11001-03-15-000-2020-04790-00 — Consejo de Estado

SOLICITUD DE DESVINCULACIÓN - Niega / TERCERO CON INTERÉS La Dirección de Sanidad de la Policía Nacional en su informe solicitó su desvinculación a la presente acción de tutela, bajo el argumento que no ha vulnerado derecho fundamental alguno. Esta Sala de Decisión negará tal reclamo, toda vez que su vinculación al presente mecanismo constitucional fue en calidad de tercero con interés y no como parte demandada en la tutela.

TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO / AUSENCIA DE DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - No configuración / NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / RECONOCIMIENTO DE RELACIÓN LABORAL / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES [C]orresponde a la Sala determinar si en el presente caso, la decisión judicial proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B incurrió en los yerros que advirtió la parte actora en el escrito de tutela, estos son, defecto fáctico y desconocimiento del precedente.

(…) [L]a Sala considera que la parte actora cumplió con la carga argumentativa requerida para estudiar el cargo, debido a que identificaron las pruebas que alega como indebidamente valoradas y la incidencia que esto tendría en la decisión. (…) [E]sta Sala concluye que el juicio de valoración realizado por el juez de instancia frente a las pruebas aportadas al proceso fue adecuado, debidamente soportado y que en ejercicio de los principios de autonomía funcional y sana critica, en el cual aplicó una regla de la experiencia y una inferencia lógica que permite a partir de otras pruebas que demuestren un hecho conocido, encontrar acreditado, un hecho desconocido que atañe al objeto del proceso.

(…) [N]o hay lugar para indicar que la decisión atacada vulneró los derechos fundamentales alegados por la actora, toda vez que ésta se profirió dentro de un marco de razonabilidad que analizó todos los extremos de la litis, razón suficiente para resaltar que el resultado del proceso no adolece de un vicio procesal ostensible y desproporcionado, ni a intereses subjetivos o caprichosos de los jueces de instancia. (…) En lo relacionado con el desconocimiento del precedente, afirmó la tutelante que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B en la sentencia del 30 de julio de 2020, desconoció el precedente judicial, al desatender lo dispuesto en la providencia de unificación emitida por el Consejo de Estado el 25 de agosto de 2016, Expediente No. 23001-23-33-000- 2013-00260-01 (0088-15) CESUJ2-005-16, Magistrado Ponente Carmelo Perdomo Cuéter.

(…) [E]sta Sala de Decisión pone de presente que el El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B sí aplicó la regla contenida en la sentencia de unificación del Consejo de estado citada, puesto que como se advirtió, el reconocimiento de la relación laboral y el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual, salvo las interrupciones que se presenten en los contratos.

Así las cosas, se negará la solicitud de amparo al no existir vulneración de los derechos fundamentales invocados, máxime si se tiene en cuenta que el análisis de la providencia acusada no puede convertirse en una instancia adicional del proceso, de manera que la labor del juez de lo contencioso administrativo debe limitarse a la verificación de la existencia de motivación jurídica y probatoria que justifique adecuadamente la decisión, sin que haya lugar a pronunciamientos acerca de si comparte o no las motivaciones realizadas por el funcionario judicial o a confirmar, modificar o revocar la providencia judicial, so pena de transgredir el principio de la cosa juzgada.

Por los anteriores argumentos, esta Sala de Decisión negará el amparo deprecado, al no configurarse los defectos alegados. NOTA DE RELATORÍA: Con aclaración de voto de la consejera Rocío Araújo Oñate, sin medio magnético a la fecha. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Bogotá, D.C., dieciséis (16) de diciembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04790-00(AC) Actor: INGRID ALEJANDRA CERQUERA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Y OTRO Decide la Sala la acción constitucional presentada por la señora Ingrid Alejandra Cerquera contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección B y otro, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991.

ANTECEDENTES 1. La tutela La señora Ingrid Alejandra Cerquera, por intermedio de apoderado judicial, presentó acción de tutela el 13 de noviembre de 2020, en la que solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, de igualdad y de acceso a la administración de justicia. En sentir de la accionante, las mencionadas garantías constitucionales fueron vulneradas con ocasión de la providencia de 30 de julio de 2020, por medio de la cual, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, modificó la sentencia del 20 de noviembre de 2018, dictada por el Juzgado Veintidós Administrativo del Circuito de Bogotá, que accedió a las pretensiones al establecer que sí existió una relación laboral subordinada que configuró una contrato realidad, al interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 11001-33-31-022-2017-00167-01, promovido por la acá accionante contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional. 1.1.

Hechos de la acción La Sala resume los hechos relevantes de la tutela de la siguiente manera: 1.1.1. La señora Ingrid Alejandra Cerquera el 1 de febrero de 2017, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se declarara la nulidad del acto administrativo S-2016-057494/ JEFAT – ASJUR del 19 de julio 2016, expedido por la Seccional de Sanidad Bogotá de la Policía Nacional mediante el cual negó el reconocimiento de la relación laboral entre la tutelante y la entidad. 1.1.2.

