GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA - Revoca sanción / CUMPLIMIENTO DE ORDEN IMPARTIDA EN FALLO DE TUTELA / SOLICITUD RECURSOS POR CONCEPTO DE TRANSPORTE, ALOJAMIENTO Y ALIMENTACIÓN La señora [L.U.C.], actuando como agente oficiosa de su hijo menor [O.A.Y.U.], presentó solicitud de declaratoria de desacato contra el Establecimiento de Sanidad Militar 3005 – Dirección General de Sanidad del Ejército Nacional, con ocasión del presunto incumplimiento a la orden de amparo de sus derechos fundamentales, contenido en la sentencia del 18 de octubre de 2012, en el cual el Tribunal Administrativo del Cauca (…) Observa la Sala que si bien la medida adoptada por el Tribunal Administrativo del Cauca de imponer multa de tres (3) salarios mínimos mensuales legales vigentes, como correctivo por no haber sido acatada en debida forma la orden impartida, ello obedeció a la falta de elementos probatorios contundentes en el momento de decidir si el Director del Establecimiento de Sanidad Militar 3005, había incurrido o no en desacato al (…) fallo de tutela.
Es así, como de los documentos con que ahora se cuenta para pronunciarse frente al Grado Jurisdiccional de Consulta de la sanción impuesta por el Tribunal Administrativo de Cauca, se encuentra que la entidad adelantó las diligencias pertinentes para cumplir con lo ordenado en el fallo de tutela, esto es, otorgar los recursos por concepto de transporte, alojamiento y alimentación que requiere el accionante para acudir junto con su acompañante a las citas programadas por fuera de la ciudad de Popayán para tratar la enfermedad que padece, situación que conlleva a revocarse la decisión del a quo, pero por los nuevos elementos probatorios con que se cuenta y que han sido incorporados al expediente.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá, D.C., tres (3) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 19001-23-33-000-2012-00593-02(AC)A Actor: LUCY ALEJANDRA URBANO CÓRDOBA COMO AGENTE OFICIOSA DE ÓSCAR ANDRÉS YELA URBANO Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – ESTABLECIMIENTO DE SANIDAD MILITAR – 3005 La Sala procede a conocer en grado jurisdiccional de consulta[1] la providencia del 13 de diciembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, que resolvió el incidente de desacato promovido por la parte actora contra la Dirección de Sanidad y el Establecimiento de Sanidad Militar 3005, por el presunto incumplimiento de la orden de amparo contenida en la sentencia de tutela del 18 de octubre de 2012, emitida por esa misma corporación.
ANTECEDENTES La señora Lucy Alejandra Urbano Córdoba, actuando como agente oficiosa de su hijo Óscar Andrés Yela Urbano, al considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la vida, salud y seguridad social, presentó acción de tutela contra la Nación – Ministerio de Defensa – Fuerzas Militares – Dirección General de Sanidad Militar – Establecimiento de Sanidad Militar 3005, con el fin de obtener los recursos de transporte, alojamiento y alimentación que requiere cuando los servicios médicos le sean prestados en una ciudad diferente a la de su origen.
El conocimiento de la acción de tutela le correspondió al Tribunal Administrativo del Cauca, quien mediante sentencia del 18 de octubre de 2012[2], concedió el amparo de los derechos fundamentales invocados y en consecuencia: «[…]
SEGUNDO: ORDENAR a la Directora del Establecimiento de Sanidad Militar 3005, o a quien haga sus veces, que en el término de 48 horas siguientes a la notificación de este fallo, disponga todo lo necesario para el suministro del transporte, alojamiento y alimentación que requiera el menor OSCAR ANDRÉS YELA URBANO quien actúa a través de su Agente Oficiosa señora LUCY ALEJANDRA URBANO CÓRDOBA identificada con la CC No. 25.286.208, y de un acompañante, para el cumplimiento de los servicios médicos programados fuera de la ciudad de Popayán (o de residencia del menor), sin perjuicio del servicio médico integral que requiera y que incluye todos los medicamentos, procedimientos e insumos ordenados por el médico tratante en el tratamiento de las patologías que padece y de las que llegare a padecer por conexidad de las mismas.
