SOLICITUD DE DESVINCULACIÓN - Niega / TERCERO CON INTERÉS La Universidad de Cundinamarca – UDEC – solicitó que se le desvinculara del presente trámite constitucional, no obstante, no especificó el motivo de su pedimento. Se negará tal solicitud, en atención a que el referido sujeto fue comunicado en calidad de tercero con interés por haber conformado el extremo ejecutado dentro del medio de control ejecutivo identificado con el número de radicado 50001-33-33-001-2017-00040-00/1, cuyas providencias de primera y segunda instancia se cuestionan por esta vía. IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA / INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL / SOLICITUD DE REVOCATORIA DE CONDENA EN COSTAS Una de las pretensiones que el actor invoca por esta vía es el desconocimiento de los artículos 364 y 443 del CGP respecto a la condena en costas, debido a que el proceso no terminó porque hubiese prosperado alguna excepción, razón por la cual, estimó desproporcionada la sanción. Advierte esta Sala que el estudio de la condena en costas carece de relevancia constitucional por cuanto lo que se discute no toca en ningún punto el examen de derechos fundamentales.
Contrario a ello el debate se circunscribe a una discusión netamente patrimonial y la inconformidad en cuanto a su aplicación en el trámite ordinario, por lo cual se declarará su improcedencia. (…) Concluye la Sala que habrá de declararse la improcedencia de la acción respecto de la solicitud de revocatoria de la condena en costas y a la negativa de continuar el proceso designado con el número de radicado 50001-33-33-001-2017-00040-00/1 como declarativo.
TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DEL DEFECTO PROCEDIMENTAL / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - No configuración / ACTA DE LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO COMO TÍTULO EJECUTIVO SIMPLE / CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES Corresponde a la Sala determinar si de conformidad con los argumentos planteados en la demanda y las pruebas arrimadas al plenario, las sentencias de 12 de diciembre de 2018 y de 24 de septiembre de 2020 incurrieron en defecto procedimental por exceder los lineamientos del artículo 297 de la Ley 1437 de 2011, defecto sustantivo por omisión de los artículos 422 del CGP y 297 del CPACA por desconocer el acta de liquidación del contrato como título ejecutivo simple y en desconocimiento de precedente de varias providencias del Consejo de Estado sobre el estudio que debieron darle al citado documento, el cual, a su juicio, sí constituye el título ejecutivo para que se ordene el pago de la obligación adeudada.
(…) [N]o se configuraron los defectos procedimental y sustantivo endilgados respecto a los artículos 297 del CPACA y 422 del CGP, pues los mismos establecen que en todo caso, el título ejecutivo debe estar dotado de las características de claro, expreso y exigible y, fue precisamente la última de estas condiciones la que no se cumplió para efectos de poder ordenar la ejecución de la obligación adeudada.
Se aclara entonces que, contrario a lo sostenido por el accionante, el Tribunal Administrativo del Meta sí analizó el acta de liquidación, sin embargo, aunque esta no tenía inmersa alguna condición, lo cierto es que en el contrato que le dio origen se estipuló por las partes una cláusula para todos los pagos y esta no se atendió. (…) En lo que atañe al desconocimiento del precedente (…) estima la Sala que no se desconoció el precedente alegado sobre las sentencias objeto de juicio, lo que sí es regla general es que cuando la obligación que se pide cumplir está contenida en el acta de liquidación del contrato fuente, debe atender las tres condiciones dispuestas en los artículos 297 del CPACA y 422 del CGP de ser clara, expresa y exigible, aspecto que no resultó acreditado de acuerdo al estudio que acertadamente desplegaron los jueces ordinarios y que comparte esta Sala.
(…) En relación con los defectos sustantivo, procedimental y de desconocimiento de precedente negará el amparo de los derechos fundamentales deprecados por el [accionante], porque no se encontraron configurados los yerros propuestos respecto de las sentencias de 12 de diciembre de 2018 y de 24 de septiembre de 2020, mediante el ejercicio de la tutela del vocativo de la referencia. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 297 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 422.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Bogotá D.C., diez (10) de diciembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04598-00(AC) Actor: ÉDGAR ARNALDO CALDERÓN MALAGÓN Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Y OTRO Procede la Sala a resolver la acción de tutela de la referencia, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 86 de la Constitución Política y los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015[1].
I.
ANTECEDENTES 1. La tutela El señor ÉDGAR ARNALDO CALDERÓN MALAGÓN, por conducto de apoderada judicial, presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Meta y el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Villavicencio en la que solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia[2].
Estimó vulneradas las anteriores garantías constitucionales con ocasión de las sentencias de 24 de septiembre de 2020 y de 12 de diciembre de 2018, por medio de las cuales, las autoridades judiciales accionadas en primera y segunda instancia denegaron las pretensiones y lo condenaron en costas, al interior del medio de control ejecutivo contractual identificado con el número de radicado 50001-33-33-001-2017-00040-00/1, formulado por el señor Calderón Malagón contra la Universidad de Cundinamarca – UDEC – y la Agencia para la Infraestructura del Meta – AIM -. 2.
Hechos La Sala resume los hechos relevantes de la tutela de la siguiente manera: 2.1. La Agencia para la Infraestructura del Meta celebró contrato interadministrativo N° 126 de 29 de junio de 2011 con la Universidad de Cundinamarca – UDEC -, en virtud del convenio marco interadministrativo N° 22 de 28 de enero de 2011. Su objeto consistió en adelantar “los Estudios y diseños fase III para el mejoramiento de la vía que comunica a Puerto Lleras con San Carlos de Guaroa en el Departamento del Meta.”. 2.2.
El 22 de septiembre de 2011 la UDEC firmó contrato de prestación de servicios con el señor Arnulfo Camacho Celis con el fin de que este desempeñara las funciones de Gerente General Administrativo y Financiero de los convenios y contratos celebrados entre la Universidad y las diferentes instituciones, entidades y municipios del Departamento del Meta. 2.3.
El 3 de abril de 2012 el señor Camacho Celis suscribió el contrato de prestación de servicios N° OPS-INT-M 12 de 2012 con el señor Calderón Malagón cuyo objeto fue su desempeño “…como ingeniero en transportes y vías con especialización en infraestructura vial responsable del componente topográfico y trazado geométrico, así como la gestión de documentos y afines, incluyendo trabajo de campo y oficina, dentro del proyecto 190 de 2011 del contrato interadministrativo N° 126 de 2011…”.
La referida orden de prestación de servicios se estipuló por el valor de $512.720.000 y durante el transcurso del cumplimiento de la labor se le realizaron dos pagos al accionante, uno por el valor de $119.780.000 y el segundo por $244.351.200. 2.4. El Gerente General Administrativo y Financiero y el señor Calderón Malagón fijaron como fecha de terminación del contrato N° OPS-INT-M 12 de 2012 el 12 de octubre de ese año, no obstante, fue suspendido y se modificó la fecha de finalización para el 30 de junio de 2014. 2.5.
El 18 de diciembre de 2015 se liquidó entre la UDEC y el actor el contrato N° OPS-INT-M 12 de 2012, arrojando como saldo a favor del contratista la suma de $148.588.200. 2.6. El mismo día, se liquidó el contrato interadministrativo N° 126 de 2011 entre la UDEC y la AIM, arrojando como monto de beneficio del ente universitario $1.507.974.321. 2.7.
El actor presentó demanda de controversias contractuales contra la UDEC y la AIM, en la que solicitó que se declarara el incumplimiento del contrato N° OPS-INT-M 12 de 2012, y como consecuencia, se les condenara el pago del monto adeudado correspondiente a $148.588.200. 2.8. Mediante auto de 8 de mayo de 2017 el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Villavicencio inadmitió la demanda para que el actor adecuara “…las pretensiones al medio de control ejecutivo, pues en el líbelo demandatorio más que declarar el incumplimiento del contrato N° OPS-INT-M 12 de 2012 (…) se persigue el pago de la suma de $148.588.200 valor contenido en el acta de liquidación bilateral (…), más los intereses moratorios de ésta, tasados en $27.023.344.”. 2.9.
