DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN – Facultades excepcionales del gobierno / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN – Reglas / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN – Sujetos al control político y judicial Los denominados estados de crisis o estados de excepción, corresponden al régimen jurídico que consagra la Constitución Política para otorgarle a las autoridades administrativas, las herramientas jurídicas necesarias para enfrentar las circunstancias económicas, sociales, políticas o ambientales anormales o extraordinarias que amenacen o afecten gravemente la estabilidad institucional, la paz, el funcionamiento del Estado, a fin de conjurarlas e impedir la extensión de sus efectos, cuando no es posible afrontarlos con los instrumentos jurídicos ordinarios.

(…). [F]ue necesario que el constituyente de 1991, trajera un diseño distinto que prefigurara una taxonomía de los estados de excepción, con mayores condicionamientos y controles. De esta manera, se establecieron tres categorías de estados de anormalidad: el estado de guerra exterior (artículo 212), el estado de conmoción interior (artículo 213) y el estado de emergencia económica, social y ecológica (artículo 215).

Para su puesta en marcha, el constituyente ordenó la expedición de una ley estatutaria que regulara la materia, con el fin de establecer sus límites y controles. En este orden se expidió la ley 137 de 1994, que en su artículo 2º, señaló como finalidad (i) «establecer los controles al ejercicio de las facultades excepcionales del Gobierno» y (ii) fijar «las garantías para proteger los derechos humanos de conformidad con los tratados internacionales».

Precisó la misma disposición que los hechos que autorizan el uso de las facultades excepcionales deben corresponder a «circunstancias extraordinarias que hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado». En relación con las reglas que la constitución, la ley y la jurisprudencia han señalado en relación con los estados de excepción, pueden destacarse las siguientes: (i) su declaratoria está sujeta a requisitos de forma y contenido, en tanto debe ser firmado por el presidente y sus ministros, quienes serán responsables por extralimitación o abusos en su expedición y obedecer a causas extraordinarias, imprevistas y graves;

(ii) los decretos legislativos que se expidan como consecuencia de su declaratoria, deben referirse a medidas estrictamente necesarias para superar la crisis, conexas y proporcionales a sus causas (iii) durante su vigencia no pueden suspenderse los derechos ni las libertades fundamentales de las personas, consagradas en la Constitución y los tratados internacionales de derechos humanos y derecho internacional humanitario;

(iv) su duración está definida en el tiempo, excepto el estado de guerra exterior, que se extiende mientras subsista la confrontación armada internacional; (v) las medidas deben respetar el principio de colaboración armónica entre las ramas y órganos del Estado, como el sistema de frenos y contrapesos que los gobierna; y (vi) los decretos legislativos están sometidos, tanto al control político del Congreso de la República, como al judicial por parte de la Corte Constitucional, y de la jurisdicción contencioso-administrativa, que conoce del control inmediato de legalidad de los actos administrativos de carácter general que desarrollan los decretos legislativos.

DECLARACIÓN DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA – Control de constitucionalidad [L]o que interesa, para identificar el estado de emergencia económica, social o ecológica es la naturaleza de la causa inmediata de la perturbación y la ubicación precisa de la deficiencia que impide resolver a través del régimen ordinario el hecho o las situaciones imprevistas que inducen a la declaratoria del estado de excepción. Ahora bien, en relación con el asunto que nos convoca, se tiene que el 7 de enero de 2020 la Organización Mundial de la Salud identificó un nuevo coronavirus, denominado Sars-CoV-2 (en inglés severe acute respiratory syndrome coronavirus 2), y declaró este brote como emergencia de salud pública de importancia internacional, por lo que el 9 de marzo de 2020, esta misma organización solicitó a los países, la adopción de medidas urgentes con el objetivo de detener la transmisión y prevenir la propagación del virus y, declarando el 11 de marzo de 2020 el brote de la enfermedad COVID-19, como una pandemia global.

(…). Sin embargo, a pesar de la declaratoria de emergencia sanitaria y ante el riesgo de una grave afectación de toda la población colombiana, el Gobierno Nacional, expidió el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020 «Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional» con la finalidad de adoptar medidas extraordinarias dirigidas a conjurar los efectos de la crisis de la pandemia, en especial para apoyar al sector salud, y mitigar sus efectos económicos en el país. En relación con el Decreto 417 de 2020, la Corte Constitucional efectuó el control automático de constitucionalidad a través de la Sentencia C-145 de 2020, declarándolo exequible por considerar que el mismo cumplió con los presupuestos formales y materiales exigidos por la constitución política y la ley estatutaria de los estados de excepción. (…).

En suma, concluye la Corte que el Gobierno nacional ejerció apropiadamente sus facultades constitucionales, pues declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica con fundamento en: (i) la grave situación de calamidad pública sanitaria, (ii) su crecimiento exponencial, (iii) los altos índices de mortalidad, (iv) los efectos perjudiciales sobre el orden económico y social, que involucran afectaciones y amenazas intensas sobre los derechos constitucionales de los habitantes del país, y graves repercusiones sobre las finanzas del Estado, todo lo cual resulta ajustado a la realidad e impone el deber de adoptar las medidas extraordinarias necesarias para mitigar los efectos del brote del nuevo coronavirus.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Alcance / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características [E]l control automático de constitucionalidad de los decretos legislativos que dicta el gobierno en ejercicio de las facultades extraordinarias, corresponde a la Corte Constitucional, por expresa disposición del artículo 214.6 superior. Así mismo, en virtud del artículo 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 “Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia”, el control inmediato de legalidad sobre las medidas de carácter general dictadas por las autoridades administrativas como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa según se trate de autoridad territorial, caso en el cual su conocimiento está asignado a los tribunales administrativos, de conformidad con el artículo 151.14 del CPACA, o al Consejo de Estado, si el acto emana de una autoridad nacional, según lo dispuesto en el artículo 111.8 ejusdem.

(…). Por consiguiente, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo ha de efectuar el examen, de manera oficiosa, de todo acto administrativo, de alcance nacional, departamental o local, que desarrolle los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción, a efecto de verificar que tales determinaciones, adoptadas en ejercicio de la función administrativa, no desborden las finalidades y los límites establecidos por la Constitución, por la Ley y por el propio Gobierno Nacional en los decretos respectivos”.

En otras palabras, se trata de un procedimiento especial regulado en ley estatutaria, de carácter excepcional y temporal, cuyo objeto recae sobre actos administrativos de carácter general, expedidos al amparo de los decretos legislativos dictados en un estado de excepción; y en el que corresponde al juez: i) analizar la existencia de relación de conexidad entre la regulación contenida en el acto objeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica, ii) determinar su conformidad con las normas superiores que le sirven de fundamento, entre otras, los mandatos constitucionales (arts. 212 a 215), la Ley estatutaria de los Estados de Excepción, el decreto de declaratoria del estado de excepción y los decretos con carácter legislativo expedidos por el gobierno en virtud de la autorización constitucional para legislar por vía excepcional y, iii) establecer si el acto está conforme con la garantía de protección de los derechos fundamentales de acuerdo con los tratados o convenios internacionales sobre derechos humanos incorporados al ordenamiento jurídico nacional.

La jurisprudencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, ha definido como características principales del control inmediato de legalidad de los actos administrativos generales proferidos al amparo de los decretos legislativos dictados durante los estados de excepción, las siguientes: (1) Es oficioso, pues en el evento de no efectuarse el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento.

(2) Es integral porque los actos administrativos se deben confrontar con todo el ordenamiento jurídico. (…). En suma, el ejercicio del control integral de las medidas administrativas de carácter general que se expidan como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, comprende, como se indicó ut supra, la confrontación del acto: i) con las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución Política), ii) la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994), iii) los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la declaratoria del estado de excepción, iv) las demás normas superiores a las que debe sujeción el acto objeto del control y v) un control de convencionalidad para determinar si la disposición que se expide dentro del marco del estado de excepción, vulnera el núcleo esencial de los derechos humanos consagrados en la CADH y en los tratados o convenios internacionales sobre derechos humanos incorporados al ordenamiento jurídico nacional.

(3) Es autónomo porque la revisión del acto administrativo es posible, antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la exequibilidad del decreto declaratorio del estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan, sin perjuicio “de que deban acatarse y respetarse los efectos del fallo de constitucionalidad respectivo si éste ya se ha proferido o en el momento en el cual se profiera, pero sin que ello suponga la existencia de prejudicialidad alguna del juicio de constitucionalidad que adelanta la Corte Constitucional en relación con el proceso que adelante el Juez Administrativo.

(4) La sentencia que decide el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa. En este sentido entonces, como la sentencia que resuelve el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa es posible que la decisión administrativa sea nuevamente controvertida en la jurisdicción respecto de otras normas superiores no estudiadas y por aspectos diferentes a los analizados.

(…). (5) Es un medio de control compatible con el contencioso objetivo de anulación y la nulidad por inconstitucionalidad. En suma, el control inmediato de legalidad definido en la Ley Estatutaria es un medio judicial con carácter excepcional y temporal que garantiza el orden jurídico en estados de anormalidad y preserva el equilibrio en el ejercicio de los poderes públicos en el estado constitucional de excepción. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos de procedibilidad En punto de la procedibilidad del medio de control inmediato de legalidad frente a la Resolución No. 3287 del 20 de abril de 2020, el magistrado sustanciador al estudiar los presupuestos previstos en el artículo 136 del CPACA, en concordancia con el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, advirtió mediante auto del 15 de mayo de 2020, que se cumplía con la totalidad de los requisitos para avocar su conocimiento en esta sede, a saber: i) Que el acto sea dictado en ejercicio de la función administrativa; ii) Que su contenido sea de carácter general; iii) Que el mismo emane de una autoridad nacional, y iv) Que sea proferido en desarrollo de un decreto legislativo, durante la vigencia de cualquiera de los estados de excepción. (…).

Lo anterior por cuanto la referida resolución: i) fue expedida en ejercicio de una función administrativa propia de este organismo, en particular, en cumplimiento de sus funciones consagradas en los artículos 21, numerales 1 y 2, y 28, literal b) de la Ley 7 de 1979, en consonancia con el artículo 11 de la Ley 1098 de 2006; el artículo 28, literal a) del Decreto 334 de 1980; el artículo 78 de la Ley 489 de 1998 y el artículo 34, numerales 1, 3 y 7 del Decreto 987 de 2012; ii) consagra medidas de carácter general, dado que está dirigida a una pluralidad de sujetos indeterminados, cuales son, el personal, contratistas y beneficiaros del Manual Operativo para la prestación de servicios de atención de la modalidad Territorios Étnicos con Bienestar- TEB; iii) emana de un establecimiento público descentralizado del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, creado por la Ley 75 de 1968 y reorganizado conforme a lo dispuesto por la Ley 7 de 1979 y su Decreto Reglamentario No. 2388 de 1979, el cual fue adscrito al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social mediante Decreto No. 4156 de 2011; y iv) fue proferida con fundamento en el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020 «Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional», y durante ese estado de excepción. No obstante, a juicio del Ministerio Público, (…) la Sala debe declararse inhibida (…) por cuanto, estima que la Resolución No. 3287 de 2020 «(…) es un acto expedido con base en las medidas o facultades ordinarias de policía que tienen las diversas autoridades para cumplir las medidas en el marco de la emergencia sanitaria».

(…). Ahora bien, en punto al requisito de procedibilidad, según el cual, las medidas de carácter general adoptadas por las autoridades administrativas deben ser dictadas como «desarrollo de los decretos legislativos», se advierte que esta expresión puede admitir dos interpretaciones a saber: a) que la locución «decreto legislativo» se refiera únicamente a los decretos consecuenciales destinados a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos; o b) que dicha expresión cobije tanto el decreto declaratorio, que reviste al Gobierno de poderes excepcionales, como los decretos subsiguientes con los cuales se pretende reprimir el estado de anormalidad respectiva.

Para la Sala, el alcance de esta expresión debe ser la segunda de las enunciadas, esto es, que la locución «decretos legislativos», envuelve tanto el decreto declaratorio del estado de excepción como los decretos que se dictan para conjurar la crisis. (…). En este orden de ideas, el acto administrativo cumple con la totalidad de los requisitos de procedibilidad para su estudio a través del medio de control inmediato de legalidad, como se consideró ab initio de la presente actuación, y por lo tanto, procederá la Sala a continuación a verificar si la decisión se ajusta a las normas que la soportan y guarda relación con la realidad de los motivos que la originaron, así como la proporcionalidad de las medidas adoptadas bajo el régimen jurídico de excepción. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Examen de competencia En primer lugar, tenemos que la referida resolución cumple con los elementos formales de todo acto administrativo, que si bien, no son sustanciales, permiten su individualización, tales como: i) el encabezado: número y fecha; ii) epígrafe: resumen de las materias reguladas; iii) competencia expresa de las facultades que se ejercen; iv) el contenido de las materias reguladas u objeto de la disposición; v) parte dispositiva (resolutiva) del acto; vi) vigencia, y vii) la firma de quien la suscribe (autoridad que la expide).