TERCERO: ORDENAR a la Directora del Establecimiento de Sanidad Militar 3005, o a quien haga sus veces, que en virtud de los principios de integralidad y continuidad en la prestación del servicio de salud, los servicios médicos del menor ÓSCAR ANDRÉS YELA URBANO ya fijados en la ciudad de Cali, deberán seguir proveyéndose allí a efecto de no perder el seguimiento médico ya iniciado, en pro de la mejoría de su estado de salud, a menos que en cierto momento las condiciones que se le puedan ofrecer en la ciudad de Popayán sean mejores y no se pierda o interrumpa de manera alguna el tratamiento médico.
CUARTO: ORDENAR al Director General de Sanidad Militar, que en virtud de sus funciones administrativas, verifique el cumplimiento de la prestación del servicio médico integral aquí ordenado al menor ÓSCAR ANDRÉS YELA URBANO quien actúa a través de su Agente Oficiosa señora LUCY ALEJANDRA URBANO CÓRDOBA identificada con la CC No. 25.286.208. […]».
Por intermedio de escrito de fecha 18 de noviembre de 2019[3], la parte accionante promovió ante el Tribunal Administrativo del Cauca, solicitud de incidente de desacato contra el Establecimiento de Sanidad Militar 3005 – Dirección General de Sanidad Militar Ejército Nacional, por el presunto incumplimiento de la orden de amparo emitida en el fallo de tutela de 18 de octubre de 2012, ante el no pago de sumas de dinero por concepto de viáticos (sin especificar cuanto ni de que fechas).
La autoridad judicial, previo a dar trámite al incidente de desacato, emitió auto del 25 de noviembre de 2019[4], en el cual requirió al Mayor Gabriel Fernando Ledesma Ramírez, en su condición de Director del Establecimiento de Sanidad Militar 3005, para que informara las gestiones adelantadas para dar cumplimiento referido fallo de tutela.
Ante la falta de respuesta por parte de la entidad accionada, el Tribunal de conocimiento, mediante auto de 2 de diciembre de 2019[5], decretó la apertura del trámite incidental contra el Mayor Gabriel Fernando Ledesma Ramírez, en su condición de Director del Establecimiento de Sanidad Militar 3005 de Popayán, y corrió traslado para que rindiera informe acerca del cumplimiento de la orden de amparo del 18 de octubre de 2012.
Decisión debidamente notificada mediante correo electrónico el mismo día[6]. Finalmente, agotadas todas las etapas respectivas, y ante el silencio de la entidad accionada, el Tribunal Administrativo del Cauca, mediante providencia de 13 de diciembre de 2019[7], se resolvió: «[…]
PRIMERO. – DECLARAR. en desacato al Mayor Gabriel Fernando Ledesma Ramírez, de la orden contenida en la sentencia No. 202 del 18 de octubre de 2012, proferido por este Tribunal.
SEGUNDO. – SANCIONAR. al Mayor Gabriel Fernando Ledesma Ramírez, con multa de tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes, que deberán ser cancelados a órdenes de la Rama judicial en la cuenta CSJ – MULTAS Y SUS RENDIMIENTOS – CUN No. 3-0820-000640-8 del Banco Agrario de Colombia, una vez sea resuelta la consulta de este asunto ante el Consejo de Estado.
TERCERO. – Sin perjuicio de lo anterior, el Mayor Gabriel Fernando Ledesma Ramírez, deberá dar cumplimiento inmediato a la orden judicial contenida en la sentencia No 202 del 18 de octubre de 2012, proferida por esta Corporación sin demoras ni justificación.
CUARTO. – Oficiar al Director General del Ejército, Brigadier General Marco Vinicio Mayorga Niño, para que adelante las acciones disciplinarias a que haya lugar de conformidad con lo previsto en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, contra el Director del Establecimiento de Sanidad Militar de Popayán. […]». Hechas las anteriores observaciones para resolver se, CONSIDERA Generalidades del incidente de desacato por incumplimiento a las órdenes de tutela.
