ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL / CADUCIDAD / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CÓMPUTO DEL TERMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONTABILIZACIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / LIQUIDACIÓN BILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / ACTA DE LIQUIDACIÓN BILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / CONFIGURACIÓN DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN [T]al como lo estimó la primera instancia, la acción fue promovida por fuera del plazo legal establecido, por lo que operó la caducidad de la acción. En efecto, como lo resolvió el a quo, en los contratos que requieren liquidación y esta es efectuada por las partes en forma bilateral, el plazo para accionar es de dos años desde la suscripción de la respectiva acta.
(…) Para resolver los argumentos del apelante se tienen en cuenta que la falta de diligencia de la contratante en verificar las especificaciones de los trabajos recibidos no tiene la virtualidad de extender el plazo previsto en la ley para accionar, por lo que los resultados del análisis contratado en forma abiertamente extemporánea para verificar la calidad de los materiales no tiene la virtud de modificar el término previsto en la ley para acción. Lo alegado en la demanda, en forma inequívoca, es el incumplimiento del contrato, por lo que las pretensiones debían incoarse dentro de los dos años siguientes a la liquidación bilateral del contrato.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 NUMERAL 10 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO Bogotá D. C., primero (1) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-26-000-2008-00680-01(50835) Actor: INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS INVIAS Demandado: ESGAMO LTDA. INGENIEROS CONSTRUCTORES Y SOCIEDAD BELTRÁN PINZÓN & CIA. S.A. - CONSTRUCCIONES B.P. Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES (APELACIÓN SENTENCIA) Sin que se advierta causal de nulidad que invalide la actuación, decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la entidad accionante contra la sentencia de 30 de enero de 2014, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección C de Descongestión, declaró probada la excepción de caducidad de la acción. I.
ANTECEDENTES 1. La demanda Mediante escrito presentado el 12 de diciembre de 2008 (fl. 30, c. 1), el Instituto Nacional de Vías promovió demanda en ejercicio de la acción de controversias contractuales en contra de las sociedades Esgamo Ltda. Ingenieros Constructores y Beltrán Pinzón & Cia. S.A. Construcción “BP Construcciones” a efectos de obtener a su favor las siguientes declaraciones y condenas: 4.1.
Que se declare que la SOCIEDAD ESGAMO LTDA. INGENIEROS CONSTRUCTORES Y SOCIEDAD BELTRÁN PINZÓN Y CIA S.A. CONSTRUCCIONES BP CONSTRUCCIONES S.A, que conforman el consorcio ESGAMO LTDA. – B.P. CONSTRUCCIONES S.A. suscribió con el INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS – INVIAS el contrato No. 0758 del 3 de diciembre de 1999, cuyo objeto fue el “MANTENIMIENTO DE LA CARRETERA GIRARDOT – SANTAFÉ DE BOGOTÁ – SECTOR CHUSACÁ – SOACHA – BOSA – PR111+290 AL PR117+690. 4.2.
Que se declare que la SOCIEDAD ESGAMO LTDA. INGENIEROS CONSTRUCTORES Y SOCIEDAD BELTRÁN PINZÓN Y CIA S.A. CONSTRUCCIONES BP CONSTRUCCIONES S.A, que conforman el consorcio ESGAMO LTDA. – B.P. CONSTRUCCIONES S.A. incumplieron el contrato No. 0758 del 3 de diciembre de 1999. 4.3. Que se declare que la SOCIEDAD ESGAMO LTDA. INGENIEROS CONSTRUCTORES Y SOCIEDAD BELTRÁN PINZÓN Y CIA S.A. CONSTRUCCIONES BP CONSTRUCCIONES S.A, que conforman el consorcio ESGAMO LTDA. – B.P. CONSTRUCCIONES S.A., en la ejecución contrato NO. 0758 de 1999, incumplieron lo pactado en cuanto a “MANTENIMIENTO DE LA CARRETERA GIRARDOT – SANTAFÉ DE BOGOTÁ – SECTOR CHUSACÁ – SOACHA – BOSA – PR111+290 AL PR117+690 y que dicho incumplimiento causó daños y perjuicios al INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS – INVIAS. 4.4.
