11001-03-15-000-2020-03515-01 — Consejo de Estado

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Niega / CADUCIDAD EN ACCIÓN DE GRUPO / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO ¿La corporación judicial accionada vulneró los derechos fundamentales a la libertad sindical (asociación-negociación colectiva), del acceso a la administración de justicia, al mínimo vital y a la vida en condiciones dignas y justas de los accionantes, al proferir la sentencia del 5 de mayo de 2020, mediante la cual consideró que la acción de grupo impetrada contra la Nación – Ministerio de Trabajo y otros, se encontraba caducada, incurriendo, presuntamente, en defecto sustantivo y desconocimiento del precedente judicial? (…) Como se observa, los argumentos expuestos por los accionantes se dirigen a cuestionar el hecho que la subsección B de la sección tercera del Consejo de Estado, supuestamente, desconoció la normativa que reconoce y protege el derecho a la libertad sindical, situación que no es cierta, pues lo allí resuelto no fue cosa distinta que establecer que se acudió de forma tardía a la acción de grupo, al ser evidente desde cuando se presentó el incumplimiento de las recomendaciones de la O.I.T., realizadas al Gobierno en el informe 344 de marzo de 2007, según el decir de los actores, y cuando tuvieron conocimiento de ello.

(…) En concordancia con lo anterior, recuérdese que una de las cargas especiales que asumen quienes pretenden obtener un pronunciamiento de la jurisdicción es, precisamente, la de peticionar en tiempo, so pena, de que opere el fenómeno de la caducidad; por ello, mal pueden invocar los accionantes un supuesto desconocimiento de sus derechos fundamentales, cuando no acudieron ante el Juez de grupo en la oportunidad procesal establecida por el legislador al considerar vulnerados sus derechos por no acatamiento de las recomendaciones efectuadas por la OIT mediante informe del 20 de enero de 2000.

(…) En este orden de ideas y en atención a las consideraciones efectuadas hasta el momento, no se observa que la decisión judicial acusada se encuentre incursa en el defecto sustantivo endilgado. ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Niega / CADUCIDAD EN ACCIÓN DE GRUPO / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL [Respecto al desconocimiento del precedente judicial,] tal como lo señaló el a quo, las decisiones endilgadas como desconocidas no guardan relación con el asunto objeto de discusión y, adicional a ello, no configuran sentencias de unificación para ser consideradas como procedentes, en los términos de artículo 270 del CPACA, pues son decisiones cuyos efectos son Inter partes y sus contenidos no se acompasan con la controversia objeto de estudio; análisis respecto del cual no se expresó cuestionamiento alguno en el escrito de impugnación, razón por la cual, la Sala no hará consideración adicional al respecto.

De acuerdo con lo expuesto, la Sala observa que lo que existe en el asunto bajo estudio es una inconformidad de la parte actora con el resultado de la valoración efectuada por el juez natural de segunda instancia que no es atacable vía tutela, en la medida en que aquella visión de los hechos presentada por la subsección B de la sección tercera del Consejo de Estado, cuenta con soporte y está debidamente razonada y justificada, por lo que, se reitera, este mecanismo no puede convertirse en una tercera instancia, lo que conduce a la denegatoria del recurso de amparo.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá, D.C., siete (7) de diciembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03515-01(AC) Actor: JOSÉ MARÍA HIDALGO VIANA Y OTROS Demandado: SUBSECCIÓN B DE LA SECCIÓN TERCERA DEL CONSEJO DE ESTADO La Sala procede a decidir la impugnación[1] presentada por la parte actora, contra la sentencia del 2 de octubre de 2020, proferida por la subsección A de la sección segunda del Consejo de Estado, que negó la solicitud de amparo de la referencia. EL ESCRITO DE TUTELA.

Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite resumir de la siguiente forma los supuestos fácticos y jurídicos planteados por la parte demandante: Manifestaron que laboraron en el municipio de Puerto Berrio – Antioquia, siendo beneficiaros como trabajadores oficiales de la convención colectiva celebrada entre el ente territorial y SINTRAMUNICIPALES, la cual se encontraba vigente para los años 1997 – 1999, prorrogándose de manera automática cada seis meses, tal y como lo dispone el artículo 478 del Código Sustantivo del Trabajo y de la Seguridad Social.

Señalaron que, a su juicio, desde el mes de junio de 1999 hasta el mes de febrero de 2000, el alcalde del municipio se dio la tarea de destruir el sindicato de trabajadores o de reducirlo a la impotencia, para lo cual mediante actos administrativos desvinculó colectivamente a un grupo de empleados oficiales, incumpliendo el artículo primero de la convención colectiva mencionada anteriormente.