En punto del análisis del elemento subjetivo, esto es, la competencia, se evidencia que la citada resolución, «Por la cual se adopta el Anexo para la prestación del servicio de Atención de los Territorios Étnicos con Bienestar – TEB – del ICBF, ante la declaratoria de emergencia sanitaria establecida por el Gobierno Nacional de Colombia por causa del COVID-19, el cual hará parte integral del Manual Operativo de la Modalidad Territorios Étnicos con Bienestar», fue expedida por la directora general del ICBF, «en uso de las facultades legales y estatutarias, en especial las conferidas en el literal b) del artículo 28 de la Ley 7 de 1979, el literal a) del artículo 28 del Decreto 334 de 1980, y el artículo 78 de la Ley 489 de 1998».

(…). En este orden, el acto sub judice corresponde al ejercicio de (…) atribuciones específicas de la directora general. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Análisis de fondo / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Juicio de conexidad Procede la Sala a estudiar la compatibilidad del acto objeto de control con el ordenamiento jurídico vigente, para lo cual es preciso reseñar las medidas que se adoptan a través de la Resolución No. 3287 de 2020 en relación con el manual operativo de la modalidad «Territorios Étnicos con Bienestar».

Al respecto, se debe especificar que aquellas se materializan en la expedición de un anexo técnico de contingencia para dar continuidad a la atención de la población beneficiaria en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. (…). Para establecer si se cumple con el principio de conexidad, es necesario verificar si el acto objeto de control guarda relación directa y específica con el estado de emergencia declarado o el decreto legislativo específico que se invoca para conjurar la crisis, es decir, si las medidas adoptadas están directa y específicamente encaminadas a combatir las causas de la perturbación que dieron origen a la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica o se inscriben en el ámbito de los decretos legislativos dictados consecuencialmente para impedir la extensión de sus efectos.

En este orden, la Sala encuentra que los ajustes hechos al manual operativo de la modalidad Territorios Étnicos con Bienestar- TEB, mediante la Resolución 3287 de 2020, como medidas de prevención del contagio por Covid-19 en la prestación de los servicios de atención, formación y protección que la integran guardan conexidad con las consideraciones expuestas en el Decreto 417 de 2020, bajos los títulos de «Presupuesto Fáctico», «Presupuesto Valorativo» y «Justificación de la declaratoria del estado de excepción», especialmente en lo relacionado con los datos y apreciaciones consignadas sobre «Salud Pública».

(…). Por tanto, las modificaciones introducidas por «el anexo al Manual Operativo para la prestación del Servicio de Atención de la modalidad Territorios Étnicos con Bienestar- TEB-» se enmarcan en las circunstancias que sirvieron de justificación para que el gobierno nacional decretara dicho estado de excepción, así como en su finalidad de conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos, en la medida en que procuran su debida ejecución en condiciones de bioseguridad para todos, especialmente para los niños, niñas y adolescentes beneficiarios, junto con las familias y comunidades étnicas a las que pertenecen, para salvaguardar su vida, salud e integridad personal.

(…). A su vez, existe conexidad entre las medidas adoptadas por el acto sub examine y sus consideraciones, referidas tanto a las medidas preventivas adoptadas para mitigar el contagio por Covid-19 en el país, especialmente la emergencia sanitaria decretada por el Ministerio de Salud y protección Social, en la Resolución 385 de 2020, y la emergencia económica, social y ecológica declarada por el gobierno nacional en el Decreto 417 de 2020, como a las normas legales y reglamentarias que rigen el funcionamiento de la entidad.

(…). Además de lo expresado, nótese como, pese a que en el acto no se menciona el Decreto Legislativo 491 de 2020, la decisión implementa el uso de mecanismos virtuales, así como las sesiones de trabajo en casa, medidas promovidas por el citado decreto de excepción. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Juicio de proporcionalidad El artículo 13 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción prescribe que las medidas que se adopten en desarrollo de los estados de excepción deben ser proporcionales con la gravedad de los hechos que causaron la crisis.

Así mismo, que la limitación en el ejercicio de los derechos y libertades sólo será admisible en el grado estrictamente necesario, para buscar el retorno a la normalidad. Este principio ha sido ampliamente explicado por la Corte Constitucional, como una herramienta hermenéutica integrada por tres elementos que metodológicamente, permiten explicar si una medida resulta razonable y proporcionada a saber: la idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto.

(…). En este sentido, en punto a determinar la idoneidad de las medidas esto es, si son adecuadas para la obtención de los fines legítimos del Estado, se tiene que los fines perseguidos por el acto sometido a control buscan garantizar la efectividad de los derechos fundamentales de los servidores y contratistas del ICBF que participan del programa «Territorios Étnicos con Bienestar- TEB», así como de los niños, niñas y adolescentes, junto con sus respectivas familias y comunidades de pueblos étnicos, de modo tal que se evite el contagio y la propagación de la enfermedad por Covid-19 entre ellos, lo cual se aviene a los postulados relacionados con la prestación eficiente, oportuna y célere de la función administrativa -Art. 209 C.P.-, el respeto al derecho a la vida y la integridad personal -Arts. 11 y 12 C.P.-, el derecho al trabajo en condiciones dignas -Art. 53 C.P.-, los derechos fundamentales de los niños y la protección del interés superior del menor -Arts. 13 y 44 C.P.-, por lo que las medidas atienden un fin constitucionalmente legítimo.

Ahora bien, corresponde enseguida determinar si el anexo técnico adoptado para dar continuidad a la atención de la población beneficiaria en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, que incorpora el acto sub judice es idóneo para alcanzar dicho fin, en cuanto tengan el potencial de materializarlo; al respecto, basta señalar que aquel se centra en establecer medidas que permitan reemplazar la prestación de servicios de atención, acompañamiento, formación, seguimiento y cuidado presenciales por alternativas que permitan su continuidad en medio de la emergencia económica, social y ecológica, las cuales incluyen la suspensión de las actividades grupales, la virtualización del proceso de atención, la incorporación del trabajo en casa, el reemplazo de los encuentros familiares por sesiones familiares en el hogar, la asistencia técnica virtual, la supresión del «Formato Perfil Vulnerabilidad» y al «Mapa de Cambios» como anexos para la presente vigencia, entre otras, por lo que se evidencia que tienen la capacidad o aptitud, tanto en abstracto –adecuación- como en concreto -efectividad- para materializar tales postulados constitucionales, brindando el apoyo institucional requerido para el pleno restablecimiento de los derechos de sus beneficiarios.

En cuanto a la necesidad, también resulta claro que del amplio catálogo de medidas que podrían adoptarse para tales efectos, estas son indispensables prima facie, de conformidad con las recomendaciones de la OMS y las autoridades sanitarias nacionales, pues incorporan en su ámbito de acción las instrucciones y protocolos sanitarios que se han expedido por parte de aquellas, traduciéndolos en ajustes al manual operativo del programa TEB que permiten su ejecución durante la presente vigencia en condiciones de bioseguridad para los niños, niñas y adolescentes beneficiarios, así como las comunidades étnicas a las que pertenecen.

(…). Por último, en relación con la proporcionalidad en sentido estricto, se tiene también por cumplido este último requisito, toda vez que se trata de medidas que afectan en un grado mínimo los derechos y libertades fundamentales de quienes hacen parte del programa «Territorios Étnicos con Bienestar», en cuanto les impone algunas condiciones de bioseguridad para desarrollar su objeto, que resultan ser razonables ante la gravedad cada vez mayor del daño a la salud pública ocasionado por la rápida propagación del brote epidemiológico por Covid-19 en el país, siendo entonces las medidas que mejor logran el fin constitucional de prevenirlo y contenerlo en el marco de los servicios de atención, formación y protección que integran este programa que hace parte del plan misional de la entidad, hasta tanto se encuentre vacuna o tratamiento para menguarlo o erradicarlo definitivamente.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Juicio de no discriminación Este último requisito material tiene fundamento en el artículo 14 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción. Según dicha disposición, “las medidas adoptadas con ocasión de los Estados de Excepción no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica”.

Con este juicio se verifica que la medida de carácter general adoptada por la autoridad administrativa no imponga tratos diferenciados injustificados con base en otros criterios sospechosos señalados por la jurisprudencia constitucional. La Sala encuentra que este mandato tiene asidero también en el derecho fundamental a la igualdad y el principio de no discriminación, consagrados en el artículo 13 superior en cuanto las autoridades al expedir los actos administrativos no pueden incurrir en tratos o distinciones injustificadas, aceptando medidas de protección especial a favor de personas pertenecientes a grupos vulnerables cuando sea preciso para garantizar la igualdad material.

En el asunto sub examine no se vislumbra trato diferenciado alguno entre sus destinatarios que pueda configurar una discriminación, menos aún distinciones caprichosas o arbitrarias con base en criterios o categorías sospechosas que marginen, excluyan o segreguen a algún grupo poblacional. NOTA DE RELATORÍA: Sobre la declaratoria de exequibilidad del Decreto 417 de 2020, ver: Corte Constitucional, sentencia C-145 de 20 de mayo de 2020, M.P. José Fernando Reyes Cuartas.

Sobre los estados de excepción, ver: Corte Constitucional, sentencia C-802 de 2 de octubre de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño. Sobre el control inmediato de legalidad y que constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es una medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales, ver: Corte Constitucional, sentencia C-179 de 1994.

Sobre el control inmediato de legalidad y que mediante él le corresponde al juez determinar su conformidad con las normas superiores que le sirven de fundamento, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 23 de noviembre de 2010, C.P. Ruth Stella Correa Palacio, Radicación 11001-03-15-000-2010-00196-00.

En cuanto a las características principales del control inmediato de legalidad, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 16 de junio de 2009, C.P. Enrique Gil Botero, Rad. 11001-03-15-000-2009-00305- 00(CA); sentencia de 20 de octubre de 2009, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, Rad. 11001-03-15-000-2009-00549-00 (CA).

En cuanto a que la sentencia que decide el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 24 de mayo de 2016, M.P. Guillermo Vargas Ayala, radicación 11001-03-15-000-2015-02578-00. Sobre los elementos que integran el juicio de proporcionalidad, consultar: Corte Constitucional, sentencia C-520 de 21 de septiembre 2016, M.P. María Victoria Calle.

En cuanto a criterios de discriminación, ver: Corte Constitucional, sentencia C-723 de 25 de noviembre 2015, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 214 NUMERAL 6 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 / DECRETO 417 DE 2020 / LEY 7 DE 1979 – ARTÍCULO 21 / LEY 7 DE 1979 – ARTÍCULO 28 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 11 / DECRETO 334 DE 1980 – ARTÍCULO 28 / LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 78 / DECRETO 987 DE 2012 – ARTÍCULO 34 / LEY 1753 DE 2015 - ARTÍCULO 69 NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN No. 3287 DE 2020 (20 de abril) INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR - ICBF (Ajustada a derecho) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 22 Consejero ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D.C., dieciséis (16) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01806-00 Actor: DIRECTORA GENERAL DEL INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR - ICBF Demandado: RESOLUCIÓN No. 3287 DEL 20 DE ABRIL DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Anexo al manual operativo de la modalidad Territorios Étnicos con Bienestar– TEB, para dar continuidad a la atención ante la declaratoria de emergencia sanitaria establecida por el Gobierno Nacional de Colombia por causa del COVID–19.

FALLO De conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, en concordancia con los artículos 136 y 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, procede la Sala Veintidós Especial de Decisión a dictar sentencia de única instancia en el marco del control inmediato de legalidad de la Resolución No. 3287 del 20 de abril de 2020, proferida por la directora general del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF, «Por la cual se adopta el Anexo para la prestación del servicio de Atención de los Territorios Étnicos con Bienestar – TEB – del ICBF, ante la declaratoria de emergencia sanitaria establecida por el Gobierno Nacional de Colombia por causa del COVID-19, el cual hará parte integral del Manual Operativo de la Modalidad Territorios Étnicos con Bienestar», teniendo en cuenta los siguientes: 1.

ANTECEDENTES

1.1. ACTO OBJETO DE CONTROL En cumplimiento de lo previsto en el inciso segundo del artículo 136 de la Ley 1437 de 2011, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - ICBF remitió al Consejo de Estado copia de la Resolución No. 3287 del 20 de abril de 2020, para efectos de su control inmediato de legalidad. El texto de este acto es del siguiente tenor: “RESOLUCIÓN No. 3287 del 20 de abril de 2020 «Por la cual se adopta el Anexo para la prestación del servicio de Atención de los Territorios Étnicos con Bienestar – TEB – del ICBF, ante la declaratoria de emergencia sanitaria establecida por el Gobierno Nacional de Colombia por causa del COVID-19, el cual hará parte integral del Manual Operativo de la Modalidad Territorios Étnicos con Bienestar»- LA DIRECTORA GENERAL DEL INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR CECILIA DE LA FUENTE DE LLERAS En uso de las facultades legales y estatutarias, en especial las contenidas en el literal b) del artículo 28 de la Ley 7 de 1979, el literal a) del artículo 28 del Decreto 334 de 1980, y el artículo 78 de la Ley 489 de 1998, y

CONSIDERANDO

Que el Coronavirus (Cov), es un virus que surge periódicamente en diferentes áreas del mundo y que causa Infección Respiratoria Aguda (IRA), es decir gripa, que puede llegar a ser leve, moderada o grave. En este sentido, el nuevo Coronavirus (COVID-19) ha sido catalogado por la Organización Mundial de la Salud como una pandemia y, por ende, una emergencia en salud pública de importancia internacional (ESPII).

