IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL De la revisión del escrito de tutela la Sala logró evidenciar que el accionante reiteró argumentos que ya había planteado en la demanda del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho. (…) De lo anterior, se colige que el accionante no presentó nuevos fundamentos con los que pudiese demostrar la vulneración de los derechos alegados y que justificaran la intervención del juez de tutela; tampoco desplegó una carga argumentativa suficiente para explicar por qué esta controversia tiene una marcada trascendencia constitucional.
Así las cosas, la Sala considera que el accionante pretende, en esta instancia, esbozar argumentos que ya fueron expuestos y controvertidos en el trámite ordinario, lo cual impide al juez de tutela pronunciarse acerca de los mismos, pues aquellos ya fueron analizados por el juez natural y no hacen referencia a razones que expliquen que la sentencia enjuiciada, efectivamente, vulneró sus derechos fundamentales; por el contrario, puede advertirse que el actor busca reabrir el debate probatorio surtido en el proceso contencioso administrativo, sin que se observe, en el presente caso, la importancia constitucional exigida.
Como consecuencia de las consideraciones expuestas, existen razones suficientes para tener por no cumplido el requisito de relevancia constitucional. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá, D.C., dieciocho (18) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03208-00(AC) Actor: JOSÉ EFRAÍN MOLINA GIRALDO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA Procede la Sala a decidir la solicitud de amparo interpuesta por el señor José Efraín Molina Giraldo contra la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda.
La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015, y 1983 de 2017 y en el Acuerdo No. 80 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. I.
ANTECEDENTES A. Solicitud de amparo 1.- El 20 de julio 2020 el señor José Efraín Molina Giraldo interpuso acción de tutela para la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo en condiciones de igualdad y al mínimo vital, que consideró vulnerados con la sentencia del 24 de enero de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante la cual se confirmó la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda sobre el reconocimiento de intereses moratorios derivados del pago tardío del retroactivo salarial, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 66001-33-33-006-2016-00220-02. 2.- Como amparo constitucional, el accionante elevó las siguientes peticiones: << 1.
AMPARAR los derechos DEBIDO PROCESO, DERECHO AL TRABAJO, DERECHO A LA IGUALDAD Y AL MÍNIMO VITAL, del(la) Señor(a) JOSÉ EFRAÍN MOLINA GIRALDO. 2. ORDENAR al Tribunal Administrativo de Risaralda, en amparo a los derechos enunciados, revocar la sentencia de segunda instancia proferida el 24 de enero de 2020, para que en su lugar sean reconocidos los intereses moratorios causados con el pago tardío del retroactivo por homologación y nivelación salarial, dadas las afectaciones a los derechos superiores atrás señalados. 3.
Las demás que este Honorable Despacho considere para proteger los derechos aquí tutelados >>. B. Hechos El accionante basó sus pretensiones en las siguientes afirmaciones: 3.- La Nación - Ministerio de Educación - Departamento de Risaralda, mediante Resolución No. 1858 de 31 de diciembre de 2012, reconoció y ordenó el pago de un retroactivo a favor del accionante en virtud de la homologación y nivelación salarial prevista en la Ley 63 de 1993.
El pago se hizo efectivo en enero de 2013. 4.- El accionante presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Educación y el Departamento de Risaralda, para que se declarara la nulidad de las Resoluciones No. 2510 del 18 de febrero de 2016 y 550 del 8 de abril de 2016, por medio de los cuales la Secretaría de Educación del Departamento de Risaralda le negó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios por el no pago oportuno de la homologación, nivelación y reliquidación salarial correspondientes a los años 1996 a 2009 y, en consecuencia, se reconociera dicho pago. 5.- El Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Pereira conoció del asunto en primera instancia y mediante sentencia del 12 de octubre de 2018 negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas al accionante, porque consideró que el tiempo que trascurrió entre la expedición del acto administrativo y el pago efectivo era justificado y se canceló con su respectiva actualización. La anterior decisión fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Risaralda mediante sentencia de 24 de enero de 2020.
