11001-03-15-000-2020-01033-00 — Consejo de Estado

11001-03-15-000-2020-01033-00Consejo de Estado · SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA NOVENA ESPECIAL DE DECISIÓNSentencia2020-10-30

Ponente: Gabriel Valbuena Hernández

Actor: Dirección Ejecutiva De La Fiscalía General De La Nación·Demandado: Circulares 0007 Del 26 De Marzo, 0013 Del 6 De Mayo, 0019 Del 27 De Abril, 0020 Del 11 De Mayo, 0021 Del 20 De Mayo, 0027 Del 25 De Junio, 0028 Del 25 De Junio Y 0030 Del 9 De Julio De 2020

De qué trata

Síntesis: El control inmediato de legalidad de los actos administrativos generales expedidos con ocasión de la declaratoria de emergencia económica, social y ambiental no se restringe a la nuda confrontación del acto sub examine con las disposiciones constitucionales y a las normas legales transitorias aplicables a la situación de alarma o de emergencia que determinó la declaratoria del estado de excepción, pues es también mandatorio realizar un análisis de convencionalidad bajo los parámetros mencionados en el presente acápite, cuando quiera que las medidas de excepción, derogatorias del régimen común que rige en tiempos de normalidad, puedan afectar o comprometer el ejercicio de los derechos y libertades mencionados en precedencia y con mayor razón aún si alguno de ellos es de aquellos que en las normas que conforman el bloque de constitucionalidad se consideran intangibles, de allí que el juicio de legalidad también debe hacerse respecto de ellas, de acuerdo con el artículo 3 de la Ley 137 de 1994, en concordancia con los artículos 93 y 214 de la C.P.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONTROL POLÍTICO - Alcance / CONTROL JUDICIAL - AlcanceRespecto al sistema de controles de este estado de excepción, la Constitución Política establece: (i) un control político que desarrolla el Congreso a través de la autorización del Senado para la declaratoria de la guerra exterior, el concepto favorable para la segunda prórroga del Estado de Conmoción interior y del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, las reuniones del Congreso por derecho propio, los informes que se deben presentar al Congreso de la República sobre su declaratoria y evolución y, finalmente, los posibles juicios de responsabilidad política al Presidente en relación con el ejercicio de sus facultades en el marco de los estados de excepción, y (ii) un control judicial compartido entre la Corte Constitucional quien debe ejercer, de manera automática, el control jurisdiccional de los decretos legislativos dictados durante los estados de excepción, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 241 numeral 7º de la Constitución y 55 de la Ley 137 de 1994, y el Consejo de Estado y los Tribunales que conforman la jurisdicción de lo contencioso administrativo, respecto de los actos administrativos de carácter general y abstracto que adopten las autoridades en desarrollo de los decretos legislativos proferidos por el gobierno nacional, en los términos del art. 20 de la Ley 137 de 1994, estatutaria de los estados de excepción y de conformidad con los artículos 136 y 185 del CPACA.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / DECRETO LEGISLATIVO - CaracterísticasLos decretos que declaran el estado de excepción y aquellos que lo desarrollan son decretos legislativos, algunas características que ostentan tales decretos son las siguientes: i) pueden derogar, adicionar o modificar las leyes que sean pertinentes y en consecuencia tienen los mismos efectos jurídicos de una ley, ii) tienen una vigencia indefinida, esto es, pueden sobrepasar el término por el cual se declaró el estado de excepción. Sin embargo, si establecen nuevos tributos o modifican los impuestos existentes, las medidas respectivas regirán solo hasta el vencimiento de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso las convierta en permanentes, y iii) pueden ser derogados, modificados o adicionados por el Congreso, pero la oportunidad para ello depende de si la iniciativa legislativa es exclusiva del Gobierno Nacional, o no, es decir, que solo los decretos legislativos, tienen las características anotadas.NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a las características del medio de control inmediato de legalidad, ver: C. de E., Sala Plena de lo contencioso administrativo, sentencia de 9 de diciembre de 2009, radicación: 2009 - 0732-00.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CIRCULARES 0007 DE 26 DE MARZO, 0013 DE 6 DE MAYO, 0019 DE 27 DE ABRIL, 0020 DE 11 DE MAYO, 0021 DE 20 DE MAYO, 0027 DE 25 DE JUNIO, 0028 DE 25 DE JUNIO Y 0030 DE 9 DE JULIO DE 2020 DE LA DIRECCIÓN EJECUTIVA DE LA FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN / CONTROL FORMAL / ACTO DE CONTENIDO GENERAL EXPEDIDO EN DESARROLLO DE DECRETO LEGISLATIVO Y EN EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVALa Circular 0007 del 26 de marzo de 2020, expedida por la Dirección Ejecutiva de la Fiscalía General de la Nación, responde a la noción de acto administrativo general, toda vez que sus efectos cobijan a un número indeterminado de personas - los servidores públicos de la Fiscalía General y el público en general- que no están individualizados y se refiere a medidas dirigidas al buen funcionamiento de la entidad, de cara a la prestación del servicio público asignado. (…). La Sala advierte de acuerdo con las disposiciones referidas, que la Dirección Ejecutiva de la Fiscalía General de la Nación expidió la Circular 0007 del 26 de marzo de 2020 objeto de control, en ejercicio de la función administrativa asignada por el legislador, con la finalidad de impartir instrucciones para garantizar la continuidad en los servicios y funciones a cargo de La Fiscalía General de la Nación. (…). Para la Sala Especial de Decisión se muestra evidente que la Circular objeto de control y las circulares que prorrogan sus efectos, se expidieron a partir de: i) las circunstancias fácticas que determinaron la expedición del Decreto 417 de 2020 que declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica y; ii) en desarrollo del Decreto Legislativo 491 de 2020 que facultó a las entidades y organismos para que en adoptaran medidas con la finalidad de prevenir la propagación de la pandemia mediante el distanciamiento social, flexibilizando la prestación del servicio de forma presencial y estableciendo mecanismos de atención al público mediante la utilización de medios digitales y del uso y aprovechamiento de las tecnologías de la información y las comunicaciones, de manera que se evite el contacto entre los servidores públicos y los ciudadanos, sin que ello afecte la continuidad y efectividad del servicio.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CIRCULARES 0007 DE 26 DE MARZO, 0013 DE 6 DE MAYO, 0019 DE 27 DE ABRIL, 0020 DE 11 DE MAYO, 0021 DE 20 DE MAYO, 0027 DE 25 DE JUNIO, 0028 DE 25 DE JUNIO Y 0030 DE 9 DE JULIO DE 2020 DE LA DIRECCIÓN EJECUTIVA DE LA FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN / CONEXIDAD DEL ACTO QUE SE REVISA CON EL DECRETO LEGISLATIVO EN QUE SE FUNDÓ - ConfiguraciónPara la Sala Especial de Decisión, es evidente que las medidas instructoras adoptadas en la Circular 0007 del 26 de marzo de 2020 expedida por la Dirección Ejecutiva de la FGN y las consiguientes circulares que prorrogan su aplicación (0013 del 6 de mayo, 0019 del 27 de abril, 0020 del 11 de mayo, 0021 del 20 de mayo, 0027 del 25 de junio, 0028 del 25 de junio y 0030 del 9 de julio de 2020), guardan una relación de conexidad con los hechos que dieron origen al Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 que declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica y con el Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020 que flexibilizó la prestación del servicio de forma presencial, y estableció mecanismos de atención mediante la utilización de medios digitales y del uso y aprovechamiento de las tecnologías de la información y las comunicaciones, toda vez que obedeció a la necesidad de garantizar la continuidad de la prestación de los servicios de la FGN.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CIRCULARES 0007 DE 26 DE MARZO, 0013 DE 6 DE MAYO, 0019 DE 27 DE ABRIL, 0020 DE 11 DE MAYO, 0021 DE 20 DE MAYO, 0027 DE 25 DE JUNIO, 0028 DE 25 DE JUNIO Y 0030 DE 9 DE JULIO DE 2020 DE LA DIRECCIÓN EJECUTIVA DE LA FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN / MEDIDAS PARA EL MANEJO DE LA CORRESPONDENCIA DE LA FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN POR CUENTA DE LA EMERGENCIA SANITARIA POR COVID - 19 - Adecuadas, necesarias y proporcionales / CIRCULARES 0007 DE 26 DE MARZO, 0013 DE 6 DE MAYO, 0019 DE 27 DE ABRIL, 0020 DE 11 DE MAYO, 0021 DE 20 DE MAYO, 0027 DE 25 DE JUNIO, 0028 DE 25 DE JUNIO Y 0030 DE 9 DE JULIO DE 2020 DE LA DIRECCIÓN EJECUTIVA DE LA FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN - Ajustadas a derechoLas medidas adoptadas por la Fiscalía General de la Nación son adecuadas, necesarias y proporcionales para conjurar las consecuencias de la emergencia sanitaria declarada con ocasión de la pandemia COVID-19, toda vez que: i) son adecuadas para prevenir, contener y mitigar el contagio de la pandemia COVID 19, en la medida que al acoger la modalidad virtual para la realización de trámites, garantiza el distanciamiento social de los servidores públicos de la FGN y ciudadanos, sin que se interrumpa la prestación del servicio; ii) responden a la necesidad de salvaguardar los derechos fundamentales a la vida y la salud de los servidores públicos de la FGN y la ciudadanía en general, sin interrumpir la prestación del servicio a su cargo y el cumplimiento de su finalidad institucional que se concreta en el derecho al acceso de la administración de justicia; iii) las medidas son proporcionales toda vez que no comportan ninguna desmejora ni restricción de los derechos sociales de los ciudadanos, ni vulneran la Constitución Política por el contrario se constituyen en un medio eficaz e idóneo para proteger la salud, vida, trabajo y seguridad social de los servidores públicos de la FGN y la ciudadanía en general durante el Estado de Emergencia Sanitaria, ello en concordancia con las medias adoptadas en el artículo 3 del Decreto Legislativo 491 de 2020.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONTROL DE CONVENCIONALIDAD – Procedencia El control inmediato de legalidad de los actos administrativos generales expedidos con ocasión de la declaratoria de emergencia económica, social y ambiental no se restringe a la nuda confrontación del acto sub examine con las disposiciones constitucionales y a las normas legales transitorias aplicables a la situación de alarma o de emergencia que determinó la declaratoria del estado de excepción, pues es también mandatorio realizar un análisis de convencionalidad bajo los parámetros mencionados en el presente acápite, cuando quiera que las medidas de excepción, derogatorias del régimen común que rige en tiempos de normalidad, puedan afectar o comprometer el ejercicio de los derechos y libertades mencionados en precedencia y con mayor razón aún si alguno de ellos es de aquellos que en las normas que conforman el bloque de constitucionalidad se consideran intangibles, de allí que el juicio de legalidad también debe hacerse respecto de ellas, de acuerdo con el artículo 3 de la Ley 137 de 1994, en concordancia con los artículos 93 y 214 de la C.P. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 5 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONTROL POLÍTICO – Alcance / CONTROL JUDICIAL – Alcance Respecto al sistema de controles de este estado de excepción, la Constitución Política establece: (i) un control político que desarrolla el Congreso a través de la autorización del Senado para la declaratoria de la guerra exterior, el concepto favorable para la segunda prórroga del Estado de Conmoción interior y del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, las reuniones del Congreso por derecho propio, los informes que se deben presentar al Congreso de la República sobre su declaratoria y evolución y, finalmente, los posibles juicios de responsabilidad política al Presidente en relación con el ejercicio de sus facultades en el marco de los estados de excepción, y (ii) un control judicial compartido entre la Corte Constitucional quien debe ejercer, de manera automática, el control jurisdiccional de los decretos legislativos dictados durante los estados de excepción, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 241 numeral 7º de la Constitución y 55 de la Ley 137 de 1994, y el Consejo de Estado y los Tribunales que conforman la jurisdicción de lo contencioso administrativo, respecto de los actos administrativos de carácter general y abstracto que adopten las autoridades en desarrollo de los decretos legislativos proferidos por el gobierno nacional, en los términos del art. 20 de la Ley 137 de 1994, estatutaria de los estados de excepción y de conformidad con los artículos 136 y 185 del CPACA.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / DECRETO LEGISLATIVO – Características Los decretos que declaran el estado de excepción y aquellos que lo desarrollan son decretos legislativos, algunas características que ostentan tales decretos son las siguientes: i) pueden derogar, adicionar o modificar las leyes que sean pertinentes y en consecuencia tienen los mismos efectos jurídicos de una ley, ii) tienen una vigencia indefinida, esto es, pueden sobrepasar el término por el cual se declaró el estado de excepción. Sin embargo, si establecen nuevos tributos o modifican los impuestos existentes, las medidas respectivas regirán solo hasta el vencimiento de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso las convierta en permanentes, y iii) pueden ser derogados, modificados o adicionados por el Congreso, pero la oportunidad para ello depende de si la iniciativa legislativa es exclusiva del Gobierno Nacional, o no, es decir, que solo los decretos legislativos, tienen las características anotadas.

NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a las características del medio de control inmediato de legalidad, ver: C. de E., Sala Plena de lo contencioso administrativo, sentencia de 9 de diciembre de 2009, radicación: 2009-0732-

00. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CIRCULARES 0007 DE 26 DE MARZO, 0013 DE 6 DE MAYO, 0019 DE 27 DE ABRIL, 0020 DE 11 DE MAYO, 0021 DE 20 DE MAYO, 0027 DE 25 DE JUNIO, 0028 DE 25 DE JUNIO Y 0030 DE 9 DE JULIO DE 2020 DE LA DIRECCIÓN EJECUTIVA DE LA FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN / CONTROL FORMAL / ACTO DE CONTENIDO GENERAL EXPEDIDO EN DESARROLLO DE DECRETO LEGISLATIVO Y EN EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA La Circular 0007 del 26 de marzo de 2020, expedida por la Dirección Ejecutiva de la Fiscalía General de la Nación, responde a la noción de acto administrativo general, toda vez que sus efectos cobijan a un número indeterminado de personas – los servidores públicos de la Fiscalía General y el público en general- que no están individualizados y se refiere a medidas dirigidas al buen funcionamiento de la entidad, de cara a la prestación del servicio público asignado.

(…). La Sala advierte de acuerdo con las disposiciones referidas, que la Dirección Ejecutiva de la Fiscalía General de la Nación expidió la Circular 0007 del 26 de marzo de 2020 objeto de control, en ejercicio de la función administrativa asignada por el legislador, con la finalidad de impartir instrucciones para garantizar la continuidad en los servicios y funciones a cargo de La Fiscalía General de la Nación. (…).

Para la Sala Especial de Decisión se muestra evidente que la Circular objeto de control y las circulares que prorrogan sus efectos, se expidieron a partir de: i) las circunstancias fácticas que determinaron la expedición del Decreto 417 de 2020 que declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica y; ii) en desarrollo del Decreto Legislativo 491 de 2020 que facultó a las entidades y organismos para que en adoptaran medidas con la finalidad de prevenir la propagación de la pandemia mediante el distanciamiento social, flexibilizando la prestación del servicio de forma presencial y estableciendo mecanismos de atención al público mediante la utilización de medios digitales y del uso y aprovechamiento de las tecnologías de la información y las comunicaciones, de manera que se evite el contacto entre los servidores públicos y los ciudadanos, sin que ello afecte la continuidad y efectividad del servicio.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CIRCULARES 0007 DE 26 DE MARZO, 0013 DE 6 DE MAYO, 0019 DE 27 DE ABRIL, 0020 DE 11 DE MAYO, 0021 DE 20 DE MAYO, 0027 DE 25 DE JUNIO, 0028 DE 25 DE JUNIO Y 0030 DE 9 DE JULIO DE 2020 DE LA DIRECCIÓN EJECUTIVA DE LA FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN / CONEXIDAD DEL ACTO QUE SE REVISA CON EL DECRETO LEGISLATIVO EN QUE SE FUNDÓ – Configuración Para la Sala Especial de Decisión, es evidente que las medidas instructoras adoptadas en la Circular 0007 del 26 de marzo de 2020 expedida por la Dirección Ejecutiva de la FGN y las consiguientes circulares que prorrogan su aplicación (0013 del 6 de mayo, 0019 del 27 de abril, 0020 del 11 de mayo, 0021 del 20 de mayo, 0027 del 25 de junio, 0028 del 25 de junio y 0030 del 9 de julio de 2020), guardan una relación de conexidad con los hechos que dieron origen al Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 que declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica y con el Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020 que flexibilizó la prestación del servicio de forma presencial, y estableció mecanismos de atención mediante la utilización de medios digitales y del uso y aprovechamiento de las tecnologías de la información y las comunicaciones, toda vez que obedeció a la necesidad de garantizar la continuidad de la prestación de los servicios de la FGN.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 204 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CIRCULARES 0007 DE 26 DE MARZO, 0013 DE 6 DE MAYO, 0019 DE 27 DE ABRIL, 0020 DE 11 DE MAYO, 0021 DE 20 DE MAYO, 0027 DE 25 DE JUNIO, 0028 DE 25 DE JUNIO Y 0030 DE 9 DE JULIO DE 2020 DE LA DIRECCIÓN EJECUTIVA DE LA FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN / MEDIDAS PARA EL MANEJO DE LA CORRESPONDENCIA DE LA FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN POR CUENTA DE LA EMERGENCIA SANITARIA POR COVID-19 – Adecuadas, necesarias y proporcionales / CIRCULARES 0007 DE 26 DE MARZO, 0013 DE 6 DE MAYO, 0019 DE 27 DE ABRIL, 0020 DE 11 DE MAYO, 0021 DE 20 DE MAYO, 0027 DE 25 DE JUNIO, 0028 DE 25 DE JUNIO Y 0030 DE 9 DE JULIO DE 2020 DE LA DIRECCIÓN EJECUTIVA DE LA FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN – Ajustadas a derecho Las medidas adoptadas por la Fiscalía General de la Nación son adecuadas, necesarias y proporcionales para conjurar las consecuencias de la emergencia sanitaria declarada con ocasión de la pandemia COVID-19, toda vez que: i) son adecuadas para prevenir, contener y mitigar el contagio de la pandemia COVID 19, en la medida que al acoger la modalidad virtual para la realización de trámites, garantiza el distanciamiento social de los servidores públicos de la FGN y ciudadanos, sin que se interrumpa la prestación del servicio; ii) responden a la necesidad de salvaguardar los derechos fundamentales a la vida y la salud de los servidores públicos de la FGN y la ciudadanía en general, sin interrumpir la prestación del servicio a su cargo y el cumplimiento de su finalidad institucional que se concreta en el derecho al acceso de la administración de justicia; iii) las medidas son proporcionales toda vez que no comportan ninguna desmejora ni restricción de los derechos sociales de los ciudadanos, ni vulneran la Constitución Política por el contrario se constituyen en un medio eficaz e idóneo para proteger la salud, vida, trabajo y seguridad social de los servidores públicos de la FGN y la ciudadanía en general durante el Estado de Emergencia Sanitaria, ello en concordancia con las medias adoptadas en el artículo 3 del Decreto Legislativo 491 de 2020.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 209 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 250 / DECRETO LEY 898 DE 2017 NORMA DEMANDADA: CIRCULARES 0007 DE 26 DE MARZO, 0013 DE 6 DE MAYO, 0019 DE 27 DE ABRIL, 0020 DE 11 DE MAYO, 0021 DE 20 DE MAYO, 0027 DE 25 DE JUNIO, 0028 DE 25 DE JUNIO Y 0030 DE 9 DE JULIO DE 2020 DE LA DIRECCIÓN EJECUTIVA DE LA FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA NOVENA ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá́, D.C., treinta (30) de octubre de dos mil veinte (2020).

Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01033-00(CA) Acumulado Actor: DIRECCIÓN EJECUTIVA DE LA FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Demandado: CIRCULARES 0007 DEL 26 DE MARZO, 0013 DEL 6 DE MAYO, 0019 DEL 27 DE ABRIL, 0020 DEL 11 DE MAYO, 0021 DEL 20 DE MAYO, 0027 DEL 25 DE JUNIO, 0028 DEL 25 DE JUNIO Y 0030 DEL 9 DE JULIO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Radicación: 11001-03-15-000-2020-01033-00 (AC.

N.º 2020-01492-00, 2020- 02388-00, 2020-02179-00, 2020-02178-00, 2020-02870-00, 2020- 02870-00, 2020-03196-00) Decisión: Se declara que las Circulares 0007 del 26 de marzo, 0013 del 6 de mayo, 0019 del 27 de abril, 0020 del 11 de mayo, 0021 del 20 de mayo, 0027 del 25 de junio, 0028 del 25 de junio y 0030 del 9 de julio de 2020, expedidas por la Dirección Ejecutiva de la Fiscalía General de la Nación se encuentran ajustadas a derecho.

OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala Especial de Decisión Núm 9 del Consejo de Estado, decide el control inmediato de legalidad de las Circulares 0007 del 26 de marzo, 0013 del 6 de mayo, 0019 del 27 de abril, 0020 del 11 de mayo, 0021 del 20 de mayo, 0027 del 25 de junio, 0028 del 25 de junio y 0030 del 9 de julio de 2020, expedidas por la Dirección Ejecutiva de la Fiscalía General de la Nación dirigida a los servidores de la Fiscalía General de la Nación, por la cual «imparte lineamientos para el manejo de la correspondencia de la Fiscalía General de la Nación durante la cuarentena, por razón del covid-1».

ANTECEDENTES 1. La Organización Mundial de la Salud - OMS-, el 11 de marzo de 2020, calificó el brote de covid-19 (Coronavirus) como una pandemia; por lo que el Ministerio de Salud y Protección Social, mediante la Resolución 385 de 12 de marzo de 2020, declaró «la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020», y en consecuencia, ordenó a los jefes y representantes legales de entidades públicas y privadas, adoptar las medidas de prevención y control para evitar la propagación del covid- 19. 2.

El señor Presidente de la República, en uso de las facultades previstas en el art. 215 de la Constitución Política, con la firma de todos los ministros expidió el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, en el cual declaró el «Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días»; con el fin de adoptar todas las medidas necesarias para conjurar la crisis e impedir: (i) la propagación del covid-19, y (ii) la extensión de sus efectos negativos en la economía y demás sectores de la vida nacional. 3.

A través del Decreto 457 de 22 de marzo de 2020, el Jefe de Estado impartió «instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público», entre ellas, la de «ordenar el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00.00 a.m.) del día 25 de marzo de 2020, hasta las cero horas (00.00 a.m.) del día 13 de abril de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19». 4.

Asimismo, con el Decreto 493 del 24 de abril de 2020, se impartieron instrucciones para combatir la emergencia sanitaria, generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público, y en el artículo 1º, ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 27 de abril de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 11 de mayo de 2020. 5.

El señor Presidente de la República expidió el Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020 «Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica» el cual en el artículo 3 estableció la prestación de los servicios de las entidades del Estado en la modalidad de trabajo en casa, utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones.

Asimismo, indicó que en ningún caso: (i) la suspensión de la prestación del servicio presencial podrá ser mayor a la duración de la vigencia de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social y (ii) los servidores públicos y contratistas del Estado que adelanten actividades que sean estrictamente necesarias para prevenir, mitigar y atender la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19, y garantizar el funcionamiento de los servicios indispensables del Estado podrán suspender la prestación de los servicios de forma presencial. 6.

La Dirección Ejecutiva de la Fiscalía General de la Nación, en Circular No. 0007 de 26 de marzo de 2020, y de acuerdo con las disposiciones adoptadas por el Gobierno Nacional, especialmente las relacionadas con el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas durante el período comprendido entre el 25 de marzo al 13 de abril de 2020, impartió instrucciones generales a los servidores de la Fiscalía para el trámite de comunicaciones oficiales y lineamientos sobre las preguntas, quejas, reclamos y sugerencias (PQRS) que se reciban en la entidad durante el periodo indicado.

Más adelante, las Circulares 0013 del 6 de mayo, 0019 del 27 de abril, 0020 del 11 de mayo, 0021 del 20 de mayo, 0027 del 25 de junio, 000028 del 25 de junio y 0030 del 9 de julio de 2020 prorrogaron sus medidas hasta el 31 de julio del año en curso. II. TRÁMITE DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD 7. La Circular 0007 del 26 de marzo de 2020, fue enviada al Consejo de Estado con el fin de realizar el control inmediato de legalidad consagrado en el art. 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 8.

El asunto en referencia, fue asignado al Consejero ponente mediante el acta individual de reparto realizada por la Secretaría General del Consejo de Estado y fue puesto a disposición del despacho el 13 de abril de la presente anualidad para dar el trámite respectivo. 9. El magistrado sustanciador profirió el auto del 14 de abril de 2020 mediante el cual dispuso avocar conocimiento y dar trámite al control de legalidad, así mismo efectuar las notificaciones y publicaciones para garantizar la participación de todas las personas interesadas en defender o impugnar el acto objeto de control. 10.

Surtidas las notificaciones de rigor, la Procuradora Segunda Delegada interpuso recurso de reposición frente al auto que avocó conocimiento de la Circular 0007 de 26 de marzo de 2020, así como frente al cual avocó conocimiento de la circular 0013 de 6 de mayo de 2020. El 8 de mayo de 2020 y 29 de mayo respectivamente, el despacho sustanciador decidió no reponer ninguno de los autos y continuar con el proceso. 11.

