ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Niega / ACCIÓN POPULAR / COMPETENCIA PARA EL CUMPLIMIENTO EN LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE ALUMBRADO PÚBLICO EN VÍAS NACIONALES - En cabeza de la Agencia Nacional de Infraestructura / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO ¿El Tribunal Administrativo de Caldas vulneró los derechos fundamentales de la [entidad tutelante] al proferir la sentencia de 22 de mayo de 2020, en el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos impetrada en su contra a través de la cual se le ordenó restablecer el servicio de alumbrado público en la Autopista del Café, incurriendo, presuntamente, en defecto sustantivo por desconocer los artículos 68 de la Ley 1682 de 2013 y 1º del Decreto 943 de 2018? (…) De acuerdo con el contenido de las normas y las consideraciones realizadas por el Tribunal Administrativo de Caldas en su providencia, se observa que, contrario al entender de la entidad accionante, tal disposición no tiene carácter imperativo sino facultativo “[l]os municipios y distritos podrán”; razón por la cual, la interpretación finalmente adoptada no resulta contraria al ordenamiento jurídico, en tanto el objeto del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos fue la prestación del servicio de alumbrado público en una vía del orden nacional que atraviesa zonas rurales de Manizales, encontrándose, además, motivada bajo postulados constitucionales.
Conforme a lo anterior, se observa que no se incurrió en el defecto aducido, pues, la sentencia del Tribunal Administrativo de Caldas estudió y analizó cada una de las normas que regulan lo relativo a la competencia para la protección de los derechos e intereses colectivos en lo que a la prestación del servicio de alumbrado público se refiere, y en cabeza de quién está su aplicación y ejecución para ese efecto, encontrando que le correspondía a la [entidad accionante], y no al municipio de Manizales, pues, apenas es una potestad que el ente territorial entre a realizar las obras correspondientes para el restablecimiento del alumbrado de la ruta del café y su mantenimientos.
(…) Así las cosas y corolario de lo expuesto en esta providencia, se establece que no se vulneraron los ius fundamental invocados, en la medida que no se configuró el defecto sustantivo endilgado; en consecuencia, la Sala [confirmará] la sentencia del 2 de octubre de 2020, proferido por la sección primera del Consejo de Estado. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá, D.C., siete (7) de diciembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03969-01(AC) Actor: AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS La Sala decide la impugnación[1] impetrada por la Agencia Nacional de Infraestructura[2] contra el fallo del 2 de octubre de 2020, proferido por la sección primera del Consejo de Estado, mediante el cual negó la solicitud de amparo en la acción de tutela de la referencia[3].
EL ESCRITO DE TUTELA Para una mejor comprensión del asunto, se resumen los supuestos fácticos y jurídicos planteados por la parte demandante: El señor Enrique Arbeláez Mutis promovió medio de control de protección de derechos e intereses colectivos contra el Instituto de Valorización de Manizales[4], para que «se instale las luminarias necesarias para un buen servicio de iluminación en todo el recorrido mencionado de unos 16 kilómetros comprendidos entre Estación Uribe y peaje Las Pavas.
Se proceda al mantenimiento de las mismas, que la instalación y mantenimiento de las luminarias tengan la potencia precisa para un efectivo servicio». El conocimiento del asunto, con radicado 2018-00377-00, correspondió al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Manizales, quien vinculo al trámite al municipio de Manizales, la sociedad Autopistas del Café S.A. y la ANI.
Luego de adelantado el trámite respectivo, mediante sentencia del 5 de diciembre de 2019, se negaron las pretensiones de la demanda, al no encontrar acreditada la violación o la amenaza de los derechos e intereses colectivos alegada. El actor popular interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, siendo desatado por el Tribunal Administrativo de Caldas que, mediante sentencia del 22 de mayo de 2020, revocó lo resuelto por el a quo y, en su lugar, declaró la violación del derecho colectivo a los servicios públicos y, condenó a la ANI a «que en un plazo de seis (6) meses contado a partir de la notificación de esta sentencia, proceda al restablecimiento del servicio de alumbrado público en la “Autopista del Café”, incluido su mantenimiento y complementación de las lámparas o luminarias que sean necesarias, en el trayecto comprendido entre la Estación Uribe y Las Pavas en el municipio de Manizales. » Además, advirtió que la ANI podía celebrar convenio con el municipio de Manizales para esa finalidad (art. 68 Ley 1682/13), el cual debía suscribirse dentro del plazo concedido.
Al respecto, la entidad accionada considera que la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas vulnera sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, acceso a la administración de justicia, al encontrarse incursa en violación directa del artículo 230 de la Constitución y, defecto sustantivo por desconocer los artículos 68 de la Ley 1682 de 2013 y 1º del Decreto 943 de 2018.