La apoderada del señor Calderón Malagón subsanó la demanda en los términos indicados por el a quo. En esta ocasión, solicitó que se librara mandamiento de pago por la suma de dinero establecida en el acta de liquidación del contrato N° OPS-INT-M 12 de 2012. 2.10. El 28 de junio de 2017 el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Villavicencio libró mandamiento de pago a favor del demandante “por la suma de $148.588.200, de acuerdo con el Acta de Liquidación por Mutuo Acuerdo del Contrato N° OPS-INT-M 12 de 2012.”. 2.11.
Contra dicha decisión la UDEC presentó recurso de reposición en el que alegó que el documento que se pretendía hacer valer como título ejecutivo no provenía del ente universitario como deudor, y, por ende, era inexistente, inoponible e ineficaz. 2.12. Mediante auto de 16 de mayo de 2018 el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Villavicencio resolvió no reponer la decisión recurrida, en atención a que el acta de liquidación del contrato fue firmada por el señor Calderón Malagón y un funcionario de la entidad que ostentaba el cargo de Gerente General, y aunque no era de planta, estaba facultado para suscribir contratos en nombre de la universidad y liquidarlos. 2.13.
El Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Villavicencio mediante providencia de 12 de diciembre de 2018, declaró probada la inexigibilidad de la obligación propuesta por la UDEC, negó las pretensiones de la demanda y revocó el mandamiento de pago. Puntualizó que el documento que se pretendía hacer valer como título ejecutivo no cumplía con el requisito de exigibilidad, pues encontró que la orden de prestación de servicios N° OPS-INT-M 12 de 2012 en el parágrafo 2° de la cláusula 3ª contenía una condición que no se había demostrado satisfecha, consistente en que la AIM desembolsara los dineros producto del convenio interadministrativo N° 126 de 2011 que celebró con la UDEC. 2.14.
La parte ejecutante presentó recurso de apelación en el que manifestó que el acta de liquidación no contenía condición alguna y que constituía por sí sola el título ejecutivo reclamado. Asimismo, señaló que la cláusula tercera del contrato N° OPS-INT-M 12 de 2012 “estableció que el pago se realizaría conforme al avance de ejecución del contrato hasta completar el 100% y estaría sujeto a la entrega del producto final objeto del contrato, condición que se cumplió por parte del ejecutante y se encuentra probado en el proceso.”.
En los alegatos de conclusión de segunda instancia, el actor solicitó que de no revocarse el fallo de primera instancia de tal forma que le resultara favorable, se continuara el proceso declarativo como inicialmente lo presentó. 2.15. El Tribunal Administrativo del Meta en sentencia de 24 de septiembre de 2020 confirmó el fallo apelado. Expuso que, si bien el acta de liquidación del citado acuerdo de voluntades constituye un título ejecutivo, no puede interpretarse de manera aislada del contrato que le dio origen, pues este es la fuente de las obligaciones.
En este caso, las partes estipularon una condición en el parágrafo 2° de la cláusula 3ª, como lo concluyó el a quo, y no hay evidencia o manifestación de que se haya cumplido. Respecto a la solicitud consistente en que en caso de confirmarse la negativa a las pretensiones, se siguiera el curso del proceso declarativo que inició en principio, precisó que acceder a ello sería revivir términos judiciales ya fenecidos, teniendo en cuenta que la cláusula que contiene la condición para el pago que impidió seguir adelante con la ejecución no fue cuestionada en la demanda inicial, y por ello, en nada cambiaría la situación del actor. 3.
Sustento de la vulneración El tutelante estimó que las providencias de 12 de diciembre de 2018 y de 24 de septiembre de 2020 incurrieron en los siguientes defectos: 3.1. Defecto procedimental Indicó que en este caso no se aplicó el principio de primacía del derecho sustancial sobre el formal, toda vez que, aunque ambos jueces de instancia consideraron que el acta de liquidación constituía un título ejecutivo claro, expreso y exigible, “…de manera errónea concluyeron que el contrato suscrito el 3 de abril de 2012 está por encima del acta de liquidación, incurriendo con ello en el defecto procedimental por exceso ritual manifiesto…”; con lo cual, desconocieron el artículo 297 de la Ley 1437 de 2011.
Reiteró que hubo “excesivo rigorismo procedimental” por las autoridades judiciales demandadas al no valorar en “debida forma” el acta de liquidación y someterla “a cláusulas contractuales establecidas hace más de 8 años”. Aludió que de permitirse a los jueces fallar de la manera en que lo hicieron en el proceso objeto de debate “carecería de todo sentido suscribir actas de liquidación de contratos estatales que contienen el balance final sobre las cuentas entre las partes (…), si se le da mayor relevancia al clausulado del contrato…”.
Precisó que en el acta de liquidación de 18 de diciembre de 2015 las partes no estipularon ninguna condición para el pago. Asimismo, que al leerse la totalidad de la cláusula 3ª y no solo del parágrafo 2° se dilucidaba de mejor forma la manera como se debió pagar, pues allí se estableció que “…el 75% del contrato se pagaría conforme al avance de ejecución del contrato hasta completar el 100%, en todo caso el ultimo (sic) pago no podría ser inferior al 10% del valor total del contrato el cual estaría sujeto a la entrega del producto final objeto del presente contrato, debidamente recibido y aprobado por la Supervisión e Interventoría…”.
Respecto a la citada cláusula, discutió que en la misma no se estipuló el porcentaje “de los pagos que estarían sujetos al desembolso, ni el porcentaje del desembolso que debería realizar el IDM a la UDEC, tampoco se mencionó que dichos desembolsos fuesen en relación con el contrato interadministrativo 126 de 2011…”. 3.2. Defecto sustantivo Lo invocó por desconocimiento del artículo 422 del CGP y el numeral 3° del artículo 297 del CPACA, normas que, a su juicio, disponen que las actas de liquidación de los contratos constituyen títulos ejecutivos. 3.3.
Desconocimiento de precedente Adujo que las autoridades judiciales accionadas sustrajeron de su estudio las siguientes posturas judiciales: - Providencia del 11 de octubre de 2006 de la Sección Tercera del Consejo de Estado (exp. 15001-23-31-000-2001-00993-01) en la que se adujo: “La Sala ha sostenido reiteradamente que el acta de liquidación bilateral del contrato prestará mérito ejecutivo cuando en ella consten obligaciones claras, expresas y exigibles en favor de cualquiera de las partes.
Igualmente, la Sala ha manifestado que cuando el contrato ya ha sido liquidado, la existencia de las obligaciones claras, expresas y exigibles a cargo de alguno de los contratantes se acredita fundamentalmente con el acto de liquidación…” - Providencia de 11 de noviembre de 2009 de la Sección Tercera del Consejo de Estado (exp. 25000-23-26-000-2002-01920-02), en la que se consideró que: “De igual forma, cuando se realiza la liquidación bilateral o por mutuo acuerdo del contrato, la respectiva acta suscrita entre las partes, contiene obligaciones claras, expresas y exigibles a cargo de las mismas, de tal suerte que dicho documento constituye título ejecutivo…”. - Providencia de 30 de enero de 2013 de la Sección Tercera del Consejo de Estado (exp. 85001-23-31-000-2012-00127-01) en la cual, se mencionó sobre el tema que: “Sin embargo, se ha dicho en casos como el presente, “donde los contratos fueron liquidados y las obligaciones que se reclaman constan en las respectivas actas, el aporte o no de los contratos no es factor determinante para establecer la existencia de una obligación, clara, expresa y exigible, habida cuenta que siendo la liquidación un acto donde se deciden todas las reclamaciones que hayan surgido en la ejecución del contrato, finiquitando de esta forma la relación existente entre las partes del negocio jurídico, tal expresión (sic) implica un corte o cierre final de cuentas donde se define quién debe a quién y cuánto.