Encontrándose el trámite judicial en proceso, se allegaron al despacho por reparto, las Circulares 0013 del 6 de mayo y 0021 del 20 de mayo, para su estudio. Por tratarse de Circulares que extendían el término de la Circular 0007 del 26 de marzo de 2020, fue avocado su conocimiento y se ordenó su acumulación al proceso 2020-01033-00, mediante autos del 5 de mayo y 5 de junio, respectivamente. 12.

Realizadas las notificaciones, publicaciones, acumulaciones respectivas y una vez se pronunció el ministerio público, pasó el control de legalidad al Consejero Sustanciador para fallo en los términos del artículo 185 del CPACA, siendo la última actuación registrada el 14 de septiembre. III. INTERVENCIONES LA DIRECCIÓN EJECUTIVA- FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN 14.

La Dirección Ejecutiva de la Fiscalía General de la Nación, se refirió a la expedición de la Circular No. 0007 del 26 de Marzo del 2020 y aquellas que prorrogaron su vigencia[1], cuya finalidad era la de impartir las instrucciones generales para el trámite de las comunicaciones oficiales y PQRS que se recibían en la entidad, durante el período indicado en cada Circular, de tal forma, que se establecieron instrucciones tanto para la ciudadanía como para las dependencias y seccionales de la entidad. 15.

Así, tanto los servidores públicos responsables de los trámites respectivos podían ejercer sus funciones en la modalidad de trabajo en casa, y los usuarios de estos procesos tendrían el conocimiento sobre la forma de radicar sus diversos tipos de solicitudes. Por dicha razón igualmente, se elaboró un Instructivo, que es un anexo de la Circular objeto de éste trámite, y que indica los pasos para poder incorporar los correos electrónicos, al Sistema de Gestión Documental ORFEO de la entidad, a través del cual se tramita la correspondencia. 16.

Explicó que esta Circular fue socializada a los servidores de la Fiscalía General de la Nación mediante correo masivo, remitido desde la Dirección de Comunicaciones el 26 de marzo pasado a todos los servidores de la Entidad. Igualmente se socializó a los servidores de la Subdirección de Gestión Documental y contratista SERVICIOS POSTALES 472, mediante correo del 27 de marzo del año en curso.

Finalmente, explicó que se expidió un comunicado dirigido a la ciudadanía que fue publicado en página web de la Entidad. 17. Seguidamente procedió a explicar que la Circular 0007 del 26 de marzo de 2020, así como la totalidad de las proferidas para impartir Lineamientos sobre el Manejo de la Correspondencia de la Fiscalía General de la Nación durante la cuarentena por razón del COVID-19, son actos de servicio, no susceptibles del control automático de legalidad. 18.

Así mismo, que no fueron emitidas en desarrollo de un decreto legislativo expedido durante el Estado de Excepción. Afirma que fueron expedidas exclusivamente con fundamento en la Circular No. 0015 del 20 de mayo del 2020, emanada del Despacho del Señor Fiscal General de la Nación, y en cumplimiento de las funciones asignadas a la Directora Ejecutiva de la Fiscalía General de la Nación en el Decreto Ley 898 del 2017, artículo 25, artículo 37 del Decreto 016 del 2014, numeral 2. 19.

En atención a las consideraciones expuestas, solicita al despacho que se declare la improcedencia del control automático de legalidad sobre las Circulares estudiadas, al ser actos de trámite, y no ser un desarrollo del Decreto Legislativo No. 417 del 17 de marzo de 2020. 20. Subsidiariamente y en caso de no acceder a la primera petición, solicita declarar que las circulares citadas, cumplen los requisitos de legalidad toda vez fue expedida en el marco de las funciones dispuestas a cargo de la Dirección Ejecutiva de la Fiscalía General de la Nación, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto Ley 898 del 2017, artículo 25, artículo 37 del Decreto 016 del 2014, numeral 2 y en las Circulares 0005, 0009 y 00010 del mes de marzo del 2020, 0012 del 7 de abril, 0015 del 6 de Mayo del 2020, emanadas del despacho del Fiscal General de la Nación. 21.

En este proceso se invitó a las universidades Nacional de Colombia, Externado, Andes, Rosario, Javeriana, Libre de Colombia y Sergio Arboleda, y demás entes universitarios del país, para que se pronunciaran sobre la legalidad de la Circular No. 0007 del 26 de marzo de 2020, expedida por la Dirección Ejecutiva de la Fiscalía General de la Nación. Ninguna de las Universidades respondió a la invitación. IV.

CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO 22. La Procuradora Segunda Delegada ante el Consejo de Estado rindió conceptos de fondo[2] en el que solicitó declarar ajustado a la legalidad los objetos de control. Los argumentos centrales son los siguientes: - Existe conexidad entre las medidas anunciadas en las circulares estudiadas y la normatividad derivada de la declaratoria del Estado de Emergencia: Las medidas tomadas por la Fiscalía General de la Nación pretenden el mayor uso de medios tecnológicos para el normal funcionamiento de la entidad, ya que la atención presencial al ciudadano aumenta las posibilidades de contagio del virus COVID-19.

En torno a este tipo de medidas nace la conexidad entre las circulares emitidas por la Fiscalía y el Decreto 417 de 2020, que declara el estado de excepción y expone la necesidad de mitigar la propagación del virus COVID-19, debido a que las circulares en estudio replican estas medidas para el uso interno de entidad, buscando la protección de la ciudadanía en general como también de los servidores públicos mediante el uso de medios tecnológicos.

No obstante, la mayor conexidad existente entre las circulares emitidas por la Fiscalía General de la Nación y el estado de excepción, consiste en la búsqueda de frenar los efectos negativos de la pandemia Covid-19. Y así lo plasma el encabezado de la circular primigenia (Circular 007). Conforme a lo anterior, es claro que lo buscado por la Fiscalía General de Nación en las circulares 0007, 0013, 0019, 0020, 0021 y 0030, es dar continuidad a las funciones constitucionales atribuidas a la entidad, esto mediante el uso de las herramientas tecnológicas, que si bien ya existían antes de la pandemia, era necesario emplear en mayor magnitud. - Proporcionalidad: Las circulares 0007, 0013, 0019, 0020, 0021 y 0030, son proporcionales en razón a que: • Son emitidas con el fin de evitar, en lo posible, la atención presencial al público y de esta manera proteger a los servidores públicos y la ciudadanía en general de la propagación del virus COVID-19, pues la Fiscalía General de la Nación dio mayor uso a los aplicativos web con los que cuenta y las ofertas de servicios mediante la virtualidad. • Busca darle continuidad a la función constitucional asignada a la Fiscalía General de la Nación, mediante el uso de herramientas tecnológicas. • Las circulares están sustentadas y previamente autorizadas por los ordenamientos que decretan el aislamiento nacional, la emergencia sanitaria, el estado de excepción. • Las medidas emitidas por la Fiscalía General de la Nación, no traen “per se” el cese de la atención presencial para los casos donde sea totalmente necesario. 23.

La agencia del Ministerio Público también renunció a los términos establecidos en el artículo 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 24. Con fundamento en los argumentos expresados, solicitó declarar ajustada a la legalidad el acto objeto de control, expedido por la FGN. V. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.

COMPETENCIA 25. La Sala Especial de Decisión Núm. 9 del Consejo de Estado, es competente para decidir el presente control inmediato de legalidad, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 8º del art. 111 del Código de Procedimiento y de lo Contencioso Administrativo, en armonía con lo consagrado en el art. 23 del Acuerdo 080 de 2019- Reglamento del Consejo de Estado- y en el acuerdo de la Sala Plena del Consejo de Estado aprobado en sesión núm 10 del 1º de abril de la presente anualidad, celebrada durante el estado de emergencia, mediante el cual se asignó a las Salas Especiales de Decisión la competencia para conocer y decidir los controles inmediatos de legalidad en aplicación del art. 29 del Reglamento del Consejo de Estado.

2. EL ACTO OBJETO DE CONTROL DE LEGALIDAD 22. El texto del acto administrativo principal, cuyo examen ocupa la atención de la Sala Especial de Decisión Núm 9. es del siguiente tenor literal: [pic] *20206000002701* C I R C U L A R - No. 0 0 0 7 PARA: SERVIDORES FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÒN DE: Dirección Ejecutiva LINEAMIENTOS PARA EL MANEJO DE LA CORRESPON- DENCIA DE LA FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN DU- RANTE LA CUARENTENA, POR RAZÓN DEL COVID-19 Bogotá, D.C., 26/03/2020 Teniendo en cuenta la situación actual que se presenta en el país frente a la emergencia sanitaria por el COVID -19, y de acuerdo con las disposiciones adoptadas por el Gobierno Nacional, especialmente las relacionadas con el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas durante el período comprendido entre el 25 de marzo al 13 de abril de 2020 y, los lineamientos emitidos por el señor Fiscal General de la Nación mediante las Circulares Nos. 0005, 0009 y 0010 del 26 de marzo de 2020, se imparten las siguientes ins- trucciones generales para el trámite de comunicaciones oficiales y PQRS que se reciban en la entidad durante el periodo indicado:

1. INSTRUCCIONES PARA LA CIUDADANÍA EN GENERAL a) A través de la página de la Fiscalía General de la Nación (www.fisca- lia.gov.co), el ciudadano podrá ingresa a través del link https://www.fis- calia.gov.co/colombia/servicios-de-informacion-al-ciudadano/buzon- de- quejas-y-reclamos/,correspondiente al APLICATIVO WEB de PQRS.(PETICIONES,QUEJAS,RECLAMOS,SUGERENCIAS). b) El ciudadano podrá ingresar su petición y adjuntar los soportes o anexos respectivos que considere pertinentes en distintos formatos (PDF, Word, Excel etc.). c) El aplicativo WEB de la Fiscalía General de la Nación, generará la res- pectiva radicación e informará al peticionario, el número asignado para su control y posterior trazabilidad. d) Por su parte, el derecho de acceso a la administración de justicia se continuará garantizando de forma presencial en las Unidades de Reac- ción Inmediata – URI, las plataformas virtuales A DENUNCIAR, el Cen- tro de Contacto (línea 122) y los correos electrónicos habilitados para tal fin: denunciaanonima@fiscalia.gov.co; hechoscorrupcion@fisca- lia.gov.co; centrodecontacto1n@fiscalia.gov.co

2. INSTRUCCIONES PARA LAS DEPENDENCIAS Y SECCIONALES DE LA ENTIDAD a) Una vez radicada la petición por el ciudadano a través del aplicativo web, el CANAL DE DISTRIBUCIÓN del GRUPO DE PQRS de la Sub- dirección de Gestión Documental del Nivel Central, procederá a clasifi- car el documento recibido según su temática, para determinar el área o Seccional a la cual debe ser reasignado según se trate: Peticiones, Quejas, Reclamos, Sugerencias o correspondencia de tipo diferente a los indicados. b) Si al proceder a la clasificación del documento respectivo, se determina que se trata de una Petición, Queja, Reclamo o Sugerencia, el CANAL DE DISTRIBUCIÓN del GRUPO DE PQRS del Nivel Central, procederá a reasignarlo a los servidores que integran dicho Grupo, para su trámite respectivo por los medios virtuales habilitados a los respectivos desta- cados de PQRS a nivel nacional. c) La correspondencia ordinaria diferente a Petición, Queja, Reclamo o Sugerencia allegada por el aplicativo web, el canal virtual de PQRS del Nivel Central procederá a reasignarlo al Grupo de Correspondencia del mismo Nivel, el cual reasignará los asuntos a través del sistema OR- FEO a la dependencia o Seccional competente para dar trámite al do- cumento.

Es importante resaltar, que en los casos en que el trámite sea del resorte de una Seccional, el radicado se asignará al canal de distri- bución de la ventanilla de correspondencia de la respectiva seccional, con el fin de continuar el trámite respectivo al interior de la misma por los medios virtuales disponibles. d) El servidor de la dependencia competente para dar trámite o respuesta, deberá gestionar los trámites a través de ORFEO y/o Correo Electrónico.

Los usuarios que cuentan con acceso a ORFEO podrán realizar la respectiva respuesta a través de las plantillas dispuestas en el Sistema de Gestión Documental Orfeo, generando el oficio radicado a través del sistema y remitiendo el documento vía correo electrónico. e) Una vez enviado el correo electrónico se deberá anexar el mismo en la pestaña de documentos del sistema del radicado correspondiente como soporte del trámite otorgado (Se anexa Instructivo para anexar correos electrónicos a ORFEO). f) La documentación que durante el período de la cuarentena decretada sea recibida por correo certificado de 4-72, se atenderá directamente por el personal asignado ante la contingencia por el Operador Postal 4- 72 y será asignada mediante el sistema ORFEO a la dependencia en- cargada del respectivo trámite tal y como se indica en el numeral 2 literal C de la presente circular.