Por reparto conoció del asunto el Juzgado Veintidós Administrativo del Circuito de Bogotá, autoridad judicial que mediante providencia de 20 de noviembre de 2018 accedió a las pretensiones de la demanda, al estimar que sí hubo una relación subordinada, sin embargo, declaró la prescripción de los derechos laborales de la actora causados con anterioridad al 22 de mayo de 2009, por cuanto existió una interrupción de actividades en los últimos contratos suscritos por las partes y, consecuentemente, ordenó el pago de la dependencia laboral entre el 22 de mayo de 2009 hasta el 30 de junio de 2015. 1.1.3.

Inconforme con la anterior decisión, la señora Ingrid Alejandra Cerquera interpuso recurso de apelación, en virtud del cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, con sentencia de 30 de julio de 2020, modificó la sentencia del 20 de noviembre de 2018, dictada por el Juzgado Veintidós Administrativo del Circuito de Bogotá. Para tomar esas determinaciones, indicó que la demandante no desarrolló funciones temporales, pues estuvo vinculada durante 10 años en la entidad y desarrolló funciones que configuraron un contrato realidad, por lo que ordenó el pago de las diferencias de todas y cada una de las prestaciones sociales que resulten entre lo que recibió por concepto de los contratos de prestación de servicios y lo que en el mismo periodo hubiese percibido como trabajador de planta.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B respecto de la modificación de la sentencia de primer grado, argumentó como sigue: “En ese orden de ideas, se declarará la existencia de una relación laboral únicamente desde el 28 de marzo de 2005 al 30 de junio de 2015, ya que en efecto, esta desproporción en la utilización de la figura prevista en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, evidencia que la contratación de la señora Ingrid Alejandra Cerquera, se dio con el ánimo de emplearla de modo permanente en la entidad, pero desconociendo sus derechos salariales y prestacionales de carácter irrenunciable y en abierta pugna con el principio constitucional de igualdad (…) En el presente caso se evidencia que entre los contratos 81-7-20991-13 y 81-7-201507-14 (último contrato suscrito por las partes) transcurrieron más de 15 días, razón por la que se reconocerá el contrato realidad a partir del 1° de diciembre de 2014 en virtud del Contrato 81-7-201507/14, toda vez que se evidencia que desde ahí existió continuidad en la labor, pues con los anteriores existieron interrupciones de más de 15 días, lo que interrumpe la secuencia de los mismos.

(…) Sin embargo, comoquiera que el a quo decidió ordenar el pago de los derechos causados desde el 22 de mayo de 2009 al 30 de junio de 2015, y esta Sala encontró que hubo interrupción de más de 15 días entre los dos últimos contratos, se modificará la sentencia en el sentido de indicar que se reconocerá el pago de las prestaciones a que la demandante tiene derecho, en virtud del contrato realidad a partir del 1° de diciembre de 2014 en virtud del Contrato N° 201507/14, de acuerdo a lo expuesto en párrafos anteriores”. 1.2.

Fundamentos de la tutela A juicio de la parte actora, las providencias judiciales que se cuestionan incurrieron en los defectos, fáctico y desconocimiento del precedente judicial con fundamento en lo siguiente: Defecto fáctico: la accionante afirmó que dentro de las sentencias del 20 de noviembre de 2018 y 30 de julio de 2020, proferidas por el Juzgado Veintidós Administrativo del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección B respectivamente, no se analizaron en forma sistemática las pruebas obrantes dentro del proceso, pues conforme a las declaraciones de los terceros y el interrogatorio de parte, se infiere que aunque en algunos periodos de la relación de servicio no se suscribió contrato escrito, no se debe perder de vista que, sí prestó los aludidos servicios en esos tiempos, razón por la cual no procedía la declaratoria de prescripción. Al respecto, sostuvo que no se examinaron adecuadamente los testimonios de los señores Martha Yohana Castro Pinto y Elkin Fabián Amaya Velásquez, puesto que de las declaraciones de los mencionados se podía concluir, que la señora Ingrid Alejandra Cerquera prestó sus servicios en forma continua en la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional desde el 28 de marzo de 2005 hasta el 30 de junio de 2015, salvo las dos interrupciones por la licencia de maternidad.

De lo anterior precisó que ”Si bien es cierto que, la prueba testimonial, es decir, las declaraciones de Martha Yohana Castro Pinto y Elkin Fabián Amaya Velásquez, no detallaron específicamente el periodo en el que la señora Ingrid Alejanda Cerquera, prestó sus servicios en el HOCEN, esto es, datos precisos o fechas, no debe perderse de vista que, en el interrogatorio de parte practicado a la aquí accionante en la correspondiente audiencia de pruebas, manifestó con mucha coherencia que había desarrollado sus labores para la demandada en forma continua desde el 28 de marzo de 2005 hasta el 30 de junio de 2015, salvo las dos interrupciones por la licencia de maternidad”.