El artículo 27 del Decreto 2591 de 1991[8] dispone que una vez se profiera el fallo que concede la tutela la autoridad responsable de la amenaza o vulneración de los derechos constitucionales fundamentales debe cumplirlo sin demora y que, si no lo hace dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes, el Juez se dirigirá al superior de aquél y lo requerirá para que lo haga cumplir y le abra el correspondiente procedimiento disciplinario, so pena de que si no procede en esa forma también se abra proceso contra el superior.
Además, la citada disposición establece que el Juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan la Sentencia y que, en todo caso, aquél establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá competencia hasta que quede restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza. Por su parte el artículo 52 ibídem señala que: «[…] La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente Decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales salvo que en este Decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar[9]. [La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción]. {La consulta se hará en el efecto devolutivo. […]»[10].
Al respecto, debe afirmarse que el desacato es un instrumento orientado a facilitar el cumplimiento de las decisiones dictadas en acciones de tutela, lograr su efectividad y el respeto del derecho fundamental vulnerado. Se ha sostenido que se trata de una sanción de carácter correccional, impuesta por el Juez en desarrollo de su poder disciplinario a quien incumpla una orden proferida por él, bien sea en el trámite de la acción constitucional en mención o en el fallo respectivo.
La Corte Constitucional[11] ha abordado la institución de la consulta dentro del trámite del incidente por desacato a un fallo de tutela y al respecto ha señalado que el juez que decide la consulta ejerce su competencia sobre dos asuntos estrechamente relacionados pero diferentes. Primero debe verificar si hubo un incumplimiento y/o si este fue total o parcial; en ambos casos apreciará en las circunstancias del caso concreto la causa del incumplimiento con el fin de identificar el medio adecuado para asegurar que se respete lo decidido.
Segundo, una vez verificado el incumplimiento, el juez de consulta debe analizar si la sanción impuesta en el incidente de desacato es la correcta. Ello comprende corroborar que no se ha presentado una violación de la Constitución o de la Ley, y asegurarse de que la sanción es adecuada, dadas las circunstancias específicas de cada caso, para alcanzar el fin que justifica la existencia misma de la acción de tutela, es decir, asegurar el goce efectivo del derecho tutelado por la sentencia. Por su parte, esta Corporación en relación con los aspectos del nombrado trámite sancionatorio que debe absolver el Ad quem para decidir en consulta un incidente de desacato, ha señalado que además de verificar el cumplimiento del debido proceso en la instancia inferior, debe definir con certeza si se cumplió con el fallo de tutela que contiene la orden impuesta: «[…] el marco de competencia del juez que tramita el desacato está definido con la orden judicial que se produjo para amparar los derechos fundamentales de la demandante, para verificar si a quien se le ha dado una orden por vía de tutela ha incurrido en su cumplimiento o la incumplió. […].»[12].
A su turno, de conformidad con lo sostenido por la jurisprudencia constitucional, en sede de consulta una vez verificado el referido cumplimiento del fallo, se debe valorar las causas del incumplimiento, con el objeto de asegurar la tutela judicial efectiva y analizar la razonabilidad, adecuación y proporcionalidad de la sanción con miras a obtener el cumplimiento del fallo[13].
Finalmente, no puede perderse de vista que, en tanto la sanción por desacato es una medida de orden correccional, deben analizarse las situaciones que rodearon el incumplimiento con el objeto de derivar de allí una responsabilidad por parte del funcionario llamado a cumplir la orden, tampoco, el hecho que el objeto de estudio en el grado jurisdiccional de consulta es única y exclusivamente, los motivos que originaron la sanción impuesta; razón por la cual, así se hará en el caso bajo estudio.