En tal sentido, si con la liquidación del contrato se define el estado económico del mismo, no hay duda que para establecer las obligaciones resultantes debe estarse a lo resuelto y consignado en el acta respectiva, sin perjuicio de que pueda demandarse su modificación por vía judicial (…) Lo anterior ha servido de fundamento para afirmar que el acta de liquidación del contrato constituye por sí solo (sic) título ejecutivo, habida cuenta que contiene el balance final de las obligaciones a cargo de las partes y, por ende, las que allí consten pueden demandarse ejecutivamente”.
Adicionó que las anteriores posturas reiteran el criterio mantenido por el Consejo de Estado respecto a que las actas contractuales de liquidación constituyen títulos ejecutivos simples, y que lo que prevalece es que sean claras, expresas y exigibles. Adicionalmente, irrogó la vulneración de una sentencia que no denominó proferida por el Tribunal Administrativo del Casanare en la que afirmó que se reiteró el criterio dispuesto en la providencia de 24 de enero de 2007 de la Sección Tercera del Consejo de Estado dentro del expediente 85001-23- 31-000-2005-00291-01, respecto al siguiente punto: “…cuando el contrato ha sido liquidado, cualquier proceso ejecutivo en relación con el mismo ha de adelantarse sobre esa liquidación final, que bien puede constar en un acta, para cuando se logró de mutuo acuerdo ó, en el acto administrativo cuando se acude al procedimiento de la liquidación unilateral.
Cuando la obligación que se cobra consta en el acta de liquidación final, el título ejecutivo es simple, en tanto no necesita de otras actuaciones para concluir que se encuentra debidamente integrado, circunstancia que no releva el cumplimiento de las condiciones de claridad, expresión y exigibilidad propia de los títulos ejecutivos”. 3.4.
En lo que refiere a la condena en costas, aludió el desconocimiento de los artículos 365 y 443 del CGP, dado que en primera instancia se negaron las excepciones propuestas “por la demandada, por lo que el proceso no terminó por causa de haber prosperado ninguna excepción.”, por lo que estimó desproporcionada la sanción, máxime cuando “salió derrotado por causas atribuibles a las decisiones del despacho, que en últimas fue quien libró el mandamiento de pago, y después decidió revocarlo…”. 3.5.
En lo que atañe a la negación de continuar su proceso como declarativo, en atención a que así lo presentó al principio alegó lo siguiente: “Así señores Consejeros, qué camino le queda entonces al demandante; si presenta el 9 de enero de 2017 demanda de controversia contractual; el juez la inadmite y ordena adecuarla como ejecutivo por considerar que el acta de liquidación por sí sola constituye el título ejecutivo simple; pero un año después considera que no es simple sino complejo y termina el proceso y condena en costas; año y medio más tarde la segunda instancia confirma y niega la solicitud de continuar como proceso declarativo.
A pesar de haber trascurrido más de ocho años desde la celebración del contrato, y más de 5 desde la suscripción del acta de liquidación bilateral que es el título ejecutivo dentro del proceso, los aquí accionados consideraron que hasta tanto no se cumpla o se demuestre el cumplimiento del parágrafo 2 de la cláusula tercera del contrato (no del acta de liquidación): “En todo caso, los pagos estarán sujetos a los desembolsos efectivos que realicen las entidades e instituciones no podrá exigirse su pago.
Pero no solo eso, de la Gobernación del Meta que den origen al contrato”, se le niega la posibilidad al demandante de tramitar su proceso terminado, por la vía de un proceso declarativo, argumentando vulneración del principio de preclusividad, a sabiendas que cuando se radicó la demanda inicial de controversia contractual, se estaba dentro del término para ello, y que dicho término quedó suspendido por estar en curso el proceso ejecutivo.”. 4.
Pretensión constitucional En concreto la parte actora solicitó: “2 Dejar sin efecto la sentencia de primera instancia del 12 de diciembre de 2018 dictada por el Juzgado Primero Administrativo de Villavicencio, mediante la cual se revocó el mandamiento de pago librado el 28 de junio de 2017 y se condenó en costas al demandante, dentro del proceso ejecutivo N° 50001333300120170004000. 3.
Dejar sin efecto la sentencia de segunda instancia del 24 de septiembre de 2020, notificada el 5 de octubre de 2020, dictada por la Sala de decisión oral N° 1 del Tribunal Administrativo del Meta, mediante la cual confirmó la sentencia de primera instancia y, condenó en costas de segunda instancia al demandante, dentro del proceso ejecutivo N° 50001333300120170004000. 4.
Como consecuencia de lo anterior, se ordene seguir adelante con la ejecución. 5. Como última opción, en caso de no acceder a las peticiones anteriores, y si así lo considera el H. Consejo de Estado, se revoque la condena en costas impuesta en primera y segunda instancia y se ordene al juzgado primero administrativo de Villavicencio, continuar con el proceso bajo el medio de control de controversia contractual.”. 5.
Trámite de la acción Por medio de auto de 18 de noviembre de 2020 la magistrada ponente admitió la tutela de la referencia, en consecuencia, ordenó notificar como demandados a los magistrados del Tribunal Administrativo del Meta y al Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Villavicencio. Como terceros con interés dispuso la vinculación de la Universidad de Cundinamarca – UDEC – y de la Agencia para la Infraestructura del Meta – AIM -. 6.
Intervenciones 6.1. Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Villavicencio Manifestó que no se encontraba configurado el defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, en la medida en que dentro de la sentencia de primera instancia no se apartó del procedimiento establecido en la ley, y que lo pretendido por el actor era el pago de una suma producto de un contrato cuya acta de liquidación contenía el valor adeudado, razón por la cual era procedente adecuar el trámite a un medio de control ejecutivo.
Aclaró que contra la decisión inadmisoria que dispuso que se siguiera el proceso ejecutivo el demandante no presentó recursos. Adicionó que, aunque inicialmente profirió el mandamiento de pago, la parte ejecutada propuso excepciones contra esa providencia y que la misma hacía tránsito a cosa juzgada formal, por tanto, podía ser analizada nuevamente al emitir un fallo de fondo, situación que lo llevó a estudiar los requisitos formales del título ejecutivo bajo la excepción “inexigibilidad de la obligación por estar sometida a plazo o condición”.
Concluyó que de la cláusula tercera del contrato de prestación de servicios cuyo pago se solicitaba extrajo una condición para que se atendiera el deber del pago y que la misma no se alegó ni se demostró cumplida en el curso del proceso. 6.2. Universidad de Cundinamarca – UDEC – Por intermedio de apoderado solicitó que se declarara la improcedencia de la solicitud de amparo y que se le desvinculara del presente trámite.
Expuso que los fallos objeto de debate fueron proferidos sin desconocer la jurisprudencia del Consejo de Estado ni las normas que regulaban el caso, en consecuencia, expresó que no debe prosperar el amparo. Explicó que lo que se pretende es constituir la acción de tutela en un mecanismo judicial extraordinario, desconociendo que para acceder a la misma se debe cumplir con el requisito adjetivo de la subsidiariedad.
Concluyó que la solicitud de amparo constitucional perdía su carácter autónomo cuando se insistía en puntos que ya habían sido resueltos por el juez natural de la causa, y que esa circunstancia la torna improcedente. 6.3. Agencia para la Infraestructura del Meta – AIM – A través de apoderada judicial requirió que se denegara el amparo tutelar pretendido, dado que las decisiones judiciales enjuiciadas no configuraban violación de ningún derecho fundamental.
Aludió el incumplimiento de los requisitos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y expresó que el único fundamento del actor demostraba sus inconformidades y negación de aceptar la decisión de los operadores judiciales demandados. Finalizó su intervención con que el acta de liquidación contractual no atendió los requisitos formales del título ejecutivo y esa fue la razón por la que juiciosamente y a partir del adecuado estudio, los jueces ordinarios determinaron que se configuró la excepción propuesta y revocaron el mandamiento de pago. 6.4.