Indicaron que inconformes con cada uno de los despidos efectuados, presentaron solicitudes administrativas y acudieron ante el Juez ordinario laboral para hacer valer sus derechos, sin embargo, todo fue infructuoso. Relataron que, ante la falta de protección de sus derechos laborales, por parte de las autoridades judiciales colombianas, el sindicato de Sintramunicipales, elevó queja ante la Organización Internacional del Trabajo (OIT) quien, en reunión de junio de 2001, acogió la recomendación del Comité de Libertad Sindical, descrita en el informe 325, recomendaciones 337, literal g) numeral 4) de sus actuaciones que dice: «[…] El comité pide al gobierno que tome las medidas necesarias para que de inmediato se inicien las investigaciones tendientes a establecer la veracidad de los alegatos y que le comunique sus observaciones al respecto; así como que si las investigaciones demuestren tales actos de discriminación o persecución antisindical se tomen las medidas necesarias para que tales actos cesen y se remedien. […]».

Comunicaron que, a raíz de lo dicho en la recomendación, el día 17 de agosto de 2001, el Grupo de Apoyo Casos e Intervenciones de la O.I.T., remitió documentos a la Inspectora Territorial de Trabajo y Seguridad Social de Puerto Berrio, ordenando iniciar la apertura de una investigación administrativa-laboral por el despido de los dirigentes sindicales y afiliados del Sindicato de Trabajadores Municipales de Puerto Berrio.

Enunciaron que el Ministerio de Trabajo y seguridad social en cumplimiento de lo ordenado, dictó auto de apertura mediante Resolución 8333525-005 de 2 de agosto de 2002, al considerar que, objetivamente, según lo probado en la investigación, el ente territorial desconoció el derecho de asociación de los trabajadores sindicalizados al despedirlos colectivamente.

Refirieron que pese a las sanciones impuestas y las recomendaciones emitidas por la O.I.T., el alcalde del municipio de Puerto Berrio se negó a reintegrar a los trabajadores beneficiarios de la convención colectiva, motivo por el cual, el día 8 de agosto de 2006, con el fin de obtener el cumplimiento de dichas sugerencias, presentaron acción de tutela ante el Juzgado Promiscuo Municipal de Puerto Berrio, quien mediante providencia declaró cosa juzgada, desconociendo los pronunciamientos de la corte constitucional plasmados en la sentencia T-568 de 10 de agosto de1999.

Narraron que, ante el evidente menoscabo de sus derechos laborales, en ejercicio del medio de control de acción de grupo, presentaron demanda contra el municipio de Puerto Berrio – Antioquia y el Ministerio de Relaciones Exteriores, con el fin de obtener el reconocimiento de los perjuicios causados, con ocasión del desconocimiento de las obligaciones impuesta por la O.I.T., relativo a los reintegros de los trabajadores beneficiarios de la convención colectiva.

Indicaron que el asunto le correspondió por reparto al Tribunal Administrativo de Antioquia que, mediante sentencia del 21 de junio de 2018, negó las pretensiones de la demanda al considerar que no existió una omisión administrativa de donde se deriven los perjuicios reclamados. Manifestaron que interpusieron recurso de apelación contra la anterior decisión, siendo desatado por la subsección B de la sección tercera del Consejo de Estado, a través de sentencia del 5 de mayo de 2020, confirmando lo resuelto por el a quo, pero por encontrar que la acción había caducado.

Al respecto, consideraron que la decisión de segunda instancia vulnera sus derechos fundamentales al encontrarse incursa en i) defecto sustantivo al interpretar o aplicar la norma al caso concreto, por fuera del ámbito de interpretación razonable, sin tener presente que cuando se trata de violación de derechos humanos fundamentales, no se puede sucumbir ante la normatividad interna restrictiva, y ii) desconocimiento del precedente judicial sobre los derechos humanos y su imprescriptibilidad.

Pretensión. Con fundamento en la situación fáctica expuesta la parte actora elevó como tales: «[…] 1.- se amparen nuestros derechos humanos fundamentales de libertad sindical (Asociación, negociación colectiva), al acceso a la administración de justicia, al mínimo vital y a la vida en condiciones dignas y justas, así como a los principios mínimos irrenunciables consagrados en el art. 53 de la C.P., violados por los tutelados. 2.- En consecuencia, se declaren nulas y sin ningún valor ni efecto, por resultar violatorias de los derechos imprescriptibles y obligatorios indicados, tanto la sentencia del H. Consejo de Estado, notificada por edicto el 5 de junio de 2020, como la del Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia de fecha 21 de enero de 2018. 3.- Que como consecuencia de lo anterior, el juez constitucional acoja las pretensiones formuladas en la acción de grupo que aparecen transcritas en el hecho 1o de los antecedentes de esta acción de tutela.

Subsidiariamente, solicitamos que se nos indemnice por la violación directa de la Constitución como causal autónoma de reparación, con 100 salarios mínimos legales mensuales vigentes al momento del pago. También subsidiariamente, solicitamos que se nos reconozcan y paguen los gravísimos perjuicios morales por el sufrimiento a que seguimos siendo sometidos, por la pérdida del goce de todos nuestros derechos fundamentales invocados. […]».

ACTUACIÓN PROCESAL DE PRIMERA INSTANCIA Mediante auto del 28 de agosto de 2020[2], la subsección A de la sección segunda del Consejo de Estado, admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó la notificación de la subsección B de la sección tercera de la misma Corporación y del Tribunal Administrativo de Antioquia, como accionados; así mismo, de la Nación – Ministerio del Trabajo, Ministerio de Relaciones Exteriores y municipio de Puerto Berrio, como terceros interesados, de conformidad con lo establecido en el artículo 13 y concordantes del Decreto 2591 de 1991.