(Resaltado de la Sala). Desconocimiento del precedente: Manifestó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B en la sentencia del 30 de julio de 2020, desconoció el precedente judicial, al desatender lo dispuesto en la providencia de unificación proferida por el Consejo de Estado el 25 de agosto de 2016, Expediente No. 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088-15) CESUJ2-005-16, Magistrado Ponente Carmelo Perdomo Cuéter.

Una vez citado un aparte de la sentencia referida, clarificó que el término de prescripción en contratos realidad es de 3 años y debe contabilizarse a partir de la terminación de su vínculo contractual, y en aquellos contratos de prestación de servicios, pactados por un período determinado y que la ejecución entre uno y otro tiene un lapso de interrupción, frente a cada uno de ellos habrá de analizarse la prescripción a partir de sus fechas de finalización. Concluyó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, contabilizó erradamente el fenómeno de la prescripción, toda vez que, no observó que entre la fecha del contrato que tomó como punto de partida para contabilizar la interrupción (CPS No. 81-7-201202/12 del 29 de octubre de 2012 cuya vigencia finalizó el 28 de julio de 2013) y la data en la que se radicó la solicitud en ejercicio del derecho de petición, esto es, el 11 de julio de 2016, solicitando la declaración de la relación laboral, no había transcurrido el fenómeno de la prescripción (3 años), por ende, debió en ese entendimiento declarar dos periodos de relación laboral. 1.3.

Pretensión constitucional En la presente acción el tutelante solicitó: “PRIMERO: Dejar sin valor, ni efecto jurídico la sentencia proferida por el JUZGADO VEINTIDÓS (22) ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ el veinte (20) de noviembre de dos mil dieciocho (2018), por medio de la cual, declaró la existencia de la relación laboral entre mi mandante Ingrid Alejandra Cerquera y la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional desde el 28 de marzo de 2005, sin embargo, declaró la prescripción de los emolumentos generados con anterioridad al 22 de mayo de 2009, dentro del medio de control de restablecimiento del derecho con radicado No. 11001- 3331-022-2017-00167-00.

SEGUNDO: Dejar sin valor, ni efecto jurídico la sentencia proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B el treinta (30) de julio de dos mil veinte (2020), por medio de la cual, resolvió modificar la sentencia de primer grado, indicando que “se ordenará el pago de las diferencias de todas y cada una de las prestaciones sociales que resulten entre lo que percibió por concepto de los contratos de prestación de servicios y lo que en el mismo periodo hubiese percibido como trabajador de planta, dentro del lapso de tiempo comprendido desde el 1° de diciembre de 2014, en virtud del Contrato N° 81-7-201506 de 2014 hasta que culminó el vínculo contractual, esto es, 30 de junio de 2015, ya que no se demostró la continuidad en la labor realizada.”, dentro del medio de control de restablecimiento del derecho con radicado No. 11001-3331-022-2017-00167- 01.

TERCERO: Que se ordene al H. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B en un término no mayor a treinta (30) días, se sirva proferir una nueva decisión dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho proceso promovido por INGRID ALEJANDRA CERQUERA contra la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL, identificado con el radicado No. 11001-3331-022-2017- 00167-01, en el que se tenga en cuenta la totalidad del material probatorio incorporado en debida forma al proceso y se respete el precedente jurisprudencial decantado por el H. CONSEJO DE ESTADO en asuntos de primacía de la realidad”. 2.

Trámite de la acción La Magistrada ponente, mediante auto de 24 de noviembre de 2020[1], admitió la tutela y ordenó notificar como demandados al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B y al Juzgado Veintidós Administrativo del Circuito de Bogotá. De igual manera, como terceros con interés dispuso vincular al Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional - Dirección de Sanidad, Seccional Sanidad de Bogotá de la Policía Nacional, por haber participado al interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 11001-33-31-022-2017-00167-01. 3.

Intervenciones Remitidos los oficios del caso, solo se presentaron las siguientes: 3.1. Juzgado Veintidós Administrativo del Circuito de Bogotá A través de su titular citó cada una de las actividades desplegadas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho puesto a su conocimiento. Expuso que la decisión de primera instancia se ajustó a las normas aplicables y a los medios de prueba incorporados al proceso, por tanto, no se incurrió en los defectos alegados por la parte actora. 3.2.

