11001-03-24-000-2019-00056-00 — Consejo de Estado

RECURSO DE REPOSICIÓN - Frente a decisión que admite la demanda respecto de uno de los actos acusados / RECURSO DE REPOSICIÓN – Procedencia / ACUMULACIÓN DE PRETENSIONES – Requisitos / ACUMULACIÓN DE PRETENSIONES – Procedencia / ACUMULACIÓN DE PRETENSIONES – No procede porque no provienen de una misma causa, no versan sobre un mismo objeto y no existe una relación de conexidad entre ellas Para resolver, cabe poner de relieve que los criterios de conexidad de las pretensiones de que trata dicha disposición, están asociados a que las mismas: i) provengan de una misma causa; ii) versen sobre el mismo objeto; iii) se hallen entre sí en relación de dependencia, y iv) se sirvan de unas mismas pruebas. [ ] Del análisis de [las normas demandadas], es dable señalar que las mismas fueron expedidas por distintas autoridades administrativas en ejercicio de atribuciones y de funciones distintas, por lo que no provienen de una misma causa.

Nótese, además, que tampoco versan sobre un mismo objeto, en tanto que los artículos contenidos en el Decreto 2718 de 1984, guardan relación con el ejercicio de la profesión de Administrador de Empresas, y las contenidas en el Decreto 677 de 1995, está relacionadas con las funciones de inspección y vigilancia que realiza el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos – INVIMA.

Además, no existe una relación de dependencia entre unas y otras. Sumado a ello, para resolver la controversia, no deben servirse de los mismos medios probatorios. Así las cosas, el Despacho no encuentra el elemento medular de la acumulación, cual es la conexidad de las pretensiones. A la misma conclusión se arriba del estudio de las pretensiones 3ª, 4ª, 5ª, 6ª y 7ª, de la demanda, ya que los procedimientos sancionatorios regulados por las normas contenidas en las mismas, se desarrollan en diferentes contextos.

Por todo lo anterior, no se repondrá el auto de 13 de marzo de 2020, en tanto que no resulta procedente la acumulación de pretensiones deprecada por la parte actora. RETIRO DE LA DEMANDA - Eventos de procedencia / RETIRO DE LA DEMANDA - Procede por no haberse notificado a ninguno de los demandados ni al Ministerio Público y no haberse practicado medidas cautelares / SOLICITUD DE RETIRO PARCIAL DE LA DEMANDA – Procede respecto de las pretensiones 3 y 5 de la demanda El demandante manifiesta que retira la demanda respecto de las pretensiones 3ª y 5ª de la demanda, esto es la declaratoria de nulidad: i) de los artículos 54 a 61 y 66 a 74 del Decreto 3518 de 2006 (pretensión 3ª), y ii) de los artículos 4º a 43 del Decreto 2245 de 2001 (pretensión 5ª). [ ] En el presente asunto, se reitera, se admitió la demanda únicamente respecto de la pretensión 1ª de la demanda, esto es, la solicitud de nulidad de los artículos 22 a 27 del Decreto 2718 de 1984; significa lo anterior que la solicitud de retiro parcial de la demanda resulta procedente, en tanto que no se ha proferido ninguna decisión en torno a las pretensiones 3ª y 5ª de la demanda y, por ende, no se ha surtido ninguna notificación respecto de aquellas.

Por todo lo anteriormente expuesto: i) no se repondrá el auto admisorio de la demanda, de fecha 13 de marzo de 2020, y ii) se admitirá el retiro de la demanda respecto de las pretensiones 3ª y 5ª de la demanda. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 165 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 174 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 243 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá D.C., siete (7) de diciembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-24-000-2019-00056-00 Actor: WILLIAM ESTEBAN GÓMEZ MOLINA Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE COMERCIO INDUSTRIA Y TURISMO – MINCOMERCIO, MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – MINEDUCACION, MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL – MINSALUD, MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO – MINHACIENDA, MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA – MINMINAS, MINISTERIO DEL TRABAJO – MINTRABAJO, DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA – DAFP Y SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE – SENA Referencia: NULIDAD Tema: Procedimientos administrativos sancionatorios Auto que resuelve recurso de reposición y retiro parcial de la demanda Procede el Despacho a resolver i) el recurso de reposición interpuesto por la parte actora en contra del auto de 13 de marzo de 2020, por medio del cual se admitió la demanda[1], y ii) el retiro parcial de la misma.