Del análisis del caso en concreto La señora Lucy Urbano Córdoba, actuando como agente oficiosa de su hijo menor Óscar Andrés Yela Urbano, presentó solicitud de declaratoria de desacato contra el Establecimiento de Sanidad Militar 3005 – Dirección General de Sanidad del Ejército Nacional, con ocasión del presunto incumplimiento a la orden de amparo de sus derechos fundamentales, contenido en la sentencia del 18 de octubre de 2012, en el cual el Tribunal Administrativo del Cauca, resolvió: «[…]
SEGUNDO: ORDENAR a la Directora del Establecimiento de Sanidad Militar 3005, o a quien haga sus veces, que en el término de 48 horas siguientes a la notificación de este fallo, disponga todo lo necesario para el suministro del transporte, alojamiento y alimentación que requiera el menor OSCAR ANDRÉS YELA URBANO quien actúa a través de su Agente Oficiosa señora LUCY ALEJANDRA URBANO CÓRDOBA identificada con la CC No. 25.286.208, y de un acompañante, para el cumplimiento de los servicios médicos programados fuera de la ciudad de Popayán (o de residencia del menor), sin perjuicio del servicio médico integral que requiera y que incluye todos los medicamentos, procedimientos e insumos ordenados por el médico tratante en el tratamiento de las patologías que padece y de las que llegare a padecer por conexidad de las mismas.
TERCERO: ORDENAR a la Directora del Establecimiento de Sanidad Militar 3005, o a quien haga sus veces, que en virtud de los principios de integralidad y continuidad en la prestación del servicio de salud, los servicios médicos del menor ÓSCAR ANDRÉS YELA URBANO ya fijados en la ciudad de Cali, deberán seguir proveyéndose allí a efecto de no perder el seguimiento médico ya iniciado, en pro de la mejoría de su estado de salud, a menos que en cierto momento las condiciones que se le puedan ofrecer en la ciudad de Popayán sean mejores y no se pierda o interrumpa de manera alguna el tratamiento médico.
CUARTO: ORDENAR al Director General de Sanidad Militar, que en virtud de sus funciones administrativas, verifique el cumplimiento de la prestación del servicio médico integral aquí ordenado al menor ÓSCAR ANDRÉS YELA URBANO quien actúa a través de su Agente Oficiosa señora LUCY ALEJANDRA URBANO CÓRDOBA identificada con la CC No. 25.286.208. […]».
Revisado el expediente, observa la Sala que para la fecha en que fue proferida la providencia del 13 de diciembre de 2019, hoy consultada, el Tribunal de instancia carecía de medios probatorios que pudieran acreditar el cumplimiento efectivo de la orden de amparo alegado, toda vez que pese a que la entidad accionada fue requerida para tal fin, esta no generó respuesta alguna.
Sin embargo, posterior a la decisión hoy consultada, el día 22 de enero de 2020, el Coronel Astrongh Polania Ducuara, en su condición de Oficial Gestión Administrativa y Financiera DISAN Ejército Nacional, radicó ante la secretaría de esa Corporación oficio No. 2020339000098651, a través del cual rindió informe sobre las actuaciones adelantadas para dar cumplimiento al fallo de tutela, en el que manifestó que el menor Óscar Andrés Yela Urbano, se encuentra activo en el Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares, por lo tanto puede acceder a los servicios médicos y asistenciales que requiere para el tratamiento de las enfermedades que padece.
Ahora bien, con respecto a los viáticos objeto del presente asunto, señaló que no es cierto lo que afirma la accionante, puesto que el día 28 de octubre de 2019, fueron autorizados los servicios de transporte aéreo Popayán – Bogotá y viceversa, así como también transporte interno, alojamiento y alimentación para el menor Óscar Andrés Yela Urbano y la Señora Lucy Alejandra Urbano, lo cual demuestra que las solicitudes han sido atendidas y suministradas en su totalidad.
De la misma manera, anexó junto al informe rendido los siguientes documentos: - Copia de la asignación de viáticos, alojamiento y hospedaje, para el paciente Oscar Andrés Yela Urbano y su acompañante la Sra., Lucy Alejandra Urbano Córdoba[14]. De acuerdo con lo anteriormente Expuesto, observa la Sala que el cumplimiento otorgado por el Establecimiento de Sanidad Militar - 3005, a la orden de amparo proferida en favor del menor Óscar Andrés Yela Urbano, ha sido satisfactorio en cuanto a la razón que motivó a la parte accionante a presentar el escrito de desacato objeto de estudio, toda vez que se otorgaron los recursos por conceptos de transporte, alojamiento y alimentacion que han sido solicitados por la parte actora para acudir junto con su acompañante a las citas programadas fuera de la ciudad de Popayan, que requiere para tratar la patología que padece, esto es, hipotiroidismo no especificado.