Igualmente, de acuerdo con las disposiciones de los artículos 21 y 22 Ibídem, solicitó a las secretarías de las mencionadas autoridades judiciales enviar copia del expediente en el que se tramitó la acción de grupo instaurado por la parte actora contra la Nación – Ministerio del Trabajo y otros, con radicado 2016-01987-00. INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO.

Ministerio de Relaciones Exteriores. El Coordinador del grupo interno de trabajo de asuntos legales de la oficina asesora jurídica interna del ente ministerial, dio respuesta a los hechos expuestos en el escrito de tutela y manifestó que las sentencias objeto de análisis en el presente asunto, fueron proferidas bajo los principios de la autonomía judicial y la sana critica, respecto de los hechos esgrimidos en la acción de grupo impetrada y del estudio de las pruebas allegadas al desarrollo del proceso.

Indicó que a la parte actora se le garantizo el derecho a la administración de justicia, lo cual se vislumbra de manera fehaciente, no solo en el auto admisorio de la demanda por parte del operador judicial de primera instancia, sino además la intervención dentro de las distintas etapas procesales, como lo son, entre otros, la presentación de alegatos y los respectivos recursos en contra de la decisión de primera instancia; motivo por el cual, el hecho de ser las sentencias contrarias a sus intereses no es una razón suficiente para acceder a las pretensiones formuladas vía acción de tutela, como si se tratara de un mecanismo ordinario omitiendo su naturaleza fundamental y subsidiaria, puesto ello conllevaría a su desnaturalización, siendo utilizado como un nuevo recurso respecto de un asunto ya decidido.

Señaló que se observa una carencia de argumentación constitucional, ya que existe similitud entre el libelo introductorio y las las intervenciones presentadas ante las autoridades accionadas, pretendiéndose reabrir un debate judicial definido por los jueces naturales. Ministerio de Trabajo El asesor de la oficina jurídica de la entidad, rindió informe sobre los hechos expuestos en el libelo introductorio en el que solicitó la desvinculación del presente trámite constitucional, al existir falta de legitimación en la causa por pasiva, por no ser responsable del presunto menoscabo de los derechos fundamentales invocados por la parte actora, teniendo en cuenta, que dentro de sus competencias y funciones no les fueron asignadas facultades relacionadas con la administración de justicia, ni mucho menos con la declaración de derechos.

Subsección B de la sección tercera del Consejo de Estado, Tribunal Administrativo de Antioquia y municipio de Puerto Berrio. Guardaron silencio. LA SENTENCIA IMPUGNADA La subsección A de la sección segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia del 2 octubre de 2020, denegó el amparo de los derechos fundamentales a la libertad sindical (asociación y negociación colectiva), a la administración de justicia, el mínimo vital y a la vida en condiciones dignas y justas de la parte actora, con los siguientes argumentos: «[…]Así las cosas, el Comité atendiendo la comunicación del gobierno para el caso, invito a los trabajadores a adelantar las correspondientes acciones judiciales las que, de manera obvia, debían ser interpuestas conforme a los parámetros y términos legales establecidos en el ordenamiento jurídico interno. De este modo, resulta claro que en el caso bajo examen, no es plausible alegar la violación o desconocimiento de los compromisos internacionales en materia laboral, al comprobar como también lo hizo el Informe 348 del Comité de Libertad Sindical, que lo que se pretende ahora luego de adelantar sin éxito los procesos por la vía ordinaria para obtener la satisfacción de sus pretensiones, incoar un nuevo mecanismo procesal, el medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo, con la misma finalidad, ya intentada, de obtener el reintegro y la indemnización de los perjuicios, pretermitiendo el término de caducidad bajo el argumento de la prevalencia de los acuerdos y convenios internacionales relativos a los «derechos humanos laborales».

En este estado de cosas, se concluye por esta Sala que la providencia proferida por la Sección Tercera, Subsección B de esta corporación se encuentra debidamente sustentada, conforme a lo dispuesto en el literal h) del numeral 2º del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y a la interpretación normativa fijada por la jurisprudencia vigente, sobre la forma de contabilizar el término de caducidad del medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo, lo cual en modo alguno comporta una actuación incursa en vía de hecho que vulnere los derechos fundamentales de los accionantes, sino que corresponde al ejercicio de la autonomía e independencia judicial de las que está investido el juez de la causa.

En relación con el desconocimiento del precedente, esta Sala se referirá brevemente a cada una de las sentencias esgrimidas como omitidas. i) T-620 de 2013: señala las causales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales en casos de simulación de contratos de compraventa. ii) T-568 de 1999: versó sobre la declaración de ilegalidad de un paro, en virtud del cual 209 trabajadores, todos pertenecientes al sindicato de Empresas Varias de Medellín, fueron despedidos.

