio de la Nación se harán sin perjuicio de los derechos de terceros. No podrá alegarse derecho para la adjudicación de un baldío, cuando demuestre que el peticionario deriva su ocupación del fraccionamiento de los terrenos, efectuado por personas que los hayan tenido indebidamente, hubiere procedido con mala fe, o con fraude a la ley, o con violación de las disposiciones legales u otro medio semejante, o cuando se tratare de tierras que tuvieren la calidad de inadjudicables o reservadas.

Las prohibiciones y limitaciones señaladas en los incisos anteriores deberán consignarse en los títulos de adjudicación que se expidan. […]. (Resaltado de la Sala) La precitada norma fue reglamentada por el Decreto 230 de 2008 «en lo relativo a la administración, tenencia y disposición de los terrenos baldíos nacionales, se establecen los procedimientos para su adjudicación, reserva, reversión y recuperación y se dictan otras disposiciones».

En su artículo 7º reguló la competencia del Incoder, así: […] Artículo 7º. Competencia. Con sujeción a los criterios de ordenamiento territorial establecidos en el Plan de Ordenamiento Territorial correspondiente, así como a los referentes a la disposición y uso de las tierras de propiedad de la Nación adoptados por el Consejo Nacional de Tierras y a las políticas de conservación del medio ambiente y de los recursos naturales renovables, el Incoder adelantará las actuaciones y dictará las disposiciones encaminadas a regular la ocupación, la ordenada utilización y el aprovechamiento de las tierras baldías de propiedad nacional con vocación productiva agropecuaria o forestal, dando preferencia en su adjudicación a los campesinos de escasos recursos.

En tal virtud, el Incoder podrá adjudicarlas en favor de las personas naturales, empresas comunitarias y cooperativas campesinas, y en las Zonas de Desarrollo Empresarial, a las sociedades de cualquier índole que sean reconocidas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural como empresas especializadas del sector agrícola, pecuario, pesquero o forestal, con arreglo a las disposiciones legales, a las del presente decreto y a los reglamentos que por autorización legal expida el Consejo Directivo del Incoder.

Las facultades previstas en el presente artículo también comprenden la revocatoria directa de las resoluciones de adjudicación expedidas con violación de lo establecido en las normas constitucionales, legales y reglamentarias, la celebración de contratos de explotación de baldíos con las mencionadas empresas, la declaratoria de caducidad en caso de incumplimiento de las obligaciones pactadas y la recuperación de los terrenos cuando se cumpla la condición resolutoria del correspondiente contrato. […]” (Negrillas ajenas al texto)    A su vez, el artículo 20 del precitado decreto, estableció que el Gerente del Incoder podría revocar directamente, de oficio o a solicitud de parte, las resoluciones de adjudicación de baldíos, así: […] Artículo 20.

Procedencia. El Gerente General del Incoder podrá revocar directamente de oficio, a solicitud de parte o del agente del Ministerio Público Agrario, en cualquier tiempo, sin necesidad de solicitar el consentimiento expreso y escrito del titular, las resoluciones de adjudicación de baldíos proferidas con violación de las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias vigentes al momento de expedirse la resolución correspondiente, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 161 de la Ley 1152 de 2007.  […] (Resaltado de la Sala) 56.

Posteriormente, la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad de la Ley 1152 de 2007 mediante la Sentencia C-175 de 18 de marzo de 2009, por no haber surtido el procedimiento de consulta previa a las comunidades indígenas y afrodescendientes. Frente a los efectos de esta decisión la Corte dispuso: […] Por último, la Sala considera pertinente señalar que esta decisión tiene los efectos ordinarios previstos en el artículo 45 de la Ley 270/96 – Estatutaria de Administración de Justicia –, es decir, hacia futuro. […] El artículo 45 de la Ley 270 de 1996 – Estatutaria de Administración de Justicia estableció las reglas sobre los efectos de las sentencias proferidas en desarrollo del control judicial de constitucionalidad y señaló que «[l]as sentencias que profiera la Corte Constitucional sobre los actos sujetos a su control en los términos del artículo 241 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro a menos que la Corte resuelva lo contrario».

Frente a los efectos de las sentencias de inexequibilidad, la Corte Constitucional en Sentencia de Unificación 037 de 2019, reiteró que la regla general son efectos hacía futuro, así: […].5.5. Así las cosas, en la actualidad, por regla general y salvo que se indique expresamente algo diferente en el fallo, la declaratoria de inexequibilidad de una disposición tiene efectos hacia futuro (ex nunc) y esto, según lo ha explicado esta Corte, encuentra sustento en los principios de seguridad jurídica y democrático, los cuales implican “la presunción de constitucionalidad de las normas que integran el sistema jurídico” mientras ella no sea desvirtuada por este Tribunal en una providencia con fuerza erga omnes, luego de surtirse un proceso de constitucionalidad abstracta[38]. 5.6.

En este orden de ideas, cuando esta Corporación declara la inconstitucionalidad de una norma sin retrotraer los efectos de su determinación, convalida de contera las situaciones jurídicas consolidadas a su amparo entre el instante en el que entró en vigencia y la fecha de la sentencia, pues las actuaciones adelantadas en ese lapso, en principio, se reputan como legítimas por haber sido ejecutadas en consonancia con el derecho positivo vigente[39]. 5.7.