OTRAS CONSIDERACIONES: a) Cada Dirección Seccional y las respectivas Subdirecciones Regionales, podrán determinar los puntos de atención que por necesidades del ser- vicio requieran estar habilitados para la recepción de correspondencia escrita que sea allegada en cada Seccional, para tal fin dispondrán del recurso humano mínimo necesario y que no se encuentre inmerso den- tro de las restricciones indicadas en la Circular 0005, 0009 y 0010 de 2020, previendo las debidas medidas de seguridad sanitarias que son requeridas. b) Las ventanillas de correspondencia que no se encuentren habilitadas para la prestación del servicio deberán publicar de forma visible lo dispuesto en el numeral 1 de la presente Circular. c) El horario hábil de atención de las ventanillas de correspondencia que requieran estar habilitadas al publico podrá ser adecuado según las características propias de cada Seccional e informado de forma clara al público en lugar visible. d) Las Seccionales que cuentan con personal de apoyo del aliado estraté- gico 4-72, podrán seguir apoyándose en el mismo.

Se coordinará la presencia de 1 o 2 funcionarios de la operación de 4-72 y para tal fin deberá solicitarlo mediante correo electrónico a la Subdirección de Ges- tión Documental a traves del correo matilde.gomez@fiscalia.gov.co e) Los servicios de correo a través de 4-72, tales como correo certificado y entrega personal seguirán operando de manera normal, para lo cual la operación de 4-72 ha dispuesto de los canales requeridos para ga- rantizar la normal operación de los servicios a través del counter asig- nado a la Fiscalía General de la Nación, GERMAN LEONARDO GOMEZ FONSECA: CELULAR: 310667657. german.gomez@4-72.com.co f) Cada dependencia deberá informar a la Subdirección de Gestión Documental al correo jose.carrenos@fiscalia.gov.co, los correos electróni- cos de los servidores que estarán encargados de atender temas priori- tarios o que requieran de urgencia, con el fin de garantizar su oportuno trámite y respuesta.

Finalmente, en caso de requerirse información específica sobre radicados físicos o sus soportes, podrá comunicarse con: GERMAN LEONARDO GOMEZ FONSECA: CELULAR: 310667657. leonardo.gomez@4-72.co y para los temas asociados a radicados por ORFEO: CELULAR: 3005420154 y los correos: luis.arley_ext@fiscalia.gov.co; ilde.saenz@fiscalia.gov.co; miguel.rincon@fiscalia.gov.co MARCELA MARÍA YEPES GÓMEZ Directora Ejecutiva [pic] [pic] Las Circulares acumuladas al presente proceso prorrogan el término de la Circular 0007 del 26 de marzo de 2020, así: |Número de Circular |Prórroga tiempo | |0013 del 6 de mayo |Hasta el 25 de abril | |0019 del 27 abril |Hasta el 10 de mayo | |0020 del 11 de mayo |Hasta el 25 de mayo | |0021 de 20 de mayo |Hasta el 31 de mayo | |0027 de 25 de junio |Hasta el 14 de junio | |0028 de 25 de junio |Corrige la 0027 y extiende hasta | | |el 14 de julio | |0030 de 9 de julio |Hasta 31 de julio |

3. MARCO NORMATIVO DEL ACTO REVISADO 23. La Sala Especial de Decisión núm. 9 deberá ejercer el control inmediato de legalidad de las Circulares 0007 del 26 de marzo, 0013 del 6 de mayo, 0019 del 27 de abril, 0020 del 11 de mayo, 0021 del 20 de mayo, 0027 del 25 de junio, 000028 del 25 de junio y 0030 del 9 de julio de 2020, expedidas por la Dirección Ejecutiva de la Fiscalía General de la Nación confrontándolas con las normas que le han servido de fundamento, y además: i) las disposiciones constitucionales (art. 215) y legales (Ley 137 de 1994) que desarrollan los estados de excepción, ii) la Convención Americana de los Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos que consagran la protección de derechos intangibles en los estados de excepción, iii) el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado mediante el Decreto 417 de 2020, y iv) las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020 «Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica»

4. LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN Y LA GARANTÍA DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES INTANGIBLES 24. Colombia es un Estado Social de Derecho fundado en el valor supremo de la Democracia (art. 1ºC.P.) y el engranaje de la separación y control de las ramas del poder público. En este esquema, el constituyente optó por la consagración de un derecho constitucional de excepción en el que se autoriza al ejecutivo a realizar funciones que por regla general son atribuidas al Congreso de la República, se fijan los criterios para que éste proceda, se señalan los límites de las facultades y se configura un sistema de controles al cual se somete al ejecutivo, regulado por una ley de especial jerarquía de naturaleza estatutaria como la Ley 137 de 1994. 25.

Los estados de excepción están regulados en los artículos 212, 213 y 215 de la C.P., estos son: i) Estado de guerra exterior, ii) Estado de conmoción interior, y iii) Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, los cuales representan a manera de numerus clausus las hipótesis de anormalidad previstas por el Constituyente[3], lo que significa que son estas las circunstancias y no otras, las que habilitan al Presidente de la República para ejercer la función legislativa en los términos señalados en la Constitución. 26.

Dadas las diversas situaciones de anormalidad que se presentan en los estados de excepción, es posible que se puedan generar restricciones a las libertades públicas, pero sin que puedan desconocerse los fundamentos constitucionales de dichas libertades, los cuales se deben conservar como instrumento racionalizador de las medidas que se adopten. 27.

La declaratoria del estado de excepción, así como los decretos legislativos y las medidas administrativas que lo desarrollan, deben ceñirse a la Constitución como norma jurídica fundamental del Estado (art. 4) y a la Ley Estatutaria 137 de 1994 dado su carácter reglado, excepcional y limitado. 28. Los decretos legislativos tienen un control de constitucionalidad ejercido por la Corte Constitucional, y las medidas administrativas que los desarrollan, tienen un control de legalidad, el cual está atribuido al Consejo de Estado tratándose de actos expedidos por las autoridades nacionales, y a los Tribunales Administrativos si corresponden a entidades territoriales (artículos 20 de la Ley 137 de 1994, 136 y 185 del CPACA). 29.

Por lo tanto, cualquier medida que se adopte en desarrollo de la declaratoria de un estado de excepción, tiene como límite el respeto por los derechos humanos reconocidos en la Constitución Política, y en los instrumentos internacionales que se integran al ordenamiento jurídico interno en virtud del bloque de constitucionalidad, los cuales son considerados como intangibles, es decir, durante los estados de anormalidad no pueden ser suspendidos, ni tampoco sus respectivas garantías judiciales. 30.

La Convención Americana sobre Derechos Humanos, en el artículo 27 establece la posibilidad de que en caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado parte, se puedan adoptar disposiciones que, en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de esta Convención, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social. 31.

El artículo 27.2 ibidem determina como derechos intangibles en los estados de excepción los siguientes: el reconocimiento de la personalidad jurídica (Art. 3), la vida (Art. 4), la integridad personal (Art. 5), la prohibición de esclavitud y servidumbre, el principio de legalidad e irretroactividad (Art. 9), la libertad de conciencia y religión (Art. 12), la protección  de la familia (Art. 17), el derecho al nombre (Art. 18), los derechos del niño (Art. 19), el derecho a la nacionalidad (Art. 20) y los derechos políticos (Art. 23).  32.

Y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos –PIDCP en el artículo 4, consagra que en situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la nación y cuya existencia haya sido proclamada oficialmente, los Estados Partes podrán adoptar disposiciones que, en la medida estrictamente limitada a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de este Pacto, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada únicamente en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social.

Empero, dicha disposición no autoriza suspensión alguna de los artículos 6, 7, 8 (párrafos 1 y 2), 11, 15, 16 y 18[4], lo cual resulta concordante con el artículo 5 que dispone: “2. No podrá admitirse restricción o menoscabo de ninguno de los derechos humanos fundamentales reconocidos o vigentes en un Estado Parte en virtud de leyes, convenciones, reglamentos o costumbres, so pretexto de que el presente Pacto no los reconoce o los reconoce en menor grado.” 33.

En tal sentido, la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción Ley 137 de 1994, prescribe en el artículo 5 que las limitaciones a los derechos no podrán ser tan gravosas que impliquen la negación de la dignidad humana, de la intimidad, de la libertad de asociación, del derecho al trabajo, del derecho a la educación, de la libertad de expresión y de los demás derechos humanos y libertades fundamentales que no pueden ser suspendidos en ningún estado de excepción. Dicho artículo señala además que tampoco podrán ser suspendidas las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos, y que de todas formas se garantizarán los derechos consagrados en el artículo 29 de la Constitución Política. 33.

Los demás derechos que no son considerados como intangibles pueden ser objeto de restricciones durante los estados de excepción, pero éstas no son ilimitadas y deben ajustarse a los principios de razonabilidad, idoneidad y proporcionalidad. 34. Bajo los parámetros indicados, las potestades del Presidente de la República para limitar o restringir tales derechos y libertades, no pueden ser ejercidas de manera arbitraria o caprichosa, pues aun siendo tangibles, cualquier decisión que pudiere impactar su ejercicio, debe justificarse plenamente por la necesidad de conjurar la crisis y de evitar la expansión de sus efectos, so pena de incurrir en la trasgresión de esos derechos y libertades, cuya salvaguardia propugna el derecho internacional de los derechos humanos.   35.

Así pues, el artículo 6 de la Ley 137 de 1994 permite limitar el ejercicio de algún derecho no intangible siempre que no se afecte su núcleo esencial y se establezcan garantías y controles para su ejercicio; por su parte, el art. 8, determina que los decretos de excepción deberán justificar de forma expresa los motivos por los que se imponen limitaciones a los derechos constitucionales a fin de demostrar la conexidad con las causas de la perturbación y los motivos por los cuales se hacen necesarias. 36.

En el ámbito del derecho internacional convencional[5] existe la obligación de los estados parte de respetar cierta clase de derechos - intangibles - y de acatar una serie de principios jurídicos que no pueden ser desconocidos en los estados de excepción pues constituyen verdaderos límites a las actuaciones de los poderes públicos en estado de crisis y garantizan el control y la supervisión de los organismos internacionales. 37.

Estos principios son los siguientes: 37.1. El principio de proclamación en virtud del cual, los Estados miembros no pueden adoptar medidas restrictivas de los derechos humanos sin informar previamente a la población sobre la necesidad de hacerlo, la omisión de ese deber constituye una violación a las normas convencionales consagradas en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos – PIDCP artículo 4.1. 37.2.

Principio de notificación previsto en los artículos 4.3. del ICCPR, 27.3 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y 15.3. del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales[6], por el cual, los estados tienen la obligación de informar inmediatamente a los demás Estados Parte, por conducto del Secretario General de las Naciones Unidas, de las disposiciones cuya aplicación haya suspendido y de los motivos que hayan suscitado la suspensión. Se hará́ una nueva comunicación por el mismo conducto en la fecha en que haya dado por terminada tal suspensión. Se destaca por la Sala que, aunque la Convención Europea de Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales no tiene carácter vinculante para el Estado colombiano y por tanto no es parámetro de convencionalidad, si es un referente importante en el sistema de protección de derechos humanos y libertades fundamentales, dado que se inspira en la Declaración Universal de Derechos Humanos. 37.3.

Principio de la no discriminación. Significa que los Estados que ejercen las facultades extraordinarias que suspenden o derogan derechos humanos no deben incurrir en prácticas ni medidas discriminatorias fundadas en motivos de raza, sexo, color, idioma u origen social, se encuentra previsto en el artículo 27.2. de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y en el artículo 4.1. del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. 37.4.

El principio de la proporcionalidad, consagrado en los sistemas universal, interamericano y europeo de derechos humanos, en virtud del cual, las medidas excepcionales que se adopten deben ser adecuadas a las situaciones de crisis extraordinarias y en ningún caso deben ser desproporcionadas o desmedidas. De esta manera, se exige la existencia de una relación de proporcionalidad entre la situación de crisis y las medidas que se deban adoptar para contrarrestarla y superarla. 38.

En concordancia con tal principio, i) el artículo 4.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos –PIDCP establece que los Estados Partes «podrán adoptar disposiciones que, en la medida estrictamente limitada a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de dicho Pacto, ii) el artículo 27.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, establece que el Estado Parte de la Convención podrá adoptar disposiciones que, en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de esta Convención, y, iii) el artículo 15.1 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales establece que «cualquier Alta Parte contratante podrá tomar medidas que deroguen las obligaciones previstas en el presente Convenio en la medida estricta que lo exija la situación». 39.

Principio de la provisionalidad o temporalidad, en desarrollo del cual, la Convención Americana de Derechos Humanos establece expresamente que las disposiciones que adopten los Estados para suspender las obligaciones contraídas en virtud de la Convención lo serán en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación. 40.