En este caso, las recomendaciones de Comité de Libertad Sindical fueron las siguientes: «[e]n vista de las condiciones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes: el Comité urge al Gobierno a que tome todas las medidas necesarias para que se reintegre en sus puestos de trabajo a los dirigentes sindicales, sindicalistas y trabajadores que fueron despedidos por haber participado en una huelga en la empresa denominada Empresas Varias Municipales de Medellín y si ello no es posible, que se les indemnice de manera completa.

Así mismo, el Comité pide al Gobierno que tome medidas para que en el futuro, la calificación de las huelgas sea realizada por un órgano independiente y no por la autoridad administrativa. El comité pide al Gobierno que le mantenga informado de las medidas adoptadas en este sentido». […] Así las cosas, se observa que las providencias no cumplen con los criterios definidos por la jurisprudencia para ser catalogadas como precedente, toda vez, que no tiene identidad fáctica ni jurídica con el tema objeto de Litis. […]» LA IMPUGNACIÓN Los accionantes mediante escrito del 27 de octubre de 2020, impugnaron la decisión del a quo, reiterando los argumentos expuestos en el escrito de tutela, además de advertir que de acuerdo a las pruebas aportadas al proceso, se puede observar que nunca renunciaron en hacer cumplir las recomendaciones emitidas por la OIT, pues, acudieron en varias ocasiones ante las entidades demandadas dentro de la acción de grupo, quienes con sus acciones y omisiones, los remitían de un lugar a otro y sin ninguna consideración, daban respuestas evasivas y dilatorias.

Indicaron que la última actuación fue el día 23 de abril de 2015, en el cual el Ministerio de trabajo dio respuesta a una de las tantas solicitudes de cumplimiento presentadas, situación que demuestra que el ejercicio de la acción de grupo se realizó dentro del término legal a fin de obtener la indemnización completa de perjuicios de acuerdo con lo ordenado por la OIT y por la Ley 472 de 1998.

CONSIDERACIONES Atendiendo a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: la competencia para decidir el recurso de amparo; determinación del problema jurídico; procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; las decisiones cuestionadas y el caso concreto.

COMPETENCIA. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de 2000[3] y el Acuerdo No. 377 de 11 de diciembre de 2018[4], esta Sala es competente para conocer la presente impugnación contra el fallo de tutela proferido el 2 de octubre de 2020, por la subsección A de la sección segunda del Consejo de Estado.

CUESTIÓN PREVIA Previo a abordar el fondo del asunto planteado por la parte actora, pese a que en el escrito inicial cuestiona la legalidad de las decisiones judiciales proferidas por el Tribunal Administrativo de Antioquia y la subsección B de la sección tercera del Consejo de Estado, se observa que los argumentos que sustentan sus pretensiones son los mismos respecto a las mencionadas providencias.

Por lo anterior y en atención a que la decisión del 21 de junio de 2018, proferida en primera instancia fue susceptible de recurso de apelación, el cual fue desatado por el Consejo de Estado a través de la sentencia del 5 de mayo de 2020, el reclamo constitucional formulado será estudiado solo respecto a este último, en tanto, una decisión de amparo respecto a la misma garantizaría los ius fundamentales invocados.

PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES. Sobre el particular, tanto la Corte Constitucional[5] como esta Corporación[6], inicialmente consideraron que la acción de tutela no procedía contra providencias judiciales. Posición que fue variada por la Corte al aceptar la procedencia excepcional y restringida del referido mecanismo constitucional de comprobarse la existencia de una vía de hecho y de un perjuicio irremediable[7], y por parte de algunas Secciones del Consejo de Estado, cuando se evidenciara la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia[8].

Posteriormente, en la Sentencia C-590 de 2005[9] la Corte Constitucional[10] reiteró la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, pero supeditada ya no a la existencia de una vía de hecho, sino a la verificación de unos requisitos de forma[11] y de procedencia material[12] fijados[13] por la misma Corte[14]. Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, con ponencia de la Consejera María Elizabeth García González[15], finalmente aceptó que la acción de tutela es procedente contra una providencia judicial, «cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales.» En el presente asunto, concretamente de las pruebas allegadas al expediente, se evidencia que: a) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional, b) Se agotaron los medios ordinarios de defensa judicial existentes,[16] c) La tutela se interpuso dentro de un término razonable[17] y d) Dentro del escrito de tutela se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que llevan a la parte actora a atacar por esta vía la providencia judicial, proferida dentro de un medio de control de reparación directa.

Por lo anterior, la Sala encuentra superados los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela y, en consecuencia, sin encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procederá a efectuar el estudio del fondo del asunto planteado. Vicios de fondo. Adicionalmente si la tutela contra la providencia judicial puesta en conocimiento del juez constitucional, supera las causales anteriores, éste, para poder revocarla, deberá establecer la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo.[18] a) Defecto orgánico, b) Defecto procedimental absoluto, c) Defecto fáctico, d) Defecto materia o sustantivo, e) Error inducido, f) Decisión sin motivación, g) Desconocimiento del precedente, h) Violación directa de la Constitución. PROBLEMA JURÍDICO En el presente asunto la Sala debe establecer si: ¿La corporación judicial accionada vulneró los derechos fundamentales a la libertad sindical (asociación-negociación colectiva), del acceso a la administración de justicia, al mínimo vital y a la vida en condiciones dignas y justas de los accionantes, al proferir la sentencia del 5 de mayo de 2020, mediante la cual consideró que la acción de grupo impetrada contra la Nación – Ministerio de Trabajo y otros, se encontraba caducada, incurriendo, presuntamente, en defecto sustantivo y desconocimiento del precedente judicial? CASO CONCRETO.