Observa la Sala que si bien la medida adoptada por el Tribunal Administrativo del Cauca de imponer multa de tres (3) salarios mínimos mensuales legales vigentes, como correctivo por no haber sido acatada en debida forma la orden impartida, ello obedeció a la falta de elementos probatorios contundentes en el momento de decidir si el Director del Establecimiento de Sanidad Militar 3005, había incurrido o no en desacato al pluricitado fallo de tutela Es así, como de los documentos con que ahora se cuenta para pronunciarse frente al Grado Jurisdiccional de Consulta de la sanción impuesta por el Tribunal Administrativo de Cauca, se encuentra que la entidad adelantó las diligencias pertinentes para cumplir con lo ordenado en el fallo de tutela, esto es, otorgar los recursos por concepto de transporte, alojamiento y alimentacion que requiere el accionante para acurdir junto con su acompañante a las citas programadas por fuera de la ciudad de Popayán para tratar la enfermedad que padece, situación que conlleva a revocarse la decisión del a quo, pero por los nuevos elementos probatorios con que se cuenta y que han sido incorporados al expediente.
Adicionalmente, se INSTARÁ al Director del Establecimiento de Sanidad Militar 3005 de Popayán, seguir cumpliendo sin dilación alguna la orden de amparo en mención, en lo referente a los recursos de transporte, alojamiento y alimentación que requiere el accionante para acudir con su acompañante a las citas programadas por su médico fuera de su ciudad de origen.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B,
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR el auto consultado de 13 de diciembre de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo del Cauca, que sancionó con multa de tres (3) SMMLV al Director del Establecimiento de Sanidad Militar 3005 de Popayán, para en su lugar, NEGAR la solicitud de desacato presentada por la parte actora, por encontrarse acreditado el cumplimiento de la orden de amparo, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: INSTAR al Director del Establecimiento de Sanidad Militar 3005 de Popayán, seguir cumpliendo sin dilación alguna la orden de amparo en mención, en lo referente a los recursos de transporte, alojamiento y alimentación que requiere el accionante para acudir con su acompañante a las citas programadas por su médico fuera de su ciudad de origen.
TERCERO: por Secretaria General de esta Corporación, Remítase copia de esta providencia al Tribunal Administrativo del Cauca. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firma electrónica SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firma electrónica Firma electrónica CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER Se deja constancia que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se firma de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad del presente documento en el link: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador. ----------------------- [1] El proceso subió al despacho con informe de secretaria de esta Corporación con fecha del 14 de febrero de 2020. [2] F. 4 – 18. [3] F. 1 al 3. [4] F. 21 - 22. [5] F. 25 - 26. [6] F. 27 - 28. [7] F. 31 - 36. [8] Diario Oficial 40165 del 19 de noviembre de 1991. [9] Decreto 2591 de 1991.
Artículo 52, Inciso 1o. declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-092-97 del 26 de febrero de 1997, Magistrado Ponente Dr. Carlos Gaviria Díaz. [10] Aparte entre corchetes { } declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-243-96 del 30 de mayo de 1997, Magistrado Ponente Dr. Vladimiro Naranjo Mesa.
Mediante esta misma sentencia la Corte declaró exequible el aparte entre paréntesis cuadrados [ ] [11] Sentencia T-086 del seis (6) de febrero de dos mil tres (2003) M.P. Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA [12] Consejo de Estado Sala de lo Contencioso administrativo, Sección Quinta. Veinticinco (25) de marzo de dos mil cuatro (2004). [13] Al respecto ver, entre otras, la Sentencia T-086 de 2003. [14] F. 41