Pese a que los magistrados del Tribunal Administrativo del Meta fueron debidamente notificados del auto de 18 de noviembre de 2020, guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia Esta Sala es competente para asumir la acción de tutela, según lo establecido por el Decreto No. 2591 de 1991, en concordancia con el Decreto No. 1069 de 2015 modificado por el Decreto No. 1983 de 2017 y el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.
Cuestión previa La Universidad de Cundinamarca – UDEC – solicitó que se le desvinculara del presente trámite constitucional, no obstante, no especificó el motivo de su pedimento. Se negará tal solicitud, en atención a que el referido sujeto fue comunicado en calidad de tercero con interés por haber conformado el extremo ejecutado dentro del medio de control ejecutivo identificado con el número de radicado 50001-33-33-001-2017-00040-00/1, cuyas providencias de primera y segunda instancia se cuestionan por esta vía. 3.
Asunto bajo análisis Corresponde a la Sala determinar si de conformidad con los argumentos planteados en la demanda y las pruebas arrimadas al plenario, las sentencias de 12 de diciembre de 2018 y de 24 de septiembre de 2020 incurrieron en defecto procedimental por exceder los lineamientos del artículo 297 de la Ley 1437 de 2011, defecto sustantivo por omisión de los artículos 422 del CGP y 297 del CPACA por desconocer el acta de liquidación del contrato como título ejecutivo simple y en desconocimiento de precedente de varias providencias del Consejo de Estado sobre el estudio que debieron darle al citado documento, el cual, a su juicio, sí constituye el título ejecutivo para que se ordene el pago de la obligación adeudada.
Para el efecto se estudiará: (i) Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; (ii) Estudio de los requisitos de procedibilidad adjetiva, y, de superarse, iii) se abordará el análisis del caso concreto. 4. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Esta Sección, mayoritariamente, venía considerando que la acción de tutela contra providencia judicial era improcedente por dirigirse contra una decisión judicial.
Solo en casos excepcionales se admitía su procedencia, eventos éstos que estaban relacionados con un vicio procesal ostensible y desproporcionado que lesionara el derecho de acceso a la administración de justicia en forma individual o en conexidad con el derecho de defensa y contradicción. Sin embargo, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 2012[3] unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema.[4] Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.[5] Señaló la Sala Plena en el fallo en mención: «De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente».[6] Énfasis propio.
A partir de esa decisión de la Sala Plena, la Corporación modificó su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, estudia las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analiza si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente como expresamente lo indica la decisión de unificación. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los «fijados hasta el momento jurisprudencialmente».
Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014,[7] la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 de la Constitución Política y, por ende, el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características.
A partir de esa decisión, se dejó en claro que la acción de tutela se puede interponer contra decisiones de las Altas Cortes, específicamente, las del Consejo de Estado, autos o sentencias, que desconozcan derechos fundamentales, asunto que en cada caso deberá probarse y en donde el actor tendrá la carga de argumentar las razones de la violación. En ese sentido, si bien la Corte Constitucional se ha referido en forma amplia[8] a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, no ha distinguido con claridad cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo -improcedencia sustantiva- y cuáles impiden analizar el fondo del asunto -improcedencia adjetiva-.
Por tanto, se debe verificar que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) inmediatez; iii) subsidiariedad, es decir, el agotamiento de los mecanismos judiciales, ordinarios y extraordinarios de defensa, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la decisión a tomar será declarar improcedente el amparo solicitado y no se analizará el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá principalmente: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 5.
Examen de los requisitos: Procedencia adjetiva 5.1. Relevancia constitucional La Corte Constitucional en la sentencia SU-573 de 2019 estableció que el estudio de la relevancia constitucional tiene las siguientes finalidades: (i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad;
(ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales y, finalmente, (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces. Así, un asunto carece de relevancia constitucional cuando a través del ejercicio de la acción de tutela se discuten aspectos netamente legales o económicos.
Sobre las costas la Sala Especial de Decisión No. 27 del Consejo de Estado, en la sentencia de unificación de 6 de agosto de 2019, señaló: “5.1 Costas procesales –concepto, composición y configuración 72. Las costas procesales son aquella erogación económica que debe asumir la parte que resulte vencida en un proceso judicial, que se compone de las i) expensas y las ii) agencias en derecho. 73.
Las primeras responden a los gastos necesarios para tramitar el proceso, tales como son el valor de copias, publicaciones, impuestos de timbre, honorarios de peritos, honorarios de auxiliares de la justicia, gastos de desplazamiento por diligencias fuera del despacho judicial, gasto de traslado de testigos, por citar algunos ejemplos. 74.
Las segundas -agencias de derecho-, obedecen a la suma que el juez debe ordenar en beneficio de la parte favorecida con la condena en costas, para reconocerle los costos afrontados por la representación de un abogado o, si actuó en nombre propio, como contraprestación por el tiempo y esfuerzo dedicados a la causa”[9] (Negrilla fuera del texto original).
Una de las pretensiones que el actor invoca por esta vía es el desconocimiento de los artículos 364 y 443 del CGP respecto a la condena en costas, debido a que el proceso no terminó porque hubiese prosperado alguna excepción, razón por la cual, estimó desproporcionada la sanción. Advierte esta Sala que el estudio de la condena en costas carece de relevancia constitucional por cuanto lo que se discute no toca en ningún punto el examen de derechos fundamentales[10].
Contrario a ello el debate se circunscribe a una discusión netamente patrimonial y la inconformidad en cuanto a su aplicación en el trámite ordinario, por lo cual se declarará su improcedencia. 5.2. Tutela contra sentencia de la misma naturaleza La Sala no encuentra reparo alguno frente a este requisito, pues a través de la presente acción constitucional se cuestionan las decisiones adoptadas por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Villavicencio y el Tribunal Administrativo del Meta, dentro del medio de control ejecutivo que se identifica con el número de radicado 50001-33-33- 001-2017-00040-00/1. 5.3.
Inmediatez La tutela se ejerció en un término razonable, contado desde el día siguiente a la ejecutoria (art. 302[11] CGP) de la decisión cuestionada, toda vez que la providencia de segunda instancia, que puso fin al proceso ordinario se profirió el 24 de septiembre de 2020, se notificó el 5 de octubre del mismo año y la acción constitucional se radicó en el mes octubre de esta anualidad[12]. 5.4.
Subsidiariedad En consideración a la subsidiariedad, el inciso 3º del artículo 86 de la Constitución consagra este requisito como presupuesto de procedencia de la acción de tutela y determina que “[e]sta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial”, precepto reglamentado por el numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991.
Del texto de la norma referida se evidencia que, existiendo otros mecanismos de defensa judicial que resulten idóneos y eficaces para solicitar la protección de los derechos que se consideran amenazados o vulnerados, se debe recurrir a estos y no a la tutela. Sobre el particular, la Corte Constitucional ha determinado que cuando una persona acude a la administración de justicia con el fin de que le sean protegidos sus derechos, no puede desconocer las acciones judiciales contempladas en el ordenamiento jurídico, ni pretender que el juez de tutela adopte decisiones paralelas a las del funcionario que conoce de un determinado asunto radicado bajo su competencia[13].
Lo anterior tiene asidero en la propia Constitución de 1991, de donde se colige que la protección de los derechos constitucionales fundamentales no es un asunto reservado exclusivamente a la acción de tutela, pues todos los mecanismos judiciales deben buscar la defensa de aquellos. Vale decir que el respeto y la garantía de los derechos de las personas son de la esencia del Estado Social de Derecho, como bien lo establece el inciso 2° del artículo 2° de la Constitución, de ahí que la garantía de los derechos fundamentales de las personas no solo corre a cargo del juez de tutela, sino que es vinculante para cualquier persona que esté investida de la autoridad del Estado y en cualquiera de los ámbitos funcionales del mismo.
Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia T-735 de 2013, la cual se trae a colación como criterio auxiliar de interpretación, manifestó que la “exigencia constitucional responde al principio de subsidiariedad del amparo, que pretende asegurar que no sea considerado en sí mismo una instancia más en el trámite jurisdiccional, un mecanismo de defensa que reemplace aquellos otros diseñados por el legislador y mucho menos, como se pretende en este caso, un camino excepcional para solucionar errores u omisiones de las partes para corregir oportunidades vencidas en los procesos jurisdiccionales ordinarios”[14].
Aunado a lo anterior, la Corte Constitucional manifestó que junto con los demás requisitos de procedibilidad, se exige que el actor “haya ejercido los recursos previstos en el respectivo proceso judicial, pues no se trata de sustituir a través de ella los mecanismos ordinarios de defensa que, por negligencia, descuido o incuria de quien solicita el amparo constitucional, no fueron utilizados a su debido tiempo”.”[15]. 5.4.1.
En lo que atañe a la imposibilidad de exigir por otra vía el cumplimiento de la obligación dado que el Tribunal Administrativo del Meta le negó su pretensión de continuar el trámite como proceso ordinario, advierte la Sala que lo que pretende cuestionar el actor es el auto de 8 de mayo de 2017, por medio del cual el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Villavicencio le pidió que adecuara su demanda al trámite ejecutivo, dado que indicó que inicialmente presentó demanda declarativa y fue el juez quien decidió adecuarla a ejecutiva.
En ese sentido, es claro que tenía a su alcance el recurso de reposición para exponer los reproches que pretendiera contra la decisión que le inadmitió su medio de control declarativo y le ordenó que lo modificara a ejecutivo si estimaba que no era lo correcto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 170 del CPACA[16]. 5.4.2. Ahora bien, en lo que tiene que ver con los defectos procedimental, sustantivo y por desconocimiento de precedente invocados, la Sala encuentra que sí se supera este requisito, pues la parte actora no dispone de otros medios de defensa judicial ordinarios para debatir las providencias cuestionadas, teniendo en cuenta que presentó recurso de apelación contra la decisión proferida en primera instancia el 12 de diciembre de 2018 por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Villavicencio, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo del Meta el 24 de septiembre de 2020, y frente a esta decisión no proceden más recursos o actuaciones.
En cuanto a los mecanismos extraordinarios establecidos, no proceden en el caso concreto, por no cumplirse con los presupuestos de los artículos 248 y 257 de la Ley 1437 de 2011. 6. Caso concreto Como quedó expuesto en los antecedentes de este proveído, la parte actora estimó que las providencias de 12 de diciembre de 2018 y de 24 de septiembre de 2020 proferidas por las autoridades judiciales accionadas incurrieron en defecto procedimental por exigir requisitos adicionales a los dispuestos en el artículo 297 del CPACA respecto al título ejecutivo, y asimismo valorar indebidamente el acta de liquidación del contrato N° OPS- INT-M 12 de 2012 que contiene todas esas exigencias, defecto sustantivo por desconocimiento de los artículos 422 del CGP y 297 del CPACA y desconocimiento de precedente de varias sentencias del Consejo de Estado, ya que las actas de liquidación de los contratos constituyen títulos ejecutivos simples y no requieren de otros documentos para estar debidamente integrados.
Para el efecto, procederá la Sala a estudiar cada uno de los defectos propuestos, con el fin de establecer si las autoridades judiciales accionadas vulneraron los derechos fundamentales que el señor ÉDGAR ARNALDO CALDERÓN MALAGÓN invocó por esta vía. En ese sentido, se hará un análisis de las características generales que componen cada uno de los yerros invocados y posteriormente se hará el análisis de los mismos, sobre la sentencia de 24 de septiembre de 2020 la cual puso fin al proceso ordinario, teniendo en cuenta que confirmó en todas sus partes la decisión de 12 de diciembre de 2018 proferida en primera instancia. 6.1.
Defecto procedimental Según lo establecido por la Corte Constitucional, se presenta cuando la autoridad judicial en el desarrollo del proceso (i) sigue un trámite completamente ajeno al establecido en la ley, (ii) pretermite etapas sustanciales del procedimiento, afectando el derecho de defensa y contradicción de las partes, o (iii) incurre en un exceso ritual manifiesto. 6.2.
Defecto sustantivo La Corte Constitucional, en sentencia de unificación SU-516 de 2019[17], sobre su configuración reiteró lo siguiente: «La Corte ha señalado que el defecto sustantivo parte del “reconocimiento de que la competencia asignada a las autoridades judiciales para interpretar y aplicar las normas jurídicas, fundada en el principio de autonomía e independencia judicial, no es en ningún caso absoluta”[18].
En consecuencia, este defecto se materializa cuando la decisión que toma el juez desborda el marco de acción que la Constitución y la ley le reconocen[19]. La jurisprudencia de este Tribunal, en diferentes decisiones[20], ha precisado los supuestos que pueden configurar este defecto, a saber: (i) Cuando existe carencia absoluta de fundamento jurídico.
En este caso la decisión se sustenta en una norma inexistente[21], derogada[22], o que ha sido declarada inconstitucional[23]. (ii) La decisión judicial tiene como fundamento una norma que no es aplicable por no ser pertinente[24]. (iii) A pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, su aplicación no resulta adecuada a la situación fáctica objeto de estudio como, por ejemplo, cuando se le reconocen efectos distintos a los señalados por el legislador[25].
(iv) Cuando se aplica una norma cuya interpretación desconoce una sentencia con efectos erga omnes. En esta hipótesis se aplica una norma cuyo sentido contraría la ratio decidendi de una sentencia que irradia sus efectos a todo el ordenamiento jurídico[26]. (v) La disposición aplicada se muestra injustificadamente regresiva[27] o claramente contraria a la Constitución[28].
(vi) Cuando un poder concedido al juez se utiliza para un fin no previsto en la disposición[29]. (vii) La decisión se funda en una interpretación no sistemática del derecho, omitiendo el análisis de otras disposiciones aplicables al caso[30]. (viii) El servidor judicial da una insuficiente sustentación o justificación de una actuación que afecta derechos fundamentales[31].
(ix) Se desconoce el precedente judicial sin ofrecer un mínimo razonable de argumentación[32]. (x) Cuando el juez se abstiene de aplicar la excepción de inconstitucionalidad[33]. Se trata de la aplicación de normas abiertamente inconstitucionales[34], o cuando al ser aplicadas al caso concreto se vulneran derechos fundamentales, razón por lo que debe ser igualmente inaplicada[35].
(xi) Cuando la providencia incurre en incongruencia entre los fundamentos jurídicos y la decisión. Esta situación se configura cuando la resolución del juez no corresponde con las motivaciones expuestas en la providencia[36]. Adicionalmente, esta Corte ha señalado[37] que una autoridad judicial puede incurrir en un defecto sustantivo por interpretación irrazonable[38] en, al menos, dos hipótesis: (i) cuando le otorga a la disposición jurídica un sentido y alcance que esta no tiene (contraevidente –interpretación contra legem–), o de manera injustificada para los intereses legítimos de una de las partes[39]; y (ii) cuando le confiere a la disposición infraconstitucional una interpretación que en principio resulta formalmente posible a partir de las varias opciones que ofrece, pero que en realidad contraviene postulados de rango constitucional o conduce a resultados desproporcionados, sacando la decisión del marco de la juridicidad y de la hermenéutica jurídica aceptable[40]»[41]. 6.3.
Desconocimiento del precedente La Sala ha establecido que “es aquella regla creada por una Alta Corte para solucionar un determinado conflicto jurídico, sin que sea necesario un número plural de decisiones en el mismo sentido para que aquella sea considerada como precedente”. Se constituye también por las sentencias de constitucionalidad y de unificación, proferidas tanto por la Corte Constitucional como por el Consejo de Estado.