Dirección de Sanidad de la Policía Nacional Indicó que la accionante Ingrid Alejandra Cerquera no puede pretender que con la acción de tutela se modifique una decisión tomada por la jurisdicción contenciosa, toda vez que esta decisión dio tránsito a cosa juzgada. Advirtió que la acción de tutela no constituye una tercera vía o una instancia para reabrir debates concluidos, ni mucho menos una forma de enmendar las insuficiencias en la gestión de los asuntos propios, por lo que la parte actora no puede aspirar a que se revivan términos o se adicione el acervo probatorio para lograr modificar una decisión judicial que ya fue estudiada en primera y segunda instancia. Finalmente, solicitó la desvinculación de la presente acción de tutela a la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional, toda vez que no ha vulnerado derecho fundamental alguno a la accionante. 3.3.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, a pesar de ser debidamente notificado guardó silencio. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada por la señora Ingrid Alejandra Cerquera, de conformidad con lo dispuesto por el Decreto No. 2591 de 1991, el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto No. 1069 de 2015, modificado por el Decreto No. 1983 de 2017, y el Acuerdo No. 80 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.

Cuestión previa La Dirección de Sanidad de la Policía Nacional en su informe solicitó su desvinculación a la presente acción de tutela, bajo el argumento que no ha vulnerado derecho fundamental alguno. Esta Sala de Decisión negará tal reclamo, toda vez que su vinculación al presente mecanismo constitucional fue en calidad de tercero con interés y no como parte demandada en la tutela. 3.

Asunto bajo análisis De acuerdo con los antecedentes de la acción de tutela y las intervenciones, corresponde a la Sala determinar: i. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. ii. Análisis de los requisitos de procedibilidad adjetiva de cara al caso concreto. iii. En caso de que se supere lo anterior, se estudiará si la decisión adoptada por El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B que puso fin al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 11001-33-31-022-2017-00167-01 vulneró los derechos fundamentales invocados por la señora Ingrid Alejandra Cerquera, al incurrir en defecto fáctico y en desconocimiento del precedente. iv.

Caso concreto 4. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 2012[2] unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema[3].

Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[4]. Señaló la Sala Plena en el fallo en mención: «De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente»[5].

Énfasis propio. En virtud de esa decisión de la Sala Plena, la Corporación modificó su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, estudia las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analiza si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente como expresamente lo indica la decisión de unificación. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los «fijados hasta el momento jurisprudencialmente».

Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014[6], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 de la Constitución Política y, por ende, el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características.

A partir de esa decisión, se dejó en claro que la acción de tutela se puede interponer contra decisiones de las Altas Cortes, específicamente, las del Consejo de Estado, autos o sentencias, que desconozcan derechos fundamentales, asunto que en cada caso deberá probarse y en donde el actor tendrá la carga de argumentar las razones de la violación. En ese sentido, si bien la Corte Constitucional se ha referido en forma amplia[7] a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, no ha distinguido con claridad cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo -improcedencia sustantiva- y cuáles impiden analizar el fondo del asunto -improcedencia adjetiva-.

Por tanto, se debe verificar que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) inmediatez; iii) subsidiariedad, es decir, el agotamiento de los mecanismos judiciales, ordinarios y extraordinarios de defensa, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.

Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la decisión a tomar será declarar improcedente el amparo solicitado y no se analizará el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá adentrarse en la materia objeto del amparo, desde los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá principalmente: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 5.

Examen de los requisitos: Procedencia adjetiva 5.1. Tutela contra Tutela La Sala no encuentra reparo alguno frente a este requisito, pues a través de la presente acción constitucional se cuestiona la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B al resolver la segunda instancia, dentro del proceso de ordinario de marras. 5.2.

Inmediatez Este juez constitucional evidencia que la presente tutela se ejerció en un término razonable, toda vez que la decisión que puso fin al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho cuestionada quedó ejecutoriada, de conformidad con el artículo 302 del Código General del Proceso, el 21 de octubre de 2020[8], y la acción constitucional se radicó el 13 de noviembre de 2020. 5.3.

Subsidiariedad La Sala advierte que se supera el requisito de subsidiariedad por cuanto la parte actora no cuenta con otros medios de defensa judicial ordinarios para cuestionar la providencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B. Tampoco los extraordinarios, pues los motivos que sustentan esta acción constitucional no se compadecen con los requisitos que hacen procedente el recurso extraordinario de revisión ni el de unificación de jurisprudencia al que se refiere el artículo 256 del CPACA, lo anterior por cuanto si bien se alega el desconocimiento de una sentencia de unificación del Consejo de Estado, por el criterio de la cuantía el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia no procede[9]. 6.

Fondo del asunto Cumplidos los requisitos de procedibilidad, corresponde a la Sala determinar si en el presente caso, la decisión judicial proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B incurrió en los yerros que advirtió la parte actora en el escrito de tutela, estos son, defecto fáctico y desconocimiento del precedente.

La Sala, una vez analizados los argumentos de la acción constitucional y la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, negará el amparo deprecado, al no configurarse los defectos alegados, como pasa a explicarse. 6.1. Respecto a las razones dadas en la tutela, hay que tener presente que en cuanto al defecto fáctico esta Sala ha indicado que se configura en ciertos eventos y ante el cumplimiento de algunas cargas por parte del tutelante.