Pretensiones: Con fundamento en la situación fáctica expuesta, la parte actora eleva como tales: «[…] Primera. – Declarar que, con la sentencia No. 066 del veintidós (22) de mayo de 2020, la Sala Cuarta Oral de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas vulneró a la Agencia Nacional de Infraestructura los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, entre otros.
Segunda. - Amparar a la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI- los derechos fundamentales al debido proceso, al principio de legalidad, a la igualdad en la aplicación de la ley y a la prestación debida de la administración de justicia vulnerados por la Sala Cuarta Oral de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas dentro del proceso de acción popular No. 17001-33-33-002-2018-00377-02.
Tercera. – Dejar sin efectos la sentencia No. 066 del veintidós (22) de mayo de 2020 dictada por la Sala Cuarta Oral de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas dentro del proceso de acción popular No. 17001- 33-33-002-2018-00377-02 Cuarta. - Ordenar a la Sala Cuarta Oral de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas proferir una nueva decisión con estricta sujeción a las normas aplicables al caso concreto. […]».
ACTUACIÓN PROCESAL DE PRIMERA INSTANCIA La sección primera del Consejo de Estado, mediante auto de 10 de septiembre de 2020, admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo de Caldas, en calidad de accionados; así mismo, al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Manizales, al municipio de Manizales, al Instituto de Valorización de Manizales, al Instituto Nacional de Vías, a Autopistas del Café S.A., a la Personería municipal de Manizales, a la Defensoría del Pueblo y al señor Enrique Arbeláez Mutis, en calidad de terceros con interés legítimo.
INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO Tribunal Administrativo de Caldas El magistrado ponente[5] de la decisión acusada, mediante escrito del 16 de septiembre de 2020, solicitó negar las pretensiones de la actora, al considerar que la decisión se ajustó a las normas constitucionales y legales, ya que se adoptó en consonancia con el artículo 68 de la Ley 1682 de 2013, por cuanto el suministro de energía eléctrica a las vías nacionales y departamentales es potestativo de las entidades territoriales; sin embargo, para prestar el servicio debe contar con la autorización de la entidad propietaria del corredor vial.
Además, advirtió que las normas invocadas como desconocidas, no tienen el carácter imperativo que el actor les quiere atribuir. Alcaldía y Personaría de Manizales, Autopista del Café S.A. e INVAMA. Las entidades, de manera unísona, solicitaron la desvinculación del asunto de la referencia al carecer de legitimación en la causa por pasiva.
Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales, Defensoría del Pueblo y Enrique Arbeláez Mutis. Guardaron silencio. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La sección primera del Consejo de Estado, mediante sentencia del 2 de octubre de 2020, negó la solicitud el amparo elevada por la ANI, al considerar que no se incurrió en el defecto sustantivo endilgado, toda vez que: «[…] 54.
En efecto, de la lectura del artículo 68 de la Ley 1682, se puede establecer que el legislador previó la posibilidad de que los municipios y distritos provean de infraestructura de alumbrado público a aquellos corredores viales nacionales o departamentales que se encuentren dentro de su perímetro urbano y rural aunque no estén a su cargo, de cuya lectura no se puede concluir un mandato imperativo a cargo de las entidades territoriales, sino que, se trata de una facultad, ello aunado a que la norma jurídica hace referencia a la necesidad de que el titular del respectivo corredor vial, autorice previamente a los municipios o distritos para que realicen dicha actividad. 55.
En consecuencia, de conformidad con la norma citada supra, la prestación del servicio de alumbrado público en corredores viales del orden nacional que se encuentren dentro del perímetro urbano o rural de los municipios o distritos, es potestativa de dichos entes territoriales, es decir, no tiene el carácter imperativo que el actor pretende atribuirle, en relación con las competencias de la entidad territorial. 56.
Ahora bien, la autoridad judicial demandada reconoció que el inciso 2º. del parágrafo del artículo 1º del Decreto núm. 943 de 30 de mayo de 2018, señala que la iluminación de carreteras está a cargo del municipio o distrito que prestara este servicio en corredores viales nacionales o departamentales que se encuentren dentro su perímetro urbano y rural, lo que, a su juicio evidenciaba la existencia de tensiones permanentes entre los principios del Estado unitario y la autonomía territorial, pero consideró que, para resolverlos, debía darse aplicación a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, a partir de los cuales afirmó que no podía admitirse que las entidades territoriales alegaran autonomía y competencia para sustraerse de sus responsabilidades, puesto que con ello generaban un perjuicio para los habitantes. 57.