Que con ocasión de la presencia en Colombia de casos confirmados por el COVID-19 el Ministerio de Salud y Protección Social, como órgano rector de los lineamientos en salud y competente para generar acciones de vigilancia epidemiológica, expidió la Resolución No. 385 del 12 de marzo de 2020 modificada por la Resolución No. 407 de 13 de marzo de 2020, por la cual se declaró la emergencia sanitaria por causa del COVID-19 y se adoptaron medidas para hacer frente al virus, con ocasión de la identificación en el territorio colombiano de nuevos casos.

Que como medidas sanitarias la citada Resolución resolvió, entre otros, los siguientes: “Artículo 1º. Declaratoria de emergencia sanitaria. Declárase la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020. Dicha declaratoria podrá finalizar antes de la fecha aquí señalada o cuando desaparezcan las causas que le dieron origen o, si estas persisten o se incrementan, podrá ser prorrogada.

Artículo 2º. Medidas sanitarias. Con el objeto de prevenir y controlar la propagación de COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos, se adoptan las siguientes medidas sanitarias: (…) 2.9. Ordenar a todas las autoridades del país y particulares, de acuerdo con su naturaleza y en el ámbito de su competencia, cumplir, en lo que les corresponda, con el plan de contingencia que expida este Ministerio para responder a la emergencia sanitaria por COVID-19, el cual podrá actualizarse con base en la evolución de la pandemia.

(…) Parágrafo. Estas medidas son de inmediata ejecución, tienen carácter preventivo, obligatorio y transitorio y se aplicarán sin perjuicio de las sanciones a que hubiere lugar. (…)¨ Que desde la Dirección General del ICBF se emitió la Circular 002 del 12 de marzo de 2020, con recomendaciones generales e instrucciones para la prevención, el manejo y la contención de la infección respiratoria aguda ocasionada por el Coronavirus COVID-19, en los Servicios de Bienestar Familiar del ICBF, Adicionalmente (sic) se solicitó a los Directores Misionales y a los Directores Regionales, dar a conocer y socializar el contenido de la citada Circular (sic) con los operadores de los distintos servicios de Bienestar Familiar, con el fin de generar una conciencia de prevención que atienda el principio de la corresponsabilidad y que beneficie la salud pública.

Que el Ministerio de Salud y Protección Social y el Ministerio del Interior profirieron la Circular Externa 015 del 13 de marzo de 2020, con recomendaciones para la prevención, contención y mitigación del coronavirus COVID-19 en grupos étnicos; pueblos indígenas, las comunidades NARP (Negras, Afrocolombianas, raizales y palequeras [sic]) y el pueblo RROM, “teniendo en cuenta que son poblaciones que se encuentran afectadas en mayor medida por determinantes sociales de la salud, lo que genera una mayor vulnerabilidad frente al COVID-19”.

Que la Presidencia de la República, a través del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional”, en el artículo 1º ordenó “Declárase el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de este decreto”.

Que la Presidencia de la República, mediante Decreto 457 del 22 de marzo de 2020 “Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público”, en el artículo 1º consagró “Ordenar el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 25 de marzo de 2020, hasta las cero horas (00:00a.m.) del día 13 de abril de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19.

Para efectos de lograr el efectivo aislamiento preventivo obligatorio se limita totalmente la libre circulación de personas y vehículos en el territorio nacional, con las excepciones previstas en el artículo 3 del presente Decreto.” Que la Presidencia de la República, a través del Decreto 531 del 2 de abril de 2020 “Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público”, en el artículo 1º consagró “Ordenar el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 13 de abril de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 27 de abril de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19.” El 25 de marzo de 2020, la Oficina de Promoción Social del Ministerio de Salud y Protección Social profirió un documento denominado “LINEAMIENTOS PARA LA PREVENCIÓN, DETECCIÓN Y MANEJO DE CASOS DE CORONAVIRUS (COVID-19) PARA POBLACIÓN ÉTNICA EN COLOMBIA”, en el que recomienda tener en cuenta las siguientes orientaciones: “4.12.1.

Implementar acciones según las particularidades de la comunidad y del territorio para evitar la salida de personad de la comunidad y limitar el ingreso de personas ajenas a la misma, excepto en casos de extrema necesidad. 4.12.2. No realizar actividades comunitarias o de asistencia masiva. 4.12.3. Definir acciones de vigilancia comunitaria con participación de actores determinantes (líderes, agentes de salud, gestores comunitarios, sabedores, entre otros) y las rutas de notificación y reporte inmediato dirigidas a la captación oportuna de casos sospechosos y evaluar las estrategias de aislamiento implementadas. 4.12.4.

Definir rutas para la provisión de alimentos e insumos críticos, delegando a personas específicas para desarrollar estas tareas con medidas y prácticas de protección personal.” Que conforme con lo dispuesto en el Decreto 987 de 2012, en su artículo 34, la Dirección de Familias y Comunidades del ICBF tiene, entre otras, las funciones de “1.

Liderar la implementación de las políticas, planes programas y proyectos relativos a la familia y comunidad dentro del ICBF, definidos por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y por las demás entidades y organismos competentes y, 3. Dirigir la implementación de las políticas relacionadas con la familia y comunidad, en conjunto con el Sistema Nacional de Bienestar Familiar, para garantizar su inclusión en los programas y servicios del ICBF dirigidos a las familias beneficiarias de sus programas (…) 7.

Definir los lineamientos y políticas generales que deben ser tenidos en cuenta en la implementación de los programas y proyectos de familia y comunidad (…)”. Que en ejercicio de las funciones enunciadas, el ICBF expidió la Resolución No, 024 del 18 de enero de 2017 “Por la cual se adopta el Lineamiento Técnico Administrativo y el Manual Operativo de la Modalidad Territorios Étnicos con Bienestar”, en lo referente a composición, requisitos jurídicos y técnicos.

La modalidad TEB fue diseñada para la concertación, elaboración e implementación de proyectos con las familias y comunidades pertenecientes a grupos étnicos, desarrolla acciones de apoyo para la promoción, protección y salvaguarda de la diversidad étnica y cultural de la nación colombiana. Que la Dirección de Familias y Comunidades elaboró el “Anexo del Manual Operativo para la prestación del Servicio de Atención de la modalidad Territorios Étnicos con Bienestar TEB, ante la declaración de emergencia sanitaria establecida por el Gobierno Nacional de Colombia por causa del COVID - 19”, al “MO4.PP Manual Operativo Modalidad Territorios Étnicos con Bienestar TEB”, para la prestación del Servicio Público de Bienestar en el marco de la emergencia sanitaria ocasionada por el COVID-19.

Que el citado anexo incluye insumos para flexibilización técnica y operativa del servicio de la modalidad Territorios Étnicos con Bienestar -TEB- de la Dirección de Familias y comunidades del ICBF. Así mismo, es el insumo para el ejercicio de asistencia técnica, supervisión a cargo del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. Que el objetivo general de la flexibilización de los servicios por parte de la entidad es favorecer el proceso de atención a través de la modalidad Territorios Étnicos con Bienestar TEB, priorizando en la emergencia sanitaria el componente de producción de alimentos para el auto consumo, entendiendo que los efectos de la pandemia permanecerán aún con el levantamiento de la cuarentena, y solo se extinguirán con la obtención de la vacuna, entonces, resulta viable estimar que la población deberá soportar estos efectos durante todo el año 2020.

Que los ajustes hechos al Manual Operativo mediante el anexo precitado, tienen implicaciones directas en el diseño de los proyectos que presentan las comunidades y que se ejecutarán en esta vigencia. De ahí la necesidad de aplicar el “Anexo del Manual Operativo para la prestación del Servicio de Atención de la modalidad de Territorios Étnico con Bienestar TEB, ante la declaración de emergencia sanitaria establecida por el Gobierno Nacional de Colombia, por causa del COVID - 19”, durante la vigencia 2020, evitando traumatismos en las fases de socialización, concertación de la línea técnica y asistencia técnica para la formulación de proyectos que se perfecciona en cada comunidad en los meses de abril y mayo de 2020.

En mérito de lo expuesto, RESUELVE:

ARTÍCULO PRIMERO. Adoptar el Anexo Manual Operativo para la prestación del Servicio de Atención de la modalidad Territorios Étnicos con Bienestar -TEB, ante la declaratoria de emergencia sanitaria establecida por el Gobierno Nacional de Colombia COVID – 19, de la Dirección de Familias y Comunidades del ICBF, el cual es de obligatorio cumplimiento durante la emergencia sanitaria declarada por el Gobierno Nacional |y hasta tanto se cumpla la ejecución de los proyectos.

Dicho anexo hará parte integral del Manual Operativo para la Atención de los Territorios Étnicos con Bienestar -TEB-.

PARÁGRAFO: El Anexo se adopta atendiendo a que en los meses de abril y mayo de 2020 se perfecciona la fase inicial de la modalidad TEB que consiste en la concertación de la línea técnica para la formulación de proyectos, en consecuencia, el proyecto que resulte concertado será el que se contratará en agosto de 2020 y que se ejecutará hasta diciembre del mismo año.

ARTÍCULO SEGUNDO. El Anexo adoptado por la presente Resolución (sic), es de obligatorio cumplimiento por todos los actores involucrados en la prestación del servicio a través de la modalidad Territorios Étnicos con Bienestar –TEB-, Entidades Administradoras del Servicio, Servidores Públicos y demás colaboradores del ICBF que prestan, asesoran y orientan el Servicio Público de Bienestar Familiar, en pro de contribuir de manera eficaz en la prevención, el manejo y la contención del Coronavirus (COVID- 19).

ARTÍCULO TERCERO. Los Directores Regionales, Coordinadores de Asistencia Técnica, de Ciclos de Vida y Nutrición, Supervisores de Contratos de Aporte, enlaces de apoyo a la supervisión y enlaces de la Dirección de Familias y Comunidades, serán los responsables de acoger y verificar la aplicación del Anexo del Manual Operativo para la prestación del Servicio de Atención de la Modalidad Territorios Étnicos con Bienestar –TEB-, ante la declaración de emergencia sanitaria establecida por el Gobierno Nacional de Colombia por causa del COVID – 19, de la Dirección de Familias y Comunidades del ICBF.

ARTÍCULO CUARTO. El Anexo del Manual Operativo para la prestación del Servicio de Atención de la Modalidad Territorios Étnicos con Bienestar –TEB-, ante la declaración de emergencia sanitaria establecida por el Gobierno Nacional de Colombia por causa del COVID – 19, y los protocolos que hagan parte de este, adoptados mediante la presente Resolución, serán publicados en la página web del ICBF www.icbf.gov.co.

ARTÍCULO QUINTO. La presente resolución rige a partir de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias. PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE. Dada en Bogotá, D.C., a los 20 ABR 2020 LINA MARÍA ARBELÁEZ ARBELÁEZ Directora General”

1.2. TRÁMITE PROCESAL Mediante auto del 15 de mayo de 2020, el magistrado ponente avocó conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución No. 3287 del 20 de abril de 2020, por encontrar satisfechos desde la perspectiva formal, los requisitos de que trata el artículo 136 del CPACA. El 27 de mayo de 2020, la Secretaría General del Consejo de Estado envió las notificaciones y comunicaciones procedentes, por vía de correo electrónico, corrió traslado al ICBF para que allegara los antecedentes administrativos del acto y demás pruebas que pretendiera hacer valer en el proceso y, al día siguiente, fijó aviso a la comunidad en la página de internet de la corporación, por el término de diez (10) días, de conformidad con el trámite establecido en el artículo 185, numerales 1-4.

Vencido el plazo del aviso a la comunidad, el 12 de junio de 2020, se corrió traslado al Ministerio Público por un lapso de diez (10) días para que rindiera concepto sobre la legalidad del acto, según el numeral 5 ejusdem. Finalmente, el 3 de julio de 2020 el expediente electrónico pasó al despacho para proferir la sentencia.

1.3. INTERVENCIÓN DEL INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR – ICBF – El 8 de junio de 2020, el ICBF remitió memorial a la Secretaría General de esta corporación, por vía de correo electrónico, en el que intervino a través de apoderado[1], para defender la legalidad de la Resolución 3287 del 20 de abril de 2020, por estimar que se enmarca dentro de la función a cargo de la entidad referida a formular y coordinar la ejecución de la política pública nacional de protección social de los niños, niñas y adolescentes, junto con sus familias, dentro de lo cual se incluyen los diferentes grupos étnicos del territorio colombiano, con el fin de garantizar, además de su interés superior y derechos fundamentales prevalentes, el cumplimiento de los principios de participación, autonomía, equidad, identidad cultural, territorio y diferenciación positiva.

Al respecto, explicó que el 18 de enero de 2017 emitió la Resolución No. 0204, «Por la cual se adopta el lineamiento técnico administrativo y el manual operativo de la modalidad territorios étnicos con bienestar», a través del cual «(…) se dispone la composición de requisitos jurídicos y técnicos de la modalidad, diseñada para la concertación, elaboración e implementación de proyectos con las familias y comunidades pertenecientes a grupos étnicos, desarrollando acciones de apoyo para la promoción, protección y salvaguarda de la diversidad étnica y cultural de la nación.» En ese orden, agregó que el acto sometido a control hace parte integral de aquel manual y resulta indispensable para su ejecución actual, a fin de darle continuidad a los servicios de atención, formación y protección especial a sus niños, niñas y adolescentes beneficiarios, pertenecientes a grupos étnicos minoritarios, en el contexto de la emergencia económica, social y ecológica declarada en el Decreto Legislativo 417 de 2020 junto con las medidas adoptadas por el gobierno nacional para conjurarla e impedir la extensión de sus efectos, toda vez que contiene «(…) las orientaciones técnicas y operativas, transitorias y excepcionales, para evitar traumatismos en la fase inicial de la modalidad TEB, que consiste en la concertación de la línea técnica para la formulación de los proyectos en los meses de abril y mayo de 2020 (…)».