Por ello, resulta oportuno poner de presente las reglas que sobre el particular decantó la Sala en sentencia del 11 de febrero de 2016, dentro del radicado No. 11001-03-15-000-2015-03442-00, cuando señaló: «Esta Sala de Sección en decisión del 12 de noviembre del 2015[10] precisó los alcances y requisitos que deben atenderse al momento de alegarse la ocurrencia de un defecto fáctico en una providencia judicial, los cuales son traídos a colación en la presente decisión: Los eventos de configuración del defecto fáctico son: i) omisión de decretar o practicar pruebas indispensables para fallar el asunto; ii) desconocimiento del acervo probatorio determinante para identificar la veracidad de los hechos alegados por las partes; iii) valoración irracional o arbitraria de las pruebas aportadas; y iv) dictar sentencia con fundamento en pruebas obtenidas con violación del debido proceso, los cuales tienen las siguientes características: |Evento |Características | |Omisión de |Se da cuando la parte, con el fin de probar los | |decreto y |hechos que alega, solicita al juez el decreto de| |práctica de |una prueba relevante para resolver el problema | |pruebas |jurídico sometido a consideración, y ésta fue | |indispensables |negada; ello sin desconocer la facultad del juez| |para fallar el |ordinario de negar pruebas que no atiendan los | |asunto |requisitos de conducencia, pertinencia e | | |idoneidad.

Lo anterior se suma a la exigencia de una carga argumentativa razonable para lograr la prosperidad del cargo, toda vez que, en el caso de una tutela contra una providencia judicial, están en juego valores importantes para el ordenamiento jurídico, como lo son la cosa juzgada y los derivados de los artículos 1º, 2º, 4º, 5º y 6º de la Constitución. Así mismo, debe ser cuidadoso el interesado al formular el cargo, en la medida en que los supuestos de hecho hasta aquí mencionados, se excluyen entre sí, de tal manera que no será posible alegar uno y otro respecto de una misma prueba, como suele ocurrir, pues además de ser desacertado, genera confusión al fallador».[11] La accionante para sustentar el cargo, indicó que dentro de las sentencias del 20 de noviembre de 2018 y 30 de julio de 2020, proferidas por el Juzgado Veintidós Administrativo del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B respectivamente, no se estudiaron en forma sistemática las pruebas obrantes dentro del proceso, pues conforme a las declaraciones de los terceros y el interrogatorio de parte, a juicio de la tutelante, se lograba concluir que aunque en algunos periodos de la relación de laboral entre la señora Ingrid Alejandra Cerquera y la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional no se suscribió contrato escrito, no se debe perder de vista que, sí prestó los aludidos servicios en esos tiempos, razón por la cual no procedía, la declaratoria de prescripción. Sostuvo que no se observaron adecuadamente los testimonios de los señores Martha Yohana Castro Pinto y Elkin Fabián Amaya Velásquez, puesto que de las declaraciones de los mencionados se podía concluir, que la señora Ingrid Alejandra Cerquera prestó sus servicios en forma continua en la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional desde el 28 de marzo de 2005 hasta el 30 de junio de 2015, salvo las dos interrupciones por la licencia de maternidad.

Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala considera que la parte actora cumplió con la carga argumentativa requerida para estudiar el cargo, debido a que identificaron las pruebas que alega como indebidamente valoradas y la incidencia que esto tendría en la decisión. Revisadas las pruebas aportadas y valoradas por la autoridad judicial accionada, corresponde a la Sala verificar las consideraciones y el análisis probatorio realizado en la providencia proferida por el tribunal accionado, de cara a lo argumentado en el escrito de tutela.