C. Fundamentos de la Vulneración 6.- El accionante manifestó que el tribunal le vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo y al mínimo vital, al incurrir en los defectos fáctico y sustantivo, porque la autoridad judicial accionada partió de una premisa errada, al entender que el derecho al pago del salario debidamente ajustado se supeditó a los actos administrativos que lo reconocieron, cuando la realidad probatoria vislumbraba que ello se originó a partir del traslado de la planta de personal territorial, que debió ocurrir en el año 1996.
El tribunal adujo que no era lógico sostener la inexistencia de pago tardío, cuando un emolumento que se causó desde esa época (1996) se pagó en 2013. Agregó que se justificó el pago tardío confundiendo los intereses moratorios con la indexación del retroactivo. D. Oposición 7.- El Tribunal Administrativo de Risaralda 7.1.- El magistrado ponente de la providencia acusada manifestó que la providencia cuestionada no incurrió en los defectos alegados, en tanto la decisión de negar sus pretensiones obedeció al estudio de las normas y pronunciamientos jurisprudenciales que regularon el proceso de descentralización de la educación, de los cuales se evidenció que pese a que la cancelación del retroactivo por nivelación salarial se llevó a cabo con posterioridad, ello no significó per se la configuración de la mora, máxime cuando el pago fue indexado. 8.- La Secretaría de Educación del Departamento de Risaralda 8.1.- El Secretario de Educación del Departamento de Risaralda rindió informe en el que realizó una descripción del procedimiento de homologación y nivelación salarial del accionante y solicitó que se declarara la improcedencia de la tutela porque no se evidenciaba vulneración de derechos fundamentales ni se demostró un perjuicio irremediable. 9.- La Nación - Ministerio de Educación Nacional 9.1.- La Nación - Ministerio de Educación rindió informe frente a la solicitud de amparo y señaló la improcedencia de la tutela porque no existió vulneración alguna de los derechos fundamentales del accionante.
Así mismo, solicitó su desvinculación del proceso por estar inmerso en una falta de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que sus funciones no respondían a las solicitudes que requirió el actor. II. CONSIDERACIONES 10.- Antes de resolver el fondo del asunto, la Sala examinó los requisitos de procedencia de la tutela contra providencia judicial conforme a los lineamientos establecidos por la Corte Constitucional[1] y el Consejo de Estado[2], y determinó que ellos se encuentran debidamente satisfechos, así i) el accionante indicó los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) utilizó todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad) y contra la providencia atacada no procede ningún recurso; iii) la acción se interpuso en un término prudencial (inmediatez), puesto que la sentencia acusada fue proferida el 24 de enero de 2020 y la acción de tutela se presentó el 20 de julio de 2020, dentro del término de los 6 meses que han precisado tanto esta Corporación[3] como la Corte Constitucional[4] y, iv) no se trata de una decisión proferida en sede de tutela. 11.- El suscrito magistrado ponente de la decisión está de acuerdo con la posición mayoritaria acogida en fallo del 11 de mayo de 2020 de esta Subsección al resolver la tutela presentada por el señor Alirio Segura Moya, quien también solicitó el pago de los intereses moratorios derivados de la cancelación tardía relacionada con la homologación y nivelación salarial debido a la descentralización del servicio educativo. 12.- La posición mayoritaria establece que la solicitud de amparo debe declararse improcedente porque no cumple con el requisito de relevancia constitucional dado que el accionante pretende, en esta instancia, esbozar argumentos que ya fueron expuestos y controvertidos en el trámite ordinario, es decir, aquellos que ya fueron analizados por el juez natural y no hacen referencia a razones que expliquen que la sentencia enjuiciada, efectivamente, vulneró derechos fundamentales.