Previo a decidir, es necesario precisar las actuaciones que se surtieron en el proceso ordinario cuestionado en sede de tutela para analizar los cargos formulados por la parte actora frente a la decisión judicial atacada que cobró efecto de cosa juzgada, así: - Los accionantes en ejercicio de la acción de grupo demandaron a la Nación – Ministerio de Trabajo – Ministerio de Relaciones Exteriores y el municipio de Puerto Berrio (Antioquia), con el fin de obtener el resarcimiento de los perjuicios causados con ocasión al incumplimiento de las recomendaciones impuestas por la Organización Internacional del Trabajo (OIT), relativas al reintegro de los trabajadores cobijados por la convención colectiva o en su defecto a una indemnización completa. - El conocimiento del asunto, con radicado 05001-23-33- 000-2016- 01987-00, correspondió al Tribunal Administrativo de Antioquia que, mediante sentencia del 21 de junio de 2018, negó las pretensiones de la demanda.

Decisión contra la cual los demandantes interpusieron recurso de apelación - La alzada fue desatada por la subsección B de la sección tercera del Consejo de Estado, a través de sentencia del 5 mayo de 2020, mediante la cual confirmó lo resuelto por el a quo, al establecer que había operado el fenómeno de caducidad de la acción. Establecidas las actuaciones judiciales relevantes en el presente asunto, se recuerda que la accionante hizo uso de la acción de tutela al considerar que la decisión proferida por la subsección B de la sección tercera del Consejo de Estado se encuentra incursa en defecto sustantivo o material y desconocimiento del precedente; de tal manera la Sala se pronunciará respecto de ellos cada uno de ellos así: - Del defecto sustantivo o material alegado.

Vicio que en la jurisprudencia constitucional fue abordado en los términos referidos a partir de la Sentencia T-231 de 1994 y que, desde entonces, se ha constituido en uno de los argumentos a los cuales se recurre como parámetro de análisis de la sujeción de una providencia judicial a los cánones constitucionales. Sin pretender agotar la materia, por defecto sustantivo se ha entendido aquella situación en la que la providencia judicial se funda en una norma inaplicable al caso, por pérdida de vigencia o porque no contempla los supuestos de hecho que se subsumieron en ella; o, en una norma que a pesar de seleccionarse debidamente es aplicada con un alcance diferente a aquél que, con efectos erga omnes, le ha dado su intérprete natural o que, en últimas, lesiona al ordenamiento jurídico y, por tal motivo, genera una vulneración de los derechos fundamentales[19].

Bajo su marco, además, se incluyó la ausencia de motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución Política, eventos que, no obstante, se consolidaron como defectos autónomos en la Sentencia C-590 de 2005[20]. En el asunto bajo estudio, los accionantes consideran que la sentencia proferida el 5 de mayo de 2020, incurre en el referido defecto al desconocer los postulados constitucionales y de derecho internacional que reconocen los derechos fundamentales de la libertad sindical, exactamente señaló: «[…] Por su parte, el H. Consejo de Estado declara configurada la caducidad de la acción regulada en la Ley 472/98 que desarrolla las acciones populares y de grupo previstas en la norma del artículo 88 de la C.P., sin tener presente que cuando se trata de violación de derechos humanos fundamentales, el disfrute de estos no puede sucumbir ante la normatividad interna restrictiva, ni ante la indolencia, el capricho o la rebeldía de las autoridades.

En tal sentido, tanto el H. Consejo de Estado como el H. Tribunal, dan un salto en el tiempo para ubicarse antes de la expedición de la ley aprobatoria de la Convención de Viena, sobre el Derecho de los Tratados, cuando aún se discutían las categorías dualismo y monismo, y el Estado aplicaba normas del ordenamiento interno negando el derecho internacional obligatorio.

Hoy es indiscutible que el derecho internacional de los derechos humanos prevalece en el orden interno. […]». Como se observa, los argumentos expuestos por los accionantes se dirigen a cuestionar el hecho que la subsección B de la sección tercera del Consejo de Estado, supuestamente, desconoció la normativa que reconoce y protege el derecho a la libertad sindical, situación que no es cierta, pues lo allí resuelto no fue cosa distinta que establecer que se acudió de forma tardía a la acción de grupo, al ser evidente desde cuando se presentó el incumplimiento de las recomendaciones de la O.I.T., realizadas al Gobierno en el informe 344 de marzo de 2007, según el decir de los actores, y cuando tuvieron conocimiento de ello.