1.4. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El 24 de junio de 2020, la procuradora séptima delegada ante esta corporación rindió el Concepto No. 120[2], en el que solicitó a la Sala «INHIBIRSE de estudiar la Resolución 3287 de 20 de abril de 2020 (…), por la improcedencia del medio de control automático de legalidad», al estimar que se trata de «(…) un acto expedido con base en las medidas o facultades ordinarias que tienen las diversas autoridades y que les permitía cumplir las medidas en el marco de la emergencia sanitaria».

Como sustento de lo anterior, sostuvo que: (i) La llegada al país del brote pandémico por Coronavirus Covid-19 dio lugar a dos situaciones jurídicas distintas con fundamentos, consecuencias y controles propios, que corrieron simultáneamente en el tiempo; por una parte, la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, mediante la Resolución No. 385 del 12 de marzo de 2020, con base en la Ley 9 de 1979 y el Decreto 780 de 2016; y por otra, la emergencia económica, social y ecológica decretada por el Gobierno Nacional en el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, en virtud del artículo 215 superior.

(ii) Este último decreto tiene una naturaleza eminentemente declarativa, cuyos efectos se circunscriben a establecer el ámbito temporal y espacial en que rige el estado de excepción, explicar las causas que lo motivan y revestir de facultades extraordinarias al gobierno para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, « (…) por tanto, esta delegada entiende que, como el Ejecutivo no adopta ninguna medida diferente a declarar el estado de excepción, la mención al Decreto 417 de 2020 en un acto administrativo no es suficiente para entender que el mismo es desarrollo de un decreto legislativo, en tanto jurídicamente no lo es.» (iii) Adicionalmente, si bien el acto objeto de control hizo referencia a los Decretos 457[3] y 531[4] de 2020, estos no son legislativos, por cuanto fueron expedidos con ocasión de la declaratoria de emergencia sanitaria por parte del Ministerio de Salud y Protección Social mediante la Resolución No. 385 del 12 de marzo de 2020, « (…) razón por la que el Ministerio Público considera que los actos administrativos de la referencia no pueden (sic) ser objeto del control inmediato de legalidad, en tanto fue expedido con fundamento en las medidas ordinarias de policía que tienen las diversas autoridades… el Presidente de la República, como la primera autoridad de policía, podía hacer uso de sus competencias constitucionales y legales para mantener y restablecer el orden público, mediante la medida sanitaria en comento (…)».

(iv) El acto sub examine no cumple con el requisito formal de haber sido expedido con fundamento o como desarrollo de un decreto legislativo, debido a que « (…) el control de legalidad no se activa por la sola circunstancia que el acto que se envía para control, mencione el decreto que declara el estado de excepción o se dicte en el marco temporal de este, pues se requiere que desarrolle un decreto legislativo, asunto que se echa de menos en el caso de la referencia. En ese orden de ideas que, en las consideraciones de la Resolución 3287 de 20 de abril de 2020, no implica que dicho acto administrativo sea pasible de control inmediato de legalidad pues, como se ha demostrado, se requiere de un decreto legislativo propiamente dicho que pretendiera desarrollar.» En este orden, concluyó que el acto bajo examen no desarrolla ningún decreto legislativo sino que corresponde al ejercicio de las competencias ordinarias del ICBF en el marco del plan de contingencia para hacer frente a la declaración de emergencia sanitaria del Ministerio de Salud y Protección Social a fin de prevenir y mitigar el riesgo de expansión del Covid-19 entre los niños, niñas y adolescentes, junto con sus familias, pertenecientes a los diferentes grupos étnicos colombianos que forman parte de sus programas de atención, en particular del manual de que trata la Resolución 3287 del 20 de abril de 2020. 2.

CONSIDERACIONES 2.1. COMPETENCIA La Sala Veintidós Especial de Decisión del Consejo de Estado es competente para decidir el presente medio de control inmediato de legalidad, de conformidad con el trámite previsto en el artículo 185 del CPACA[5], en concordancia con los artículos 136[6] y 111, numeral 8º[7] de dicha normativa y el artículo 29 del Acuerdo 80 del 12 de marzo de 2019- Reglamento interno del Consejo de Estado; y, según lo acordado por la Sala Plena, en la sesión No. 10 del 1º de abril de 2020, en la cual se adoptó la decisión de asignar a las salas especiales de decisión, la competencia para conocer y decidir los controles inmediatos de legalidad.

2.2. MEDIO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Previo a efectuar el juicio de legalidad de la Resolución No. 3287 de 2020, expedida por la directora general del ICBF, la Sala hará una breve exposición acerca de tres aspectos fundamentales i) los estados de excepción en Colombia ii) La declaratoria de emergencia económica, social y ecológica expedida a través del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 y iii) el alcance del control inmediato de legalidad, para luego proceder al estudio de fondo respectivo

2.2.1. LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN EN COLOMBIA Los denominados estados de crisis o estados de excepción, corresponden al régimen jurídico que consagra la Constitución Política para otorgarle a las autoridades administrativas, las herramientas jurídicas necesarias para enfrentar las circunstancias económicas, sociales, políticas o ambientales anormales o extraordinarias que amenacen o afecten gravemente la estabilidad institucional, la paz, el funcionamiento del Estado, a fin de conjurarlas e impedir la extensión de sus efectos, cuando no es posible afrontarlos con los instrumentos jurídicos ordinarios[8].

En la tradición jurídica nacional, tales potestades se han caracterizado por su carácter reglado, en tanto su ejercicio está sometido a un régimen de controles políticos y jurídicos con el fin evitar la ruptura del orden constitucional y el consecuente surgimiento de regímenes de facto, que amenacen los derechos y las libertades ciudadanas y atenten contra la vigencia del orden institucional.

Desde el comienzo del diseño de nuestras instituciones republicanas, se consagró el uso de «facultades extraordinarias» por parte del gobierno para enfrentar las situaciones de crisis, que en no pocas ocasiones se presentaron, como consecuencia del enfrentamiento de las distintas facciones de poder. Fue la Constitución de Cúcuta de 1821, la que inauguró este instrumento, al estatuirlo en el caso de guerra exterior (artículo 55) y conmoción interior (artículo 128); luego la Constitución Neogranadina de 1832, la desarrolló de forma más específica, dotándola de elementos propios (artículos 108-110 y 117); en tanto, la Constitución de 1843 se limitó a otorgar al ejecutivo la potestad de «reprimir» cualquier perturbación del orden público interno. Por su parte, en las Constituciones de 1853, 1858 (Confederación Granadina) y 1863 (Rionegro) no existieron instituciones de excepción, hasta que, con ocasión de la unificación de la república en la Constitución de 1886 se trajo la figura del «estado de sitio», que fue reformulada en 1910, 1960 y 1968, en procura de racionalizar su uso.

En la segunda mitad del siglo XX, se advierte un uso permanente de esta institución, al punto que el país prácticamente se mantuvo bajo el régimen de excepción, dado que los distintos gobiernos la declararon sucesivamente. Primero, en vigencia del Frente Nacional (1958-1974), en razón del aumento de la protesta social y el surgimiento de grupos subversivos, con la cual se afrontó la denominada «violencia política», que enfrentó a los partidos políticos Liberal y Conservador.

Después, desde la ruptura del Frente Nacional y hasta la expedición de la Constitución de 1991, ante el crecimiento de la presencia guerrillera y la irrupción del narcotráfico y los grupos paramilitares, el país estuvo sistemáticamente bajo el «estado de sitio», instrumento común de la acción gubernamental con serias repercusiones en materia de restricción de derechos y libertades públicas y ausencia de contrapesos propios del sistema democrático[9].

Así entonces, fue necesario que el constituyente de 1991, trajera un diseño distinto que prefigurara una taxonomía de los estados de excepción, con mayores condicionamientos y controles. De esta manera, se establecieron tres categorías de estados de anormalidad: el estado de guerra exterior (artículo 212), el estado de conmoción interior (artículo 213) y el estado de emergencia económica, social y ecológica (artículo 215).

Para su puesta en marcha, el constituyente ordenó la expedición de una ley estatutaria que regulara la materia, con el fin de establecer sus límites y controles. En este orden se expidió la ley 137 de 1994, que en su artículo 2º, señaló como finalidad (i) «establecer los controles al ejercicio de las facultades excepcionales del Gobierno» y (ii) fijar «las garantías para proteger los derechos humanos de conformidad con los tratados internacionales».

Precisó la misma disposición que los hechos que autorizan el uso de las facultades excepcionales deben corresponder a «circunstancias extraordinarias que hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado». En relación con las reglas que la constitución, la ley y la jurisprudencia han señalado en relación con los estados de excepción, pueden destacarse las siguientes: (i) su declaratoria está sujeta a requisitos de forma y contenido, en tanto debe ser firmado por el presidente y sus ministros, quienes serán responsables por extralimitación o abusos en su expedición y obedecer a causas extraordinarias, imprevistas y graves;

(ii) los decretos legislativos que se expidan como consecuencia de su declaratoria, deben referirse a medidas estrictamente necesarias para superar la crisis, conexas y proporcionales a sus causas (iii) durante su vigencia no pueden suspenderse los derechos ni las libertades fundamentales de las personas, consagradas en la Constitución y los tratados internacionales de derechos humanos y derecho internacional humanitario;

(iv) su duración está definida en el tiempo, excepto el estado de guerra exterior, que se extiende mientras subsista la confrontación armada internacional; (v) las medidas deben respetar el principio de colaboración armónica entre las ramas y órganos del Estado, como el sistema de frenos y contrapesos que los gobierna; y (vi) los decretos legislativos están sometidos, tanto al control político del Congreso de la República, como al judicial por parte de la Corte Constitucional, y de la jurisdicción contencioso- administrativa, que conoce del control inmediato de legalidad de los actos administrativos de carácter general que desarrollan los decretos legislativos.

2.2.2. DECLARACIÓN DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA ADOPTADA MEDIANTE EL DECRETO 417 del 17 DE MARZO DE 2020 POR PARTE DEL GOBIERNO NACIONAL Y SU ANÁLISIS DE CONSTITUCIONALIDAD – SENTENCIA C-145 DE 2020- En punto a la emergencia económica, desde la reforma constitucional de 1968, el constituyente colombiano separó las nociones de «orden público político» y la de «orden público económico», para diferenciar el estado de sitio (hoy conmoción interior) y el estado de emergencia económica.

La Constitución de 1991, agregó a este último las nociones de orden social y ecológico, para identificar otros fenómenos constitutivos de alteración anormales, distintos de la alteración del orden político y la situación de guerra exterior. Así entonces, lo que interesa, para identificar el estado de emergencia económica, social o ecológica es la naturaleza de la causa inmediata de la perturbación y la ubicación precisa de la deficiencia que impide resolver a través del régimen ordinario el hecho o las situaciones imprevistas que inducen a la declaratoria del estado de excepción. Ahora bien, en relación con el asunto que nos convoca, se tiene que el 7 de enero de 2020 la Organización Mundial de la Salud identificó un nuevo coronavirus, denominado Sars-CoV-2 (en inglés severe acute respiratory syndrome coronavirus 2), y declaró este brote como emergencia de salud pública de importancia internacional, por lo que el 9 de marzo de 2020, esta misma organización solicitó a los países, la adopción de medidas urgentes con el objetivo de detener la transmisión y prevenir la propagación del virus y, declarando el 11 de marzo de 2020 el brote de la enfermedad COVID-19, como una pandemia global[10].

Fue por ello que, mediante la Resolución No. 380 del 10 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social adoptó, entre otras medidas sanitarias preventivas, el aislamiento y la cuarentena de las personas que habían arribado a Colombia desde la República Popular China, Francia, Italia y España. Ante la insuficiencia de las anteriores medidas, por Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, el Ministro de Salud y Protección Social, de acuerdo con lo establecido en el artículo 69 de la Ley 1753 de 2015, declaró el «estado de emergencia sanitaria» en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y, en virtud de ésta, adoptó una serie de medidas con el objeto de prevenir y controlar la propagación del COVID- 19 y mitigar sus efectos.

Sin embargo, a pesar de la declaratoria de emergencia sanitaria y ante el riesgo de una grave afectación de toda la población colombiana, el Gobierno Nacional, expidió el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020 «Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional» con la finalidad de adoptar medidas extraordinarias dirigidas a conjurar los efectos de la crisis de la pandemia, en especial para apoyar al sector salud, y mitigar sus efectos económicos en el país. En relación con el Decreto 417 de 2020, la Corte Constitucional efectuó el control automático de constitucionalidad a través de la Sentencia C-145 de 2020[11], declarándolo exequible por considerar que el mismo cumplió con los presupuestos formales y materiales exigidos por la constitución política y la ley estatutaria de los estados de excepción. En punto del juicio material del decreto, consideró que los hechos alegados para su declaratoria relacionados con la salud pública mundial por el surgimiento del COVID-19, que se convirtió en una pandemia, obligó a tomar medidas preventivas como el aislamiento social y el confinamiento temporal obligatorio.