Entrando al caso en concreto, la autoridad judicial accionada en el numeral VI “Acervo probatorio” del acápite de consideraciones, enlistó las pruebas documentales que sirvieron de sustento para tomar la decisión que se enjuicia en la presente acción de tutela[12]. De lo anterior, la Sala destaca el siguiente cuadro donde el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B realizó el análisis de cada uno de los contratos suscritos por la accionante y la entidad para la cual prestó sus servicios, así: |Contratos |Fecha de |Fecha |Duración |Interrupción | | |inicio |terminació| | | | | |n | | | |07-7-20028/05|28-mar-05 |28-ago-05 |5 meses |0 días | |07-7-21108/05|28-ago-05 |28-feb-06 |6 meses |23 días | |07-7-20143/06|24-mar-06 |23-jun-07 |15 meses |1 mes, 27 días| | | | | | | |adicionado | | | | | |Suspensión |26-abr-07 |18-jul-07 |2 meses y 18 | | |del contrato | | |días | | |07-7-20143/06| | | | | |07-7-21267/07|20-ago-07 |18-ago-08 |12 meses |2 meses, 3 | | | | | |días | |07-7-0590/08 |22-oct-08 |16-may-10 |19 meses |4 días | |Suspensión |02-dic-08 |23-feb-09 |2 meses y 21 | | |del contrato | | |días | | |07-7-0590/08 | | | | | |81-7-20089/10|21-may-10 |21-nov-10 |6 meses |0 | |81-7-20853/10|22-nov-10 |21-oct-11 |11 meses |2 días | |81-7-201043/1|24-oct-11 |23-may-12 |7 meses |0 días | |1 | | | | | |81-7-20403/12|24-may-12 |23-oct-12 |5 meses |5 días | |81-7-201202/1|29-oct-12 |28-jul-13 |9 meses |2 meses, 24 | |2 | | | |días | |81-7-20992/13|23-oct-13 |24-jul-14 |9 meses y 2 |4 meses, 6 | | | | |días |días | |81-7-201507/1|01-dic-14 |30-jun-15 |7 meses | | |4 | | | | | Por lo anterior, la accionada puso de presente que existieron varias interrupciones entre los contratos, siendo la última interrupción entre los contratos i) 81-7-201202/12 de 2 meses y 24 días y ii) 81-7-20992/13 de 4 meses, 6 días.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B precisó que entre los contratos 81-7-20991-13 y 81-7-201507-14 (último contrato suscrito por las partes) transcurrieron más de 15 días, razón por la que reconoció el contrato realidad a partir del 1 de diciembre de 2014 en virtud del contrato 81-7-201507/14, toda vez que evidenció que desde ahí existió continuidad en la labor, pues con los anteriores existieron interrupciones de más de 15 días, lo que interrumpió la secuencia de los mismos.

Por lo anterior, modificó la decisión de primera instancia dictada por el Juzgado Veintidós Administrativo del Circuito de Bogotá, autoridad judicial que mediante providencia de 20 de noviembre de 2018 accedió a las pretensiones de la demanda, al estimar que sí hubo una relación subordinada y, ordenó el pago de la dependencia laboral entre el 22 de mayo de 2009 hasta el 30 de junio de 2015.

Por lo expuesto, esta Sala de Decisión advierte que el tribunal accionado no incurrió en una indebida valoración de las pruebas y no como lo manifestó la parte actora “…que no se analizó en forma sistemática las pruebas obrantes dentro del proceso”. Ahora, del reproche de la tutelante, relacionado con que no se analizaron apropiadamente los testimonios de los señores Martha Yohana Castro Pinto y Elkin Fabián Amaya Velásquez, para la Sala conviene decir al respecto que, en la sentencia de 30 de julio de 2020 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B[13], se evidenció que estos estaban dirigidos a proporcionar al juez de instancia el esclarecimiento de los hechos.

Conforme a lo anterior, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, manifestó que la tutelante prestó sus servicios bajo una subordinación constante, pues de las pruebas documentales allegadas con la demanda y de los testimonios rendidos, estableció que la señora Ingrid Alejandra Cerquera recibió órdenes y llamados de atención por parte de los jefes directivos de la Seccional Sanidad de Bogotá de la Policía Nacional institución para la cual laboraba, lo que configuró un contrato realidad.

Igualmente resaltó que cuando la tutelante no podía asistir a algún turno, debía dejar su reemplazo o hacer cambios de turno con alguno de sus compañeros y que, al momento de llegar tarde al sitio de trabajo, debía reponer el tiempo al finalizar el turno, de lo anterior el tribunal accionado advirtió que tales hechos fueron constatados “…con las pruebas documentales aportadas al expediente, con los testimonios y el interrogatorio de parte…”.

Así las cosas, esta Sala concluye que el juicio de valoración realizado por el juez de instancia frente a las pruebas aportadas al proceso fue adecuado, debidamente soportado y que en ejercicio de los principios de autonomía funcional y sana critica, en el cual aplicó una regla de la experiencia y una inferencia lógica que permite a partir de otras pruebas que demuestren un hecho conocido, encontrar acreditado, un hecho desconocido que atañe al objeto del proceso.

En igual sentido, se debe recordar que en tratándose del defecto fáctico por una presunta indebida valoración de los medios de prueba, este solo tendrá cabida en el supuesto que dicha estimación resulte totalmente caprichosa, abrupta y contraria a las reglas de la sana crítica, las máximas de la experiencia y la lógica. Lo anterior, por cuanto se deben preservar principios tales como la independencia y la autonomía del juez al momento de proferir sus decisiones, los cuales no pueden ser socavados vía amparo constitucional; salvo que, se reitera, dicho ejercicio esté permeado por la discrecionalidad o la arbitrariedad del operario judicial que conoció del asunto, circunstancia que no acaeció en la decisión objeto de cuestionamiento, pues es claro que un sencillo desacuerdo en relación con la conclusión a la cual arribó el juez de instancia, en ninguna manera puede ser razón para ordenar el amparo constitucional por este aspecto.