Que se declare que la SOCIEDAD ESGAMO LTDA. INGENIEROS CONSTRUCTORES Y SOCIEDAD BELTRÁN PINZÓN Y CIA S.A. CONSTRUCCIONES BP CONSTRUCCIONES S.A, que conforman el consorcio ESGAMO LTDA. – B.P. CONSTRUCCIONES S.A., son responsables de los perjuicios en los conceptos de daño emergente y lucro cesante, causados al Instituto Nacional de Vías INVIAS, en la ejecución del contrato No. 0758 de 1999, en el “MANTENIMIENTO DE LA CARRETERA GIRARDOT – SANTAFÉ DE BOGOTÁ – SECTOR CHUSACÁ – SOACHA – BOSA - PR PR111+290 AL PR117+690, que ascienden aa la suma de QUINIENTOS CINCO MILLONES SESENTA Y SEIS MIL DOSCIENTOS CINCUENTA Y TRES PESOS CON CUARENTA Y SIETE CENTAVOS ($505.066.253,47) MCTE, a precios de primero de diciembre de 2007. 4.5.
Como consecuencia de las anteriores declaraciones, se condene de acuerdo a su responsabilidad, a la SOCIEDAD ESGAMO LTDA. INGENIEROS CONSTRUCTORES Y SOCIEDAD BELTRÁN PINZÓN Y CIA S.A. CONSTRUCCIONES BP CONSTRUCCIONES S.A, que conforman el consorcio ESGAMO LTDA. – B.P. CONSTRUCCIONES S.A., al pago de los perjuicios inferidos a la entidad pública INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS – INVIAS, en la ejecución del contrato No. 0758 de 1999 y sus adicionales, los cuales los taso en la suma de QUINIENTOS CINCO MILLONES SESENTA Y SEIS MIL DOSCIENTOS CINCUENTA Y TRES PESOS CON CUARENTA Y SIETE CENTAVOS ($505.066.253,47) MCTE, a precios de primero de diciembre de 2007 (…). 4.6.
Que se condene de acuerdo a su responsabilidad a la SOCIEDAD ESGAMO LTDA. INGENIEROS CONSTRUCTORES Y SOCIEDAD BELTRÁN PINZÓN Y CIA S.A. CONSTRUCCIONES BP CONSTRUCCIONES S.A, que conforman el consorcio ESGAMO LTDA. – B.P. CONSTRUCCIONES S.A., a pagar al INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS – INVIAS, la suma antes deprecada (…) debidamente actualizada desde el primero de diciembre de 2007, hasta la fecha efectiva del pago (…) más los intereses moratorios, conforme la Ley 80 de 1993 y Decreto 679 de 1994, desde la misma fecha hasta cuando se haga efectivo el pago a la entidad pública demandante. 4.7.
Que se condene de acuerdo a su responsabilidad, a la SOCIEDAD ESGAMO LTDA. INGENIEROS CONSTRUCTORES Y SOCIEDAD BELTRÁN PINZÓN Y CIA S.A. CONSTRUCCIONES BP CONSTRUCCIONES S.A, que conforman el consorcio ESGAMO LTDA. – B.P. CONSTRUCCIONES S.A., al pago de las costas y costos del proceso y las agencias en derecho a que haya lugar. 4.8.
Que se condene de acuerdo a su responsabilidad a la SOCIEDAD ESGAMO LTDA. INGENIEROS CONSTRUCTORES Y SOCIEDAD BELTRÁN PINZÓN Y CIA S.A. CONSTRUCCIONES BP CONSTRUCCIONES S.A, que conforman el consorcio ESGAMO LTDA. – B.P. CONSTRUCCIONES S.A., aquello que resulte probado en el transcurso del proceso y a favor del INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS – INVIAS, con la actualización e intereses antes solicitada, en la pretensión 4.6. de la demanda.