En este orden, la Corte verificó que esta situación ha traído como consecuencia graves afectaciones económicas y sociales, lo que obligó a buscar soluciones no solo frente a la pandemia, sino respecto de las consecuencias que se desprenden de la misma, de naturaleza económica y social. Igualmente, consideró que la situación internacional, como la caída en el precio del petróleo y la incertidumbre de los mercados, directa o indirectamente conectados con la pandemia global, impactan severamente la situación del país. Así entonces, para el alto tribunal, es evidente el impacto negativo que ha ocasionado el aumento vertiginoso de la enfermedad Covid 19, en la situación social y económica del país, lo cual ha traído graves consecuencias, como perjuicios a los comerciantes y empresarios, problemas de abastecimiento de bienes básicos, la atención menguada de los servicios públicos y el menoscabo de los habitantes del país, lo cual impone la adopción de medidas extraordinarias para enfrentar la situación de crisis producto de la pandemia y evitar su agravamiento en materia sanitaria y económica.

En suma, concluye la Corte que el Gobierno nacional ejerció apropiadamente sus facultades constitucionales, pues declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica con fundamento en: (i) la grave situación de calamidad pública sanitaria, (ii) su crecimiento exponencial, (iii) los altos índices de mortalidad, (iv) los efectos perjudiciales sobre el orden económico y social, que involucran afectaciones y amenazas intensas sobre los derechos constitucionales de los habitantes del país, y graves repercusiones sobre las finanzas del Estado, todo lo cual resulta ajustado a la realidad e impone el deber de adoptar las medidas extraordinarias necesarias para mitigar los efectos del brote del nuevo coronavirus.

2.2.3. ALCANCE DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Como se explicó anteriormente, los estados de excepción, son regímenes excepcionales concebidos para situaciones de anormalidad, regidos bajo la égida del principio de legalidad que impone un sistema de facultades sujetas al ordenamiento jurídico y a los límites definidos en la constitución y la ley estatutaria de los estados de excepción[12].

Es así como, en el estado de anormalidad institucional se deben reforzar los mecanismos de control, a fin de asegurar la vigencia del estado democrático de derecho[13]. En el marco del régimen de excepción, como se indicó ut supra, el control automático de constitucionalidad de los decretos legislativos que dicta el gobierno en ejercicio de las facultades extraordinarias, corresponde a la Corte Constitucional, por expresa disposición del artículo 214.6 superior.

Así mismo, en virtud del artículo 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 “Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia”, el control inmediato de legalidad sobre las medidas de carácter general dictadas por las autoridades administrativas como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa según se trate de autoridad territorial, caso en el cual su conocimiento está asignado a los tribunales administrativos, de conformidad con el artículo 151.14 del CPACA, o al Consejo de Estado, si el acto emana de una autoridad nacional, según lo dispuesto en el artículo 111.8 ejusdem.

La Corte Constitucional en sentencia C-179 de 1994[14], consideró que el control inmediato de legalidad constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es una medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales. A su turno, esta Corporación ha precisado que la Ley 137 de 1994 pretendió instaurar un mecanismo de control automático de legalidad de los actos administrativos que opere de forma independiente de la fiscalización que lleva a cabo la Corte Constitucional respecto de la constitucionalidad de los decretos legislativos que les sirven de fundamento, como una garantía adicional de los derechos del ciudadano y de la legalidad abstracta.

Por consiguiente, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo ha de efectuar el examen, de manera oficiosa, de todo acto administrativo, de alcance nacional, departamental o local, que desarrolle los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción, a efecto de verificar que tales determinaciones, adoptadas en ejercicio de la función administrativa, no desborden las finalidades y los límites establecidos por la Constitución, por la Ley y por el propio Gobierno Nacional en los decretos respectivos”[15].

En otras palabras, se trata de un procedimiento especial regulado en ley estatutaria, de carácter excepcional y temporal, cuyo objeto recae sobre actos administrativos de carácter general, expedidos al amparo de los decretos legislativos dictados en un estado de excepción; y en el que corresponde al juez: i) analizar la existencia de relación de conexidad entre la regulación contenida en el acto objeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica, ii) determinar su conformidad con las normas superiores que le sirven de fundamento, entre otras, los mandatos constitucionales (arts. 212 a 215), la Ley estatutaria de los Estados de Excepción, el decreto de declaratoria del estado de excepción y los decretos con carácter legislativo expedidos por el gobierno en virtud de la autorización constitucional para legislar por vía excepcional[16] y, iii) establecer si el acto está conforme con la garantía de protección de los derechos fundamentales de acuerdo con los tratados o convenios internacionales sobre derechos humanos incorporados al ordenamiento jurídico nacional.

La jurisprudencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado[17], ha definido como características principales del control inmediato de legalidad de los actos administrativos generales proferidos al amparo de los decretos legislativos dictados durante los estados de excepción, las siguientes: 1. Es oficioso, pues en el evento de no efectuarse el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento[18]. 2.

Es integral porque los actos administrativos se deben confrontar con todo el ordenamiento jurídico y el escrutinio del juez comprende: “… la revisión de aspectos como la competencia para expedirlo, el cumplimiento de los requisitos de forma y de fondo, la conexidad de las medidas que se dicten con las causas que dieron origen a su implantación, el carácter transitorio y la proporcionalidad de las mismas, así como su conformidad con el resto del ordenamiento jurídico, siempre bajo el entendido de que ellas hacen parte de un conjunto de medidas proferidas con la exclusiva finalidad de “conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos”[19].

En este punto, la jurisprudencia ha precisado que si bien el control inmediato de legalidad tiene por finalidad establecer la conformidad del acto examinado para “con el resto del ordenamiento jurídico”, el control no es absoluto, pues no se trata de la confrontación del acto administrativo “con todo precepto existente de rango constitucional o legal”, sino de examinar su legalidad, como se indicó en precedencia, conforme las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución Política), la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994), los decretos expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la declaratoria del estado de excepción, y las demás normas superiores a las que debe sujeción el acto objeto del control.

De otra parte, precisa la Sala que, en los estados de excepción, el derecho internacional de los derechos humanos (DIDH), constituye parámetro de control de convencionalidad ex officio, por lo que, se impone al juez el deber de analizar las medidas administrativas frente a las normas y principios internacionales, que rigen la legalidad del estado de excepción y garantizan el goce efectivo de los derechos humanos fundamentales.

Al respecto debe señalarse que, si bien el derecho internacional de los derechos humanos, permite la suspensión del ejercicio de ciertos derechos en situaciones de emergencia, siempre que se cumplan con los requisitos previstos en el artículo 4 del PIDCP[20] y el artículo 27 de la CADH (Pacto de San José)[21], la suspensión de garantías constituye una situación excepcional.

Sin embargo, ello no significa que la misma “comporte la supresión temporal del Estado de derecho o que autorice a los gobernantes a apartar su conducta de la legalidad a la que en todo momento deben ceñirse”[22]. El artículo 27 de la CADH reviste especial importancia para el sistema de protección de los derechos humanos en situaciones excepcionales.

Para la Corte Interamericana de Derechos Humanos “(…) ningún derecho reconocido por la Convención puede ser suspendido a menos que se cumplan las condiciones estrictas señaladas en el artículo 27.1., además, aún cuando estas condiciones estén satisfechas, el artículo 27.2 dispone que cierta categoría de derechos no se puede suspender en ningún caso.

Por consiguiente, lejos de adoptar un criterio favorable a la suspensión de los derechos, la Convención establece el principio contrario, es decir, que todos los derechos deben ser respetados y garantizados a menos que circunstancias muy especiales justifiquen la suspensión de algunos, en tanto que otros nunca pueden ser suspendidos por grave que sea la emergencia”[23].

Bajo esta línea argumentativa, el control de convencionalidad[24] ex officio que ejercen los jueces, en el marco de sus competencias, constituye una garantía indispensable para la protección de los derechos humanos en situaciones de crisis o anormalidad, y para establecer la legalidad a la que debe sujetarse el régimen de excepción en una sociedad democrática en la que “los derechos y libertades inherentes a la persona, sus garantías y el Estado de Derecho constituyen una tríada, cada uno de cuyos componentes se define, completa y adquiere sentido en función de los otros”[25].

En suma, el ejercicio del control integral de las medidas administrativas de carácter general que se expidan como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, comprende, como se indicó ut supra, la confrontación del acto: i) con las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución Política), ii) la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994), iii) los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la declaratoria del estado de excepción, iv) las demás normas superiores a las que debe sujeción el acto objeto del control y v) un control de convencionalidad para determinar si la disposición que se expide dentro del marco del estado de excepción, vulnera el núcleo esencial de los derechos humanos consagrados en la CADH y en los tratados o convenios internacionales sobre derechos humanos incorporados al ordenamiento jurídico nacional[26]. 3.

Es autónomo porque la revisión del acto administrativo es posible, antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la exequibilidad del decreto declaratorio del estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan, sin perjuicio “de que deban acatarse y respetarse los efectos del fallo de constitucionalidad respectivo si éste ya se ha proferido o en el momento en el cual se profiera, pero sin que ello suponga la existencia de prejudicialidad alguna del juicio de constitucionalidad que adelanta la Corte Constitucional en relación con el proceso que adelante el Juez Administrativo….”[27]. 4.

La sentencia que decide el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa. En este sentido entonces, como la sentencia que resuelve el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa es posible que la decisión administrativa sea nuevamente controvertida en la jurisdicción respecto de otras normas superiores no estudiadas y por aspectos diferentes a los analizados[28].

En relación con esta característica, la jurisprudencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha señalado lo siguiente: “(…)Por ello los fallos que desestiman la nulidad de los actos objeto de control o que la decretan sólo parcialmente respecto de algunos de sus preceptos, aunque tienen efecto erga omnes, esto es oponible a todos y contra todos, por otro lado, tienen la autoridad de cosa juzgada relativa, es decir, sólo frente a los ítems de ilegalidad analizados y decididos en la sentencia. En síntesis, la decisión adoptada en un fallo desestimatorio, en estos casos, en tanto se contrae a un estudio de legalidad limitado dado su carácter oficioso, ajeno a la naturaleza dispositiva del control judicial asignado a la justicia administrativa, no implica el análisis de todos los posibles motivos de contradicción con normas superiores y -por lo mismo- no impide ni es óbice para que a futuro se produzca otro pronunciamiento, que verse sobre reproches distintos que puedan edificarse sobre la misma norma”[29]. 5.

Es un medio de control compatible con el contencioso objetivo de anulación y la nulidad por inconstitucionalidad. En suma, el control inmediato de legalidad definido en la Ley Estatutaria es un medio judicial con carácter excepcional y temporal que garantiza el orden jurídico en estados de anormalidad y preserva el equilibrio en el ejercicio de los poderes públicos en el estado constitucional de excepción.

2.3. ANÁLISIS DE PROCEDIBILIDAD DEL MEDIO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN 3287 DE 2020 En punto de la procedibilidad del medio de control inmediato de legalidad frente a la Resolución No. 3287 del 20 de abril de 2020, el magistrado sustanciador al estudiar los presupuestos previstos en el artículo 136 del CPACA, en concordancia con el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, advirtió mediante auto del 15 de mayo de 2020, que se cumplía con la totalidad de los requisitos para avocar su conocimiento en esta sede, a saber: i) Que el acto sea dictado en ejercicio de la función administrativa; ii) Que su contenido sea de carácter general; iii) Que el mismo emane de una autoridad nacional, y iv) Que sea proferido en desarrollo de un decreto legislativo, durante la vigencia de cualquiera de los estados de excepción de que trata el Capítulo VI del Título VII de la Constitución Política.

Lo anterior por cuanto la referida resolución: i) fue expedida en ejercicio de una función administrativa propia de este organismo, en particular, en cumplimiento de sus funciones consagradas en los artículos 21, numerales 1 y 2, y 28, literal b) de la Ley 7 de 1979, en consonancia con el artículo 11 de la Ley 1098 de 2006; el artículo 28, literal a) del Decreto 334 de 1980; el artículo 78 de la Ley 489 de 1998 y el artículo 34, numerales 1, 3 y 7 del Decreto 987 de 2012; ii) consagra medidas de carácter general, dado que está dirigida a una pluralidad de sujetos indeterminados, cuales son, el personal, contratistas y beneficiaros del Manual Operativo para la prestación de servicios de atención de la modalidad Territorios Étnicos con Bienestar- TEB; iii) emana de un establecimiento público descentralizado del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, creado por la Ley 75 de 1968 y reorganizado conforme a lo dispuesto por la Ley 7 de 1979 y su Decreto Reglamentario No. 2388 de 1979, el cual fue adscrito al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social mediante Decreto No. 4156 de 2011; y iv) fue proferida con fundamento en el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020 «Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional», y durante ese estado de excepción. No obstante, a juicio del Ministerio Público, en el presente caso, la Sala debe declararse inhibida ante la falta de uno de los requisitos de procedibilidad conforme al artículo 136 del CPACA, por cuanto, estima que la Resolución No. 3287 de 2020 «(…) no puede ser objeto del control automático de legalidad, en tanto es un acto expedido con base en las medidas o facultades ordinarias de policía que tienen las diversas autoridades para cumplir las medidas en el marco de la emergencia sanitaria».