Sin embargo, resulta necesario advertir que “…debe aceptarse que no todas las decisiones judiciales que profieren las Altas Cortes, generan una regla o subregla, pues son el resultado de la aplicación al caso concreto de la norma que viene al caso, sin una actividad creadora del juez.”.[42] 6.4. Descendiendo al caso bajo estudio se observa que el actor invocó el defecto procedimental sobre el artículo 297 del CPACA y, del mismo, el defecto sustantivo al que agregó el artículo 422 del CGP tras considerar que el acta de liquidación del Contrato N° OPS-INT-M 12 de 2012 sí cumplía con todos los requisitos para ser un título ejecutivo simple y no requería del contrato como complemento.
Adicionó que en el acta de liquidación contractual constaba una obligación clara, expresa y exigible en su favor y a cargo de la UDEC, sin condición alguna. El numeral 3° del artículo 297 del CPACA establece que constituyen títulos ejecutivos, entre otros: “3. Sin perjuicio de la prerrogativa del cobro coactivo que corresponde a los organismos y entidades públicas, prestarán mérito ejecutivo los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones.” (Subrayado fuera del texto original).
Por su parte, el artículo 422 del CGP dispone que “ARTÍCULO 422. TÍTULO EJECUTIVO. Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley.” (Subrayado fuera del texto original).
Sobre el particular, luego de transcribir los citados artículos, el Tribunal Administrativo del Meta en la sentencia de 24 de septiembre de 2020 mencionó que: “Los títulos ejecutivos deben gozar de ciertas condiciones esenciales, unas formales y otras sustanciales. Las formales se refieren a que la obligación debe constar: i) en documentos auténticos que provengan del deudor o de su causante y que constituyan plena prueba contra él, o ii) en providencias emanadas de autoridades competentes que tengan fuerza ejecutiva, conforme a la ley, como, por ejemplo, las sentencias de condena y otro tipo de providencias judiciales que impongan obligaciones, verbigracia, aquellas que fijan honorarios a los auxiliares de la justicia, las que aprueban la liquidación de costas, etc.
Las condiciones sustanciales, por su parte, se traducen en que las obligaciones que se acrediten a favor del ejecutante o de su causante y a cargo del ejecutado o de su causante sean claras, expresas y exigibles. En cuanto a estas últimas, la doctrina ha señalado que por expresa debe entenderse que la obligación aparezca manifiesta de la redacción misma del título; es decir, en el documento que la contiene debe estar expresamente declarada, debe estar nítido el crédito o deuda que allí aparece, la obligación es clara cuando, además de expresa, aparece determinada en el título, de modo que sea fácilmente inteligible y se entienda en un solo sentido, y es exigible cuando puede demandarse su cumplimiento, por no estar pendiente el agotamiento de un plazo o de condición. Dicho de otro modo, la exigibilidad de la obligación se manifiesta en que debía cumplirse dentro de cierto término ya vencido o cuando ocurriera una condición ya acontecida o para la cual no se señaló término, pero cuyo cumplimiento sólo podía hacerse dentro de cierto tiempo que ya transcurrió.” (Negrilla fuera del texto original).
Del anterior análisis, el Tribunal Administrativo del Meta encontró que como lo había determinado el a quo, el pago contenido en el acta de liquidación del contrato suscrita entre la UDEC y el señor Calderón Malagón, estaba sometido a una condición dispuesta en la cláusula tercera de la prestación de servicios N° OPS-INT-M 12 de 2012, la cual no se alegó ni se demostró como cumplida en el trámite del proceso.
La cláusula tercera del mentado contrato de prestación de servicios establece: “CLAUSULA TERCERA: FORMA DE PAGO. La Universidad de Cundinamarca “UDEC” pagará un primer valor por la suma de CIENTO VEINTIOCHO MILLONES CIENTO OCHENTA MIL PESOS ($128.180.000.000,00) M.LV, previo cumplimiento de los requisitos de perfeccionamiento y ejecución den contrato, entrega del primer informe de avance de ejecución correspondiente al 25%, aprobación del mismo por el supervisor designado o contratado para tal fin que se constatará con certificación del cumplimiento expedida por aquel; 2) El 75% restante se pagará conforme al avance de ejecución del contrato hasta completar el 100%, en todo caso el último pago no podrá ser inferior al 10% del valor total del contrato el cual esta sujeto a la entrega del producto final objeto del presente contrato, debidamente recibido y aprobado por la Supervisión e Interventoría, contratada o designada para tal fin.
PARÁGRAFO 1: Todo pago requiere la verificación de cumplimiento del artículo 50 de la Ley 789 de 2002, respecto al Sistema de Seguridad Social Integral.
PARÁGRAFO 2: En todo caso, los pagos estarán sujetos a los desembolsos efectivos que realicen las entidades e instituciones de la Gobernación del Meta que den origen al contrato.” (Subrayado fuera del texto original). Fue precisamente de la lectura de la cláusula transcrita que determinó el Tribunal Administrativo del Meta que aunque en el acta de liquidación del contrato no se plasmó ninguna condición, lo cierto es que en la prestación de servicios N° OPS-INT-M 12 de 2012 suscrita entre la UDEC y el señor Calderón Malagón se estipuló que los pagos “En todo caso” estarían “sujetos a desembolsos efectivos que realicen las entidades e instituciones de la Gobernación del Meta que den origen al contrato.”.
Así las cosas, advierte la Sala que fue del análisis de las normas citadas, que se estableció que, si bien el acta de liquidación del contrato N° OPS- INT-M 12 de 2012 cumplía con los requisitos de forma establecidos en los artículos 297 del CPACA y 422 del CGP, no atendía los requerimientos de fondo que indican que la obligación que allí se contenga debe ser además de clara y expresa, exigible, por cuanto había una condición dentro del contrato referente al pago en la que se precisó que “en todo caso” dependía de los desembolsos que efectuaran las entidades de la Gobernación del Meta a la UDEC que estuvieran relacionadas con el contrato interadministrativo N° 126 de 2011.
Vale reiterar que lo que se pretendió con el medio de control ejecutivo contractual fue precisamente la ejecución de una obligación dineraria a cargo de la UDEC derivada de la orden de servicios N° OPS-INT-M 12 de 2012, dentro de la que se encuentra la condición que acompaña el acta de liquidación, la cual específicamente se refiere al pago y fue conocida por las partes al momento de firmar el contrato que originó la obligación que se reclama.
Así las cosas, no se configuraron los defectos procedimental y sustantivo endilgados respecto a los artículos 297 del CPACA y 422 del CGP, pues los mismos establecen que en todo caso, el título ejecutivo debe estar dotado de las características de claro, expreso y exigible y, fue precisamente la última de estas condiciones la que no se cumplió para efectos de poder ordenar la ejecución de la obligación adeudada.
Se aclara entonces que, contrario a lo sostenido por el accionante, el Tribunal Administrativo del Meta sí analizó el acta de liquidación, sin embargo, aunque esta no tenía inmersa alguna condición, lo cierto es que en el contrato que le dio origen se estipuló por las partes una cláusula para todos los pagos y esta no se atendió. De otro lado pese a que no se fijó el porcentaje del pago como lo indicó el actor, no encuentra la Sala razón para considerar que eso debió estar especificado teniendo en cuenta que no hay una norma que así lo contemple y no puede afirmar que no se aclaró si esos desembolsos debían estar relacionados o no con el contrato interadministrativo N° 126 de 2011, dado que en la misma prestación de servicios en la que está incluida la cláusula que contiene la condición, se aclaró que “…EL CONTRATISTA se obliga para con LA UNIVERSIDAD DE CUNDINAMARCA “UDEC” a prestar los servicios profesionales como INGENIERO DE TRANSPORTE Y VIAS (sic) (…) DENTRO DEL PROYECTO N° 190 DE 2011 DEL CONTRATO INTERADMINISTRATIVO N° 126 DE 2011 DERIVADO DEL CONVENIO MARCO 022 DE 2011…”. 6.5.