En efecto, la Sala encuentra que, de conformidad con la norma referida se excluyen del servicio de alumbrado público la iluminación de carreteras que no se encuentren a cargo del municipio o distrito, con excepción de aquellos entes que presten el servicio de alumbrado público en corredores viales nacionales o departamentales que se encuentren dentro su perímetro urbano y rural, sin embargo, la norma reiteró la fórmula según la cual, este servicio debe realizarse “[…] previa autorización de la entidad titular del respectivo corredor vial, acorde a lo dispuesto por el artículo 68 de la Ley 1682 de 2013 […]”, es decir, la norma no desconoce que es carga de la Nación proporcionar alumbrado público en dichos corredores viales, pero habilita a las entidades territoriales que así lo desean a prestar tal servicio, pero para que las municipios o distritos puedan hacerlo, deben contar previamente con autorización de la Nación. 58.
Esta Sala debe precisar que una vez reconocido que el tramo vial La Uribe – el peaje Las Pavas, que cubre zonas rurales de Manizales, Chinchiná, Santa Rosa, Dosquebradas y Pereira, de conformidad con el Plano de División Territorial Rural del Municipio de Manizales, está clasificada como una vía de orden nacional, correspondía concluir que era una responsabilidad a cargo de la Nación, proporcionar alumbrado público, en tanto que, en consonancia con los postulados del artículo 68 de la Ley 1682 y del el inciso 2º. del parágrafo del artículo 1º. del Decreto 943 de 30 de mayo de 2018[6], la competencia para prestar el servicio de alumbrado público por parte de las entidades territoriales, tiene carácter potestativo y no imperativo. 59.
Así las cosas, el Tribunal Administrativo de Caldas, al establecer como carga de la Nación proporcionar alumbrado público en el tramo de la vía nacional objeto de análisis en el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos, atendió a los principios de razonabilidad y proporcionalidad, al concluir que las normas jurídicas referidas supra, no tienen el carácter imperativo que la parte actora quiere atribuirle a dichas disposiciones normativas para asignarle al Municipio de Manizales la carga de suministrar el alumbrado público al corredor vial de la Autopista del Café. 60.
De esta manera, la Sala concluye que la autoridad judicial demanda no incurrió en un defecto sustantivo por falta de aplicación de la norma jurídica contenida en el artículo 68 de la Ley 1682, puesto que se advierte que el Tribunal Administrativo de Caldas realizó un análisis racional de los postulados contenidos en la referida norma. 61.
Asimismo, la Sala encuentra que el Tribunal Administrativo de Caldas no realizó una interpretación irrazonable del inciso 2º. del parágrafo del artículo 1º del Decreto 943 de 30 de mayo de 2018, toda vez que aplicó correctamente los enunciados contenidos en la norma jurídica que no establece un mandato de imperativo (sic) para los entes territoriales de prestar el servicio de alumbrado público en tramos viales clasificados en el orden nacional. 62.
Resulta necesario recordar que, según la reciente jurisprudencia constitucional, no cualquier interpretación o aplicación de la norma puede configurar el defecto sustantivo, pues este error debe ser arbitrario y caprichoso, y ello tiene origen en la premisa según la cual “[…] el juez constitucional no debe ni puede definir la forma en que el juez ordinario tiene que decidir, ‘pues pueden existir vías jurídicas distintas para resolver un caso concreto que [también] son admisibles [y] compatibles con las garantías y derechos fundamentales de los sujetos procesales’[…]”.[7] En consecuencia, no cualquier interpretación inadecuada puede considerarse vulneradora de los derechos fundamentales, en tanto que, para la configuración del aludido defecto, la interpretación otorgada a la norma jurídica debe ser abiertamente arbitraria y carecer de razonabilidad. 63.
Además, la Corte ha dicho que se trata de una de las causales más restringidas, dado que la interpretación de la ley es un escenario en el que se evidencian con especial intensidad los principios de independencia y autonomía judicial que dentro del marco del Estado Social de Derecho se busca proteger al operador judicial de injerencias indebidas en su rol de resolver las controversias jurídicas que se sometan a su conocimiento a partir de la interpretación que estimen más ajustada al ordenamiento jurídico […]».
ESCRITO DE IMPUGNACIÓN La Agencia Nacional de Infraestructura impugnó la decisión del a quo insistiendo en los argumentos expuestos en el escrito petitorio, relacionados con la violación directa de la Constitución y defecto sustantivo. CONSIDERACIONES Con el fin de resolver la presente acción de tutela, en esta providencia se tratarán los siguientes aspectos: i) competencia, ii) procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, iii) problema jurídico, iv) la decisión cuestionada, y v) del caso concreto.
COMPETENCIA De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de 2000[8] y el Acuerdo No. 377 de 11 de diciembre de 2018[9], esta Sala es competente para conocer la presente impugnación contra el fallo de tutela proferido el 2 de octubre de 2020, por la sección primera del Consejo de Estado.
PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA DECISIONES JUDICIALES Sobre el particular, tanto la Corte Constitucional[10] como esta Corporación[11], inicialmente consideraron que la acción de tutela no procedía contra providencias judiciales. Posición que fue variada por la Corte al aceptar la procedencia excepcional y restringida del referido mecanismo constitucional de comprobarse la existencia de una vía de hecho y de un perjuicio irremediable[12], y por parte de algunas Secciones del Consejo de Estado, cuando se evidenciara la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y el acceso a la administración de justicia[13].
Posteriormente, en la Sentencia C-590 de 2005[14] la Corte Constitucional[15] reiteró la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, pero supeditada ya no a la existencia de una vía de hecho, sino a la verificación de unos requisitos de forma[16] y de procedencia material[17] fijados[18] por la misma Corte[19]. Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012[20], finalmente aceptó que la acción de tutela es procedente contra una providencia judicial, “cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales”.
Requisitos generales de procedencia. En el presente asunto, concretamente de las pruebas allegadas al expediente, se evidencia que: a) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional, b) Se agotaron los medios ordinarios de defensa judicial existentes[21], c) La tutela se interpuso dentro de un término razonable[22], y d) En el escrito de tutela se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que llevan a la parte actora a atacar, por esta vía, la providencia judicial proferida en el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos.
Por lo anterior, la Sala encuentra superados los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela y, en consecuencia, sin encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procederá a efectuar el estudio del fondo del asunto planteado. Vicios de fondo. Adicionalmente si la tutela contra la providencia judicial puesta en conocimiento del Juez Constitucional, supera las causales anteriores, éste, para poder revocarla, deberá establecer la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo[23]: a) Defecto orgánico, b) Defecto procedimental absoluto, c) Defecto fáctico, d) Defecto material o sustantivo, e) Error inducido, f) Decisión sin motivación, g) Desconocimiento del precedente, h) Violación directa de la Constitución. EL PROBLEMA JURÍDICO La Sala debe establecer si: ¿El Tribunal Administrativo de Caldas vulneró los derechos fundamentales de la Agencia Nacional de Infraestructura al proferir la sentencia de 22 de mayo de 2020, en el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos impetrada en su contra a través de la cual se le ordenó restablecer el servicio de alumbrado público en la Autopista del Café, incurriendo, presuntamente, en defecto sustantivo por desconocer los artículos 68 de la Ley 1682 de 2013 y 1º del Decreto 943 de 2018? DEL CASO CONCRETO.
Previo a decidir, es necesario precisar las actuaciones que se surtieron en el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos cuestionado en sede de tutela para analizar los cargos formulados por la parte actora frente a la decisión judicial atacada que cobró efecto de cosa juzgada, así: - El señor Enrique Arbeláez Mutis promovió medio de control de protección de derechos e intereses colectivos contra el INVAMA, invocando los derechos al ambiente sano, a la prevención de desastres previsibles técnicamente, a los servicios públicos efectivos y oportunos y a la moralidad administrativa, con el fin de que se ordenara a la entidad demandada instalar las luminarias necesarias para garantizar el servicio de iluminación entre la ‘Estación Uribe’ y la ‘Vereda Trinidad – Peaje las Pavas’, recorrido que equivale a aproximadamente 16 kilómetros de distancia, y se ordene el mantenimiento del sistema de iluminación. - El conocimiento del asunto, con radicado 2018-00377-00, correspondió al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Manizales, quien vinculó al trámite al municipio de Manizales, la sociedad Autopistas del Café S.A. y la ANI.
Finalmente, mediante sentencia del 5 de diciembre de 2019, se negaron las pretensiones de la demanda, al no encontrar acreditada la violación o la amenaza de los derechos e intereses colectivos alegada. Decisión contra la cual el actor popular interpuso recurso de apelación. - La alzada fue desatada por el Tribunal Administrativo de Caldas, a través de sentencia del 22 de mayo de 2020, revocando lo resuelto por el a quo para, en su lugar: «[…] DECLARASE la violación del derecho colectivo de acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, previsto en el literal j) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998, dentro del proceso de acción popular promovido por el señor Enrique Arbeláez Mutis contra el Instituto de Valorización de Manizales y la vinculación del Municipio de Manizales, el INVIAS, AUTOPISTAS DEL CAFÉ y la ANI.
DECLÁRASE la ilegitimidad en la causa por pasiva del INVAMA, de la empresa AUTOPISTAS DEL CAFÉ S.A, del INVIAS y del MUNICIPIO DE MANIZALES. ORDÉNASE a la AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA “ANI”, para que en un plazo de seis (6) meses contado a partir de la notificación de esta sentencia, proceda al restablecimiento del servicio de alumbrado público en la “Autopista del Café”, incluido su mantenimiento y complementación de las lámparas o luminarias que sean necesarias, en el trayecto comprendido entre la Estación Uribe y Las Pavas en el municipio de Manizales.