Previo a efectuar el juicio de legalidad de este acto, expedido por el ICBF, y en orden a resolver este planteamiento, la Sala procederá a reexaminar el presupuesto procesal consistente en que la medida general de naturaleza administrativa debe desarrollar un decreto legislativo dictado en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, pues de llegar a prosperar la objeción planteada por el Ministerio Público, la Sala se relevaría de acometer el estudio de fondo de la resolución objeto de examen.

Al respecto debe señalarse que el artículo 20 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, Ley 137 de 1994, que constituye la génesis de este medio de control, consagró su procedencia en los siguientes términos: Artículo 20 Control de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. A su turno, la Ley 1437 de 2011, al diseñar el sistema de controles, trajo nuevamente este mecanismo procesal en el artículo 136, con una regulación similar a la prevista en la ley estatutaria, con la siguiente descripción: Artículo 136.

Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento. Ahora bien, en punto al requisito de procedibilidad, según el cual, las medidas de carácter general adoptadas por las autoridades administrativas deben ser dictadas como «desarrollo de los decretos legislativos», se advierte que esta expresión puede admitir dos interpretaciones a saber: a) que la locución «decreto legislativo» se refiera únicamente a los decretos consecuenciales destinados a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos; o b) que dicha expresión cobije tanto el decreto declaratorio, que reviste al Gobierno de poderes excepcionales, como los decretos subsiguientes con los cuales se pretende reprimir el estado de anormalidad respectiva.

Para la Sala, el alcance de esta expresión debe ser la segunda de las enunciadas, esto es, que la locución «decretos legislativos», envuelve tanto el decreto declaratorio del estado de excepción como los decretos que se dictan para conjurar la crisis, por las siguientes razones: 1. Desde el punto de vista constitucional, la categoría «decreto legislativo», se predica de ambos decretos, en la medida que sustancialmente tienen una misma naturaleza jurídica, esto es, tienen fuerza de ley, que es la connotación a la que se refiere esta locución. Ello deviene del parágrafo del artículo 215 de la Carta, que señala que «El gobierno enviará a la Corte Constitucional al día siguiente a su expedición, los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refiere este artículo”, y las «facultades» no son otras que, de un lado, declarar un estado de anormalidad, si se presentan las circunstancias sobrevinientes y de extrema gravedad, y la de emitir los decretos encaminados a solucionar la crisis que devienen de los hechos que sirven de causa a dicha declaratoria.

Refuerza la anterior tesis el criterio expuesto por la Corte Constitucional en los inicios de vigencia de esta institución, al decir en la Sentencia C-004 de 1992[30], que de acuerdo con el numeral 7 del artículo 241 superior, el control jurisdiccional de los «decretos legislativos» comprende, tanto el de los decretos que declaran el estado de excepción, como el de los que se dictan en desarrollo del mismo[31]. 2.

La hermenéutica gramatical del artículo 20 de la Ley 137 de 1994, en concordancia con el artículo 136 del CPACA, evidencia que el objeto del control inmediato de legalidad recae sobre los actos administrativos de carácter general expedidos en ejercicio de la función administrativa, y «como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción».

Acudiendo a su etimología, se tiene que el verbo «desarrollar», según el diccionario de la Real Academia Española, proviene del vocablo De –des- y arrollar, que significa: i) aumentar o reforzar algo de orden físico, intelectual o moral; ii) exponer con orden y amplitud una cuestión o un tema: iii) realizar o llevar a cabo algo; iv) suceder ocurrir o tener lugar[32].

En este orden, cuando una medida administrativa, proferida por una autoridad, invoca razones o hechos contenidos en la declaratoria de emergencia económica, desde el punto gramatical, también implica que está desarrollando dicho decreto, en cuanto «aumenta o refuerza» o «expone con orden o amplitud» o «realiza o lleva a cabo algo» que, en este caso, se refiere a lo que allí se está disponiendo. 3.

Ahora bien, con lo anterior, no se está afirmando que las autoridades administrativas, distintas al Gobierno Nacional, también están habilitadas para «desarrollar» directamente el decreto de Emergencia Económica Social y Ecológica, lo cual desquiciaría el sistema jurídico jerárquico que emana de la propia Carta, sino que la razón de ser del control inmediato de legalidad es justamente impedir que la autoridad administrativa, bajo el amparo del decreto de declaratoria del estado de anormalidad, como de los que lo desarrollan, caigan en desafueros y desborden sus competencias con grave lesión al estado de derecho, que tienen en este medio de control, un muro de contención, rápido y expedito. 4.

No hay que olvidar que en los estados de crisis, aumenta el riesgo de que, so pretexto de conjurar los hechos constitutivos de la declaratoria del estado de excepción, las autoridades administrativas pueden incurrir en abusos o extralimitaciones, violaciones de derechos y libertades ciudadanas, ante lo cual es necesario un control judicial inmediato, eficaz y de amplio espectro frente a los actos administrativos dictados al amparo de aquel, justamente para verificar que no deriven en restricciones arbitrarias de las normas superiores en contra de la integridad del ordenamiento jurídico y la dignidad de las personas. 5.

Lo anterior, se aviene al alcance y extensión del control inmediato de legalidad, que en reiterada jurisprudencia se ha dicho, en cuanto que este control, además de ser oficioso, autónomo y automático, se caracteriza por ser integral, que en términos jurídicos significa: Es integral, por cuanto es un juicio en el que se examina la competencia de la autoridad que expidió el acto, la conexidad del acto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, la sujeción a las formas y la proporcionalidad de las medidas adoptadas para conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos del estado de excepción[33].

Así, si un parámetro de análisis es «la conexidad del acto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción», es porque se parte de la base que puede ocurrir que la autoridad, al adoptar las medidas correspondientes, invoque solo el decreto que declara la emergencia económica, social o ecológica para tomar alguna medida, que puede resultar ajena al mismo o lesiva del ordenamiento jurídico.

En este orden, el control inmediato de legalidad consistirá en verificar si la autoridad tiene la competencia para emitir la regulación respectiva y de ser así, proceder a evaluar la conexidad, proporcionalidad y necesidad de la medida «mediante la confrontación del acto administrativo con las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución Política), la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994) y los decretos expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la declaratoria del estado de excepción»[34]. 6.

Contrario a lo afirmado por la Procuradora Delegada, la Resolución No. 3287 de 2020, dictada por la directora general del ICBF, es un acto administrativo proferido «como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción», concretamente el Decreto Legislativo 417 de 2020, en la medida que adoptó el documento anexo al manual operativo de la modalidad Territorios Étnicos con Bienestar- TEB, teniendo «(…) como eje principal la regulación de las actividades a desarrollar, en el marco de la protección y prevención de contagio frente a la propagación del virus, y garantizar la efectividad de los procesos de atención y formación adelantados (…)» en su marco de acción, tal como lo manifestó el ICBF en su intervención dentro de este proceso. 7.

Así lo precisó el apoderado de dicha entidad, al explicar que el acto sub examine «Contiene las orientaciones técnicas y operativas, transitorias y excepcionales para evitar traumatismos en la fase inicial de la modalidad TEB (…) para dar continuidad a los programas de Servicios de Atención (…) en pro de las comunidades indígenas como sujetos de especial protección constitucional y parte del eje del desarrollo misional del ICBF; previniendo a su vez el riesgo de contagio de los actores principales en la ejecución de los distintos programas» (negritas fuera del original), por lo que se evidencia que se fundamenta en la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica en el país. Lo anterior, permite fijar el verdadero alcance del mecanismo de control judicial denominado «control inmediato de legalidad», que no es otro que habilitar la revisión inmediata de la legalidad de los actos expedidos por las autoridades administrativas de los órdenes nacional, distrital, departamental y municipal, con fundamento en la declaratoria del estado de crisis correspondiente, como de los decretos consecuenciales dictados bajo su amparo, incluyendo aquellos actos administrativos expedidos en ejercicio de las competencias ordinarias pero dirigidos a conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos en estados de anormalidad.

En este orden de ideas, el acto administrativo cumple con la totalidad de los requisitos de procedibilidad para su estudio a través del medio de control inmediato de legalidad, como se consideró ab initio de la presente actuación, y por lo tanto, procederá la Sala a continuación a verificar si la decisión se ajusta a las normas que la soportan y guarda relación con la realidad de los motivos que la originaron, así como la proporcionalidad de las medidas adoptadas bajo el régimen jurídico de excepción[35].

2.4. CONTROL DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN 3287 DE 2020 De conformidad con lo expuesto, la Sala realizará el correspondiente estudio de legalidad de la Resolución No. 3287 de 2020, no sin antes advertir que los requisitos de validez del acto administrativo incluyen el examen de la competencia, así como los demás elementos formales y materiales, para que el control judicial cumpla con el estándar de integralidad que caracteriza a esta vía procesal.

En primer lugar, tenemos que la referida resolución cumple con los elementos formales de todo acto administrativo, que si bien, no son sustanciales, permiten su individualización, tales como: i) el encabezado: número y fecha; ii) epígrafe: resumen de las materias reguladas; iii) competencia expresa de las facultades que se ejercen; iv) el contenido de las materias reguladas u objeto de la disposición; v) parte dispositiva (resolutiva) del acto; vi) vigencia, y vii) la firma de quien la suscribe (autoridad que la expide)[36].

2.4.1. COMPETENCIA PARA DICTAR EL ACTO En punto del análisis del elemento subjetivo, esto es, la competencia, se evidencia que la citada resolución, «Por la cual se adopta el Anexo para la prestación del servicio de Atención de los Territorios Étnicos con Bienestar – TEB – del ICBF, ante la declaratoria de emergencia sanitaria establecida por el Gobierno Nacional de Colombia por causa del COVID-19, el cual hará parte integral del Manual Operativo de la Modalidad Territorios Étnicos con Bienestar», fue expedida por la directora general del ICBF, «en uso de las facultades legales y estatutarias, en especial las conferidas en el literal b) del artículo 28 de la Ley 7 de 1979, el literal a) del artículo 28 del Decreto 334 de 1980, y el artículo 78 de la Ley 489 de 1998».

Lo anterior, en el marco de la misión institucional de «Promover el desarrollo y la protección integral de los niños, niñas y adolescentes, fortaleciendo las capacidades de las familias como entornos protectores y principales agentes de transformación social» y la visión de liderar «la construcción de un país en el que los niños, niñas y adolescentes se desarrollen en condiciones de equidad y libres de violencias», así como el propósito principal de la Dirección General consistente en: «Dirigir la prestación del servicio público de bienestar familiar cifrando su atención en los niños, niñas, adolescentes, familias y comunidades colombianas, que demandan el reconocimiento, garantía, prevención y/o restablecimiento de derechos, mediante la coordinación con las entidades y organismos competentes y de acuerdo con las políticas del Gobierno Nacional y las normas vigentes», según la Resolución No. 7444 del 28 de agosto de 2019 «Por la cual se modifica la Resolución No. 1818 del 13 de marzo de 2019 por la cual se adopta el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales de los empleos de la planta de personal del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar», incluyendo las del nivel directivo.

En este orden, el acto sub judice corresponde al ejercicio de las siguientes atribuciones específicas de la directora general: «1. Fijar la política institucional en materia de protección integral de la primera infancia, niñez y adolescencia, con el fin de garantizar su desarrollo y bienestar, de acuerdo con las políticas de gobierno y las normas vigentes. 2.

Fijar la política institucional que permita proteger a la familia y las comunidades, fortaleciendo las capacidades y habilidades que faciliten su desarrollo integral y mejoren su calidad de vida, de acuerdo con las políticas de gobierno y las normas vigentes.(…) 4. Dirigir el Sistema Nacional de Bienestar Familiar en todo el territorio nacional, coordinando la implementación de las estrategias y mecanismos orientados a la articulación del SNBF en los diferentes niveles y sectores, bajo los principios de corresponsabilidad y participación. Orientar la gestión de recursos de acuerdo con políticas y necesidades institucionales.

(…) 7. Dictar los actos, realizar las operaciones y celebrar los contratos para el cumplimiento de las funciones del Instituto, conforme a las disposiciones legales, estatutarias y los acuerdos del Consejo Directivo. 8. Orientar el funcionamiento de la estructura interna del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, con el fin de lograr la atención integral de niños, niñas, adolescentes, familias y comunidades colombianas».

2.4.2. ANÁLISIS DE FONDO Procede la Sala a estudiar la compatibilidad del acto objeto de control con el ordenamiento jurídico vigente, para lo cual es preciso reseñar las medidas que se adoptan a través de la Resolución No. 3287 de 2020 en relación con el manual operativo de la modalidad «Territorios Étnicos con Bienestar»[37]. Al respecto, se debe especificar que aquellas se materializan en la expedición de un anexo técnico de contingencia para dar continuidad a la atención de la población beneficiaria en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica[38].