Por el contrario, se advierte que el accionante busca reabrir el debate probatorio surtido en el proceso contencioso administrativo, sin que se evidencie, en el presente caso, la importancia constitucional exigida. 13.- No obstante lo anterior, en opinión del magistrado ponente de la decisión, la acción sí goza de relevancia constitucional toda vez que se afirma la violación a los derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo y al mínimo vital y, adicionalmente, se alega la existencia de los defectos fáctico y sustantivo ante la presunta existencia de un exceso ritual manifiesto por el no pago de los intereses moratorios reclamados por la cancelación tardía del retroactivo causado con ocasión de la nivelación y homologación salarial, discusión que reviste importancia constitucional. 13.1.- Sin embargo, ello no indica que se deba conceder el amparo.
Por el contrario, una vez revisada la sentencia acusada se evidencia que la autoridad judicial accionada valoró todas las pruebas allegadas al proceso y de su estudio concluyó que transcurrió un tiempo justificable para el pago del retroactivo. Incluso indicó que se había realizado la respectiva indexación del monto, lo que hacía inviable el reconocimiento de los intereses “dada la incompatibilidad de concurrencia, esto es, resarcir el alegado retardo en el pago de una obligación respecto de una suma indexada o pagada con actualización monetaria”. 14.- El magistrado ponente aclara que, si bien existen normas en el Código Civil y en el Código de Comercio que regulan el pago de los intereses moratorios, lo cierto es que esos intereses no se pactaron y, sin embargo, la obligación se liquidó con la respectiva indexación del monto objeto de pago. 15.- En consecuencia, una vez expuestos los motivos por los cuales el magistrado ponente observa la relevancia constitucional de la tutela y expone las razones por las cuales la hubiese negado, pasará a resolverla conforme al cumplimiento de los requisitos formales y se acogerá a la posición mayoritaria, así: 15.1.- Debe indicarse que la relevancia constitucional es uno los requisitos generales que deben concurrir para que resulte procedente la acción de tutela contra providencias judiciales[5]. 15.2.- En los términos de la Corte Constitucional, (se trascribe) “el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”[6]. 15.3.- En ese sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia del 5 de agosto de 2014 adujo expresamente que el requisito en comento supone la conjunción de 2 elementos: el primero, que el accionante explique por qué el asunto que somete a conocimiento del juez de tutela tiene relevancia constitucional y, el segundo, que la acción de tutela no se presente con objeto de obtener una nueva instancia (se trascribe)[7]: “La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.
Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)”[8]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”[9]. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios[10].
El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.
A juicio de la Sala, si bien es cierto que el juez de tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional[11].
El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.
No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional.” 15.4.- Así mismo, la Corte Constitucional, en procura de desarrollar a mayor profundidad el mencionado requisito, ha señalado que (se trascribe)[12]: “Este requisito implica evidenciar, clara y expresamente, que “la cuestión que se entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes”[13].
Según la jurisprudencia constitucional, este requisito persigue al menos tres finalidades: (i) preservar la competencia y la independencia del juez ordinario, (ii) evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad, e (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales.” 15.5.- De la revisión del escrito de tutela la Sala logró evidenciar que el accionante reiteró argumentos que ya había planteado en la demanda del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho.
En efecto se transcribe lo siguiente: <<La entidad aquí demandada al expedir el acto administrativo acusado violó la ley, pues se le desestimó a mi mandante lo solicitado, es decir, el pago de los intereses moratorios con ocasión de la mora en el reconocimiento del pago de la homologación salarial (…). La entidad respalda su negativa indicando que la indexación y el reconocimiento de intereses son incompatibles, por cuanto ambas obedecen a la misma causa, así que con el reconocimiento de ambos emolumentos se estaría condenando a la entidad a un doble pago por la misma razón. Argumento que resulta a todas luces incoherente, pues son dos conceptos totalmente diferentes y si son diferentes, cómo puede predicarse un doble pago>>. 15.6.- En el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Pereira, el accionante manifestó de igual modo otro de los argumentos expuestos en esta tutela e incluso, reiteró lo expuesto en la transcripción anterior, así: <<El juzgador reconoce que las sumas pagadas fueron indexadas y por tanto concluye que no es valido reconocer los intereses de mora, pero pierde de vista que la condena que realmente resarciría los perjuicios causados por el paso del tiempo, sería los intereses de mora; emolumentos que durante los alegatos de conclusión, se solicitaron, se pagaron de forma preferente y favorable, en lugar de la indexación, debido a la injustificada demora en el pago de dichas acreencias laborales.