Como fundamento de hecho de las pretensiones, la entidad actora narró que el 3 de diciembre de 1999 suscribió el contrato de obra No. 0758 con el consorcio Esgamo Ltda – B.P. Construcciones S.A., conformado por las personas jurídicas demandadas, cuyo objeto fue el mantenimiento de la carretera Girardot – Santafé de Bogotá – Sector Chusacá – Soacha – Bosa – PR111+290 al PR117+690, con un plazo de ejecución de 10 meses y un valor de $7.331.627.673 IVA incluido., contrato que fue adicionado en valor de $1.741.243.057 y dos veces en plazo, hasta el 31 de diciembre de 2000 y 9 de febrero de 2001, respectivamente.
Las obras contratadas fueron recibidas en forma definitiva el 26 de marzo de 2001, como consta en el acta de recibo final suscrita entre las partes; luego, INVIAS realizó visitas a las obras y encontró fallas prematuras en la estructura del pavimento y contrató un estudio técnico con la Universidad Nacional, para determinar las causas de los daños.
En octubre de 2005, la Universidad Nacional de Colombia entregó el informe No. CI-112.038, en el que estableció los daños prematuros al pavimento, consistentes en su mayoría en piel de cocodrilo y fisuración en bloque, que afectaron el 5,8% del total del área intervenida, eran imputables al contratista de obra, en tanto derivaron de (i) la inadecuada colocación de la mezcla asfáltica y (ii) la composición con bajo contenido de asfalto. 2.
Oposición Las sociedades accionadas constituyeron el mismo mandatario judicial y por su intermedio presentaron contestación de la demanda conjunta (fl. 50, c. 1) en la que se opusieron a la prosperidad de las pretensiones. Indicaron que mediante comunicación CBS-024-00 de 17 de octubre de 2000, llamaron la atención de la contratante y la interventoría en relación con las posibles causas que afectaban el pavimento, pero nunca recibieron respuesta.
Agregaron que el contrato no incluía el mejoramiento o reemplazo de las capas sub – base y base granular y tampoco la ejecución de obras hidráulicas que garantizaran el normal funcionamiento de los niveles freáticos a los que estaba expuesta la vía, en especial en la zona de influencia de la Laguna del Muña y en el Canal Lateral de Evacuación de Aguas paralelo a la vía, aspectos que siempre estuvieron prestos a solucionar, sin que la contratante y la interventoría aceptaran las recomendaciones realizadas en tal sentido.
Formularon la excepción de caducidad de la acción, al considerar que el contrato fue liquidado bilateralmente el 5 de octubre de 2001, por lo que a partir de allí se contabilizaron los dos años con que contaba la demandante para hacer valer sus reclamaciones en sede judicial. Sin embargo, la demanda se promovió en diciembre de 2008, siete años y dos meses después de la liquidación bilateral del contrato.
También alegaron la excepción que denominaron “ocurrencia de hecho extraño”, que fundaron en que los daños en la estructura del pavimento pudieron obedecer a la influencia de la Laguna del Muña y del Canal Lateral de Evacuación de Aguas paralelo a la vía. 3. La sentencia apelada El 30 de enero de 2014, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera, Subsección C de Descongestión, dictó sentencia en la que declaró probada la excepción de caducidad de la acción formulada por las demandadas y dispuso el archivo de la actuación. Para el efecto, verificó que el plazo para reclamar judicialmente cualquier aspecto derivado del contrato de obra No. 758 de 1999 empezó a correr desde el 5 de octubre de 2001, fecha de suscripción del acta de liquidación del contrato; así las cosas, el plazo para demandar se extendió como máximo hasta el 6 de octubre de 2003, mientras que la solicitud de conciliación prejudicial solo se promovió en agosto de 2008 y la demanda en diciembre de ese mismo año, por lo que operó la caducidad de la acción. 4.
La apelación Oportunamente (fl. 214, c. 1), el Instituto Nacional de Vías apeló. Consideró que la caducidad solamente podía contabilizarse a partir del día siguiente a aquel en que la entidad tuvo conocimiento de los motivos de hecho y de derecho que sirvieron de fundamento a la demanda, esto es, cuando conoció el informe final rendido por la Universidad Nacional en octubre 19 de 2006.