La ANI podrá celebrar convenio con el municipio de Manizales con la misma finalidad (art. 68 Ley 1682/13), y en caso efectivo, deberá suscribirse dentro del mismo lapso indicado, y ejecutarse en los seis (6) meses siguientes a su suscripción. […]». Hecho el anterior recuerdo, es preciso indicar que la parte actora hizo uso de este mecanismo constitucional al considerar que la decisión acusada vulnera sus derechos fundamentales, por encontrarse incursa en defecto sustantivo por desconocer los artículos 68 de la Ley 1682 de 2013 y 1.º del Decreto 943 de 2018.
El defecto sustantivo fue abordado por la Corte Constitucional a partir de la sentencia T-231 de 1994 y que, desde entonces, se ha constituido en uno de los argumentos a los cuales se recurre como parámetro de análisis de la sujeción de una providencia judicial a los cánones constitucionales. Sin pretender agotar la materia, por defecto sustantivo se ha entendido aquella situación en la que la providencia judicial se funda en una norma inaplicable al caso, por pérdida de vigencia o porque no contempla los supuestos de hecho que se subsumieron en ella; o, en una norma que a pesar de seleccionarse debidamente es aplicada con un alcance diferente a aquél que, con efectos erga omnes, le ha dado su intérprete natural o que, en últimas, lesiona al ordenamiento jurídico y, por tal motivo, genera una vulneración de los derechos fundamentales.
La entidad accionante, alega que el Tribunal Administrativo de Caldas, al momento de decidir el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos adelantado en su contra, desconoció los artículos 68 de la Ley 1682 de 2013[24] y el 1.º del Decreto 943 de 2018[25], pues, según su entender, «el legislador le otorgó a los municipios la competencia para proveer de alumbrado público a aquellos corredores viales nacionales que no están a su cargo y que se encuentran dentro de su perímetro urbano y rural, para garantizar a la población que usa la infraestructura de transporte su seguridad y mejorar el nivel de servicio en el uso de esta»; no obstante, se le endilgó tal responsabilidad de manera errada.
Dicen las normas en cita: «Artículo 68. Los municipios y distritos podrán proveer de infraestructura adicional o complementaria de todo tipo o alumbrado público a aquellos corredores viales nacionales o departamentales que se encuentren dentro de su perímetro urbano y rural aunque no estén a su cargo, para garantizar la seguridad y mejorar el nivel de servicio a la población en el uso de la infraestructura de transporte, previa autorización de la entidad titular del respectivo corredor vial. […]». «[…]
ARTÍCULO 1. Modifíquese las siguientes definiciones contenidas en el artículo 2.2.3.1.2 del Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Minas y Energía, 1073 de 2015, las cuales quedarán así: "Servicio de alumbrado público: Servicio público no domiciliario de iluminación, inherente al servicio de energía eléctrica, que se presta con el fin de dar visibilidad· al espacio público, bienes de uso público y demás espacios de libre circulación, con tránsito vehicular o peatonal, dentro del perímetro urbano y rural de un municipio o distrito, para el normal desarrollo de las actividades.
El servicio de alumbrado público comprende las actividades de suministro de energía eléctrica al sistema de alumbrado público, la administración, operación, mantenimiento, modernización, reposición y expansión de dicho sistema, el desarrollo tecnológico asociado a él, y la interventoría en los casos que aplique.
PARÁGRAFO. No se considera servicio de alumbrado público la semaforización, los relojes digitales y la iluminación de las zonas comunes en las unidades inmobiliarias cerradas o en los edificios o conjuntos de uso residencial, comercial, industrial o mixto, sometidos al régimen de propiedad horizontal, la cual estará a cargo de la copropiedad.