Aceptar lo contrario, implicaría una sustitución abusiva del juez natural. Adicionalmente, la misma tutelante advirtió que “Si bien es cierto que, la prueba testimonial, es decir, las declaraciones de Martha Yohana Castro Pinto y Elkin Fabián Amaya Velásquez, no detallaron específicamente el periodo en el que la señora Ingrid Alejanda Cequera, prestó sus servicios en el HOCEN, esto es, datos precisos o fechas…” permite a la Sala concluir, que al no tener claras las fechas en las que la parte actora laboró en la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional fue pertinente valorar por parte del tribunal, cada uno de los contratos suscritos por la partes y de ellos determinó, que se presentaron interrupciones, razón por la cual declaró la prescripción ya que no se demostró la continuidad en la labor realizada.

En este orden de ideas, no hay lugar para indicar que la decisión atacada vulneró los derechos fundamentales alegados por la actora, toda vez que ésta se profirió dentro de un marco de razonabilidad que analizó todos los extremos de la litis, razón suficiente para resaltar que el resultado del proceso no adolece de un vicio procesal ostensible y desproporcionado, ni a intereses subjetivos o caprichosos de los jueces de instancia. Lo que se busca con la presente solicitud de amparo es reabrir el debate, razón por la cual debe recordarse que la acción de tutela no es una tercera instancia donde puedan ventilarse asuntos que ya fueron definidos por los falladores del asunto.

Por lo anterior expuesto, el cargo por defecto fáctico no está llamado a prosperar. 6.2. En lo relacionado con el desconocimiento del precedente, afirmó la tutelante que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B en la sentencia del 30 de julio de 2020, desconoció el precedente judicial, al desatender lo dispuesto en la providencia de unificación emitida por el Consejo de Estado el 25 de agosto de 2016, Expediente No. 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088-15) CESUJ2-005-16, Magistrado Ponente Carmelo Perdomo Cuéter.

Indicó que el término de prescripción en contratos realidad es de 3 años y debe contabilizarse a partir de la terminación de su vínculo contractual, y en aquellos contratos de prestación de servicios, pactados por un período determinado y que la ejecución entre uno y otro tiene un lapso de interrupción, frente a cada uno de ellos habrá de analizarse la prescripción a partir de sus fechas de finalización. Concluyó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, contabilizó erradamente el fenómeno de la prescripción, toda vez que, no observó que entre la fecha del contrato que tomó como punto de partida para contabilizar la interrupción (CPS No. 81-7-201202/12 del 29 de octubre de 2012 cuya vigencia finalizó el 28 de julio de 2013) y la data en la que se radicó la solicitud en ejercicio del derecho de petición, esto es, el 11 de julio de 2016, solicitando la declaración de la relación laboral, no había transcurrido el fenómeno de la prescripción (3 años), por ende, debió en ese entendimiento declarar dos periodos de relación laboral.

Relativo al desconocimiento del precedente debe señalarse que, esta Sección en reiterados pronunciamientos ha indicado que el concepto de precedente hace referencia a la regla de derecho determinante del sentido de la decisión y su contenido específico, es decir, la ratio decidendi, la cual no está atada al número de decisiones, dado que solo basta una providencia en donde se especifique una regla o subregla de derecho.

Asimismo, se ha destacado que el carácter vinculante de las reglas o subreglas de derecho creadas por las Altas Cortes, encuentra su fundamento en la jerarquía del juez, a sus funciones asignadas por la norma superior y a la garantía de los principios de igualdad y seguridad jurídica, así como, en la coherencia del ordenamiento jurídico. Por lo tanto, la parte que invoca el desconocimiento de un precedente judicial debe cumplir con la carga mínima de (i) identificar la decisión que considera desatendida, (ii) la ratio de la misma aplicable a la solución del nuevo caso que se somete a la jurisdicción dada la analogía con la litis anterior, y (iii) la incidencia de esta en la decisión final que adopte el fallador de instancia. Descendiendo al caso concreto, se observa que la parte actora en el escrito de amparo cumplió con el requisito de identificar la providencia que alega como desconocida por la autoridad judicial accionada, y señaló la regla mediante la cual precisó cómo se cuenta la prescripción en los contratos realidad.

La autoridad judicial accionada señaló que para determinar si hubo o no pérdida de continuidad en la relación laboral, las interrupciones entre contrato y contrato no deben superar los 15 días hábiles, en ese orden precisó “…que si bien es cierto la Sala venía adoptando la postura de contabilizar 30 días para declarar la solución de continuidad de la relación laboral, se debe hacer un cambio de postura acogiendo lo dispuesto por el honorable Consejo de Estado, en el sentido de establecer la pérdida de continuidad cuando la interrupción supere los 15 días”.