No obstante lo anterior, debe tenerse en cuenta que este Tribunal tiene la potestad para excepcionar la mencionada regla de efectos ex nunc y determinar otras consecuencias temporales para sus fallos de inexequibilidad, lo que ha sido justificado en su misión de garantizar la supremacía e integridad de la Carta Política, la cual no sólo exige determinar si una disposición desconoce o no el texto fundamental, sino también el instante desde el cual se debe entender expulsado del ordenamiento jurídico un precepto que es hallado incompatible con la Constitución[40]. […] Acorde con lo señalado, y dado que los efectos de la sentencia de inexequibilidad de la Ley 1152 de 2007 fueron hacia futuro, estima la Sala que, en tanto la solicitud de revocatoria del acto de adjudicación se hizo el 19 de febrero de 2009[41], el procedimiento adelantado por el Incoder debía ceñirse a lo establecido en la referida ley, puesto que, para dicha fecha ya se encontraba vigente tal normatividad.

Sobre el particular, esta Corporación señaló[42]: […] Como se expuso, para el momento en el cual se expidió la Resolución 569 del 7 de abril de 2008 y se presentó la demanda en estudio se encontraba vigente la Ley 1152 de 2007, mediante la cual se dictó el Estatuto de Desarrollo Rural, se reformó el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODER– y se dictaron otras disposiciones.

Posteriormente, la Corte Constitucional, mediante sentencia C-175 del 18 de marzo de 2009, declaró inexequible la Ley 1152, al tiempo que indicó que ese fallo produciría efectos hacia el futuro. Respecto de los efectos de la declaratoria de inexequibilidad de una disposición jurídica, la propia Corte Constitucional, ha sostenido en reiterada jurisprudencia: ( ) la declaratoria de inexequibilidad de una norma implica la reincorporación al ordenamiento jurídico de las disposiciones por ella derogadas siempre que ello se requiera para asegurar la supremacía del texto fundamental.

Esto es así en cuanto una declaratoria de inexequibilidad conlleva la expulsión del ordenamiento jurídico de una norma que ha sido encontrada contraria a la Carta y ante ello se debe determinar el establecer si el fallo tiene efectos únicamente hacia el futuro o si también cobija situaciones consolidadas en el pasado, evento en el cual restablecen su vigencia aquellas disposiciones que habían sido derogadas por la norma declarada inconstitucional (…)".[43] De manera que, desde el 18 de marzo de 2009, fecha en la cual la Corte Constitucional declaró inexequible la Ley 1152 y, como consecuencia de sus decretos reglamentarios, recobraron vigencia las normas previstas en la Ley 160 de 1994, las cuales, por ende, en la actualidad, son las disposiciones jurídicas aplicables en materia agraria. […] (Resaltado de la Sala) Aunado a lo anterior y de conformidad con lo dispuesto por el artículo 40 de la Ley 153 de 1887 «[l]as leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir.

Por otro lado, aquellos trámites iniciados con posterioridad a la declaratoria de inexequibilidad[44] de la Ley 1152 de 2007, debían atender lo previsto en la norma revivida, esto es, la contenida en la Ley 160 de 1994 y en el Decreto 2664 de 1994. Precisadas las normas aplicables, la Sala analizará el procedimiento administrativo surtido por el Incoder, a fin de determinar si existió algún vicio o irregularidad que pudiera afectar la validez del acto acusado.

VI.5. El caso concreto En el recurso de alzada los demandantes insistieron en que debía revocarse la sentencia de primera instancia para, en su lugar, declarar la nulidad total de la Resolución 0377 de 17 de noviembre de 2010, expedida por el Incoder dentro del trámite de revocatoria del acto de adjudicación, por el único cargo de violación asociado al desconocimiento del debido proceso y del derecho de defensa.

El apoderado judicial de la parte actora sostuvo que el Incoder adelantó el proceso de revocatoria directa del acto de adjudicación del bien denominado «Villa Alix», sin notificarles a sus poderdantes el inicio de la actuación administrativa, por lo que se les impidió ejercer los derechos de defensa y contradicción. Afirmó, igualmente, que no se practicó la inspección ocular acorde con lo previsto en el ordenamiento jurídico y que, aunque se designó curador ad litem, este no intervino en la actuación administrativa.

En esa medida, la Sala encuentra necesario hacer referencia al debido proceso administrativo, a fin de resolver sobre el cargo de nulidad respecto del acto acusado. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 29 de la Constitución Política, el derecho fundamental al debido proceso «se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas».