En lo que atañe al desconocimiento del precedente, evidenció la Sala lo siguiente: - Sentencia del 11 de octubre de 2006 de la Sección Tercera del Consejo de Estado (exp. 15001-23-31-000-2001-00993-01). En esa oportunidad estableció esa Sala que la obligación contenida en los documentos que conforman el título ejecutivo debe ser clara, expresa y exigible, así: “Es expresa la obligación que aparece precisa y manifiesta en la redacción misma del título; es decir que, en el documento que contiene la obligación, deben constar, en forma nítida, en primer término, el crédito del ejecutante y, en segundo término, la deuda del ejecutado; tienen que estar expresamente declaradas estas dos situaciones sin que, para ello, sea necesario acudir a lucubraciones o suposiciones.
La obligación es clara cuando aparece fácilmente determinada en el título; debe ser fácilmente inteligible y entenderse en un solo sentido. Por último, es exigible cuando puede exigirse el cumplimiento de la misma por no estar sometida a plazo o condición.” (Negrilla fuera del texto original). Como se mencionó en el estudio que antecede, fue precisamente al encontrar que la obligación estaba sometida a una condición, que los jueces ordinarios decidieron revocar el mandamiento de pago y negar las súplicas de la demanda que pretendía la ejecución de la obligación adeudada por no encontrar prueba del cumplimiento de dicha condición. - Providencia del 11 de noviembre de 2009 de la Sección Tercera del Consejo de Estado (exp. 25000-23-26-000-2002-01920-02) en la cual se dijo sobre los títulos ejecutivos devenidos de las actas de liquidación de los contratos que: “Cuando la obligación que se cobra proviene de un contrato estatal, el título ejecutivo, por regla general, es complejo en la medida que está conformado no sólo por el contrato, en el cual consta el compromiso de pago, sino por otros documentos, normalmente provenientes de la Administración en los cuales conste el cumplimiento de la obligación a cargo del contratista, y de las que se pueda deducir la exigibilidad de la obligación de pago para la entidad contratante.
En ocasiones el título ejecutivo está constituido sólo por el acto administrativo, como por ejemplo, cuando la Administración, en ejercicio de la facultad que le ha sido atribuida por el artículo 61 de la Ley 80 de 1.993 liquida unilateralmente el contrato y, en tal virtud, procede a declarar la existencia de una obligación a cargo del contratista, o a reconocer la existencia de una obligación en su contra[43].
De igual forma, cuando se realiza la liquidación bilateral o por mutuo acuerdo del contrato, la respectiva acta suscrita entre las partes, contiene obligaciones claras, expresas y exigibles a cargo de las mismas.”. Sobre el particular, cabe aclarar que no es pauta general que el acta de liquidación sea un título ejecutivo simple, de hecho, la regla es que lo sea complejo.
Entonces, acertadamente indicaron las autoridades judiciales accionadas que al estar sometido a condición el pago de la obligación, precisamente del documento que le dio origen, esto es del Contrato N° OPS- INT-M 12 de 2012, el mismo no gozaba de la condición de ser exigible y no podía procederse al pago al no acreditarse ese requisito. - Providencia del 30 de enero de 2013 de la Sección Tercera del Consejo de Estado (exp. 85001-23-31-000-2012-00127-01) en la que se adujo sobre el tema en cuestión que: “Sin embargo, se ha dicho que en casos como el presente, “donde los contratos fueron liquidados y las obligaciones que se reclaman constan en las respectivas actas, el aporte o no de los contratos no es factor determinante para establecer la existencia de una obligación clara, expresa y exigible, habida cuenta que siendo la liquidación un acto donde se deciden todas las reclamaciones que hayan surgido en la ejecución del contrato, finiquitando de esta forma la relación existente entre las partes del negocio jurídico, tal expresión (sic) implica un corte o cierre final de cuentas donde se define quién debe a quién y cuánto.
En tal sentido, si con la liquidación del contrato se define el estado económico del mismo, no hay duda que para establecer las obligaciones resultantes debe estarse a lo resuelto y consignado en el acta respectiva, sin perjuicio de que pueda demandarse su modificación por vía judicial”[44]. Lo anterior ha servido de fundamento para afirmar que el acta de liquidación del contrato constituye por sí sola título ejecutivo, habida cuenta que contiene el balance final de las obligaciones a cargo de las partes y, por ende, las que allí consten pueden demandarse ejecutivamente.
(…) En efecto, cotejado el contenido de dicha acta, es posible establecer que: i) fue suscrita conjuntamente por las partes, ii) contiene una obligación dineraria a cargo de la parte ejecutada, en la medida en que muestra un saldo a favor del Consorcio, iii) los saldos de la obligación a cargo de la ejecutada reflejan una cifra determinada, consistente en pagar una cantidad líquida de dinero y iv) de conformidad con la fecha en la cual se suscribió el acta y como no se fijó plazo ni condición para el pago, se advierte que la obligación en ella contenida resulta exigible.”.
Si bien se especificó que en algunos casos el acta de liquidación del contrato constituye el título ejecutivo simple porque en él se deciden todas las reclamaciones y constan las obligaciones que se desprenden del acuerdo de voluntades, en esa oportunidad igualmente se verificó que el acta cumpliera con los requisitos sustanciales y formales, así como se determinó que la obligación que contenía era exigible en tanto que no estaba supeditada a plazo o condición, circunstancia que no se acreditó en el presente asunto. - Providencia de 24 de enero de 2007 dentro del expediente 85001-23- 31-000-2005-00291-01, en la cual se arguyó que “Cuando la obligación que se cobra consta en el acta de liquidación final, el título ejecutivo es simple, en tanto no necesita de otras actuaciones para concluir que se encuentra debidamente integrado, circunstancia que no releva el cumplimiento de las condiciones de claridad, expresión y exigibilidad propia de los títulos ejecutivos.”, no obstante, tras analizar el acta de liquidación cuya ejecución se solicitaba a la luz de los requisitos de claridad, expresividad y exigibilidad se concluyó que: “Ante la falencia o ausencia de determinación clara y expresa de la obligación que se cobra, no se acreditó el cumplimiento de las condiciones que exige el artículo 488 para que de los documentos aportados pueda predicarse la existencia de título ejecutivo, en favor de la Unión Temporal Guanapalo y en contra del Departamento de Casanare, por valor de 683´13.059, por lo tanto no procede librar mandamiento de pago…”.
Sobre el particular, si bien se indicó que cuando la obligación que se pedía ejecutar constaba en el acta de liquidación del contrato el título ejecutivo era simple, lo cierto es que en todo caso para tener esa connotación la obligación debía ser clara, expresa y exigible en el acta y eso no ocurrió ni en el caso bajo estudio ni en el que se abordó en esa oportunidad.
Por lo anterior, estima la Sala que no se desconoció el precedente alegado sobre las sentencias objeto de juicio, lo que sí es regla general es que cuando la obligación que se pide cumplir está contenida en el acta de liquidación del contrato fuente, debe atender las tres condiciones dispuestas en los artículos 297 del CPACA y 422 del CGP de ser clara, expresa y exigible, aspecto que no resultó acreditado de acuerdo al estudio que acertadamente desplegaron los jueces ordinarios y que comparte esta Sala. 7.
Conclusión Concluye la Sala que habrá de declararse la improcedencia de la acción respecto de la solicitud de revocatoria de la condena en costas y a la negativa de continuar el proceso designado con el número de radicado 50001- 33-33-001-2017-00040-00/1 como declarativo. En relación con los defectos sustantivo, procedimental y de desconocimiento de precedente negará el amparo de los derechos fundamentales deprecados por el señor ÉDGAR ARNALDO CALDERÓN MALAGÓN, porque no se encontraron configurados los yerros propuestos respecto de las sentencias de 12 de diciembre de 2018 y de 24 de septiembre de 2020, mediante el ejercicio de la tutela del vocativo de la referencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación propuesta por la Universidad de Cundinamarca – UDEC -, de acuerdo con las consideraciones de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR LA IMPROCEDENCIA de la presente acción de tutela en lo que atañe a la solicitud de revocatoria de la condena en costas y a la negativa de continuar el proceso designado con el número de radicado 50001- 33-33-001-2017-00040-00/1 como declarativo, de conformidad con lo expuesto.