Así, frente al programa de la modalidad «Territorios Étnicos con Bienestar», el anexo fija las siguientes modificaciones: i) dentro de los objetivos específicos, el numeral 3. trata el componente de fortalecimiento socio organizativo, en el que se realizan actividades grupales – comunitarias; este no se tendrá en cuenta debido a la situación actual por la que atraviesa el país con ocasión de la pandemia, y en ese orden, no se financiarán acciones relacionadas con este asunto, y se le dará prelación a las actividades de los componentes de apoyo de fortalecimiento individual y producción de alimentos para el autoconsumo; ii) el numeral 6. correspondiente al proceso de atención en la etapa de concertación de los proyectos, se establece que continuará de manera virtual, a través del uso de las herramientas tecnológicas disponibles y oficiales, adicionalmente se hace énfasis en que la ejecución de los mismos será de 5 meses, y se imparten instrucciones relativas al diligenciamiento, envío y socialización de documentos propios de este componente; iii) el numeral 6.1. relativo a la implementación de la estrategia «Encuentros en Familia Étnica», en el que se prevé la realización de evaluaciones de los perfiles de vulnerabilidad a través del operador psicosocial, incorpora la atención de manera virtual, telefónica y/o presencial mediante sesiones de trabajo en casa con la implementación de las guías orientadoras, con sujeción a los protocolos propios de las reuniones establecidos por las autoridades tradicionales en sus comunidades; iv) el numeral 8. referente a la estructura de costos, dentro de la estrategia de seguimiento, control y evaluación, en el que se establecen encuentros familiares en los meses de ejecución del proyecto aprobado, en su lugar, se señala que se realizarán sesiones familiares en el hogar.

Asimismo, agrega que el operador brindará asistencia técnica virtual a las autoridades y a las familias para ejecutar las actividades propuestas, y que los recursos asignados a los proyectos a nivel nacional será de la siguiente manera: (1) el 20% para las actividades a desarrollar en el marco de la estrategia encuentros en familia étnica;

(2) el 25% para las actividades del componente de fortalecimiento cultural; (3) el 40% en el componente de apoyo a la producción de alimentos para autoconsumo; y (4) el 15% para otros gastos; y v) en el numeral 9. dedicado al listado de anexos, se indica que en cuanto a los numerales 10. y 11., concernientes al «Formato Perfil Vulnerabilidad» y al «Mapa de Cambios», no serán considerados en la implementación de la modalidad en la presente vigencia. Ahora bien, en cuanto a su examen material, a través de este medio de control inmediato de legalidad, se debe analizar si tales medidas se acompasan con los principios de i) conexidad, ii) proporcionalidad; y iii) no discriminación. 2.4.2.1 Juicio de conexidad material y finalidad Para establecer si se cumple con el principio de conexidad, es necesario verificar si el acto objeto de control guarda relación directa y específica con el estado de emergencia declarado o el decreto legislativo específico que se invoca para conjurar la crisis[39], es decir, si las medidas adoptadas están directa y específicamente encaminadas a combatir las causas de la perturbación que dieron origen a la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica o se inscriben en el ámbito de los decretos legislativos dictados consecuencialmente para impedir la extensión de sus efectos.

En este orden, la Sala encuentra que los ajustes hechos al manual operativo de la modalidad Territorios Étnicos con Bienestar- TEB, mediante la Resolución 3287 de 2020, como medidas de prevención del contagio por Covid- 19 en la prestación de los servicios de atención, formación y protección que la integran guardan conexidad con las consideraciones expuestas en el Decreto 417 de 2020, bajos los títulos de «Presupuesto Fáctico», «Presupuesto Valorativo» y «Justificación de la declaratoria del estado de excepción», especialmente en lo relacionado con los datos y apreciaciones consignadas sobre «Salud Pública», las cuales fueron avalados por la Corte Constitucional en la Sentencia C-145 de 2020, que resolvió la exequibilidad de la declaratoria de Emergencia Económica, Social y Ecológica, por encontrarla debidamente justificada en hechos ciertos, graves y extraordinarios, entre los que resalta: Que ha quedado ampliamente justificado que la situación a la que está expuesta actualmente la población colombiana es tan grave e inminente que afecta la salud, el empleo, el abastecimiento de bienes básicos, la economía y el bienestar de todos los habitantes del territorio nacional por lo que se hace absolutamente necesario contar con las herramientas legales necesarias para enfrentar de manera eficaz la actual situación. Que las medidas que debe adoptar el Gobierno nacional para conjurar esta crisis y evitar la extensión de sus efectos se requieren aplicar inmediatamente ante la inminencia de que los hechos cada día sean más complejos y afecten a un mayor número de habitantes del territorio nacional, pero además para atender oportunamente a los afectados tanto en materia sanitaria como económica.

Por tanto, las modificaciones introducidas por «el anexo al Manual Operativo para la prestación del Servicio de Atención de la modalidad Territorios Étnicos con Bienestar- TEB-»[40] se enmarcan en las circunstancias que sirvieron de justificación para que el gobierno nacional decretara dicho estado de excepción, así como en su finalidad de conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos, en la medida en que procuran su debida ejecución en condiciones de bioseguridad para todos, especialmente para los niños, niñas y adolescentes beneficiarios, junto con las familias y comunidades étnicas a las que pertenecen, para salvaguardar su vida, salud e integridad personal, de conformidad con lo establecido en el citado decreto, en cuanto a: Que el posible aumento de casos de contagio del nuevo Coronavirus COVID-19 constituye un reto de dimensiones inusuales para el Sistema Nacional de Salud, quien no sólo debe atender las necesidades de los directamente afectados, sino que tiene la responsabilidad de impedir la extensión de los efectos hacia todos los habitantes del país, lo cual exige la disposición de ingentes recursos económicos y la adopción de parte de todas las entidades del Estado y de los particulares de las acciones necesarias para restringir el contacto de los habitantes, con la finalidad, de garantizar las condiciones necesarias de atención en salud, evitar el contagio de la enfermedad y su propagación. (…) Que una de las principales medidas, recomendadas por la Organización Mundial de la Salud, es el distanciamiento social y aislamiento, para lo cual, las tecnologías de la información y las comunicaciones y los servicios de comunicaciones, en general, se convierten en una herramienta esencial para permitir la protección la vida y la salud de los colombianos. Que con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales.

Que con igual propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas que habiliten actuaciones judiciales y administrativas mediante la utilización de medios tecnológicos (…)”. (Subrayado fuera del original).

A su vez, existe conexidad entre las medidas adoptadas por el acto sub examine y sus consideraciones, referidas tanto a las medidas preventivas adoptadas para mitigar el contagio por Covid-19 en el país, especialmente la emergencia sanitaria decretada por el Ministerio de Salud y protección Social, en la Resolución 385 de 2020, y la emergencia económica, social y ecológica declarada por el gobierno nacional en el Decreto 417 de 2020, como a las normas legales y reglamentarias que rigen el funcionamiento de la entidad, en su misión de «Promover el desarrollo y la protección integral de los niños, niñas y adolescentes, fortaleciendo las capacidades de las familias como entornos protectores y principales agentes de transformación social» y que habilitan a la directora general a dictar actos en cumplimiento de su función general de «Dirigir la prestación del servicio público de bienestar familiar cifrando su atención en los niños, niñas, adolescentes, familias y comunidades colombianas, que demandan el reconocimiento, garantía, prevención y/o restablecimiento de derechos, mediante la coordinación con las entidades y organismos competentes y de acuerdo con las políticas del Gobierno Nacional y las normas vigentes».

Además de lo expresado, nótese como, pese a que en el acto no se menciona el Decreto Legislativo 491 de 2020, la decisión implementa el uso de mecanismos virtuales, así como las sesiones de trabajo en casa, medidas promovidas por el citado decreto de excepción. 2.4.2.2. Juicio de proporcionalidad y necesidad El artículo 13 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción prescribe que las medidas que se adopten en desarrollo de los estados de excepción deben ser proporcionales con la gravedad de los hechos que causaron la crisis.

Así mismo, que la limitación en el ejercicio de los derechos y libertades sólo será admisible en el grado estrictamente necesario, para buscar el retorno a la normalidad. Este principio ha sido ampliamente explicado por la Corte Constitucional[41], como una herramienta hermenéutica integrada por tres elementos que metodológicamente, permiten explicar si una medida resulta razonable y proporcionada a saber: la idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto.

Así, la Corte Constitucional en la Sentencia C-520 de 21 de septiembre 2016 explicó que “…los dos primeros suponen un análisis de medios a fines, en el que se estudia (i) si un medio es potencialmente adecuado para satisfacer un fin legítimo perseguido por el órgano que adopta la medida, y (ii) si existen medios alternativos que eviten la restricción de un principio o la hagan menos intensa; el tercero, a su turno, se concentra en determinar si esa medida satisface tan ampliamente un principio constitucional que se justifica una restricción (menor) de otro principio o fin constitucional”.

En este sentido, en punto a determinar la idoneidad de las medidas esto es, si son adecuadas para la obtención de los fines legítimos del Estado[42], se tiene que los fines perseguidos por el acto sometido a control buscan garantizar la efectividad de los derechos fundamentales de los servidores y contratistas del ICBF que participan del programa «Territorios Étnicos con Bienestar- TEB», así como de los niños, niñas y adolescentes, junto con sus respectivas familias y comunidades de pueblos étnicos, de modo tal que se evite el contagio y la propagación de la enfermedad por Covid-19 entre ellos, lo cual se aviene a los postulados relacionados con la prestación eficiente, oportuna y célere de la función administrativa -Art. 209 C.P.-, el respeto al derecho a la vida y la integridad personal -Arts. 11 y 12 C.P.-, el derecho al trabajo en condiciones dignas -Art. 53 C.P.-, los derechos fundamentales de los niños y la protección del interés superior del menor -Arts. 13 y 44 C.P.-, por lo que las medidas atienden un fin constitucionalmente legítimo.

Ahora bien, corresponde enseguida determinar si el anexo técnico adoptado para dar continuidad a la atención de la población beneficiaria en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, que incorpora el acto sub judice es idóneo para alcanzar dicho fin, en cuanto tengan el potencial de materializarlo; al respecto, basta señalar que aquel se centra en establecer medidas que permitan reemplazar la prestación de servicios de atención, acompañamiento, formación, seguimiento y cuidado presenciales por alternativas que permitan su continuidad en medio de la emergencia económica, social y ecológica, las cuales incluyen la suspensión de las actividades grupales, la virtualización del proceso de atención, la incorporación del trabajo en casa, el reemplazo de los encuentros familiares por sesiones familiares en el hogar, la asistencia técnica virtual, la supresión del «Formato Perfil Vulnerabilidad» y al «Mapa de Cambios» como anexos para la presente vigencia, entre otras, por lo que se evidencia que tienen la capacidad o aptitud, tanto en abstracto –adecuación- como en concreto -efectividad- para materializar tales postulados constitucionales, brindando el apoyo institucional requerido para el pleno restablecimiento de los derechos de sus beneficiarios.

En cuanto a la necesidad, también resulta claro que del amplio catálogo de medidas que podrían adoptarse para tales efectos, estas son indispensables prima facie, de conformidad con las recomendaciones de la OMS y las autoridades sanitarias nacionales, pues incorporan en su ámbito de acción las instrucciones y protocolos sanitarios que se han expedido por parte de aquellas, traduciéndolos en ajustes al manual operativo del programa TEB que permiten su ejecución durante la presente vigencia en condiciones de bioseguridad para los niños, niñas y adolescentes beneficiarios, así como las comunidades étnicas a las que pertenecen, «evitando traumatismos en su socialización, concertación de la línea técnica y asistencia técnica para la formulación de proyectos que se perfeccionan en cada comunidad entre los meses de abril y mayo de 2020», en palabras del apoderado del ICBF.

Por último, en relación con la proporcionalidad en sentido estricto, se tiene también por cumplido este último requisito, toda vez que se trata de medidas que afectan en un grado mínimo los derechos y libertades fundamentales de quienes hacen parte del programa «Territorios Étnicos con Bienestar», en cuanto les impone algunas condiciones de bioseguridad para desarrollar su objeto, que resultan ser razonables ante la gravedad cada vez mayor del daño a la salud pública ocasionado por la rápida propagación del brote epidemiológico por Covid-19 en el país, siendo entonces las medidas que mejor logran el fin constitucional de prevenirlo y contenerlo en el marco de los servicios de atención, formación y protección que integran este programa que hace parte del plan misional de la entidad, hasta tanto se encuentre vacuna o tratamiento para menguarlo o erradicarlo definitivamente, en la medida en que «(…) resulta viable estimar que la población deberá soportar estos efectos durante todo el año 2020».

En este orden, la afectación de los derechos fundamentales de los beneficiarios resulta mínima, en cuanto se limita a restringir, suspender y/o reemplazar ciertas metodologías presenciales contempladas en el manual operativo por otras de tipo virtual, telefónico o de sesiones de atención en el hogar que aseguran su ejecución, socialización y continuidad en medio de la pandemia. 2.4.2.3.

Juicio de igualdad y no discriminación Este último requisito material tiene fundamento en el artículo 14 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción. Según dicha disposición, “las medidas adoptadas con ocasión de los Estados de Excepción no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica”.

Con este juicio se verifica que la medida de carácter general adoptada por la autoridad administrativa no imponga tratos diferenciados injustificados con base en otros criterios sospechosos señalados por la jurisprudencia constitucional[43]. La Sala encuentra que este mandato tiene asidero también en el derecho fundamental a la igualdad y el principio de no discriminación, consagrados en el artículo 13 superior en cuanto las autoridades al expedir los actos administrativos no pueden incurrir en tratos o distinciones injustificadas, aceptando medidas de protección especial a favor de personas pertenecientes a grupos vulnerables cuando sea preciso para garantizar la igualdad material.