Por su parte, la Corte Constitucional, en la sentencia C-175 de 2009, al definir el alcance y características del derecho al debido proceso administrativo se pronunció en los siguientes términos: […] Las garantías establecidas en virtud del debido proceso administrativo, de acuerdo a la jurisprudencia sentada por este alto Tribunal, son las siguientes: “(i)ser oído durante toda la actuación,(ii) a la notificación oportuna y de conformidad con la ley, (iii) a que la actuación se surta sin dilaciones injustificadas, (iv) a que se permita la participación en la actuación desde su inicio hasta su culminación, (v) a que la actuación se adelante por autoridad competente y con el pleno respeto de las formas propias previstas en el ordenamiento jurídico, (vi) a gozar de la presunción de inocencia, (vii) al ejercicio del derecho de defensa y contradicción, (viii) a solicitar, aportar y controvertir pruebas, y (ix) a impugnar las decisiones y a promover la nulidad de aquellas obtenidas con violación del debido proceso.[…] De allí que una de las principales manifestaciones de la garantía al debido proceso está relacionada con el cabal ejercicio del derecho a la defensa, entendido como la oportunidad reconocida a toda persona de ser oída, de hacer valer las propias razones y argumentos, de controvertir, contradecir y objetar las pruebas en su contra y de solicitar la práctica y evaluación de las que se estiman favorables, así como de ejercitar los recursos que la ley otorga[45].

Particularmente en asuntos de revocatoria directa del acto de adjudicación de un bien baldío, la garantía del derecho al debido proceso se concreta y se hace efectiva con la comunicación del inició de la actuación y con la notificación de la decisión de fondo que adopte la administración al culminar con la actuación a su cargo. En este mismo sentido, la Sala resalta que frente al ejercicio de la facultad de revocatoria directa de los actos de adjudicación de baldíos, la Corte Constitucional mediante sentencia C-255 de 2009 estudió la constitucionalidad del artículo 72 de la Ley 160 de 2004[46] y precisó que esta prerrogativa es excepcional y procede siempre que se garantice el debido proceso y se trate de actos manifiestamente ilegales o que deriven en la violación de requisitos sustantivos de la adjudicación de baldíos, así: […] Como primera medida la Corte recuerda que la facultad de revocatoria directa de actos administrativos no se encuentra per se constitucionalmente prohibida.

Es cierto que por regla general la administración no puede revocar unilateralmente sus propios actos, sino que debe acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo a través de la llamada acción de lesividad, entre otras por razones de seguridad jurídica y confianza legítima. Pero también es cierto que excepcionalmente el Legislador puede autorizar la revocatoria unilateral sin que medie la anuencia del administrado, cuando ello obedezca a razones constitucionales importantes, existan elementos de juicio acreditados de manera suficiente y se ofrezcan al ciudadano todas las garantías para ejercer sus derechos de contradicción y defensa en el marco del debido proceso.

(…) cuando la adjudicación de bienes baldíos ha ocurrido con violación de lo previsto en las normas legales y reglamentarias, subyacen motivos que justifican una actuación directa de la Administración para adoptar los correctivos necesarios y restituir las cosas a su estado originario. No obstante, para ser coherente con sus precedentes jurisprudenciales y evitar interpretaciones contrarias a la Constitución, la Sala es categórica en advertir que no cualquier incumplimiento de las normas autoriza la intervención unilateral de la administración. Una actuación de tal entidad sólo puede tener cabida ante actos manifiestamente ilegales o que deriven en la violación de requisitos sustantivos o materiales de la adjudicación de baldíos.

Es decir, que afecten de manera sensible y directa los fines que subyacen en estos programas o que impliquen una grave distorsión de los mismos, cuando la titulación no recaiga en sus destinatarios legítimos –los sujetos de debilidad manifiesta del sector agropecuario, merecedores de la especial protección del Estado-, sino que termine en manos de quienes por sus privilegios económicos, sociales, políticos, o de cualquier otra índole, tengan la capacidad de interferir negativamente en el cumplimiento de la función social de la propiedad y el acceso progresivo a la tierra rural. […] De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la irregularidad que justifique el ejercicio de la facultad de revocatoria directa, en cualquier tiempo y sin que medie el consentimiento del titular, deberá de ser por vulneración manifiestamente ilegal o por desconocimiento de requisitos sustantivos, esto es, que deriven en el desconocimiento de los fines de la norma o lleven a la afectación grave del bien jurídico que éstas protegen.

En ese sentido, la sentencia referida determinó: […] Por el contrario, no podrá acudirse a la revocatoria unilateral frente a defectos de orden formal o meras inconsistencias que resultan intrascendentes de cara a los objetivos de la política de reforma agraria y que en modo alguno puedan ser imputables al adjudicatario. En tales casos, “razones de seguridad jurídica y de respeto a los derechos adquiridos o de las situaciones jurídicas subjetivas que han quedado consolidadas en cabeza de una persona, como también la presunción de legalidad de las decisiones administrativas en firme, avalan el principio de la inmutabilidad o intangibilidad de los derechos subjetivos reconocidos por la administración a través de un acto administrativo.

(…) 6.5.- De otra parte, la Sala considera que la norma acusada no vulnera el artículo 29 de la Constitución, en la medida en que la revocatoria de actos de adjudicación de baldíos exige que se adelante una actuación en la cual el ciudadano goce de “todas las garantías que inspiran el debido proceso en sede administrativa, destacándose el respeto y acatamiento, entre otros, de los principios de la necesidad de la prueba, de la publicidad y la contradicción; y por supuesto, imponiéndose el respeto y acatamiento que ameritan los términos preclusivos con que cuenta el funcionario competente para adelantar y resolver cada etapa o lapso procedimental”.