(…) No solo se debe reconocer la indexación de los valores adeudados, sino que deben pagarse los correspondientes intereses de mora, pues de ninguna manera la indexación monetaria excluye el derecho a reclamar intereses moratorios cuando existe retardo en pagos debidos>>. 15.7.- De lo anterior, se colige que el accionante no presentó nuevos fundamentos con los que pudiese demostrar la vulneración de los derechos alegados y que justificaran la intervención del juez de tutela; tampoco desplegó una carga argumentativa suficiente para explicar por qué esta controversia tiene una marcada trascendencia constitucional. 16.- Así las cosas, la Sala considera que el accionante pretende, en esta instancia, esbozar argumentos que ya fueron expuestos y controvertidos en el trámite ordinario, lo cual impide al juez de tutela pronunciarse acerca de los mismos, pues aquellos ya fueron analizados por el juez natural y no hacen referencia a razones que expliquen que la sentencia enjuiciada, efectivamente, vulneró sus derechos fundamentales; por el contrario, puede advertirse que el actor busca reabrir el debate probatorio surtido en el proceso contencioso administrativo, sin que se observe, en el presente caso, la importancia constitucional exigida. 17.- Como consecuencia de las consideraciones expuestas, existen razones suficientes para tener por no cumplido el requisito de relevancia constitucional.
E.- Otras consideraciones 18.- En su escrito de contestación, la Nación – Ministerio de Educación solicitó su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva en atención a que las funciones del ministerio no ofrecen respuesta a las pretensiones del accionante. 19.- Al respecto, la Sala advierte que la Nación – Ministerio de Educación fue llamado al proceso como tercero interviniente por ser parte en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, no como responsable de las acciones alegadas por la accionante.
De modo que no hay lugar a su desvinculación. En mérito de lo expuesto, la Subsección B, Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: DECLÁRESE improcedente la solicitud de amparo presentada por el señor José Efraín Molina Giraldo contra la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda.
SEGUNDO: NIÉGASE la solicitud de desvinculación que presentó la Nación – Ministerio de Educación.
TERCERO: La presente decisión podrá ser impugnada dentro de los tres días siguientes a su notificación. Si esta providencia no fuere impugnada en tiempo oportuno, REMÍTASE el cuaderno original de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión CUARTO:
NOTIFÍQUESE la presente providencia a las partes a la dirección de correo electrónico señalada por ellos dentro del proceso, enviándoles copia de la decisión que se adopta.
QUINTO: PUBLÍQUESE la presente providencia en la página Web de la Corporación. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ ALBERTO MONTAÑA PLATA RAMIRO PAZOS GUERRERO ----------------------- [1] Corte constitucional, sentencia C-590 de 2005. [2] Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014.
M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. n. º 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. El Consejo de Estado en dicha sentencia concluyó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos fijados por la Corte Constitucional. [3] Expediente: 11001-03-15-000-2012-02201-01;
Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A.; Demandado: Consejo de Estado-Sección Primera, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [4] Corte Constitucional, Sentencia T-031 de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. [5] Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005; Consejo de Estado. Sala Plena, Sentencia de 5 de agosto de 2014, Exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01 [6] Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005. [7] Consejo de Estado.
Sala Plena, Sentencia de 5 de agosto de 2014, Exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01 [8] Sentencia T-173 de 1993. M.P. José Gregorio Hernández Galindo. [9] Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005. [10] Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005. [11] En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales. [12] Corte Constitucional, Sentencia T-555 de 2019. [13] Id.