I. Antecedentes 1. Este Despacho, mediante auto de 17 de mayo de 2019, inadmitió la demanda[2] impetrada por el ciudadano William Esteban Gómez Molina, actuando en nombre propio y en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA. 2. En el escrito de subsanación de la demanda, la parte actora, respecto de las pretensiones de la misma, manifestó lo siguiente: «[…] se reformula (sic) las pretensiones de la demanda en el sentido de solicitar: que se declare por parte del Honorable Consejo de Estado la nulidad de: 1º) Los artículos 22 a 27 del Decreto 2718 de 1984, expedido por el Gobierno Nacional – Ministerios de Comercio, Industria y Turismo y Ministerio de Educación. 2º) Los artículos 111 a 120 y 125 a 141 del Decreto 677 de 1995, expedido por el Gobierno Nacional – Ministerio de Salud y Protección Social. 3º) Los artículos 54 a 61 y 66 a 74 del Decreto 3518 de 2006, expedido por el Gobierno Nacional – Ministerio de Salud y Protección Social. 4º) Los artículos 22 a 25 del Decreto 3782 de 2007, expedido por el Gobierno Nacional – Ministerio de Educación y por el Gobierno Nacional – Dirección del Departamento administrativo de la Función Pública. 5º) Los artículos 4º a 43 del Decreto 2245 de 2011, expedido por el Gobierno Nacional – Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 6º) Los artículos 30 al 36 del Acuerdo 7º de 2012 del Servicio Nacional de Aprendizaje, expedido por el Consejo Directivo Nacional del Servicio Nacional de Aprendizaje. 7º) Los artículos 253 a 261 del Decreto 1886 de 2015, expedido por el Gobierno Nacional – Ministerio de Minas y Energía. Respecto de las razones para la acumulación de pretensiones, de declaratoria de nulidad de las normas anteriormente citadas, cabe poner de relieve que la Ley 1437 de 2011, habilita en su artículo 165, la posibilidad de solicitar la nulidad de varias normas en un solo escrito de demanda […]». 3.

A través de auto de 13 de marzo de 2020[3], se admitió la demanda únicamente “[…] en relación con la solicitud de nulidad de los artículos 22 a 27 del Decreto 2718 de 1984 «Por el cual se reglamenta la Ley 60 de 1981, sobre el ejercicio de la profesión de Administración de Empresas», acto suscrito por el Presidente de la República, por el Ministro de Desarrollo Económico (hoy Ministerio de Industria y Comercio) y por la Ministra de Educación Nacional […]”. 4.

Para el efecto, el Despacho concluyó que la acumulación de pretensiones no resultaba procedente «[…] toda vez que: (i) los actos acusados fueron expedidos por distintas entidades del Estado; (ii) las normas específicas que se acusan versan sobre procedimientos sancionatorios diferentes y no tienen conexidad ni congruencia entre ellas que permita su acumulación […]». 5.

En la misma providencia, se dispuso «[…]

DECIMO SEGUNDO: Por Secretaría, DESGLOSAR las piezas procesales pertinentes, con miras a conformar expedientes separados, en relación con las pretensiones de nulidad instauradas en contra de los Decretos números: 677 de 1995, 3518 de 2006, 3782 de 2007, 2245 de 2011, 1072 de 2015, 1886 de 2015 y el Acuerdo No. 7º de 2012, expedidos por el Gobierno Nacional […]».

II. El recurso de reposición 6. Mediante correo electrónico de 16 de julio de 2020[4], el demandante interpuso recurso de reposición en contra del auto admisorio de la demanda, el cual fue sustentado con los siguientes argumentos: «[…] no es cierto, como argumenta el despacho, de que no es procedente la acumulación de las distintas pretensiones formuladas, en razón a que los actos administrativos acusados regulan materias distintas y fueron expedidos por diferentes autoridades administrativas.

Al respecto, de la transcripción del artículo del CPACA que se hace en el auto inadmisorio, no se desprende la conclusión a la que arriba el despacho, en la que, uno de los requisitos para la acumulación de pretensiones, sea que las temáticas reguladas deben tener “conexidad”, pues, de la literalidad del artículo en comento, solamente se colige que los requisitos para la acumulación de pretensiones son: 1) Que las pretensiones sean conexas, 2) Que el juez sea competente para conocer de todas las pretensiones, 3) Que las pretensiones no se excluyan entre sí, salvo que se propongan como principales o subsidiarias y 4) Que todas las deban (sic) tramitarse por el mismo procedimiento.

Aceptar, lo que dispone el despacho en la decisión objeto de inconformidad, tendría como presupuesto que, para la acumulación de pretensiones, los actos administrativos deben regular materias iguales y, además, ser expedidos por la misma autoridad administrativa, requisitos que no son de la esencia y finalidad de esta institución procesal.