Principio de la intangibilidad de ciertos derechos humanos. Este principio impone el deber de los Estados de reconocer y garantizar bajo toda circunstancia de tiempo y lugar un núcleo mínimo de derechos sin ninguna discriminación. Al respecto, la Convención Americana sobre Derechos Humanos en su artículo 27.2 determina ciertos derechos protegidos que no pueden ser objeto de suspensión temporal de parte de los Estados, y establece, además, como derechos inderogables las garantías judiciales que son indispensables para proteger los derechos no susceptibles de suspensión temporal. 41.

Principio de necesidad. Este principio implica que los estados solamente pueden acudir a las medidas extraordinarias cuando están en imposibilidad de resolver la crisis o la emergencia por los medios legales normales de que disponen los Estados. El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (Art. 4.1), la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Art. 27.1), y el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (Art. 15.1), reiteran que los Estados pueden adoptar disposiciones que suspendan ciertas obligaciones contenidas en dichos tratados, «en la medida estrictamente limitada a las exigencias de la situación». 42.

Conclusión: El control inmediato de legalidad de los actos administrativos generales expedidos con ocasión de la declaratoria de emergencia económica, social y ambiental no se restringe a la nuda confrontación del acto sub examine con las disposiciones constitucionales y a las normas legales transitorias aplicables a la situación de alarma o de emergencia que determinó la declaratoria del estado de excepción, pues es también mandatorio realizar un análisis de convencionalidad bajo los parámetros mencionados en el presente acápite, cuando quiera que las medidas de excepción, derogatorias del régimen común que rige en tiempos de normalidad, puedan afectar o comprometer el ejercicio de los derechos y libertades mencionados en precedencia y con mayor razón aún si alguno de ellos es de aquellos que en las normas que conforman el bloque de constitucionalidad se consideran intangibles, de allí que el juicio de legalidad también debe hacerse respecto de ellas, de acuerdo con el artículo 3 de la Ley 137 de 1994, en concordancia con los artículos 93 y 214 de la C.P. 43.

La Ley 137 de 1994 identificó los derechos intangibles que no pueden ser objeto de suspensión alguna en los estados de excepción, por ende, de acuerdo con tal mandato de protección, ninguna medida que se adopte para superar la situación de emergencia podrá afectar, suspender o limitarlos hasta su núcleo esencial.

5. ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA 44. El estado de excepción de emergencia económica, ecológica y social es un instituto que puede diferenciarse de los demás estados de excepción que tienen su génesis en la perturbación del orden público, material y político. Con la reforma constitucional de 1968, realizada a través del Acto Legislativo 01 de dicho año, se introdujo por primera vez esta clase de estado de excepción[7] aunque referido exclusivamente al orden económico y social. 45.

En la exposición de motivos realizada para la Asamblea Constituyente de 1991 quedó claro que debían sumarse a este estado de excepción, las perturbaciones ecológicas y en general todos aquellos eventos que atenten contra el medio ambiente o el equilibro ecológico[8]. 46. Fue así como el constituyente de 1991 consagró en el art. 215 de la C.P., el Estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica, el cual se desarrolla fundamentalmente en cuatro ámbitos, referidos a su naturaleza, a los decretos dictados por el presidente, a los límites temporales y al sistema de controles, a los cuales se hace referencia expresa a continuación. 47.

En cuanto a la naturaleza, la norma constitucional indica que este podrá ser declarado «cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública». 48. Como bien puede observarse, el constituyente utilizó el concepto jurídico indeterminado que permite reservar a cada caso concreto, la definición del hecho que perturbe o amenace perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico o la noción de grave calamidad pública. 49.

La Corte Constitucional sobre la inclusión de conceptos jurídicos indeterminados en el artículo 215, precisó, en la sentencia C-004 de 1992[9] que «ello no implica que el gobierno actúe de forma discrecional o que pueda arbitrariamente definir cualquier circunstancia como sobreviniente y gravemente perturbadora del orden económico, social o ecológico del país o constitutiva de grave calamidad pública, porque en todo caso, si bien el ejecutivo goza de cierto marco de apreciación, ello no lo exonera de motivar adecuadamente el decreto del Estado de Emergencia Económica Social y Ecológica, esto es, de acreditar los hechos que dan fundamento a sus calificaciones, y demostrar la congruencia de su argumentación a la luz de las circunstancias cuya existencia proclama». 50.

En los años siguientes, se profirieron las sentencias C-004 de 1992, C- 139 de 2009, C-366 de 1994, C-219 de 1999, C-156 de 2011, en las cuales la Corte Constitucional desarrolló lineamientos de interpretación sobre los presupuestos materiales del Estado de Emergencia Económica Social y Ecológica, de la cual se extraen los siguientes criterios jurídicos: 51.

La declaratoria de la emergencia está condicionada a la ocurrencia de una situación de hecho que perturba o amenaza perturbar de manera grave, inminente o intempestiva, el orden económico, social y ecológico, o al suceso de una calamidad pública. 52. Los hechos que dan origen al Estado de Emergencia Económica Social y Ecológica no solo deben tener una entidad propia e intensidad traumáticas, que logren conmocionar o trastocar el orden económico, social o ecológico, lo cual caracteriza su gravedad, sino que además deben ser imprevistos, esto es, que son diferentes a los que se producen regular y cotidianamente[10]. 53.

El Estado de Emergencia Económica Social y Ecológica también se puede ocasionar en una calamidad pública, entendida como una desgracia o infortunio que afecta intempestivamente a la sociedad que acarrea efectos económicos, sociales, o ecológicos. 54. Se debe motivar el decreto de declaratoria, así como establecer su término de vigencia y el ámbito territorial en donde se va a aplicar.

Presupuesto que se relaciona con los requisitos meramente formales de las declaratorias de emergencia. 55. Respecto al sistema de controles de este estado de excepción, la Constitución Política establece: (i) un control político que desarrolla el Congreso a través de la autorización del Senado para la declaratoria de la guerra exterior, el concepto favorable para la segunda prórroga del Estado de Conmoción interior y del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, las reuniones del Congreso por derecho propio, los informes que se deben presentar al Congreso de la República sobre su declaratoria y evolución y, finalmente, los posibles juicios de responsabilidad política al Presidente en relación con el ejercicio de sus facultades en el marco de los estados de excepción[11], y (ii) un control judicial compartido entre la Corte Constitucional quien debe ejercer, de manera automática, el control jurisdiccional de los decretos legislativos dictados durante los estados de excepción, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 241 numeral 7º de la Constitución y 55 de la Ley 137 de 1994, y el Consejo de Estado y los Tribunales que conforman la jurisdicción de lo contencioso administrativo, respecto de los actos administrativos de carácter general y abstracto que adopten las autoridades en desarrollo de los decretos legislativos proferidos por el gobierno nacional, en los términos del art. 20 de la Ley 137 de 1994, estatutaria de los estados de excepción y de conformidad con los artículos 136 y 185 del CPACA. 56.

En cuanto a los límites del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, el artículo 215 de la Constitución dispone que este solo puede llevarse a cabo «por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario». 57. De otra parte, el mismo art. 215 Constitucional consagra que los decretos legislativos en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica tendrán fuerza de ley y deberán ser (i) motivados, (ii) firmados por el Presidente y todos los Ministros, (iii) destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos, (iv) referirse a materias que tengan relación directa y específica con el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, y, finalmente, (v) podrán, de forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes, los cuales dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente. 58.

Los decretos que declaran el estado de excepción y aquellos que lo desarrollan son decretos legislativos, algunas características que ostentan los decretos legislativos son las siguientes: i) pueden derogar, adicionar o modificar las leyes que sean pertinentes y en consecuencia tienen los mismos efectos jurídicos de una ley, ii) tienen una vigencia indefinida – lo cual no ocurre en el estado de conmoción interior-, esto es, pueden sobrepasar el término por el cual se declaró el estado de excepción. Sin embargo, si establecen nuevos tributos o modifican los impuestos existentes, las medidas respectivas regirán solo hasta el vencimiento de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso las convierta en permanentes, y iii) pueden ser derogados, modificados o adicionados por el Congreso, pero la oportunidad para ello depende de si la iniciativa legislativa es exclusiva del Gobierno Nacional, o no. Dichas características se predican de los decretos legislativos que desarrollan el estado de emergencia económica, social y ecológica.

6. EL ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA DECLARADO POR EL DECRETO 417 DEL 17 DE MARZO DE 2020. 59. Mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional por el término de 30 días calendario, contados a partir de la vigencia de este decreto, con fundamento en los siguientes presupuestos fácticos y valorativos: 60.

El aludido decreto se motivó en los sucesos de emergencia de salud pública ocasionada por la covid-19 que se identificó en el ámbito internacional por la Organización Mundial de la Salud el 7 de enero de 2020, y que luego se reconoció por primera vez en el territorio nacional el 6 de marzo de la misma anualidad, según lo dio a conocer el Ministerio de Salud y de la Protección Social, y que posteriormente fue declarada pandemia por la OMS el 11 de marzo de 2020 dada la velocidad de su propagación y la escala de transmisión 61.

Se refirió in extenso a las decisiones que en su momento fueron tomadas por el Ministerio de Salud y de la Protección Social en la Resolución núm. 380 del10 de marzo de 2020 en las que se tomaron medidas preventivas sanitarias de aislamiento y cuarentena de las personas que a partir de la entrada en vigencia de la precitada resolución, arribaran a Colombia desde la República Popular China, Francia, Italia y España, y la Resolución núm. 385 del 12 de marzo de 2020, en la cual declaró el Estado de Emergencia Económica Social y Ecológica por causa del nuevo covid-19 en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y adoptó una serie de medidas con el objeto de prevenir y controlar la propagación del covid-19 y mitigar sus efectos, entre las cuales se encuentran la suspensión de eventos masivos y la implementación de medidas higiénicas y sanitarias de protección para la población, entre otras. 62.

En el aspecto económico, el decreto legislativo se refirió al impacto que tiene la pandemia en el ámbito nacional e internacional debido a su crecimiento vertiginoso, y de magnitudes impredecibles e incalculables de las cuales Colombia no está exenta. 63. Destacó que el sistema de salud colombiano no se encuentra físicamente preparado para atender una emergencia de salud, y requiere ser fortalecido de manera inmediata para solventar un evento sorpresivo de las magnitudes que la pandemia ha alcanzado en otros países, en consecuencia y por estas razones el sistema requiere un apoyo fiscal urgente. 64.

En igual sentido, el 56,4% de los trabajadores en Colombia, no son asalariados y sus ingresos dependen del trabajo diario, actividad que se ha visto repentina y sorprendentemente restringida por las medidas necesarias para controlar el escalamiento de la pandemia, y que adicionalmente, estos hogares son vulnerables al no contar con mecanismos para reemplazar los ingresos que dejaran de percibir por causa de las medidas sanitarias. 65.

De otra parte, las medidas sanitarias acarrean una reducción de los flujos de caja de las personas y empresas, trayendo consigo posibles incumplimientos en los pagos de las obligaciones, rompiendo de esta manera las relaciones de confianza entre deudores y acreedores y un impacto en la disminución de la demanda y producción de crudo, lo cual implicó el derrumbe sorpresivo en el precio Internacional del petróleo, previo a la semana del 6 de marzo de 2020. 66.

Concluyó describiendo la afectación en el sector turismo y aeronáutico, a raíz de la restricción temporal de la entrada de extranjeros residentes en el exterior y el arribo de los cruceros, lo que supone ingresos dejados de recibir por parte de los operadores colombianos por cerca de US$150 millones mensuales. 67. En lo que respecta al ámbito internacional expresó que a pesar de las herramientas usadas por los principales bancos centrales del mundo y las diferentes autoridades económicas, el temor por la expansión del nuevo covid-19 ha ocasionado sorpresiva e imprevisiblemente el deterioro del mercado financiero internacional, una menor demanda global y una caída en las perspectivas de crecimiento mundial, impactando activos incluso como el oro, que históricamente se ha considerado un refugio en medio de crisis. 68.

Se consideró en el decreto en mención que la expansión en el territorio nacional del covid-19, cuyo crecimiento exponencial es previsible, sumado a los efectos económicos negativos, es un hecho que además, de ser una grave calamidad pública, constituye una grave afectación al orden económico y social del país que justifica la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, toda vez que se trata de situaciones diferentes a las que se refieren los artículos 212 y 213 de la Constitución Política y que esta situación, afecta la salud, el empleo, el abastecimiento de bienes básicos, la economía y el bienestar de todos los habitantes del territorio nacional por lo que se hace absolutamente necesario contar con las herramientas legales necesarias para enfrentar de manera eficaz la actual situación. 69.