Se explicó en la providencia: «[…] Así las cosas, considera la Sala que los demandantes eran conscientes y tenían pleno conocimiento de la posible la omisión, ya que desde el 11 de julio de 2007, en relación al municipio, y desde el 2011 y 2012, en relación a los Ministerios de Protección social y Relaciones Exteriores, estas entidades fueron requeridos por los actores al cumplimiento de las recomendaciones formuladas por la OIT, y estos entes estatales mediante escrito motivado se negaron al cumplimiento de las mismas porque, a su juicio, existían razones jurídicamente plausibles para no cumplirlas, esto es: se había configurado cosa juzgada, los términos para el reintegro habían prescrito y las recomendaciones no eran obligatorias Al respecto se debe señalar que esta omisión no es de tracto sucesivo, ya que esta se configuró de manera instantánea y acaeció desde el día que el Estado a través de las entidades demandadas omitieron dar cumplimiento a las recomendaciones de la OIT, pese a que fueron requeridos para tal efecto.

Empero, el no acatamiento de las recomendaciones tenía una justificación plausible y jurídicamente sustentada. Luego, como las peticiones para el cumplimiento de las recomendaciones de la OIT fueron contestadas el 11 de julio de 2007, el 11 de agosto de 2011 y el 13 de junio de 2012 por la alcaldía de ̈Puerto Berrio, el Ministerio de Protección Social y el Ministerio de Relaciones Exteriores, respectivamente, y la demanda de acción de grupo fue instaurada el 2 de septiembre de 2016 (fl 24, c.1) la Sala concluye que transcurrió más de los dos años que exigen los artículos 164 numeral 2 literal h) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 47 de la Ley 472 de 1998, razón por la cual se configuró el fenómeno de caducidad.[…]».

En concordancia con lo anterior, recuérdese que una de las cargas especiales que asumen quienes pretenden obtener un pronunciamiento de la jurisdicción es, precisamente, la de peticionar en tiempo, so pena, de que opere el fenómeno de la caducidad; por ello, mal pueden invocar los accionantes un supuesto desconocimiento de sus derechos fundamentales, cuando no acudieron ante el Juez de grupo en la oportunidad procesal establecida por el legislador al considerar vulnerados sus derechos por no acatamiento de las recomendaciones efectuadas por la OIT mediante informe del 20 de enero de 2000.

La caducidad ha sido entendida como el fenómeno jurídico procesal a través del cual: «[…] el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se haya en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico.

En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. La caducidad impide el ejercicio de la acción, por lo cual, cuando se ha configurado no puede iniciarse válidamente el proceso. Esta es una figura de orden público lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia. […]»[21].

Específicamente, en cuanto a la acción contenciosa administrativa de reparación de perjuicios causados a un grupo, el literal h), numeral 2º del artículo 164 del C.P.A.C.A., dispone que la demanda deberá presentarse: «[…] 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: […] h) Cuando se pretenda la declaratoria de responsabilidad y el reconocimiento y pago de indemnización de los perjuicios causados a un grupo, la demanda deberá promoverse dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha en que se causó el daño. Sin embargo, si el daño causado al grupo proviene de un acto administrativo y se pretende la nulidad del mismo, la demanda con tal solicitud deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo […]».

Por su parte, en el mismo sentido el artículo 47 de la Ley 472 de 1998[22], establece: «[…] la acción de grupo deberá promoverse dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha en que se causó el daño o cesó la acción vulnerante causante del mismo. […]». En este orden de ideas y en atención a las consideraciones efectuadas hasta el momento, no se observa que la decisión judicial acusada se encuentre incursa en el defecto sustantivo endilgado, más, cuando es evidente la mora en que incurrieron los accionantes para acudir a la administración de justicia en búsqueda de protección de sus derechos. - Del desconocimiento del precedente.

Así, para desatar la inconformidad planteada es necesario señalar que un análisis sistemático del artículo 230 de la Constitución Política permite afirmar que los Jueces guardan una carga de respetar los precedentes relevantes como un imperativo derivado del principio de igualdad; y, un medio para promover la seguridad jurídica, la confianza de la sociedad en la estabilidad, la predictibilidad de las decisiones judiciales y la unificación de la interpretación de las normas jurídicas[23].

Adicionalmente, el principio de legalidad ordena un manejo adecuado de estos, como medio para erradicar la arbitrariedad de las decisiones judiciales, presupuesto esencial del Estado Social de Derecho[24]. La Corte Constitucional ha considerado que el precedente es toda decisión previa, con carácter unificador, adoptada principalmente por los Órganos de Cierre de las diferentes Jurisdicciones[25] que, por abordar un problema jurídico originado en hechos idénticos o semejantes desde un punto de vista jurídicamente relevante al que debe resolver el Juez, debe ser tenido en cuenta como condición de eficacia del principio de igualdad[26].

El adecuado manejo del precedente conlleva entonces la obligación de seguir el curso de decisión trazado en la ratio decidendi de una o varias sentencias previas, salvo si existen razones jurídicas particularmente poderosas que impongan modificarlo. Esas razones pueden provenir de un cambio en el ordenamiento positivo, de la modificación de las bases axiológicas del sistema jurídico o de una drástica transformación de las condiciones sociales en las que se adoptaron aquellas decisiones, de tal entidad que las torna en injustas o incorrectas en el orden de cosas actual.