Nótese cómo el artículo 72 de la Ley 160 de 1994 señala de forma expresa que las diligencias para la revocación de dichos actos se surtirán con arreglo a las prescripciones del Código Contencioso Administrativo, lo que obliga a las autoridades a ser especialmente cautas y garantes de los derechos de contradicción y defensa de quien se pretenda revocar un acto de adjudicación de baldíos.

En tal sentido la Corte constata que, ya sea que la revocatoria proceda con o sin el consentimiento del particular, la misma está sometida al procedimiento establecido en el artículo 74 del Código Contencioso Administrativo. Norma que remite al artículo 28 del mismo estatuto, y este a su vez a las reglas sobre citación del interesado (art. 14), oportunidad para presentar pruebas (art. 34) y presupuestos para la adopción de decisiones (art. 35).

En esa medida consagra las reglas mínimas del debido proceso que deben aplicarse cuando se pretenda revocar un acto administrativo de adjudicación de baldíos. (…) En este punto la Corte recuerda que la titulación de baldíos no se enmarca dentro de los actos contractuales entre iguales, en los cuales media un acuerdo de voluntades generalmente con intereses onerosos, sino que opera un acto de disposición a título gratuito por parte del Estado, encaminado al cumplimiento de sus fines desde la óptica de las acciones afirmativas a favor de sujetos de especial protección del sector agrario.

Surge entonces una suerte de responsabilidad compartida entre la administración y el ciudadano, quien asume un compromiso de lealtad y transparencia que en caso de verse defraudado permite la revocatoria directa, aún sin la anuencia de su parte, sobre todo si se tiene en cuenta que la garantía constitucional de los derechos adquiridos no se extiende a los bienes cuya titulación se alcanza ilegalmente […] En los términos de la Corte Constitucional, cuando la administración pretenda revocar un acto administrativo de adjudicación de baldíos debe respetar las reglas mínimas del debido proceso, como lo es, en el caso, la comunicación al adjudicatario, aunado a que no puede acudir a la revocatoria unilateral frente a defectos de orden formal o meras inconsistencias que resultan intrascendentes, máxime cuando el acto administrativo está en firme, se presume legal y avala el principio de la inmutabilidad o intangibilidad de los derechos subjetivos reconocidos por la Administración. En el presente caso, el procedimiento administrativo que debía adelantarse para darle trámite a la solicitud de revocatoria directa de la resolución de adjudicación 732 de 23 de octubre de 2006, era el contenido en el Código de Procedimiento Administrativo –Decreto 01 de 1984-, ya que así expresamente lo determinaba el artículo 161 de la Ley 1152 de 2007, aplicable para el momento de los hechos.

La norma en comento es del siguiente tenor: […] Articulo 161[…] la entidad administrativa adjudicataria podrá revocar directamente, en cualquier tiempo, las resoluciones de adjudicación de tierras baldías proferidas con violación a lo establecido en las normas legales o reglamentarias vigentes sobre baldíos. En este caso no se exigirá el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular.

En lo demás, el procedimiento de revocación se surtirá con arreglo a las prescripciones del Código de lo Contencioso Administrativo. […] (Resalta la Sala) A su turno, el artículo 74 del Código Contencioso Administrativo[47] dispuso que el trámite para la revocatoria de actos de carácter particular y concreto se debe adelantar de conformidad con las pautas y derechos consagrados para el procedimiento administrativo referido en el artículo 28 y siguientes de esa normativa.

Es así que el artículo 28 del Código Contencioso Administrativo consagró el deber de la administración de comunicar la existencia de la actuación a los particulares que pudieren resultar afectados, tal y como se observa a continuación: […] Artículo 28. Deber de Comunicar. Cuando de la actuación administrativa iniciada de oficio se desprenda que hay particulares que pueden resultar afectados en forma directa, a estos se les comunicará la existencia de la actuación y el objeto de la misma.

En estas actuaciones se aplicará, en lo pertinente, lo dispuesto en los artículos 14, 34 y 35 […] Tal disposición se remite a lo dispuesto en los artículos 14, 34 y 35 ibídem, normas que son del siguiente tenor: […] Artículo 14. Citación de terceros. Cuando de la misma petición o de los registros que lleve la autoridad, resulte que hay terceros determinados que pueden estar directamente interesados en las resultas de la decisión, se les citará para que puedan hacer parte y hacer valer sus derechos.

La citación se hará por correo a la dirección que se conozca si no hay otro medio más eficaz. En el acto de citación se dará a conocer claramente el nombre del peticionario y el objeto de la petición. Si la citación no fuere posible, o pudiere resultar demasiado costosa o demorada, se hará la publicación de que trata el artículo siguiente.

Artículo 15. Publicidad. Cuando de la misma petición aparezca que terceros no determinados pueden estar directamente interesados o resultar afectados con la decisión, el texto o un extracto de aquélla que permita identificar su objeto se insertará en la publicación que para el efecto tuviere la entidad, o en un periódico de amplia circulación nacional o local, según el caso.