El anterior panorama, es decir, las circunstancias de grave afectación a la salud y las repercusiones económicas reseñadas constituyeron motivaciones suficientes para que el gobierno procediera a adoptar las medidas necesarias, excepcionales y transitorias para conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos. 70. La Corte Constitucional mediante sentencia C-145 de 2020 encontró ajustado a la constitución el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, al considerar que «el Presidente de la República junto a quienes integran el Gobierno Nacional, lejos de haber incurrido en una valoración arbitraria o en un error de apreciación manifiesto, ejercieron apropiadamente sus facultades dentro del margen razonable de análisis que establece la Constitución».

La Corte Constitucional consideró que las dimensiones de la calamidad pública sanitaria y sus efectos en el orden económico y social «son devastadoras, al producir perturbaciones o amenazas en forma grave e inminente que impactan de manera traumática y negativamente en la protección efectiva de los derechos constitucionales de millones de personas».

7. DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 28 DE MARZO DE 2020. 71. El Presidente de la República expidió el Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020 «Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica», aplicable a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, órganos de control, órganos autónomos e independientes del Estado, y a los particulares cuando cumplan funciones públicas. 72.

El aludido Decreto legislativo tuvo como fundamentos fácticos, la necesidad de: (i) tomar medidas en materia de prestación de servicios a cargo de las entidades y organismos del Estado, con la finalidad de prevenir la propagación de la pandemia mediante el distanciamiento social, (ii) flexibilizar la prestación del servicio de forma presencial, y (iii) establecer mecanismos de atención mediante la utilización de medios digitales y del uso y aprovechamiento de las tecnologías de la información y las comunicaciones.

Lo anterior, con la finalidad de evitar el contacto entre los servidores públicos y los ciudadanos, sin que ello afecte la continuidad y efectividad del servicio 73. En ese sentido, ordenó en su artículo 3 que las autoridades prestaran los servicios a su cargo mediante la modalidad de trabajo en casa, usando las tecnologías de la información y las comunicaciones. 74.

De igual forma estableció que en aquellos eventos en que la autoridad no contara con los medios tecnológicos para prestar el servicio en los términos anteriores, las autoridades deberían prestarlo de forma presencial. Sin embargo, señaló que, por razones sanitarias, podrían ordenar la suspensión del servicio presencial total o parcialmente, privilegiando los servicios esenciales, el funcionamiento de la economía y el mantenimiento del aparato productivo empresarial sin que en ningún caso la suspensión de la prestación del servicio presencial sea mayor a la duración de la vigencia de la Emergencia Sanitaria. 75.

En consonancia con lo anterior, en su artículo 4 el Decreto dispuso que hasta tanto permaneciera vigente el Estado de Emergencia, la notificación o comunicación de los actos administrativos se haría por medios electrónicos, en los siguientes términos: «Artículo 4. Notificación o comunicación de actos administrativos. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, la notificación o comunicación de los actos administrativos se hará por medios electrónicos.

Para el efecto en todo trámite, proceso o procedimiento que se inicie será obligatorio indicar la dirección electrónica para recibir notificaciones, y con la sola radicación se entenderá que se ha dado la autorización. En relación con las actuaciones administrativas que se encuentren en curso a la expedición del presente Decreto, los administrados deberán indicar a la autoridad competente la dirección electrónica en la cual recibirán notificaciones o comunicaciones.

Las autoridades, dentro de los tres (3) días hábiles posteriores a la expedición del presente Decreto, deberán habilitar un buzón de correo electrónico exclusivamente para efectuar las notificaciones o comunicaciones a que se refiere el presente artículo. El mensaje que se envíe al administrado deberá indicar el acto administrativo que se notifica o comunica, contener copia electrónica del acto administrativo, los recursos que legalmente proceden, las autoridades ante quienes deben interponerse y los plazos para hacerlo.

La notificación o comunicación quedará surtida a partir de la fecha y hora en que el administrado acceda al acto administrativo, fecha y hora que deberá certificar la administración. En el evento en que la notificación o comunicación no pueda hacerse de forma electrónica, se seguirá el procedimiento previsto en los artículos 67 y siguientes de la Ley 1437 de 2011.

Parágrafo. La presente disposición no aplica para notificación de los actos de inscripción o registro regulada en el artículo 70 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.» 76. En este punto es pertinente anotar que la Corte Constitucional mediante la sentencia C-242 de 9 de julio de 2020, declaró la exequibilidad condicionada, entre otros, del artículo 4° del Decreto 491 de 2020, bajo el entendido de que, ante la imposibilidad manifiesta de una persona de suministrar una dirección de correo electrónico, podrá indicar un medio alternativo para facilitar la notificación o comunicación de los actos administrativos. 77.

Aclarado lo anterior, se tiene que el Decreto ordenó que en todo trámite, proceso o procedimiento que se iniciara o estuviera en curso ante los organismos públicos, las autoridades utilizarían el correo electrónico proporcionado por los administrados para realizar la notificación de los actos administrativos que expidieran durante el tiempo que tarde el estado de emergencia declarado por el Gobierno Nacional la cual se entendería surtida en la fecha y hora en que el interesado accediera la decisión. 78.

Para ello, dispuso, además, que las autoridades deberían habilitar un buzón de correo electrónico exclusivamente para efectuar dichas notificaciones en las que debería indicar el acto administrativo que se notifica, los recursos que proceden contra él y los plazos para interponerlos y como garantía para los interesados señaló que de no poder realizarse la notificación electrónica se seguiría el procedimiento en los artículos 67 y siguientes de la Ley 1437 de 2011. 79.

En efecto, el Decreto Legislativo 491 de 2020, facultó a las entidades y organismos para que en materia de prestación de servicios adoptaran medidas con la finalidad de prevenir la propagación de la pandemia mediante el distanciamiento social, flexibilizando la prestación del servicio de forma presencial y estableciendo mecanismos de atención mediante la utilización de medios digitales y del uso y aprovechamiento de las tecnologías de la información y las comunicaciones, de manera que se evite el contacto entre los servidores públicos y los ciudadanos, sin que ello afecte la continuidad y efectividad del servicio, autorizando de esta forma la firma autógrafa mecánica, digitalizadas o escaneadas de los actos y la realización de sesiones no presenciales. 80.

Bajo tal entendimiento, el Decreto Legislativo 491 de 2020, en sus diecinueve (19) artículos, adoptó cuatro grandes grupos de medidas administrativas aplicables a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, órganos de control, órganos autónomos e independientes del Estado, y a los particulares cuando cumplan funciones públicas, hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria, según el siguiente detalle: (i) ampliación de términos administrativos y promoción del uso de las TIC;

(ii) medidas de flexibilización de trámites; (iii) medidas de protección laboral; y (iv) medidas atinentes a la conciliación. 81. La Corte Constitucional[12] en ejercicio del control automático de constitucionalidad que le confieren los artículos 214 numeral 6º, 215 parágrafo y 241 numeral 7º de la Constitución Política, declaró que las disposiciones del Decreto Legislativo 491 de 2020, salvo el artículo 12, el parágrafo 1º del artículo 6º y la expresión “de los pensionados y beneficiarios del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales -FOMAG” contemplada en el inciso 2º del artículo 7º, se ajustan, en términos generales, al ordenamiento superior, como quiera que atienden a los presupuestos formales y materiales establecidos en el derecho positivo (Constitución Política, Ley 137 de 1994 y tratados internacionales sobre derechos humanos).

8. EL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LAS CIRCULARES 0007 DEL 26 DE MARZO, 0013 DEL 6 DE MAYO, 0019 DEL 27 DE ABRIL, 0020 DEL 11 DE MAYO, 0021 DEL 20 DE MAYO, 0027 DEL 25 DE JUNIO, 0028 DEL 25 DE JUNIO Y 0030 DEL 9 DE JULIO DE 2020, EXPEDIDAS POR LA DIRECCIÓN EJECUTIVA DE LA FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN SE ENCUENTRAN AJUSTADA A DERECHO.

8.1. ASPECTO PRELIMINAR 82. Debido a que el contenido de fondo de la comunicación de la Dirección Ejecutiva de la Fiscalía General de la Nación, se encuentra en la Circular 0007 del 26 de marzo de 2020, y a que las otras de circulares prorrogan su término hasta el 31 de julio de 2020, se procederá al examen a profundidad de esta Circular pues al constatar su legalidad, las otras Circulares también estarán conforme a Derecho.

8.2. ASPECTOS GENERALES 83. El control inmediato de legalidad de los actos administrativos que se expidan como desarrollo de los decretos legislativos dictados por el Presidente de la Republica durante los estados de excepción, constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es una medida eficaz que busca impedir la aplicación de normas ilegales[13]. 84.

Este control se orienta al propósito de evitar que las autoridades administrativas acaben amparándose en las normas excepcionales que conforman el régimen jurídico de la emergencia para adoptar decisiones contrarias a derecho, apartándose incluso de los fines y propósitos en que se sustenta la declaratoria del estado de excepción. 85. La Corporación[14], de manera consistente y reiterada ha definido como características del control inmediato de legalidad las siguientes: i) es automático e inmediato porque tan pronto se expide el acto administrativo general, el Gobierno Nacional debe enviarlo para que se ejerza el control correspondiente.

En caso de que el Gobierno no lo envíe dentro de las 48 horas siguientes a la expedición, la autoridad judicial competente debe asumir, de oficio, el control de tal acto. Por lo tanto, ni siquiera es necesario que el acto se haya divulgado, ii) es autónomo, toda vez que es posible que se controlen los actos administrativos antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la constitucionalidad del decreto que declara el estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan, iii) es integral, por cuanto es un juicio en el que se examina la competencia de la autoridad que expidió́ el acto, la conexidad del acto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, la sujeción a las formas y la proporcionalidad de las medidas adoptadas para conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos del estado de excepción, y iv) la sentencia que decide el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa. 86.

Ahora bien, aunque el control automático es integral, tal circunstancia no implica el deber de confrontar el acto administrativo general con todo el universo jurídico, pues, como lo ha precisado esta Corporación «la integralidad que se predica de este control, no puede fundarse en los mismos parámetros de aquel que le compete a la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, expedidos al amparo de la declaratoria del estado de excepción, por expreso mandato superior (arts. 241 numeral 7º y 215, parágrafo), porque no es lo mismo revisar una norma legal de excepción delante de un número finito de disposiciones (como es la Constitución), que revisarla frente al resto del ordenamiento jurídico»[15]. 87.

El alcance del control inmediato involucra el estudio de los parámetros y límites formales y materiales que deben ser observados por el Gobierno Nacional para expedir el acto. 88. Bajo tal entendimiento, aun cuando la Sala se pronunciará respecto a la legalidad del acto, y dado que la decisión hace tránsito a cosa juzgada relativa, es susceptible que pueda ser nuevamente controvertido en la jurisdicción respecto de otras normas superiores no estudiadas y por aspectos diferentes a los analizados en esta oportunidad.

8.3. CONTROL FORMAL 89. El examen formal consiste en verificar que el acto general cumpla con los siguientes requisitos: i) que se trate de un acto de contenido general, ii) que el mismo se haya dictado en ejercicio de la función administrativa, y iii) que el acto tenga como fin el desarrollar uno o más de los decretos legislativos expedidos en los estados de excepción. 8.3.1.

Que se trate de un acto de contenido general. 90. La Dirección Ejecutiva de la Fiscalía Nacional de la Nación, de acuerdo con las disposiciones adoptadas por el Gobierno Nacional, especialmente las relacionadas con el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas durante el período comprendido entre el 25 de marzo al 13 de abril de 2020 y, los lineamientos emitidos por el Fiscal General de la Nación mediante las Circulares Nos. 0005, 0009 y 0010 del 26 de marzo de 2020, impartió instrucciones generales para el trámite de comunicaciones oficiales y PQRS que se reciban en la entidad durante el periodo indicado. 91.

Las instrucciones contenidas en la Circular se dividen en dos secciones: las dirigidas a la ciudadanía en general, y las dirigidas a las dependencias y seccionales de la Entidad. Las primeras explican cómo el ciudadano puede acceder a la página web de la Fiscalía para ingresar sus peticiones, adjuntar anexos o soportes y obtener un radicado que le permitirá obtener un radicado para su control y posterior trazabilidad.

Así mismo, busca garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia por lo que se seguirá prestando el servicio de forma presencial en las Unidades de Reacción Inmediata – URI, las plataformas virtuales A DENUNCIAR, el Centro de Contacto (línea 122) y los correos electrónicos habilitados para tal fin. 92. Por su parte, las instrucciones para las dependencias y seccionales de la Entidad, explican el proceso al interior de la Fiscalía General una vez son recibidas las peticiones por parte de la ciudadanía según se trate de peticiones, quejas, reclamos, sugerencias o correspondencia de tipo diferente a los indicados. 93.