Como la solicitud de conciliación prejudicial se promovió dentro de los dos años siguientes, no operó la caducidad de la acción. 5. Alegatos de conclusión En la oportunidad para presentar alegaciones finales, las partes reiteraron sus argumentos (fl. 226 y s.s., c. 1), mientras que el Ministerio Público propugnó por la confirmación de la decisión apelada, porque la demandada conoció de los daños a la vía y sus causas desde octubre de 2005, cuando la Universidad Nacional de Colombia le rindió un primer informe, con fundamento en el cual INVIAS requirió al contratista el 22 de marzo de 2006.
Si se tiene en cuenta dicha fecha para efectos de contabilizar la caducidad, el plazo para accionar vencía el 22 de marzo de 2008, mientras que la solicitud de conciliación prejudicial se radicó en octubre de ese año, por lo que operó la caducidad de la acción. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Presupuestos procesales de la acción El asunto corresponde a esta jurisdicción en tanto interviene en el litigio una entidad estatal[1].
A su vez, el Consejo de Estado es competente para decidir en segunda instancia en tanto se trata de apelación de una sentencia dictada por un tribunal administrativo[2], que era competente, en razón de la cuantía, para conocer en primera instancia[3]. Con todo, la competencia se restringe a las inconformidades de la aseguradora que funge como único apelante.
Las partes del proceso tienen interés legítimo para integrar los extremos de la litis, en tanto extremos de la relación contractual que se debate. La acción promovida es procedente, en tanto se pretende la declaratoria de incumplimiento del contrato y la reparación de los perjuicios causados con esta, lo que se enmarca dentro de las posibilidades previstas para el ejercicio de la acción de controversias contractuales.
Sin embargo, tal como lo estimó la primera instancia, la acción fue promovida por fuera del plazo legal establecido, por lo que operó la caducidad de la acción. En efecto, como lo resolvió el a quo, en los contratos que requieren liquidación y esta es efectuada por las partes en forma bilateral, el plazo para accionar es de dos años desde la suscripción de la respectiva acta[4].
En este caso, las partes liquidaron el contrato mediante acta bilateral suscrita el 5 de octubre de 2001 (fl. 175, c. 1), mientras que la demanda fue promovida el 11 de diciembre de 2008 (fl. 30, c. 1), esto es, cuando había vencido ampliamente el término. Para resolver los argumentos del apelante se tienen en cuenta que la falta de diligencia de la contratante en verificar las especificaciones de los trabajos recibidos no tiene la virtualidad de extender el plazo previsto en la ley para accionar, por lo que los resultados del análisis contratado en forma abiertamente extemporánea para verificar la calidad de los materiales no tiene la virtud de modificar el término previsto en la ley para acción. Lo alegado en la demanda, en forma inequívoca, es el incumplimiento del contrato, por lo que las pretensiones debían incoarse dentro de los dos años siguientes a la liquidación bilateral del contrato. 2.
Costas No hay lugar a imposición de costas en tanto no se evidencia actuación temeraria o de la mala fe de las partes dentro del trámite procesal, condición exigida por el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo para que estas puedan cargarse a uno de los extremos de la litis. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera –Subsección “B”-, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia de 30 de enero de 2014, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C de Descongestión declaró probada la excepción de caducidad de la acción de controversias contractuales.
SEGUNDO. Sin costas.
TERCERO. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE RAMIRO PAZOS GUERRERO Presidente de la Subsección MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado Magistrado ----------------------- [1] Decreto 01 de 1984, Artículo 82. “Objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas incluidas las sociedades de economía mixta con capital público superior al 50% y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado.
Se ejerce por el Consejo de Estado, los tribunales administrativos y los juzgados administrativos de conformidad con la Constitución y la ley”. [2] Ibídem, Artículo 129. “Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos”. [3] Las pretensiones de la demanda se estimaron en $1.178.918.830, suma ampliamente superior a los 500 salarios mínimos legales vigentes del año 2009, cuando fue presentada la demanda. [4] Código Contencioso Administrativo, artículo 136 numeral 10.
En las relativas a contratos, el término de caducidad será de dos (2) años que se contará a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento. En los siguientes contratos, el término de caducidad se contará así: (…) c) En los que requieran de liquidación y ésta sea efectuada de común acuerdo por las partes, a más tardar dentro de los dos (2) años, contados desde la firma del acta;