De igual manera, el Juez puede apartarse del precedente si, pese a la existencia de algunas similitudes entre uno y otro caso, encuentra diferencias de mayor peso que justifican un tratamiento diverso a la situación objeto de estudio. Finalmente, eventos en los que se evidencia una incompatibilidad en el sentido de decisiones precedentes, relevan al Juez de obediencia pues, en términos prácticos, no existe un precedente claro que lo vincule.

En cualquier caso, el Juez debe cumplir una carga de transparencia, identificando los precedentes relevantes; de suficiencia, dando a conocer las razones que en su concepto justifican el cambio de dirección decisional, y precisando por qué esa modificación lleva a una mejor interpretación del orden jurídico además de ello reporta mayores beneficios que el detrimento en la seguridad jurídica y la igualdad que se derivará de la desobediencia al precedente[27].

En el asunto bajo estudio, la parte actora alegó como desconocidas las siguientes decisiones: - T-568 de 1999[28] y T-261 de 2012[29]: La Corte Constitucional resalta la categorización de los derechos laborales, entre estos el derecho de asociación sindical, como derechos humanos, así como el efecto vinculante de las recomendaciones de los órganos de control y vigilancia como lo es la OIT; circunstancias que de ningún modo están en discusión. - Sentencia del 3 de diciembre de 2014, Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, Expediente 73001233100020030173601 (35413) y, sentencia del 17 de diciembre de 2014, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Expediente 25000-23-26-000- 2012-00537-01(45092).

CP. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, las mismas deciden acerca de acciones de reparación directa en casos de graves violaciones de derechos humanos y actos de lesa humanidad. En este punto tal como lo señaló el a quo, las decisiones endilgadas como desconocidas no guardan relación con el asunto objeto de discusión y, adicional a ello, no configuran sentencias de unificación para ser consideradas como procedentes, en los términos de artículo 270 del CPACA[30], pues son decisiones cuyos efectos son Inter partes y sus contenidos no se acompasan con la controversia objeto de estudio; análisis respecto del cual no se expresó cuestionamiento alguno en el escrito de impugnación, razón por la cual, la Sala no hará consideración adicional al respecto.

Así las cosas y corolario de lo expuesto en esta providencia, se CONFIRMARÁ la decisión del a quo que negó la solicitud de amparo de los derechos fundamentales del señor José María Hidalgo Viana y otros. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 2 de octubre de 2020, proferida por la subsección A de la sección segunda del Consejo de Estado, que negó la solicitud de amparo elevada por los señores José María Hidalgo Viana, José David Acevedo Aguirre, Dairo Antonio Amariles Mazo, Mariano Arias Centeno, William Betancur Vega, Patricia Elena Galeano Vallejo, Juan Gil Cortines, William de Jesús Giraldo Marín, Bernardo Jaramillo Aguinaga, Carlos Arturo Londoño Correa, Robert Alberto Muñetón López, Albeiro Páez Carmona, Carlos E. Peña Meléndez, Francisco Restrepo, Saúl Enrique Salas Serna, Víctor Octavio Sánchez Durango, Libardo Serpa Medina, Domingo Tisoy Tandioy, Pedro Pablo Triana U, Luis Fernando Vergara Zapata, Carlos Enrique Vera Valencia y Luis Alberto Zapata Gallónel, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: LIBRAR las comunicaciones de que trata el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.

TERCERO: En acatamiento a las disposiciones del artículo 32 ibídem, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en Sesión de la fecha. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firma electrónica SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firma electrónica Firma electrónica CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER Se deja constancia que esta providencia se firma de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad del presente documento en el link: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador. ----------------------- [1] El proceso de la referencia subió al Despacho con el informe de la Secretaría General de la Corporación el 19 de noviembre de 2020. [2] Visible de folios 64 vto. del cuaderno principal. [3] Por medio del cual se establecen competencias para el reparto de la acción de tutela. [4] Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado. [5] En sentencia C-543 de 1992, proferida con ocasión del análisis de constitucionalidad de los artículos 11, 12, 25 y 40 del Decreto Ley 2591 de 1991, la Corte sostuvo, que atendiendo al querer del Constituyente, a la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela y a la preservación de valores supremos como la seguridad jurídica, cosa juzgada y autonomía judicial, la tutela no era procedente cuando tuviera por objeto cuestionar providencias judiciales. [6] La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante decisión de 29 de enero de 1992 (AC-009) con ponencia de la Consejera Dolly Pedraza de Arenas, consideró que la acción de tutela era improcedente contra providencias judiciales, inaplicando para el efecto lo establecido en los artículos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991.