Aunque la Circular 0007 del 26 de marzo de 2020, expedida por la Dirección Ejecutiva de la Fiscalía General de la Nación está dirigida a servidores públicos de la Fiscalía, esta circunstancia no desvirtúa su contenido carácter general, pues a pesar del delimitado ámbito de aplicación de esta, los efectos que dicho acto produce son generales y no particulares, en cuanto se refieren a medidas dirigidas al buen funcionamiento de la entidad, de cara a la prestación del servicio público asignado. 94.

Se destaca en este punto la posición de la Corporación[16] según la cual los actos administrativos generales son aquellos que crean, modifican o extinguen una situación jurídica abstracta o impersonal, que no puede vincularse en forma directa e inmediata con una persona determinada o determinable. Uno de los factores que suele asociarse erradamente a la determinación de actos de esta naturaleza es la cantidad de personas que se ven afectadas por la manifestación de voluntad de la administración, sin embargo, ello no es característico de los mismos ya que lo que los define es «[ ] la abstracción o indeterminación individual de sus destinatarios o de las personas que pueden resultar cobijadas por el acto [ ]»4. 95.

A su vez, la doctrina nacional ilustra lo siguiente: «Debe tenerse en cuenta que la determinación o indeterminación de las personas no se refiere propiamente al número de ellas, sino al hecho de que estén o no individualizadas. Es decir, que puede existir un acto general que se refiera en la práctica a pocas personas, como es el caso de aquellos que reglamentan alguna situación referente a los ex presidentes de la república.

Y viceversa, puede existir un acto individual que se refiera a muchas personas, pero identificadas de manera concreta como el acto por el cual la Universidad Nacional determina la lista de aspirantes admitidos a iniciar estudios académicos, que pueden ser varios miles pero identificarlos individualmente»[17]. 96. Bajo tal entendimiento, Circular 0007 del 26 de marzo de 2020, expedida por la Dirección Ejecutiva de la Fiscalía General de la Nación, responde a la noción de acto administrativo general, toda vez que sus efectos cobijan a un número indeterminado de personas – los servidores públicos de la Fiscalía General y el público en general- que no están individualizados y se refiere a medidas dirigidas al buen funcionamiento de la entidad, de cara a la prestación del servicio público asignado. 8.3.2.

Que el acto se haya dictado en ejercicio de la función administrativa. 97. El inciso 1° del artículo 209 de la Constitución Política establece que el interés general y el bien público son fines esenciales del Estado Social de Derecho en los términos a continuación: «La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.» 98.

De acuerdo con este precepto constitucional, y el artículo 250 Superior, la Fiscalía General de la Nación «está obligada a adelantar el ejercicio de la acción penal y realizar la investigación de los hechos que revistan las características de un delito que lleguen a su conocimiento por medio de denuncia, petición especial, querella o de oficio, siempre y cuando medien suficientes motivos y circunstancias fácticas que indiquen la posible existencia del mismo».

No podrá, por lo tanto, suspender, interrumpir, ni renunciar a la persecución penal, salvo en los casos que establezca la ley. 99. A su vez, de acuerdo con el artículo 37 del Decreto 016 de 2014, Modificado por el Decreto Ley 898 de 2017, la Dirección Ejecutiva de la Fiscalía tiene como funciones, entre otras, (i) Asistir al Fiscal General de la Nación en la determinación de las políticas, objetivos y estrategias relacionadas con la administración de la Entidad; ii) Dirigir, controlar y evaluar la ejecución de los programas y actividades relacionadas con los asuntos financieros y contables, gestión del talento humano, contratación pública, tecnologías de la información y de las comunicaciones, bienes, soporte técnico informático, servicios administrativos, carrera administrativa, gestión documental, correspondencia y notificaciones de la entidad y (iii) Coordinar la ejecución de los planes, programas, proyectos, procesos y actividades en materia de servicios generales y recursos físicos y el suministro oportuno y eficiente de los mismos para el funcionamiento de la Fiscalía General de la Nación. 100.

Bajo el contexto normativo anterior, se evidencia que la Circular 0007 del 26 de marzo de 2020, fue expedida por la Dirección Ejecutiva de la Fiscalía General de la Nación en desarrollo de su función administrativa, toda vez que la actividad ininterrumpida de la entidad durante el Estado de Emergencia Sanitaria decretado por el Gobierno Nacional, garantiza la articulación de las funciones de la Fiscalía General de la Nación en el interés de garantizar el acceso efectivo de los ciudadanos a la administración de justicia en medio de la crisis derivada de la pandemia del COVID-19. 101.

Conclusión. La Sala advierte de acuerdo con las disposiciones referidas, que la Dirección Ejecutiva de la Fiscalía General de la Nación expidió la Circular 0007 del 26 de marzo de 2020 objeto de control, en ejercicio de la función administrativa asignada por el legislador, con la finalidad de impartir instrucciones para garantizar la continuidad en los servicios y funciones a cargo de La Fiscalía General de la Nación. 8.3.3.

Que el acto tenga como fin el desarrollar uno o más de los decretos legislativos expedidos en los estados de excepción. 102. Como fundamentos de la Circular 0007 del 26 de marzo de 2020, se expresó que «teniendo en cuenta la situación actual que se presenta en el país frente a la emergencia sanitaria por el COVID -19 y de acuerdo con las disposiciones adoptadas por el Gobierno Nacional » se imparten las siguientes instrucciones generales para el trámite de comunicaciones oficiales y PQRS que se reciban en la entidad durante el periodo indicado. 103.

Por su parte, el Decreto Legislativo 491/2020, facultó a las entidades y organismos para que en materia de prestación de servicios adoptaran medidas con la finalidad de prevenir la propagación de la pandemia mediante el distanciamiento social, flexibilizando la prestación del servicio de forma presencial y estableciendo mecanismos de atención mediante la utilización de medios digitales y del uso y aprovechamiento de las tecnologías de la información y las comunicaciones, de manera que se evite el contacto entre los servidores públicos y los ciudadanos, sin que ello afecte la continuidad y efectividad del servicio. 104.

En ese sentido, dispuso que para evitar el contacto entre las personas y propiciar el distanciamiento social, durante el término que estuviera vigente el aislamiento preventivo obligatorio los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, órganos de control, órganos autónomos e independientes del Estado, y a los particulares cuando cumplan funciones públicas, velarán por prestar los servicios a su cargo, mediante la modalidad de trabajo en casa, utilizando la modalidad de trabajo en casa con el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones. 105.

Las circunstancias descritas son motivaciones suficientes que llevaron a la Dirección Ejecutiva de la Fiscalía General de la Nación a crear la Circular 0007 y prorrogar sus lineamientos al interior de la Entidad en desarrollo los mandatos contenidos en el Decreto legislativo 491 de 2020 referidos a: (i) los mecanismos de presentación de solicitudes de la población a través de la utilización de medio digitales;

(ii) el procedimiento interno que los funcionarios deben seguir para dar seguimiento, respuesta y alcance a las PQRS presentadas en el contexto del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado por el Decreto 417 de 2020. 106. Para la Sala Especial de Decisión se muestra evidente que la Circular objeto de control y las circulares que prorrogan sus efectos, se expidieron a partir de: a. Las circunstancias fácticas que determinaron la expedición del Decreto 417 de 2020 que declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica y; b. En desarrollo del Decreto Legislativo 491 de 2020 que facultó a las entidades y organismos para que en adoptaran medidas con la finalidad de prevenir la propagación de la pandemia mediante el distanciamiento social, flexibilizando la prestación del servicio de forma presencial y estableciendo mecanismos de atención al público mediante la utilización de medios digitales y del uso y aprovechamiento de las tecnologías de la información y las comunicaciones, de manera que se evite el contacto entre los servidores públicos y los ciudadanos, sin que ello afecte la continuidad y efectividad del servicio.

8.4. CONTROL MATERIAL 107. El control material involucra el análisis de proporcionalidad y conexidad con respecto a las normas superiores que directamente le sirven de fundamento al acto, en este orden, la Sala analizará si la Circular 0007 del 26 de marzo de 2020 guarda relación directa con el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 y el Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020.

8.4.1. ANÁLISIS DE CONEXIDAD Y FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL 108. La Fiscalía General de la Nación (en adelante FGN) es la entidad estatal encargada de ejercer la acción penal y de extinción de dominio en el marco del derecho constitucional al debido proceso; participar en el diseño y la ejecución de la política criminal del Estado; garantizar el acceso efectivo a la justicia, la verdad y la reparación de las víctimas de los delitos. 109.

La Constitución Política de 1991, estableció en su artículo segundo que «son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.

Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.» 110. A su turno, en el artículo 214 ibidem establece que durante los Estados de Excepción no podrá suspenderse los derechos humanos ni las libertades fundamentales, ni se interrumpirá el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado. 111.

De igual forma, desde el Preámbulo de la Constitución Política, se anuncia como uno de los propósitos que animaron la expedición de la nueva Carta Política bajo la concepción del Estado como Social de Derecho, asegurar a las personas la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz. 112.

En ese sentido, la Circular 0007 del 26 de marzo de 2020 expedida por la Dirección Ejecutiva de la FGN, acogió lineamientos para lograr el cumplimiento de la finalidad de la entidad, sin interrupción, a pesar del Estado de Emergencia Sanitaria, pues le permiten continuar con el acceso a la administración de justicia de forma continua mediante la adopción de medidas relacionadas con la correspondencia (PQRS) y su gestión, trazabilidad y respuesta al interior de la entidad. 113.

A partir de allí, la circulares que prorrogan sus efectos encuentran también fundamento en el Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020 expedido por el señor Presidente de la República el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y se toman medidas para la protección laboral en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. 114.

La génesis de la medida fue la necesidad de garantizar (i) la atención a los ciudadanos y el cumplimiento efectivo de las funciones administrativas mediante el uso de medios tecnológicos y de telecomunicación sin afectar los servicios que sean estrictamente necesarios para prevenir, mitigar y atender la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19 y (ii) el funcionamiento de los servicios indispensables del Estado sin interrupción. 115.

Lo anterior con el propósito de (i) proteger a los servidores públicos de la FGN y a la ciudadanía en general de los riesgos para la salud generados por el virus COVID-19, (ii) garantizar el derecho al acceso a la administración de justicia de los administrados y, (iii) mitigar los efectos negativos de la pandemia a través de la implementación de medidas que favorezcan el distanciamiento social. 116.

Lo anterior, por cuanto es necesario el distanciamiento social para evitar el contagio del COVID-19 y con ello la propagación de la pandemia durante el Estado de Emergencia Sanitaria, de tal manera que las medidas adoptadas por la FGN se constituyen en una herramienta que materializa esa finalidad contenida en el Decreto legislativo 491 de 2020, en el entendido que garantizan la prestación ininterrumpida del servicio y a su vez se protege la salud y la vida de sus servidores públicos y los administrados, al impedir la exposición innecesaria al virus. 117.

De acuerdo con lo expuesto, las medidas adoptadas por la FGN se muestran necesarias, oportunas y adecuadas, toda vez que protegen la vida y la salud de los ciudadanos en general y los servidores públicos evitando su exposición al virus, sin interrumpir la prestación del servicio; en consecuencia, la Circular objeto de estudio persigue fines constitucionales legítimos. 118.

Conclusión. Para la Sala Especial de Decisión, es evidente que las medidas instructoras adoptadas en la Circular 0007 del 26 de marzo de 2020 expedida por la Dirección Ejecutiva de la FGN y las consiguientes circulares que prorrogan su aplicación (0013 del 6 de mayo, 0019 del 27 de abril, 0020 del 11 de mayo, 0021 del 20 de mayo, 0027 del 25 de junio, 0028 del 25 de junio y 0030 del 9 de julio de 2020), guardan una relación de conexidad con los hechos que dieron origen al Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 que declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica y con el Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020 que flexibilizó la prestación del servicio de forma presencial, y estableció mecanismos de atención mediante la utilización de medios digitales y del uso y aprovechamiento de las tecnologías de la información y las comunicaciones, toda vez que obedeció a la necesidad de garantizar la continuidad de la prestación de los servicios de la FGN.

8.4.2. ANÁLISIS DE PROPORCIONALIDAD 119. En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 137 de 1994, “Las medidas expedidas durante los Estados de Excepción deberán guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar”. 120. En cuanto a la proporcionalidad de las medidas contenidas en la circular objeto del control inmediato de legalidad se deben observar fundamentalmente dos aspectos: en primer lugar, que exista conexidad entre la situación de crisis y las medidas que se adopten para contrarrestarla y superarla, y en segundo término, que dichas medidas no restrinjan o limiten derechos humanos intangibles, o afecten de manera grave e innecesaria otros derechos humanos. 121.