(…) Artículo 34. Pruebas. Durante la actuación administrativa se podrán pedir y decretar pruebas y allegar informaciones, sin requisitos ni términos especiales, de oficio o a petición del interesado. Artículo 35. Adopción de decisiones. Habiéndose dado oportunidad a los interesados para expresar sus opiniones, y con base en las pruebas e informes disponibles, se tomará la decisión que será motivada al menos en forma sumaria si afecta a particulares.

En la decisión se resolverán todas las cuestiones planteadas, tanto inicialmente como durante el trámite. Cuando el peticionario no fuere titular del interés necesario para obtener lo solicitado o pedido, las autoridades negarán la petición y notificarán esta decisión a quienes aparezcan como titulares del derecho invocado, para que puedan hacerse parte durante la vía gubernativa, si la hay.

Las notificaciones se harán conforme lo dispone el capítulo X de este título. […] Significa lo anterior que el Incoder, en el trámite de revocatoria directa, estaba en la obligación de acatar, entre otros, los siguientes deberes: i) comunicar sobre la existencia de la actuación administrativa (artículo 28), ii) brindar respeto a las garantías relacionadas con los derechos de defensa y contradicción (artículo 35), iv) motivar debidamente la decisión (artículo 35, inc.1), v) notificar el acto definitivo (artículos 43 al 45), e vi) indicar expresamente los recursos procedentes contra el mismo (artículo 47).

En el caso concreto, encuentra la Sala de Decisión que el procedimiento administrativo de revocatoria directa de la Resolución 0732 de 23 de octubre de 2006 «por la cual se adjudica un terreno baldío»[48], se inició mediante auto del 12 de marzo de 2009[49] y por solicitud que hiciere el señor Germán Erazo Belalcázar el 19 de febrero de 2009, quien afirmó ser el propietario del bien adjudicado denominado «Villa Alix»[50].

Este auto fue notificado personalmente al Agente del Ministerio Público y al señor Germán Ramiro Erazo Belalcázar, según constancias de 3 y 25 de abril del 2009[51]. Sin embargo, en lo concerniente a la comunicación al señor Almiro Alberto Rodríguez Carrasquiel y a la señora Yaqueline Mujica del acto que inició la actuación de revocatoria de la adjudicación del bien baldío, la Sala no encuentra que el Incoder hubiere enviado por correo la citación al domicilio de los demandantes, ni tampoco que hubiera dejado constancia de la imposibilidad de su envío o que la misma resultaba demasiado costosa o demorada, acorde con lo previsto en el artículo 14 del Código Contencioso Administrativo.

La constancia es del siguiente tenor[52]: […] Se digne ordenar la publicación de un aviso por una (1) vez al día, durante tres (3) días calendarios, entre las 7:00 se la mañana y las 10:00 de la noche. De acuerdo a lo estipulado en la Ley 160 de 1994 y sus decretos reglamentarios, con el objeto de informar a los señores FELIX HILARIO RODRÍGUEZ CARRASQUEL, FILADELFO ESTEVEZ TERAN, ALMIRO ALBERTO RODRIGUEZ Y YAQUELINE MUJICA, REINALDO BERNAL PEREZ, todos residente (sic) en la vereda la Virgen, municipio de Cravo Norte, departamento de Arauca, que deben presentarse en las Oficinas del Incoder a efecto de recibir notificación personal de una providencia administrativa. […] Para la Sala, el referido oficio no satisface la obligación de poner en conocimiento de los terceros interesados la existencia de la actuación administrativa, pues, en primer lugar, de conformidad con el artículo 14 del CCA se debió enviar la citación por correo a la dirección del predio y, en segundo lugar, el mecanismo utilizado para dar publicidad a la decisión claramente no era el medio más eficaz para los fines antes expuestos.

Ahora bien, aunque es cierto que, en aras de dar publicidad a la decisión de apertura de la actuación administrativa, el Director Territorial del Incoder de Arauca fijó el edicto el 9 de julio de 2009 en el que citó y emplazó a los señores Almiro Alberto Rodríguez Carrasquiel y Yaqueline Mujica[53] y que ante su no comparecencia, les designó curador ad litem[54], también es una realidad que la referida actuación no estuvo precedida del trámite previsto en el ordenamiento jurídico, pues, se reitera, la obligación de envió por correo de la citación al domicilio de los demandantes no se agotó en debida forma.

Finalmente, como la parte actora solicitó que, a título de restablecimiento del derecho, se declare la firmeza de la Resolución No. 732 de 2006 que adjudicó el bien baldío, es necesario precisar que la anulación del acto acusado supone la cesación de todos sus efectos jurídicos, de ahí que al desaparecer del ordenamiento jurídico las situaciones reguladas por esta, regresan a su estado anterior, esto es, cobra vigencia y efectos el acto adjudicación. Sin perjuicio de lo anteriormente señalado, la Sala de Decisión pone de relieve que lo anterior no implica que la entidad haya perdido la facultad de examinar nuevamente la legalidad de la Resolución de adjudicación No. 732 de 2006 y en el evento de considerar que se cumplen los presupuestos para su revocatoria directa, proceda en tal sentido, en tanto que la misma se puede realizar en cualquier tiempo ello, se advierte, con plena observancia de las garantías constitucionales y legales que le asisten a los sujetos involucrados en la controversia.