Puntualmente, cabe poner de relieve que el primer requisito del artículo 165, habla de pretensiones conexas, no de temáticas conexas. En este sentido, contrario a la conclusión a la que se arriba, de lo expuesto en el libelo de demanda se puede verificar que las pretensiones son conexas dado que buscan idéntica finalidad, además el juez competente es el Consejo de Estado para conocer de cada una de ellas, las pretensiones no se excluyen entre sí y todas deben tramitarse por el mismo procedimiento […]».

III. El retiro parcial de la demanda 7. A través de correo electrónico de 3 de noviembre de 2020[5], el demandante manifiesta que retira la demanda respecto: i) de los artículos 54 a 61 y 66 a 74 del Decreto 3518 de 2006, y ii) de los artículos 4º a 43 del Decreto 2245 de 2001, con sustento en los siguientes argumentos: «[…] La presente solicitud se fundamente en el hecho de que los artículos 54 a 61 y 66 a 74 del del (sic) Decreto 3158 de 2006 fueron compilados en el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social, publicado en el Diario Oficial No. 49.865 de 6 de mayo de 2016.

Éste último dispuso la derogatoria de los artículos sobre los que se hiciera la solicitud de nulidad y por tanto la demanda de nulidad resulta inocua. Respecto de los artículos 4º a 43 del Decreto 2245 de 2011, al revisar la competencia para resolver de fondo sobre la constitucionalidad de los mismos, ésta corresponde a la Corte Constitucional, al ser el Decreto ley 2245 expedido a través de facultades extraordinarias (artículo 30 de la Ley 1430 de 2010) […]».

IV. Consideraciones del Despacho IV.1. Del recurso de reposición 8. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 243 del CPACA[6], el auto admisorio de la demanda no se enmarca entre las decisiones susceptibles de recurso de apelación, por lo que, en contra de tal providencia procede, únicamente, el recurso de reposición, conforme a lo establecido en el artículo 242 ibidem[7].

Por tal razón, el recurso interpuesto por el demandante, resulta procedente. 9. Manifiesta la parte actora que el artículo 165 del CPACA[8], habla de “pretensiones conexas, no de temáticas conexas”, por lo que la acumulación de pretensiones deprecada resulta procedente. 10. Para resolver, cabe poner de relieve que los criterios de conexidad de las pretensiones de que trata dicha disposición, están asociados a que las mismas: i) provengan de una misma causa; ii) versen sobre el mismo objeto; iii) se hallen entre sí en relación de dependencia, y iv) se sirvan de unas mismas pruebas[9]. 11.

Del análisis de dichas normas, es dable señalar que las mismas fueron expedidas por distintas autoridades administrativas en ejercicio de atribuciones y de funciones distintas, por lo que no provienen de una misma causa. 13. Nótese, además, que tampoco versan sobre un mismo objeto, en tanto que los artículos contenidos en el Decreto 2718 de 1984, guardan relación con el ejercicio de la profesión de Administrador de Empresas, y las contenidas en el Decreto 677 de 1995, está relacionadas con las funciones de inspección y vigilancia que realiza el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos – INVIMA.

Además, no existe una relación de dependencia entre unas y otras. Sumado a ello, para resolver la controversia, no deben servirse de los mismos medios probatorios. 14. Así las cosas, el Despacho no encuentra el elemento medular de la acumulación, cual es la conexidad de las pretensiones. A la misma conclusión se arriba del estudio de las pretensiones 3ª, 4ª, 5ª, 6ª y 7ª, de la demanda, ya que los procedimientos sancionatorios regulados por las normas contenidas en las mismas, se desarrollan en diferentes contextos. 15.

Por todo lo anterior, no se repondrá el auto de 13 de marzo de 2020, en tanto que no resulta procedente la acumulación de pretensiones deprecada por la parte actora. V.2. Del retiro parcial de la demanda 16. El demandante manifiesta que retira la demanda respecto de las pretensiones 3ª y 5ª de la demanda, esto es la declaratoria de nulidad: i) de los artículos 54 a 61 y 66 a 74 del Decreto 3518 de 2006 (pretensión 3ª), y ii) de los artículos 4º a 43 del Decreto 2245 de 2001 (pretensión 5ª). 17.

Para resolver, cabe resaltar que el artículo 174 del CPACA, dispone que «[…] El demandante podrá retirar la demanda siempre que no se hubiere notificado a ninguno de los demandados ni al Ministerio Público y no se hubieren practicado medidas cautelares […]». 18. En el presente asunto, se reitera, se admitió la demanda únicamente respecto de la pretensión 1ª de la demanda, esto es, la solicitud de nulidad de los artículos 22 a 27 del Decreto 2718 de 1984; significa lo anterior que la solicitud de retiro parcial de la demanda resulta procedente, en tanto que no se ha proferido ninguna decisión en torno a las pretensiones 3ª y 5ª de la demanda y, por ende, no se ha surtido ninguna notificación respecto de aquellas. 19.