Se excluyen del servicio de alumbrado público la iluminación de carreteras que no se encuentren a cargo del municipio o distrito, con excepción de aquellos municipios y distritos que presten el servicio de alumbrado público en corredores viales nacionales o departamentales que se encuentren dentro su perímetro urbano y rural, para garantizar la seguridad y mejorar el nivel de servicio a la población en el uso de la infraestructura de transporte, previa autorización de la entidad titular del respectivo corredor vial, acorde a lo dispuesto por el artículo 68 de la Ley 1682 de 2013. […] Sistema de Alumbrado Público: Comprende el conjunto de luminarias, redes eléctricas, transformadores y postes de uso exclusivo, los desarrollos tecnológicos asociados al servicio de alumbrado público, y en general todos los equipos necesarios para la prestación del servicio de alumbrado público que no forman parte del sistema de distribución de energía eléctrica.”» Al respecto, se observa que el Tribunal accionado en su providencia consideró: «[…] En sentir de la Sala, en tratándose de manera específica de la “Autopista del Café”, vía nacional a cargo antes del INVIAS, hoy de la ANI, no puede convertirse, por el nivel al cual pertenece, en justificación para la privación del servicio de alumbrado público en las zonas rurales que en forma serpenteante las afecta, por demás, ya establecido el servicio por medio del permiso provisional que el INVÍAS le otorgó al municipio de Manizales en el 2002 /V. fls 67 y ss cdno 1/, como ya se ha dado cuenta, pero que, como está probado, funciona de manera insuficiente o defectuosa, para de esta manera establecer un desequilibrio entre las comunidades al no observarse los principios largamente desarrollados por la ley y la Corte Constitucional como se ha dado cuenta en esta providencia; el hecho que se trate, se itera, de un carreteable nacional que se introdujo por predios rústicos de Manizales, y que por aquel solo hecho (vía nacional), no puede desconocerse el derecho que tienen los lugareños, ora como peatones, o ya por utilizar transporte vehicular en esa importante vía, debiéndose velar por su seguridad y tranquilidad, no solo la derivada de la accidentalidad, sino también de violencia que puede suscitarse en lugares que resultan despoblados y carentes de iluminación, sobre todo en horas nocturnas, y comprometiendo la seguridad de transeúntes, campesinos o no, o viajeros, y con ello, la vida y sus bienes. […] ¿Cómo conciliar la parte final del parágrafo del artículo 2º del Decreto 2424 de 2006, hoy inc. 2o del parágrafo del artículo 1o del Decreto 943/18, en cuanto excluye del alumbrado público municipal o distrital una vía construida por la Nación que pasa por los predios rurales del municipio de Manizales? […] En el orden legislativo, el artículo 4º inc. 1º de la Ley 489 de 1998 (organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional), señala que “La función administrativa del Estado busca la satisfacción de las necesidades generales de todos los habitantes, de conformidad con los principios, finalidades y cometidos consagrados en la Constitución Política”; mientras que el mandato 5º inc. 2º ibídem prescribe que, “Se entiende que los principios de la función administrativa y los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad consagrados por el artículo 288 de la Constitución Política deben ser observados en el señalamiento de las competencias propias de los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva y en el ejercicio de las funciones de los servidores públicos”.
Para el caso de autos considera la Sala, a efectos de no hacer nugatorios los derechos colectivos cuya garantía se persigue a través de ese mecanismo de control judicial, es el de concurrencia o subsidiariedad, los que se definen desde el lenguaje de la semántica como “acción y efecto de concurrir”, y CONCURRIR tiene la connotación de “Contribuir con una cantidad para determinado fin” en voces del Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua; obra que entiende por SUBSIDIARIEDAD: “Cualidad de subsidiario”;
“Tendencia favorable a la participación subsidiaria del Estado en apoyo de las actividades privadas o comunitarias”; y por SUBSIDIARIO: “Dicho de una acción o de una responsabilidad: Que suple a otra principal”. […] Como se detecta fácilmente de las normas ahora traídas, especialmente las Leyes 489 de 1998 y 1454 de 2011, la Nación y las entidades territoriales tienen las herramientas suficientes para lograr una acción efectiva del Estado en el cumplimiento de sus finalidades, entre ellas para hacer efectivos los “derechos colectivos” consagrados en el artículo 88 de la Constitución (“La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella”). […] Una vez efectuado el contexto normativo, resulta diáfano para la Sala reiterar que el tramo de vía comprendido entre la ‘Estación Uribe’ y el Peaje ‘Las Pavas’, es una vía del orden nacional que atraviesa zonas rurales de Manizales (V. plano fl. 332 cdno 1A/, aquella a cargo de la AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA (ANI).
Ahora, el artículo 68 de la ley 1682 de 2013 dispuso: “Los municipios y distritos podrán proveer de infraestructura adicional o complementaria de todo tipo o alumbrado público a aquellos corredores viales nacionales o departamentales que se encuentren dentro de su perímetro urbano y rural aunque no estén a su cargo, para garantizar la seguridad y mejorar el nivel de servicio a la población en el uso de la infraestructura de transporte, previa autorización de la entidad titular del respectivo corredor vial”. /Subraya la Sala/ En línea de lo anterior, el supuesto escenario de vulneración de la prerrogativa al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea efectiva y oportuna se configura en la medida que se desatienden los principios abordados ampliamente, y a la iluminación de las vías que no están a cargo del municipio, sí lo es para el sub-lite de responsabilidad de la Nación a través de la ANI, y se cataloga como alumbrado público según lo ya igualmente expuesto.