En los términos que anteceden, se revocará la sentencia de primera instancia, proferida por el Tribunal Administrativo de Arauca. VI.6. Otra determinación- Reconocimiento de Personería A folio 128 del Cuaderno de Consejo de Estado obra poder conferido por la Jefe de la Oficina Jurídica de la Agencia Nacional de Tierras-ANT al abogado Jesús Horacio Parraga Aponte, por lo que, como el acto procesal, cumple con los requisitos de ley se procederá al reconocimiento de personería. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.

F A L L A:

PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida el 5 de marzo de 2014 por la Sala Única de Decisión del Tribunal Administrativo de Arauca, con fundamento en las razones señaladas en la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: DECLARAR LA NULIDAD de la Resolución No. 377 de 17 de noviembre de 2010, «por la cual se revoca de oficio la resolución de adjudicación No. 0732 del 23 de octubre de 2006», atendiendo a las consideraciones plasmadas en la parte motiva.

TERCERO: RECONÓCER personería al abogado JESUS HORACIO PARRAGA APONTE, en los términos del poder conferido en el folio 128 del cuaderno principal No. 2.

CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta Consejero de Estado Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado P(24) ----------------------- [1] Folios 2-16 Cuaderno 1 [2] Hoy Agencia Nacional de Tierras. [3] «por el cual se reglamenta el Capítulo XII de la Ley 160 de 1994 y se dictan los procedimientos para la adjudicación de terrenos baldíos y su recuperación» [4] «por el cual se modifica el Decreto 2664 de 1994» [5] «Por la cual se adjudica un terreno baldío» Folio 14 Cuaderno 1. [6] Folio 31 Cuaderno 1. [7] «Por la cual se adjudica un terreno baldío» Folio 14 Cuaderno 1. [8]«Por la cual se revoca de oficio la resolución de adjudicación No. 732 del 23 de octubre de 2006» Folios 19 - 20 Cuaderno 1. [9] Modificatorio del artículo 16 del Decreto 2664 de 1994. [10] Folios 100 a 106 Cuaderno 1. [11] «Vencido el término y practicadas las pruebas, se decidirá sobre la procedencia de la revocación, mediante resolución motivada que será notificada en la forma prevista en el Código Contencioso Administrativo y contra la cual no procede recurso alguno por la vía gubernativa» [12] Folios 19 y 20 Cuaderno 1. [13] Folios 8 a 13 Cuaderno 1. [14] Folios 8 a 13 Cuaderno 1. [15] Folios 270 a 276 cuaderno 1. [16] «Por el cual se reglamenta el Capítulo XII de la Ley 160 de 1994 y se dictan los procedimientos para la adjudicación de terrenos baldíos y su recuperación» [17][…] Artículo 43.

Diligencia de Inspección Ocular. Cuando el recurrente alegue propiedad privada sobre el inmueble adjudicado como baldío, los funcionarios que para el efecto se designen procederán a confrontar los linderos y cabida del predio titulado, en relación con el que se pretende de propiedad privada, o a establecer por sus linderos y características si el predio objeto del trámite es el mismo que ya había sido objeto de adjudicación, teniendo en cuenta para ello la prueba documental que reposa en el expediente.

Vencido el término y practicadas las pruebas, se decidirá sobre la procedencia de la revocación, mediante resolución motivada que será notificada en la forma prevista en el Código Contencioso Administrativo y contra la cual no procede recurso alguno por la vía gubernativa. […] [18] […]ARTÍCULO 72. <Inciso CONDICIONALMENTE exequible> No se podrán efectuar titulaciones de terrenos baldíos en favor de personas naturales o jurídicas que sean propietarias o poseedoras, a cualquier título, de otros predios rurales en el territorio nacional.

Con el fin de dar cumplimiento a lo dispuesto en el inciso anterior, en el momento de presentar la solicitud de titulación el peticionario deberá manifestar, bajo la gravedad del juramento, si es o no propietario o poseedor de otros inmuebles rurales en el territorio nacional. Serán absolutamente nulas las adjudicaciones que se efectúen con violación de la prohibición establecida en este artículo.

La acción de nulidad contra las resoluciones de adjudicación de baldíos podrá intentarse por el INCORA<1>, por los Procuradores Agrarios o cualquier persona ante el correspondiente Tribunal Administrativo, dentro de los dos (2) años siguientes a su ejecutoria o desde su publicación en el "Diario Oficial", según el caso. La procedencia de esta acción se hará constar en todas las resoluciones de titulación de baldíos que expida el INCORA.

Sin perjuicio de lo dispuesto en los incisos anteriores, el INCORA podrá revocar directamente, en cualquier tiempo, las resoluciones de adjudicación de tierras baldías proferidas con violación a lo establecido en las normas legales o reglamentarias vigentes sobre baldíos. En este caso no se exigirá el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular.

En lo demás, el procedimiento de revocación se surtirá con arreglo a las prescripciones del Código de lo Contencioso Administrativo. Para la aplicación de las prohibiciones previstas en el presente artículo, se tendrán en cuenta, además, las adjudicaciones de terrenos baldíos efectuadas a sociedades de las que los interesados formen parte, lo mismo que las que figuren en cabeza de su cónyuge, compañero permanente e hijos menores que no hayan obtenido habilitación de edad.