Esta tesis fue reiterada por la misma Sala Plena mediante sentencias de 3 de febrero de 1992 con ponencia del Consejero Luis Eduardo Jaramillo Mejía (AC-015), 14 de octubre de 1993 con ponencia del Consejero Libardo Rodríguez (AC- 1247) y 29 de junio de 2004 con ponencia del Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda (AC-10203). [7] Ver sobre el particular las sentencias T-483 de 1997, T-204 de 1998, T- 766 de 1998 y SU-563 de 1999. [8] Al respecto ver, entre otras, las siguientes Sentencias: Sección Primera, de 9 de julio de 2004, Exp.

No. 2004-00308; y, Sección Segunda – Subsección A, de 27 de mayo de 2010, Exp. No. 2010-00559. [9] Sentencia en la que se analizó la legalidad del artículo 185 de la Ley 906 de 2004. [10] Al respecto ver, entre otras, las Sentencias T-1009 de 1999, SU-1031 de 2001, SU-1184 de 2001, SU-159 de 2002, T-774 de 2004. [11] También denominados requisitos generales de procedencia, y que son: i. Que el asunto tenga relevancia constitucional; ii.

Que se hayan agotado los medios ordinarios y extraordinarios de defensa; iii. Que se cumpla con el requisito de inmediatez; iv. Que si se trata de una irregularidad procesal tenga efecto decisivo o determinante en la sentencia y afecte los derechos fundamentales; v. Que el interesado exponga los hechos que generan la vulneración o amenaza de sus derechos y que, además y de haber sido posible, hubiera alegado esta situación en el proceso; y, vi.

Que no se trate de sentencias de tutela. [12] También llamados requisitos generales de procedibilidad y que hacen referencia a la configuración de uno o varios de los siguientes defectos: i. Sustantivo o material; ii. Fáctico; iii. Orgánico; iv. Procedimental; vi. Desconocimiento del precedente; vii. Error inducido; viii. Ausencia de motivación; o, ix.

Violación directa de la Constitución. [13] Sobre la descripción de requisitos de forma y materiales ver la Sentencia T-007 de 2013. [14] Al respecto ver lo sostenido en las Sentencias C-590 de 2005, T-102 de 2006, T-377 de 2009 y T-178 de 2012. También es importante resaltar que ya en la Sentencia SU-014 de 2001 la Corte consideró la necesidad de superar dicho concepto y dar paso a lo que, posteriormente, se denominó error inducido [Sentencia T-462 de 2003]. [15] Emitida en el expediente 110010315000200901328 01. [16] Contra la decisión judicial cuestionada no procedía ningún otro recurso ordinario, dado que el de apelación ya había sido agotado, y la decisión proferida es precisamente la hoy cuestionada. [17] La decisión acusada data del 5 de mayo de 2020, y la sentencia fue presentada en el mes de agosto siguiente.. [18] a) Defecto orgánico: Que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece absolutamente de competencia. b) Defecto procedimental absoluto: Que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c) Defecto fáctico: Que surge cuando el Juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d) Defecto material o sustantivo: Cuando se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e) Error inducido: Se presenta cuando el Juez fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f) Decisión sin motivación: Que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones. g) Desconocimiento del precedente: Según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h) Violación directa de la Constitución: Cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, es decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, si se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales. [19] Al respecto ver, recientemente, la Sentencia T-144 de 2012, M.P. Dr. Humberto Antonio Sierra Porto. [20] Pese a lo anterior, en la Sentencia T-086 de 2007 la ausencia de motivación, el desconocimiento del precedente y la violación directa de la Constitución Política se tratan como parte integrante del defecto sustantivo; y, en la Sentencia T-178 de 2012 sucede lo mismo en relación con los dos primeros defectos.

En otras providencias, por su parte, se abordó este aspecto desde la violación de una norma, situación de la cual se derivó que podían configurarse tres vicios: defecto sustantivo, defecto orgánico y defecto procedimental [Al respecto ver, entre otras, la Sentencia T-701 de 2004]. [21] Sentencia C-832 de 8 de agosto de 2001, M.P. Dr. Rodrigo Escobar Gil. [22] Ley 472 de 1998.

Artículo 47º. Caducidad. Sin perjuicio de la acción individual que corresponda por la indemnización de perjuicios, la acción de grupo deberá promoverse dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha en que se causó el daño o cesó la acción vulnerante causante del mismo. [23]Al respecto, ver la Sentencia C-836 de 2001. [24]En este sentido ver las providencias C-539 y C-634 de 2011. [25] Precedente Vertical. [26]Concretamente, y de conformidad con lo establecido en las Sentencias T- 292 de 2006, C-836 de 2001 y SU-047 de 1997, el precedente constituye la regla de decisión contenida en la ratio decidendi. [27] En materia Contencioso Administrativa el reconocimiento del precedente como fuente importante de estabilidad y de garantía del derecho a la igualdad lo constituye el mecanismo de extensión de la jurisprudencia, consagrado en el artículo 102 del nuevo C.P.A.C.A.; y, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, artículo 256 y siguientes ibídem. [28] MP Carlos Gaviria Díaz. [29] MP Jorge Iván Palacio Palacio. [30]

ARTÍCULO 270. SENTENCIAS DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL. Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo,4Vbtuvv v„†‡‰‰ ‰ õ ÷ ø ú Ž 11 de la Ley 1285 de 2009.