TERCERO: NEGAR el amparo de los derechos fundamentales deprecados por el señor ÉDGAR ARNALDO CALDERÓN MALAGÓN, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
CUARTO: NOTIFICAR a las partes y a los terceros interesados, según el procedimiento previsto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
QUINTO: De no ser impugnada esta sentencia, dentro de los tres días siguientes a su notificación, ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, al día siguiente de la ejecutoria, conforme lo fija el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081” ----------------------- [1] Modificado por el artículo 1º del Decreto Nacional 1983 de 2017. [2] Inicialmente la acción de tutela fue repartida para conocimiento del Tribunal Administrativo del Meta, el cual, mediante auto de 29 de octubre de 2020 declaró su falta de competencia funcional y remitió el expediente al Consejo de Estado. [3] Sala Plena.
Consejo de Estado. Rad. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de Tutela - Importancia jurídica. Actor: Nery Germania Álvarez Bello. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. [4] El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. [5] Se dijo en la mencionada sentencia: «DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia». [6] Sala Plena.
Consejo de Estado. Rad. No. No. 11001-03-15-000-2009-01328- 01. Acción de Tutela - Importancia jurídica. Actor: Nery Germania Álvarez Bello. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. [7] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica.
Actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [8] Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. [9] Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión N°27, sentencia de unificación jurisprudencial del 6 de agosto de 2019, exp. 15001-33-33-007-2017-00036-01, M.P. Rocío Araújo Oñate. [10] En otras decisiones judiciales proferidas por esta Sala se ha determinado que el estudio de si procede o no la condena en costas vía acción de tutela carece de relevancia constitucional.
A modo de ejemplo, las sentencias dictadas dentro de los expedientes de radicados 11001-03-15- 000-2019-04788-01 M.P. Rocío Araújo Oñate y 11001-03-15-000-2020-02954-00 M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. [11] «Las providencias proferidas en audiencia adquieren ejecutoria una vez notificadas, cuando no sean impugnadas o no admitan recursos. || No obstante, cuando se pida aclaración o complementación de una providencia, solo quedará ejecutoriada una vez resuelta la solicitud. || Las que sean proferidas por fuera de audiencia quedan ejecutoriadas tres (3) días después de notificadas, cuando carecen de recursos o han vencido los términos sin haberse interpuesto los recursos que fueren procedentes, o cuando queda ejecutoriada la providencia que resuelva los interpuestos».
Énfasis de la Sala. [12] Se echa de menos la fecha en la que el actor presentó la acción de tutela ante el Tribunal Administrativo del Meta, no obstante, atendiendo a que se notificó el 5 de octubre y se remitió el expediente a esta Corporación mediante auto de 29 de octubre de 2020, se considera satisfecho este requisito, dado que no transcurrió más de un mes entre la ejecutoria de la sentencia enjuiciada y la radicación del proceso de tutela. [13] En sentencia T-313 de 2005, M.P.Jaime Córdoba Triviño se estableció: “En efecto, la Constitución y la ley estipulan un dispositivo complejo de competencias y procesos judiciales que tienen como objetivo común garantizar el ejercicio pleno de los derechos constitucionales, en consonancia con el cumplimiento de los demás fines del Estado previstos en el artículo 2 Superior.
Por tanto, una comprensión ampliada de la acción de tutela, que desconozca el requisito de subsidiariedad, vacía el contenido de las mencionadas competencias y, en consecuencia, es contraria a las disposiciones de la Carta Política que regulan los instrumentos de protección de los derechos dispuestos al interior de cada una de las jurisdicciones.” [14] Corte Constitucional, Sentencia T-735 del 17 de octubre de 2013.
M.P. Alberto Rojas Ríos [15] Corte Constitucional, Sentencia T-107 del 20 de febrero de 2012. M.P. María Victoria Calle Correa [16]
ARTÍCULO 170. INADMISIÓN DE LA DEMANDA. Se inadmitirá la demanda que carezca de los requisitos señalados en la ley por auto susceptible de reposición, en el que se expondrán sus defectos, para que el demandante los corrija en el plazo de diez (10) días. Si no lo hiciere se rechazará la demanda. [17] Corte Constitucional. (30 de octubre de 2019).
Sentencia SU-516. Expedientes acumulados T-7.302.719 y T-7.475.739. [M. P. Antonio José Lizarazo Ocampo]. [18] «Corte Constitucional, Sentencia SU-210 de 2017». [19] «Corte Constitucional, Sentencias T-008 de 1998, C-984 de 1999 y T-156 de 2009». [20] «Corte Constitucional, Sentencias SU-515 de 2013, SU-168 de 2017, SU- 210 de 2017, SU-632 de 2017 y SU-116 de 2018». [21] «Corte Constitucional, Sentencia T-800 de 2006». [22] «Corte Constitucional, Sentencia T-205 de 2004». [23] «Corte Constitucional, Sentencias T-158 de 1993, T-804 de 1999, SU-159 2002 y T-800 de 2006». [24] «Corte Constitucional, T-189 de 2005». [25] «Corte Constitucional, Sentencia SU-159 de 2002». [26] «Corte Constitucional, Sentencias T-814 de 1999, T-842 de 2001, T-462 de 2003 y T-790 de 2010». [27] Corte Constitucional, Sentencia T-018 de 2008. [28] «Corte Constitucional, Sentencia T-086 de 2007». [29] «Corte Constitucional, Sentencia T-231 de 1994». [30] «Corte Constitucional, Sentencias T-807 de 2004, T-790 de 2010 y T-510 de 2011». [31] «Corte Constitucional, Sentencias T-114 de 2002, T-1285 de 2005 y T- 086 de 2007». [32] «Corte Constitucional, Sentencias SU-640 de 1998, T-462 de 2003, T- 1285 de 2005 y T-292 de 2006». [33] «En la Sentencia T-808 de 2007, se expuso que “en cualquiera de estos casos debe estarse frente a un desconocimiento claro y ostensible de la normatividad aplicable al caso concreto, de manera que la desconexión entre la voluntad del ordenamiento y la del funcionario judicial sea notoria y no tenga respaldo en el margen de autonomía e independencia que la Constitución le reconoce a los jueces (Art. 230 C.P.).
Debe recordarse además, que el amparo constitucional en estos casos no puede tener por objeto lograr interpretaciones más favorables para quien tutela, sino exclusivamente, proteger los derechos fundamentales de quien queda sujeto a una providencia que se ha apartado de lo dispuesto por el ordenamiento jurídico”». [34] «Corte Constitucional, Sentencias T-572 de 1994 y SU-159 de 2002». [35] «Corte Constitucional, Sentencias T-572 de 1994, SU-172 de 2000 y SU- 174 de 2007». [36] «Corte Constitucional, Sentencia T-100 de 1998». [37] «Corte Constitucional, Sentencia T-1095 de 2012». [38] «Corte Constitucional, Sentencias T-1101 de 2005 y T-051 de 2009». [39] «Corte Constitucional, Sentencias T-765 de 1998, T-001 de 1999 y T-462 de 2003». [40] «Corte Constitucional, Sentencias T-079 de 1993 y T-066 de 2009». [41] Cursiva del texto original. [42] Consejo de Estado, Sentencia del 19 de febrero de 2015.
M.P. Alberto Yepes Barreiro. Rad. No. 11001-03-15-000-2013-02690-01. [43] CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Sentencia de 5 de julio de 2006 Exp. 24812 M.P. Ruth Stella Correa Palacio. Cabe tener en cuenta que la norma que hoy autoriza la liquidación unilateral es el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, modificado por el artículo 11 de la Ley 1150 de 1997. [44] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Consejero Ponente: Mauricio Fajardo Gómez, auto de 19 de julio de 2006, radicación: 30.770.