Los Registradores de Instrumentos Públicos se abstendrán de registrar actos o contratos de tradición de inmuebles, cuyo dominio inicial provenga de adjudicaciones de baldíos nacionales, en los que no se protocolice la autorización del INCORA<1> cuando con tales actos o contratos se fraccionen dichos inmuebles. La declaratoria de caducidad de los contratos relacionados con baldíos y la reversión al dominio de la Nación se harán sin perjuicio de los derechos de terceros.

Las prohibiciones y limitaciones señaladas en los incisos anteriores deberán consignarse en los títulos de adjudicación que se expidan [ ] [19] Folios 313-324 cuaderno 1. [20] Folios 334 a 342 Cuaderno 1. [21] «Por la cual se dicta el Estatuto de Desarrollo Rural, se reforma el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, y se dictan otras disposiciones» [22] Folios 334 a 342, cuaderno 1. [23] Folios 344 y 345 Cuaderno 1. [24] Folio 21 cuaderno 2. [25] Folio 27 cuaderno 2. [26] Folio 28 a 32 Cuaderno 2. [27] Folio 62 y 63, cuaderno 2. [28] Folios 47 a 49, cuaderno 2. [29] Código General del Proceso. «ARTÍCULO 328 Competencia del superior.

El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.

En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia» [30] “Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones”. [31] “por el cual se suprime el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora y se ordena su liquidación”. [32] “Por el cual se crea el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder y se determina su estructura” [33] […] Artículo 24.

REFERENCIAS NORMATIVAS. Todas las referencias que hagan las disposiciones legales vigentes al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, al Instituto Nacional de Adecuación de Tierras, Inat, al Fondo de Cofinanciación para la Inversión Rural, DRI y al Instituto Nacional de Pesca y Acuicultura, INPA, deben entenderse referidas al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder […] [34] Posteriormente el Gobierno Nacional, a través del Decreto No. 2365 del siete (7) de diciembre de dos mil quince (2015), ordenó la supresión y liquidación del INCODER y dispuso, sobre la representación judicial del Instituto: […] El INCODER en Liquidación, antes del cierre de su liquidación, entregará los procesos judiciales a la Agencia Nacional de Tierras o a la Agencia de Desarrollo Rural, según corresponda a sus respectivos objetos misionales, teniendo en cuenta el origen de la controversia judicial.[…]” [35] […] Por la cual se dicta el Estatuto de Desarrollo Rural, se reforma el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, y se dictan otras disposiciones […] [36] […] Artículo 18.

Para el cumplimiento de los objetivos previstos en esta norma el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, continuará siendo un Establecimiento Público del orden nacional que cuenta con personería jurídica, patrimonio autónomo e independencia administrativa, adscrito al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, su domicilio está en la ciudad de Bogotá y contará con el número plural de dependencias que requiera para el cabal ejercicio de sus funciones en el orden territorial, en los términos de la presente ley […] [37] “[…] Artículo 20 El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, tendrá por objeto fundamental promover y apoyar la ejecución de la política establecida por el Ministerio de Agricultura para fomentar el desarrollo productivo agropecuario, forestal y pesquero en el medio rural, facilitar a la población campesina el acceso a los factores productivos, fortalecer a las entidades territoriales y sus comunidades, y propiciar la articulación de las acciones institucionales que forman parte del sistema nacional de desarrollo rural, bajo principios de competitividad, equidad, sostenibilidad, multifuncionalidad y descentralización, para contribuir a mejorar los índices de calidad de vida de los pobladores rurales y al desarrollo socioeconómico del país. […]” [38] Cfr. Sentencias C-037 de 1996 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa) y C-280 de 2014 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez).

Al respecto, cabe resaltar que esta interpretación sobre las consecuencias prospectivas de los fallos ha sido utilizada por esta Sala al realizar juicios de control de institucionalidad, por ejemplo en la Sentencia C-408 de 2017 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado), al efectuar el control automático de constitucionalidad de una ley expedida a través del procedimiento legislativo especial para la paz, determinó que el juicio de compatibilidad normativa debía realizarse conforme a las normas vigentes para el momento en el que se adelantó el trámite del proyecto de ley, a pesar de que dichas disposiciones habían sido declaradas inconstitucionales posteriormente.

Específicamente, se sostuvo que de conformidad con la redacción original del Acto Legislativo 01 de 2016 “los proyectos de ley y de acto legislativo solo podrán tener modificaciones siempre que se ajusten al contenido del Acuerdo Final y que cuenten con el aval previo del Gobierno Nacional”, y que aunque “esta última previsión fue declarada inexequible por la sentencia C-332 de 2017 (M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo), (…) en la medida en que dicho fallo no previó efectos retroactivos de la decisión, la regla resulta aplicable en el presente caso, habida cuenta que estaba vigente y gozaba de presunción de constitucionalidad cuando se adelantó el trámite legislativo que precedió a la norma examinada”. [39] En esta línea argumentativa, esta Corporación en la Sentencia C-387 de 1997 (M.P. Fabio Morón Díaz), en la que declaró la exequibilidad del Acto Legislativo 02 de 1995 a pesar de que había sido tramitado en su primer debate en comisiones conjuntas de Senado y Cámara de Representantes cuando ello no está permitido por la Carta Política, al advertir que: (a) la actuación del Congreso de la República tuvo como sustento el numeral 3º del artículo 169 de la Ley 5ª de 1992 que autorizaba el debate conjunto por acuerdo de las mesas directivas, y (b) que si bien dicha disposición legal había sido encontrada contaría al ordenamiento superior en la Sentencia C- 365 de 1996 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), tal incompatibilidad sólo fue evidenciada con posterioridad a las primeras sesiones del trámite legislativo y fue declarada con efectos prospectivos.