Por todo lo anteriormente expuesto: i) no se repondrá el auto admisorio de la demanda, de fecha 13 de marzo de 2020, y ii) se admitirá el retiro de la demanda respecto de las pretensiones 3ª y 5ª de la demanda, por ende, de la orden de desglose contendida en el ordinal décimo segundo de dicha providencia, deben entenderse excluidas tales pretensiones.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria.

RESUELVE

PRIMERO: NO REPONER el auto de 13 de marzo de 2020, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: ADMITIR el RETIRO DE LA DEMANDA, respecto de la declaratoria de nulidad de i) los artículos 54 a 61 y 66 a 74 del Decreto 3518 de 2006 (pretensión 3ª) y ii) los artículos 4º a 43 del Decreto 2245 de 2001 (pretensión 5ª), conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta decisión, por ende, de la orden de desglose contendida en el ordinal décimo segundo de dicha providencia, deben entenderse excluidas tales pretensiones.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado P(10) ----------------------- [1] Expediente sube a Despacho el 23 de noviembre de 2020 [2] Folios 20 y 21. Las causales de inadmisión fueron las siguientes: la parte actora: “i) no designó todas las partes y sus representantes, ii) no relacionó con precisión y claridad las pretensiones de la demanda ni las razones de su acumulación, iii) no relacionó los hechos y omisiones que sirven de fundamento a las pretensiones, debidamente determinados, clasificados y enumerados, iv) no relacionó los fundamentos de derecho de las pretensiones, las normas violadas ni desarrolló el concepto de violación, v) no aportó las copias de los actos acusados con las constancias de su publicación, comunicación, notificación ejecución, ni se indicó la oficina, página web o lugar donde se encuentra el original, el periódico, gaceta o boletín en que fueron publicados de acuerdo con la ley, y vi) no aportó todas las copias de la demanda ni de la solicitud de medida cautelar para la notificación de las partes y del Ministerio Público”. [3] Folios 41 – 43. [4] Folios 45 - 47. [5] Folios 55 – 55. [6] Artículo 243.

Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos: 1. El que rechace la demanda. 2. El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite. 3.

El que ponga fin al proceso. 4. El que apruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales, recurso que solo podrá ser interpuesto por el Ministerio Público. 5. El que resuelva la liquidación de la condena o de los perjuicios. 6. El que decreta las nulidades procesales. 7. El que niega la intervención de terceros. 8. El que prescinda de la audiencia de pruebas. 9.

El que deniegue el decreto o práctica de alguna prueba pedida oportunamente. Los autos a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 relacionados anteriormente, serán apelables cuando sean proferidos por los tribunales administrativos en primera instancia. El recurso de apelación se concederá en el efecto suspensivo, salvo en los casos a que se refieren los numerales 2, 6, 7 y 9 de este artículo, que se concederán en el efecto devolutivo.

Parágrafo. La apelación solo procederá de conformidad con las normas del presente Código, incluso en aquellos trámites e incidentes que se rijan por el procedimiento civil. [7] Artículo 242. Reposición. Salvo norma legal en contrario, el recurso de reposición procede contra los autos que no sean susceptibles de apelación o de súplica. [8]

ARTÍCULO 165. ACUMULACIÓN DE PRETENSIONES. En la demanda se podrán acumular pretensiones de nulidad, de nulidad y de restablecimiento del derecho, relativas a contratos y de reparación directa, siempre que sean conexas y concurran los siguientes requisitos: 1. Que el juez sea competente para conocer de todas. No obstante, cuando se acumulen pretensiones de nulidad con cualesquiera otras, será competente para conocer de ellas el juez de la nulidad.

Cuando en la demanda se afirme que el daño ha sido causado por la acción u omisión de un agente estatal y de un particular, podrán acumularse tales pretensiones y la Jurisdicción Contencioso Administrativa será competente para su conocimiento y resolución. 2. Que las pretensiones no se excluyan entre sí, salvo que se propongan como principales y subsidiarias. 3.

Que no haya operado la caducidad respecto de alguna de ellas. 4. Que todas deban tramitarse por el mismo procedimiento. [9] Garzón Martínez, Juan Carlos. El nuevo proceso contencioso administrativo, Debates Procesales, Ediciones Doctrina y Ley Ltda., 2014, páginas 236 y ss.