Bajo este temperamento, para esta Sala, no le asiste razón a la señora jueza de primer grado al no permitir el goce del servicio de alumbrado público en el tramo de la vía concesionada, pues al ser una vía nacional, corresponde hacerlo a la Nación, el que se facilita ante la existencia de una infraestructura instalada casi en su totalidad, por la autorización provisional que se dio al municipio en el año 2002; pero que tampoco se hace dable desdeñar la posibilidad de que el municipio de Manizales, con base en el contexto del principio de CONCURRENCIA pueda participar en la prestación efectiva de ese servicio y se logre su restablecimiento en los 16 kilómetros de la Autopista del Café materia de litigio.
En síntesis, corresponderá a la NACIÓN, a través de la ANI, establecer el servicio de alumbrado público en el trayecto mencionado, lo que deberá hacer dentro de los seis (6) meses siguientes a la ejecutoria de esta sentencia, pero podrá suscribir convenio con el municipio de Manizales conforme lo indica el artículo 68 de la Ley 1682 de 2013.
De darse esta segunda hipótesis, el convenio se celebrará dentro de aquel plazo, y se ejecutará dentro de los seis (6) meses siguientes a su perfeccionamiento. […]». De acuerdo con el contenido de las normas y las consideraciones realizadas por el Tribunal Administrativo de Caldas en su providencia, se observa que, contrario al entender de la entidad accionante, tal disposición no tiene carácter imperativo sino facultativo “[l]os municipios y distritos podrán”; razón por la cual, la interpretación finalmente adoptada no resulta contraria al ordenamiento jurídico, en tanto el objeto del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos fue la prestación del servicio de alumbrado público en una vía del orden nacional que atraviesa zonas rurales de Manizales, encontrándose, además, motivada bajo postulados constitucionales.
Conforme a lo anterior, se observa que no se incurrió en el defecto aducido, pues, la sentencia del Tribunal Administrativo de Caldas estudió y analizó cada una de las normas que regulan lo relativo a la competencia para la protección de los derechos e intereses colectivos en lo que a la prestación del servicio de alumbrado público se refiere, y en cabeza de quién está su aplicación y ejecución para ese efecto, encontrando que le correspondía a la Agencia Nacional de Infraestructura, y no al municipio de Manizales, pues, apenas es una potestad que el ente territorial entre a realizar las obras correspondientes para el restablecimiento del alumbrado de la ruta del café y su mantenimientos.
Por tanto, contrario a lo señalado y argumentado en la solicitud de amparo, no se encuentra actuación contraria a derecho, pues, al hacer la verificación de lo analizado en la sentencia y las normas que se aplicaron al asunto debatido se estableció que la decisión acusada se sustentó en las mismas, de cuyo análisis se concluyó que la realización de las obras solicitadas en el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos correspondía a la entidad hoy accionante, por tanto, no se observa que el juez natural del asunto hubiese hecho una interpretación que no fuera razonable.
Por otra parte, de los escritos petitorio y de impugnación se observa que la entidad accionante invocó violación del artículo 230 de la Constitución Política; sin embargo, no esboza razonamiento concreto al respecto; razón por la cual no se emitirá pronunciamiento en tal sentido. De conformidad con lo expuesto, la Sala concluye que lo que existe es una inconformidad de la parte actora con el resultado del análisis efectuado en la sentencia enjuiciada, la cual está fundamentada, razonada y justificada, por lo que, se enfatiza, la acción de tutela no se puede convertir en una tercera instancia, o un trámite paralelo al procedimiento colectivo, para continuar discutiendo lo decidido por el juez natural del asunto.
Así las cosas y corolario de lo expuesto en esta providencia, se establece que no se vulneraron los ius fundamental invocados, en la medida que no se configuró el defecto sustantivo endilgado; en consecuencia, la Sala CONFIRMARÁ la sentencia del 2 de octubre de 2020, proferido por la sección primera del Consejo de Estado. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 2 de octubre de 2020, proferido por la sección primera del Consejo de Estado, mediante la cual negó el amparo de los derechos fundamentales de la Agencia Nacional de Infraestructura, en la acción de tutela presentada contra el Tribunal Administrativo de Caldas, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. LIBRAR las comunicaciones de que trata el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines allí contemplados.