Concretamente, este Tribunal indicó que “los argumentos que se dejan expuestos conducen a concluir que los actos debidamente perfeccionados al amparo de la disposición legal cuya contradicción con los postulados de la Carta no era ostensible o flagrante al momento de ser aplicada por el Congreso de la República, no pueden ser afectados por una sentencia de inexequibilidad posterior que no previó su aplicación retroactiva, de donde se sigue que antes del mencionado fallo el mentado numeral gozaba de la presunción de constitucionalidad y que sólo a partir de él pudo tenerse como inexequible, con los efectos erga omnes inherentes a la cosa juzgada”. [40] Cfr. Sentencia C-473 de 2013 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez). [41] Folios 48 -51 y 151-154 Cuaderno 1. [42] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de 29 de enero de 2010. Radicación No. 11001-03-26-000- 2009-00081-00(37152) M.P. Mauricio Fajardo Gómez. Actor: Irma López Henao contra Instituto Colombiano de Desarrollo Rural- Incoder. [43] Corte Constitucional. Sentencia C-501 de 2001, MP: Jaime Córdova Triviño y Sentencia C-1548 de 2000, MP: Alejandro Martínez Caballero, entre muchas otras. [44] Mediante Sentencia C-175 de 18 de marzo de 2009. [45] Corte Constitucional.

Sentencia C-025 de 2009. [46]Norma de contenido idéntico al del artículo 161 de la Ley 1152 de 2007. [47] […]

ARTÍCULO 74. Procedimiento para la revocación de actos de carácter particular y concreto. Para proceder a la revocación de actos de carácter particular y concreto se adelantará la actuación administrativa en la forma prevista en los artículos 28 y concordantes de este código. En el acto de revocatoria de los actos presuntos obtenidos por el silencio administrativo positivo se ordenará la cancelación de las escrituras que autoriza el artículo 42 y se ordenará iniciar las acciones penales o disciplinarias correspondientes.

El beneficiario del silencio que hubiese obrado de buena fe, podrá pedir reparación del daño ante la jurisdicción en lo contencioso administrativob Ô6 E ª Å ´N ^ œ « ð ó $ % & ) Ž – ^ a Ê Í <??+íÛíÛËÛËÛ¹ª˜ª†ª si el acto presunto se revoca. […] [48] Por medio de la cual se adjudicó el predio baldío denominado «Villa Alix», a los señores Almiro Alberto Rodríguez Carrasquel y Yaqueline Mujica.

Folio 45 Cuaderno 1. [49] Folios 62 a 64 Cuaderno 1. [50] Folios 48 a 57 Cuaderno 1. [51] Folio 82, Cuaderno 1. [52] Folio 84, Cuaderno 1. [53] […] EL DIRECTOR TERRITORIAL DEL INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLLO RURAL INCODER ARAUCA CITA Y EMPLAZA A los señores ALMIRO ALBERTO RODRIGUEZ CARRASQUEL y YAQUELINE MUJICA, Identificados con las cédulas de ciudadanía Nos. 6.609.542 y 30.020.311 de Cravo Norte - Arauca respectivamente, para que dentro del término de cinco (5) días hábiles comparezcan personalmente o por Intermedio de apoderado en las Oficinas del INCODER, situadas en la calle 20 No. 22 - 44 2º piso, a recibir notificación del auto de fecha 12 de marzo de 2009, por medio del cual se inició el trámite de revocatoria directa de la resolución No. 0732 del 23 de octubre de 2006, relacionado con el predio rural denominado VILLA ALIX, ubicado en el municipio de CRAVO NORTE, Vereda LA VIRGEN, Departamento de ARAUCA.

Se le advierte a los emplazados que, si no comparecen dentro del término indicado, se le designará un curador ad-lítem (sic) al que se le notificará la providencia y con quien se adelantará el procedimiento. Para los efectos del Art. 21 del decreto 230 del 30 de enero de 2008, se fija el presente edicto en la cartelera de las Oficinas del INCODER Arauca por el término de cinco (5) días hábiles, hoy nueve (9) de julio de 2009, a las 8:00 a.m., y se desfija el día quince (15) de julio de 2009 a las 6:00 p.m. […] Folio 86, Cuaderno 1. [54] Ante la no comparecencia de los adjudicatarios, el Director Territorial del Incoder de Arauca por auto de 15 de octubre de 2009 designó curador ad-litem[55].

La curadora fue notificada de manera personal el mismo 15 de octubre de 2009 y se le hizo entrega de una copia «de la providencia respectiva». Folio 87, 88, 90 Cuaderno 1.