En efecto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, citó que en la sentencia de unificación dictada por el Consejo de Estado el 25 de agosto de 2016 se precisaron las siguientes reglas: (…) (i) Quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual. ii) Sin· embargo, no aplica el fenómeno prescriptivo frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional y en armonía con los derechos constitucionales a la igualdad e irrenunciabilidad a los beneficios mínimos· laborales y los principios de in dubio pro operario, no regresividad y progresividad.

(…) El tribunal accionado indicó que, de la jurisprudencia transcrita, la prescripción si opera sobre el reconocimiento de derechos de carácter patrimonial, como consecuencia de un vínculo laboral, como sucede en el caso bajo estudio. Precisó que la actividad desarrollada por la contratista en el periodo comprendido entre el 28 de marzo de 2005 al 30 de junio de 2015 implicó una subordinación y dependencia, razón por la cual declaró la existencia de una relación laboral úricamente, frente a dicho lapso.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B precisó que entre los contratos 81-7-20991-13 y 81-7-201507-14 (último contrato suscrito por las partes) transcurrieron más de 15 días, razón por la que reconoció el contrato realidad a partir del 1 de diciembre de 2014 en virtud del contrato 81-7-201507/14, toda vez que evidenció que desde ahí existió continuidad en la labor, pues entre este y los anteriores, existieron interrupciones de más de 15 días, lo que interrumpió la secuencia de los mismos.

Por lo anterior precisó que el a quo decidió ordenar el pago de los derechos causados desde el 22 de mayo de 2009 al 30 de junio de 2015, sin embargo, indicó que existió interrupción de más de 15 días entre los dos últimos contratos, razón por la cual modificó la sentencia de primer grado en el sentido de reconocer el pago de las prestaciones a que la demandante tiene derecho, en virtud del contrato realidad a partir del 1 de diciembre de 2014 en virtud del Contrato No. 201507/14.

Asimismo, el tribunal ordenó el pago de las diferencias de todas y cada una de las prestaciones sociales que resulten entre lo que recibió por concepto de los contratos de prestación de servicios y lo que en el mismo periodo hubiese percibido como trabajador de planta. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B Respecto de la prescripción, manifestó que el último contrato de prestación de servicios celebrado entre las partes sin que mediara interrupción alguna, finalizó el 30 de junio de 2015 y la solicitud realizada por la actora fue presentada el 11 de julio de 2016 y la demanda se presentó el 1 de febrero de 2017 por lo que advirtió que entre esas fechas no transcurrieron más de 3 años, pues no se superó el término que daba lugar a la prescripción trienal.

Por todo lo expuesto esta Sala de Decisión pone de presente que el El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B sí aplicó la regla contenida en la sentencia de unificación del Consejo de estado citada, puesto que como se advirtió, el reconocimiento de la relación laboral y el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual, salvo las interrupciones que se presenten en los contratos.

Por los anteriores argumentos, esta Sala de Decisión negará el amparo deprecado, al no configurarse los defectos alegados. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:

PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación de la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional ya que actúa en el presente trámite como tercero con interés y no como parte demandada en el presente trámite.

SEGUNDO: NEGAR el amparo deprecado por la señora Ingrid Alejandra Cerquera, de conformidad con la parte motiva de la presente decisión.

TERCERO: NOTIFICAR a las partes y a los terceros interesados, según el procedimiento previsto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

CUARTO: De no ser impugnada la presente sentencia, dentro de los tres días siguientes a su notificación, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro del día siguiente a la ejecutoria de esta providencia, artículo 31 del Decreto 2591 de 1991.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada Aclara voto LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”. ----------------------- [1] Índice 4 Samai. [2] Sala Plena.

Consejo de Estado. Rad. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de Tutela - Importancia jurídica. Actor: Nery Germania Álvarez Bello. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. [3] El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. [4] Se dijo en la mencionada sentencia: «DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia». [5] Sala Plena.

Consejo de Estado. Rad. No. No. 11001-03-15-000-2009-01328- 01. Acción de Tutela - Importancia jurídica. Actor: Nery Germania Álvarez Bello. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. [6] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica.

Actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [7] Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. [8] Sentencia notificada por correo electrónico del 16 de octubre de 2020. [9] Del trámite impartido a la demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la Sala advierte que en primera instancia conoció de dicho proceso el Juzgado Veintidós Administrativo del Circuito de Bogotá, lo que en virtud del numeral 2º del artículo 155 del CPACA implica que se trata de un asunto cuya cuantía no excede los 50 salarios mínimos legales mensuales vigentes.

Por lo anterior, el caso de la referencia no se ajusta a lo dispuesto por el artículo 257 del CPACA en lo que concierne a la procedencia del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. [10] «Radicación No. 11001-03-15-000-2015-01471-01, Accionante: Jaime Rodríguez Forero; Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”.

Magistrada Ponente: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez». [11] Énfasis del original. [12] Ver expediente digital SAMAI, índice 2 folio 183 y ss. [13] Ver expediente digital SAMAI, índice 2 folio 185 literal l y m.