TERCERO. REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firma electrónica SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firma electrónica Firma electrónica CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER Se deja constancia que esta providencia se firma de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad del presente documento en el link: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador. ----------------------- [1] El proceso de la referencia paso al Despacho con informe electrónico de la Secretaría General de la Corporación del 11 de noviembre de 2020. [2] En adelante ANI. [3] Todas las actuaciones adelantadas, informes y pruebas allegados, se podrán consultar en el respectivo expediente electrónico, en el aplicativo SAMAI. [4] En adelante INVAMA. [5] Doctor Augusto Morales Valencia. [6] “Por el cual se modifica y adiciona la Sección 1, Capítulo 6 del Título III del Libro 2 del Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Minas y Energía, 1073 de 2015, relacionado con la prestación del servicio de alumbrado público" [7] Corte Constitucional, sentencia SU-573 de 14 de septiembre de 2017, M.P., Antonio José Lizarazo Ocampo [8] Por medio del cual se establecen competencias para el reparto de la acción de tutela. [9] Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado. [10] En sentencia C-543 de 1992, proferida con ocasión del análisis de constitucionalidad de los artículos 11, 12, 25 y 40 del Decreto Ley 2591 de 1991, la Corte sostuvo, que atendiendo al querer del Constituyente, a la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela y a la preservación de valores supremos como la seguridad jurídica, cosa juzgada y autonomía judicial, la tutela no era procedente cuando tuviera por objeto cuestionar providencias judiciales. [11] La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante decisión de 29 de enero de 1992 (AC-009) con ponencia de la Consejera Dolly Pedraza de Arenas, consideró que la acción de tutela era improcedente contra providencias judiciales, inaplicando para el efecto lo establecido en los artículos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991.
Esta tesis fue reiterada por la misma Sala Plena mediante sentencias de 3 de febrero de 1992 con ponencia del Consejero Luis Eduardo Jaramillo Mejía (AC-015), 14 de octubre de 1993 con ponencia del Consejero Libardo Rodríguez (AC- 1247) y 29 de junio de 2004 con ponencia del Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda (AC-10203). [12] Ver sobre el particular las sentencias T-483 de 1997, T-204 de 1998, T- 766 de 1998 y SU-563 de 1999. [13] Al respecto ver, entre otras, las siguientes Sentencias: Sección Primera, de 9 de julio de 2004, Exp.
No. 2004-00308; y, Sección Segunda – Subsección A, de 27 de mayo de 2010, Exp. No. 2010-00559. [14] Sentencia en la que se analizó la legalidad del artículo 185 de la Ley 906 de 2004. [15] Al respecto ver, entre otras, las Sentencias T-1009 de 1999, SU-1031 de 2001, SU-1184 de 2001, SU-159 de 2002, T-774 de 2004. [16] También denominados requisitos generales de procedencia, y que son: i. Que el asunto tenga relevancia constitucional; ii.
Que se hayan agotado los medios ordinarios y extraordinarios de defensa; iii. Que se cumpla con el requisito de inmediatez; iv. Que si se trata de una irregularidad procesal tenga efecto decisivo o determinante en la sentencia y afecte los derechos fundamentales; v. Que el interesado exponga los hechos que generan la vulneración o amenaza de sus derechos y que, además y de haber sido posible, hubiera alegado esta situación en el proceso; y, vi.
Que no se trate de sentencias de tutela. [17] También llamados requisitos generales de procedibilidad y que hacen referencia a la configuración de uno o varios de los siguientes defectos: i. Sustantivo o material; ii. Fáctico; iii. Orgánico; iv. Procedimental; vi. Desconocimiento del precedente; vii. Error inducido; viii. Ausencia de motivación; o, ix.
Violación directa de la Constitución. [18] Sobre la descripción de requisitos de forma y materiales ver la Sentencia T-007 de 2013. [19] Al respecto ver lo sostenido en las Sentencias C-590 de 2005, T-102 de 2006, T-377 de 2009 y T-178 de 2012. También es importante resaltar que ya en la Sentencia SU-014 de 2001 la Corte consideró la necesidad de superar dicho concepto y dar paso a lo que, posteriormente, se denominó error inducido [Sentencia T-462 de 2003]. [20] Emitida en el expediente 110010315000200901328 01. [21] Contra la decisión acusada no procede recurso alguno. [22] En tanto la sentencia de segunda instancia atacada fue proferida el 22 de mayo de 2020 y la acción de tutela fue presentada en el mes de septiembre siguiente. [23] a) Defecto orgánico: Que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece absolutamente de competencia. b) Defecto procedimental absoluto: Que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c) Defecto fáctico: Que surge cuando el Juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d) Defecto material o sustantivo: Cuando se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e) Error inducido: Se presenta cuando el Juez fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f) Decisión sin motivación: Que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones. g) Desconocimiento del precedente: Según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h) Violación directa de la Constitución: Cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, es decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, si se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales. [24]Por la cual se adoptan medidas y disposiciones para los proyectos de infraestructura de transporte y se conceden facultades extraordinarias. [25]Por el cual se modifica y adiciona la Sección 1, Capítulo 6 del Título III del Libro 2 del Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Minas y Energía, 1073 de 2015, relacionado con la prestación del servicio de alumbrado público.