En ese orden de ideas, la Sala analizará si cada una de las medidas adoptadas en la Circular 0007 del 26 de marzo de 2020 y prorrogadas hasta el 31 de julio de 2020 con las subsiguientes circulares, son necesarias, útiles y adecuadas para lograr el objetivo de conjurar o mitigar los hechos que generan el estado de emergencia. 122. Para tales efectos a continuación se realizarán dos cuadros comparativos entre las medidas adoptadas en la Circular y sus circulares que la prorrogan y las disposiciones normativas de los Decretos Legislativos que les sirve de fundamento para su creación y prórroga: |Decreto 417 de 17 de marzo de |Circular 0007 del 26 de marzo de | |2020 |2020, FGN | | | | |Considerando que: |ASUNTO: LINEAMIENTOS PARA EL | | |MANEJO DE LA CORRESPON- DENCIA DE| |(…) |LA FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN | | |DU- RANTE LA CUARENTENA, POR | |Que el 11 de marzo de 2020 la |RAZÓN DEL COVID-19 | |Organización Mundial de la | | |Salud - OMS declaró el actuar |1.

De acuerdo con lo anterior, la Sala advierte que el acto objeto de control desarrolla el poder instructor del Estado en la Dirección Ejecutiva de la FGN, pues en primera medida es consecuencia de la declaratoria del Decreto 417 de 2020 y las circulares que prorrogan sus efectos, acogen e implementan lo dispuesto en el artículo 3 del Decreto 491 de 2020 a los asuntos propios de la Entidad. 124.

Por tanto, las medidas adoptadas en la Circular 0007 del 26 de marzo de 2020 expedida por la Dirección Ejecutiva de la FGN propenden por garantizar la continuidad en la ejecución de las funciones, cuyo propósito es proteger la vida y la salud de los servidores públicos de la entidad y los administrados. 125. Las medidas adoptadas no implican la desmejora de los derechos fundamentales de los ciudadanos, ni vulneran la Constitución Política, toda vez que propenden por el equilibrio entre la adecuada prestación del servicio dentro de esta coyuntura y la garantía de los derechos de los administrados, particularmente el de acceso a la administración de justicia. Así las cosas, se trata de la aplicación de medidas propias de los Decretos Legislativos 417 y 491 de 2020, las cuales se fundan en el estado de emergencia sanitaria como consecuencia de la pandemia Covid-19. 126.

Es así como el acto objeto de control aplica disposiciones que garantizan los derechos constitucionales a la vida, salud y acceso a la administración de justicia, tanto de los ciudadanos como de los servidores públicos que desarrollan las funciones misionales de la FGN y garantizan la continuidad en la prestación del servicio autorizando el trabajo desde casa mediante el uso de tecnologías, de manera que se evite el contacto entre los servidores públicos y los ciudadanos, sin que ello afecte la continuidad y efectividad del servicio. 127.

Conclusión: Es una medida adecuada, necesaria y proporcionada en estricto sentido para conjurar las consecuencias de la emergencia sanitaria declarada con ocasión de la pandemia covid-19, toda vez que responde a la necesidad de salvaguardar los derechos fundamentales de la vida y la salud del personal encargado de cumplir esta labor y de la ciudadanía, así como también el derecho al acceso a la administración de justicia. 9.

CONCLUSIONES 128. Conexidad: En criterio de esta Sala Especial de Decisión núm. 9, las medidas adoptadas en la Circular 0007 del 26 de marzo de 2020 y las circulares que la prorrogan, tienen conexidad directa con los Decretos 417 de 17 de marzo de 2020 y 491 del 28 de marzo de 2020, respectivamente, toda vez que: a. Buscan mitigar el potencial riesgo para la salud y vida de los servidores y los ciudadanos en general los cuales se pueden ver afectados con la propagación de la pandemia al prestar o acceder a los servicios de forma presencial. b. Evitan el contagio del COVID-19, promueven el distanciamiento social y mantienen la restricción en movilidad sin interrumpir el ejercicio de sus funciones. c. Presentan una guía práctica para el envío y la gestión, trazabilidad y respuesta a las preguntas, quejas, reclamos y sugerencias realizadas por la ciudadanía a través de medios digitales. 146.

Proporcionalidad: Las medidas adoptadas por la Fiscalía General de la Nación son adecuadas, necesarias y proporcionales para conjurar las consecuencias de la emergencia sanitaria declarada con ocasión de la pandemia COVID-19, toda vez que: a. Son adecuadas para prevenir, contener y mitigar el contagio de la pandemia covid 19, en la medida que al acoger la modalidad virtual para la realización de trámites, garantiza el distanciamiento social de los servidores públicos de la FGN y ciudadanos, sin que se interrumpa la prestación del servicio. b. Responden a la necesidad de salvaguardar los derechos fundamentales a la vida y la salud de los servidores públicos de la FGN y la ciudadanía en general, sin interrumpir la prestación del servicio a su cargo y el cumplimiento de su finalidad institucional que se concreta en el derecho al acceso de la administración de justicia. c. Las medidas son proporcionales toda vez que no comportan ninguna desmejora ni restricción de los derechos sociales de los ciudadanos, ni vulneran la Constitución Política por el contrario se constituyen en un medio eficaz e idóneo para proteger la salud, vida, trabajo y seguridad social de los servidores públicos de la FGN y la ciudadanía en general durante el Estado de Emergencia Sanitaria, ello en concordancia con las medias adoptadas en el artículo 3 del Decreto Legislativo 491 de 2020. 129.

En síntesis, en criterio de la Sala, con dicha determinación se consiguen fines constitucionalmente legítimos, toda vez que las medidas adoptadas por la FGN se muestran necesarias, oportunas y adecuadas para propender por el equilibrio entre la adecuada prestación ininterrumpida del servicio y el cuidado para los funcionarios y la ciudadanía. 130.

De igual manera, las medidas adoptadas no comportan ninguna desmejora ni restricción de los derechos fundamentales de los ciudadanos, ni vulneran la Constitución Política, toda vez que se trata del desarrollo y aplicación de medidas adoptadas en el Decreto Legislativo 491 de 2020 ante una situación de crisis como es la generada por la pandemia Covid-19.

En tal sentido, el acto objeto de control tiene por finalidad garantizar los derechos constitucionales a la vida, salud, acceso a la administración de justicia y la continuidad de la gestión misional a cargo de dicha entidad en el marco del estado de emergencia. 131. Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala Especial de Decisión núm. 9 concluye que las Circulares 0007 del 26 de marzo, 0013 del 6 de mayo, 0019 del 27 de abril, 0020 del 11 de mayo, 0021 del 20 de mayo, 0027 del 25 de junio, 000028 del 25 de junio y 0030 del 9 de julio de 2020, expedidas por la Dirección Ejecutiva de la Fiscalía General de la Nación se encuentran ajustadas a derecho debido a que: i) cumple con los requisitos formales y materiales del control inmediato de legalidad, ii) respeta los límites impuestos por las disposiciones que integran el bloque de constitucionalidad, y iii) se adecúa a la finalidad, necesidad y guarda proporcionalidad con las normas superiores que directamente le sirven de fundamento. 151.

Lo anterior no obsta para que respecto del señalado acto administrativo se ejerzan los medios de control ordinarios previstos en el ordenamiento jurídico, toda vez que como se indicó en párrafos anteriores, esta providencia hace tránsito a cosa juzgada relativa. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Novena Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: DECLARAR que las Circulares 0007 del 26 de marzo, 0013 del 6 de mayo, 0019 del 27 de abril, 0020 del 11 de mayo, 0021 del 20 de mayo, 0027 del 25 de junio, 0028 del 25 de junio y 0030 del 9 de julio de 2020, expedidas por la Dirección Ejecutiva de la Fiscalía General de la Nación, se encuentran ajustadas a las disposiciones constitucionales, convencionales y legales que le sirven de fundamento, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de la presente sentencia.

SEGUNDO: ADVERTIR a la ciudadanía en general que la presente decisión no enerva la posibilidad de que las Circulares 0007 del 26 de marzo, 0013 del 6 de mayo, 0019 del 27 de abril, 0020 del 11 de mayo, 0021 del 20 de mayo, 0027 del 25 de junio, 000028 del 25 de junio y 0030 del 9 de julio de 2020, expedidas por la Dirección Ejecutiva de la Fiscalía General de la Nación puedan ser demandadas en ejercicio del medio de control de simple nulidad con fundamento en otros argumentos distintos a los que fueron analizados en esta providencia, dados los efectos de cosa juzgada relativa.

TERCERO: En firme esta decisión, archívese el expediente, previas las anotaciones en el programa “SAMAI”.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala Especial Decisión núm. 9 del Consejo de Estado, en sesión de la fecha. Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Firmado Electrónicamente ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Nota: La anterior providencia fue firmada electrónicamente por la Sala a través de la plataforma SAMAI del Consejo de Estado, con lo cual se garantiza su autenticidad, integridad, conservación, y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y demás normas concordantes del Código General del Proceso. ----------------------- [1] En memoriales con fecha de 20 y 24 de abril, 12 de mayo y 9 y 19 de junio del año en curso. [2] El concepto 127 del 25 de agosto de 2020 y el concepto 139 del 9 de septiembre de 2020. [3] Sentencia C- 004 de 1998. [4] Derecho a la vida y la supervivencia, inmunidad frente al castigo o al trato inhumano o degradante, inmunidad frente a la esclavitud y servidumbre, derecho a no ser condenado por delitos inexistentes en el ordenamiento jurídico nacional o internacional, inmunidad frente a la prisión por deudas, derecho a ser reconocido como una persona ante la ley, y libertad de pensamiento, conciencia y religión. [5] Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos – ICCPR y Convención Americana sobre Derechos Humanos. [6] Aunque la Convención Europea de Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales no tiene carácter vinculante para el Estado colombiano, si se convierte es un referente importante en materia de protección de derechos humanos y libertades fundamentales, que guía el control judicial del respeto de dichos derechos individuales, dado que se inspira en la Declaración Universal de Derechos Humanos. [7] Artículo 43.

El Artículo 122 de la Constitución Nacional quedará así: Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en el Artículo 121, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico o social del país o que constituyan también grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los Ministros, declarar el estado de emergencia por períodos que sumados no podrán exceder de noventa días al año. Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el Presidente con la firma de todos los Ministros, dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.

Tales decretos solamente podrán referirse a materias que tengan relación directa y específica con la situación que determine el estado de emergencia. [8]Gaceta Constitucional núm. 55: «En cuanto a su alcance, el Estado de Emergencia se hace extensivo de manera específica a la preservación de la ecología, en su más amplia acepción, cuando quiera que sobrevengan hechos que perturben o amenacen perturbarla en forma grave e inminente, según la fórmula constitucional en vigencia. Casos recientes de infortunada ocurrencia, como los nocivos efectos masivos de los atentados contra las redes de conducción de hidrocarburos, sobre el equilibrio ecológico de las zonas afectadas, incluidas las cuencas hidrográficas, o como el reciente devastador incendio en la serranía de La Macarena, o como la amenaza derivada de la actividad del volcán Galeras sobre la ciudad de Pasto, y en general todas aquellas derivadas de altos riesgos vulcanológico o de otro origen, técnicamente detectables y mensurables, constituyen elocuente aval práctico de la necesidad de ampliar expresamente el espectro del estado de emergencia a situaciones atentatorias del medio ambiente o del equilibrio ecológico en general. [9] En esta oportunidad, el alto tribunal constitucional ejerció el control del Decreto 332 de 1992 expedido por el gobierno de turno, el cual se sustentó en la alteración y perturbación del clima laboral del sector público por la falta de alza oportuna de salarios con ocasión de la transición del régimen constitucional anterior al creado por la Constitución Política de 1991”. [10] Sentencia C- 216 de 1999. [11] Corte Constitucional Sentencia C- 466 de 2017.

MP. Carlos Bernal Pulido. [12] Sentencia C-242 de 9 de julio de 2020, enlace: www.corteconstitucional.gov.co. [13] Sentencia C-179 de 1994 Corte Constitucional. [14] Ver, entre muchas otras, sentencias de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del 28 de enero de 2003, exp. 2002-0949-01, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; del 7 de octubre de 2003, exp. 2003-0472-01, M.P. Tarcisio Cáceres Toro, del 16 de junio de 2009, exp. 2009-00305-00, y del 9 de diciembre de 2009, exp. 2009-0732-00, M.P. Enrique Gil Botero. [15] Ver entre otras, las siguientes sentencias: Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo, fallo de 23 de noviembre de 2010, expediente No. 2010-00196. C.P. Ruth Stella Correa Palacio; Consejo de Estado. Núm. 11001 03 15 0002015 02578-00. Sentencia del 24 de mayo de 2016. CP Guillermo Vargas Ayala. [16] Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 5 de julio de 2018. Núm. Rad. 110010325000201000064 00 (0685-2010). [17] Libardo Rodríguez R. Derecho Administrativo.

General y colombiano. Vigésima Edición. Editorial Temis. Bogotá (Colombia). 2017. Pág. 35 a 36.