En el asunto sub examine no se vislumbra trato diferenciado alguno entre sus destinatarios que pueda configurar una discriminación, menos aún distinciones caprichosas o arbitrarias con base en criterios o categorías sospechosas que marginen, excluyan o segreguen a algún grupo poblacional. A contrario sensu, la medida es una acción de tipo afirmativo que favorece a un sector de la población que es sujeto de especial protección del Estado, cuales son los niños, niñas y adolescentes en situación de vulnerabilidad -arts. 13 y 44 C.P.- y las comunidades étnicas a las que pertenecen -arts. 7, 8 y 63- ejusdem, a fin de brindarles la protección especial del Estado, con enfoque diferencial de territorio, étnico y ambiental, hasta lograr el pleno restablecimiento de sus derechos fundamentales, de modo tal que se supera también este último juicio material. 2.5.

CONCLUSIÓN Habida consideración que se demostró que la Resolución No. 3287 de 2020, proferida por la directora general el ICBF fue expedida por la autoridad con base en las competencias legales y reglamentarias y guarda perfecta armonía o conexidad material con las razones que justificaron la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada en el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, resulta proporcional y no viola ninguno de los límites sustantivos que rigen para las autoridades en vigencia de los estados de excepción ni el principio de no discriminación, esta Sala concluye que hay lugar a declarar su legalidad.

Por último, se permite recordar que, si bien la dinámica del control inmediato de legalidad supone un estudio integral del acto objeto de estudio, lo cierto es que «no puede pretenderse con ello que al ejercer tal control, el juez revise todo el ordenamiento jurídico»[44], por lo cual, los efectos de esta sentencia corresponden a los de la cosa juzgada relativa, esto es, solo operarán respecto de los aspectos analizados y decididos en esta oportunidad.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena, Sala Especial de Decisión Veintidós (22), administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: Declarar que la Resolución No. 3287 de 2020, expedida por la directora general del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar- ICBF, «Por la cual se adopta el Anexo para la prestación del servicio de Atención de los Territorios Étnicos con Bienestar – TEB – del ICBF, ante la declaratoria de emergencia sanitaria establecida por el Gobierno Nacional de Colombia por causa del COVID-19, el cual hará parte integral del Manual Operativo de la Modalidad Territorios Étnicos con Bienestar», se encuentra ajustada a derecho.

SEGUNDO: En firme esta decisión archívese el expediente, previas las anotaciones en el programa “SAMAI”.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala Veintidós Especial de Decisión del Consejo de Estado en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente de la Sala (Firmado electrónicamente (Firmado electrónicamente) con salvamento de voto) MILTON CHAVES GARCÍA HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Magistrado Magistrado (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Magistrado Magistrada Esta providencia fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme con lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012. ----------------------- [1] Conforme al poder aportado con el escrito de intervención. [2] Contenido en el Sistema de Gestión Judicial del Consejo de Estado – SAMAI, registro correspondiente al No. 16 del índice del historial de las actuaciones. [3] «Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público.» [4] «Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público.» [5] ART. 185.- Trámite del control inmediato de legalidad de actos.

(…) 1. La sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los magistrados de la corporación y el fallo a la Sala Plena (…). [6] ART. 136.- Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este código.

(Subrayado fuera del original) [7] ART. 111.- Funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. (…) 8. Ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción (…). [8] «(…) En la vida de los Estados también hay lugar para las situaciones excepcionales, esto es, para aquellos estados de anormalidad que ponen en peligro la existencia del Estado, la estabilidad institucional y la convivencia democrática, que no pueden enfrentarse con los instrumentos jurídicos ordinarios y que imponen la necesidad de una respuesta estatal diferente.

Distintos mecanismos han contemplado los Estados para afrontar tales situaciones excepcionales. Unos, como ocurre en Estados Unidos e Inglaterra, amparándose en el efecto vinculante de su ininterrumpida tradición constitucional, no regulan expresamente la manera como se han de afrontar esos estados excepcionales. (…) Otros, como España y Colombia, consagran un derecho constitucional de excepción que comprende una regulación detenida del constituyente y una regulación complementaria del legislador.

En ella se fijan los presupuestos para la declaratoria de un estado de anormalidad institucional, se señalan los límites de esas facultades, se configura el sistema de controles a que se somete al ejecutivo y supedita ese régimen a lo dispuesto en una ley de especial jerarquía». Corte Constitucional. Sentencia C-802 del 2 de octubre 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño. [9] «(…) La Carta Política de 1886 -con sus reformas- no estableció controles suficientes para prevenir su abuso.

Su declaratoria, por ejemplo, era considerada un acto meramente político y no susceptible de control jurídico, esto es, una potestad completamente discrecional del Presidente de la República. Así, frente a los abusos cometidos bajo la figura del estado de sitio durante la vigencia de la Constitución Política de 1886, que de exceptivo pasó a ser crónico, y en precaución ante la acumulación extraordinaria de poderes en manos del ejecutivo, la Carta Política de 1991 estableció un estricto régimen regulatorio de los estados de excepción para mantener la plena vigencia del Estado de Derecho, aún en periodos de anormalidad, en guarda del principio democrático, de la separación de poderes y de la primacía de los derechos fundamentales”.

Corte Constitucional». Sentencia C-156 del 9 de marzo de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo. [10] Según la definición de la RAE: «Enfermedad epidémica que se extiende a muchos países o que ataca a casi todos los individuos de una localidad o región». https://dle.rae.es/pandemia. [11] Corte Constitucional. Sentencia C-145 de 20 de mayo de 2020.

Magistrado Ponente: José Fernando Reyes Cuartas. [12] Corte Constitucional. Sentencia C-802 de 2 de octubre de 2002. M.P.: Jaime Córdoba Triviño. [13] Ibídem. [14] Revisión constitucional del proyecto de ley estatutaria No. 91/92 Senado y 166/92 Cámara “Por la cual se regulan los estados de excepción en Colombia”. [15] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 20 de octubre de 2009, Radicación 11001-03-15-000-2009-00549- 00 (CA).

M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [16] Así lo precisó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de 23 de noviembre de 2010, Radicación número: 11001-03-15-000- 2010-00196-00. CP. Ruth Stella Correa Palacio. [17] Entre otras decisiones, se pueden consultar las siguientes: Sentencia de 16 de junio de 2009, Radicación número: 11001-03-15-000-2009-00305- 00(CA).

M.P. Enrique Gil Botero; sentencia de 20 de octubre de 2009, Radicación 11001-03-15-000-2009-00549-00 (CA).M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [18] Cfr. artículo 20 de la LEEE y artículo 136 del CPACA. [19] Cita original: Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 3 de mayo de 1999, Radicación número: CA-011. M.P. Ricardo Hoyos Duque, citada en sentencia de 20 de octubre de 2009, Radicación 11001-03-15-000-2009-00549-00 (CA).

M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [20] Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Artículo 4: “1. En situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la nación y cuya existencia haya sido proclamada oficialmente, los Estados Partes en el presente Pacto podrán adoptar disposiciones que, en la medida estrictamente limitada a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de este Pacto, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada únicamente en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social.

(…)”. Instrumento que hace parte de la denominada Carta Constitucional Internacional de los Derechos Humanos (Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 29 de octubre de 2019, proceso identificado con el número único de radicación 110010315000201802616-01 (Acumulado 110010315000201802672-00). Adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 16 de diciembre de 1966 y aprobado mediante la Ley 74 de 1968 publicada en el Diario Oficial No. 32.682, el cual fue promulgado mediante el Decreto 2110 de octubre 12 de 1988, y entró en vigor para Colombia a partir del 23 de marzo de 1976. [21] Convención Americana sobre Derechos Humanos –Pacto de San José de Costa Rica-, fue aprobado mediante la Ley 16 de 30 de diciembre de 1972 “[…] Por medio de la cual se aprueba la Convención Americana sobre Derechos Humanos "Pacto de San José de Costa Rica", firmado en San José, Costa Rica el 22 de noviembre de 1969 […]”.

Promulgado mediante Decreto 2110 de 12 de octubre de 1988, “Por el cual se promulgan algunos tratados internacionales”; en vigor para el Estado colombiano desde el 18 de julio de 1978. Artículo 27. Suspensión de Garantías 1. En caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado parte, éste podrá adoptar disposiciones que, en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de esta Convención, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social. 2.

La disposición precedente no autoriza la suspensión de los derechos determinados en los siguientes artículos: 3 (Derecho al Reconocimiento de la Personalidad Jurídica); 4 (Derecho a la Vida); 5 (Derecho a la Integridad Personal); 6 (Prohibición de la Esclavitud y Servidumbre); 9 (Principio de Legalidad y de Retroactividad); 12 (Libertad de Conciencia y de Religión); 17 (Protección a la Familia); 18 (Derecho al Nombre); 19 (Derechos del Niño); 20 (Derecho a la Nacionalidad), y 23 (Derechos Políticos), ni de las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos. 3.

Todo Estado parte que haga uso del derecho de suspensión deberá informar inmediatamente a los demás Estados Partes en la presente Convención, por conducto del Secretario General de la Organización de los Estados Americanos, de las disposiciones cuya aplicación haya suspendido, de los motivos que hayan suscitado la suspensión y de la fecha en que haya dado por terminada tal suspensión. [22] “La suspensión de garantías constituye también una situación excepcional, según la cual resulta lícito para el gobierno aplicar determinadas medidas restrictivas a los derechos y libertades que, en condiciones normales, están prohibidas o sometidas a requisitos más rigurosos.

Esto no significa, sin embargo, que la suspensión de garantías comporte la suspensión temporal del Estado de Derecho o que autorice a los gobernantes a apartar su conducta de la legalidad a la que en todo momento deben ceñirse. Estando suspendidas las garantías, algunos de los límites legales de la actuación del poder público pueden ser distintos de los vigentes en condiciones normales, pero no deben considerarse inexistentes ni cabe, en consecuencia, entender que el gobierno esté investido de poderes absolutos más allá de las condiciones en que tal legalidad excepcional está autorizada.

Como ya lo ha señalado la Corte en otra oportunidad, el principio de legalidad, las instituciones democráticas y el Estado de Derecho son inseparables (cf. La expresión " leyes " en el artículo 30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, Opinión Consultiva OC-6/86 del 9 de mayo de 1986. Serie A No. 6, párr. 32). Corte IDH. El habeas corpus bajo suspensión de garantías (artículos 27.2 25 y 8 Convención Americana sobre Derechos Humanos)”.

Opinión Consultiva OC-8/87 párr.24. [23] Opinión Consultiva OC-8/87 del 30 de enero de 1987. El habeas corpus bajo suspensión de garantías (arts. 27.2, 25.1 y 7.6 Convención Americana sobre Derechos Humanos). [24] La CIDH en sentencia del 26 de septiembre de 2006, en el caso Almonacid Arellano y otros vs. Chile, al referirse a dicho control, señaló: “La Corte es consciente que los jueces y tribunales internos están sujetos al imperio de la ley y, por ello, están obligados a aplicar las disposiciones vigentes en el ordenamiento jurídico.

Pero cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la Convención Americana, sus jueces, como parte del aparato del Estado, también están sometidos a ella, lo que les obliga a velar porque los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean mermadas por la aplicación de leyes contrarias a su objeto y fin, y que desde un inicio carecen de efectos jurídicos.

En otras palabras, el Poder Judicial debe ejercer una especie de ‘control de convencionalidad’ entre las normas jurídicas internas que aplican en los casos concretos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En esta tarea, el Poder Judicial debe tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana”. [25] Opinión Consultiva OC-8/87 del 30 de enero de 1987.

El habeas corpus bajo suspensión de garantías (arts. 27.2, 25.1 y 7.6 Convención Americana sobre Derechos Humanos). [26] “Desde el caso Almonacid Arellano vs. Chile, la Corte IDH ha ido precisando el contenido y alcance del concepto de control de convencionalidad en su jurisprudencia, para llegar a un concepto complejo que comprende los siguientes elementos (o: las siguientes características): a) Consiste en verificar la compatibilidad de las normas y demás prácticas internas con la CADH, la jurisprudencia de la Corte IDH y los demás tratados interamericanos de los cuales el Estado sea parte; b) Es una obligación que corresponde a toda autoridad pública en el ámbito de sus competencias; c) Para efectos de determinar la compatibilidad con la CADH, no sólo se debe tomar en consideración el tratado, sino que también la jurisprudencia de la Corte IDH y los demás tratados interamericanos de los cuales el Estado sea parte; d) Es un control que debe ser realizado ex officio por toda autoridad pública; y e) Su ejecución puede implicar la supresión de normas contrarias a la CADH o bien su interpretación conforme a la CADH, dependiendo de las facultades de cada autoridad pública”.

(…) “Los jueces y órganos vinculados a la administración de justicia en todos los niveles están en la obligación de ejercer ex officio un “control de convencionalidad” entre las normas internas y los tratados de derechos humanos de los cuales es Parte el Estado, evidentemente en el marco de sus respectivas competencias y regulaciones procesales correspondientes”.

Caso Gudiel Álvarez y otros (“Diario Militar”) Vs. Guatemala. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 20 de noviembre de 2012. Control de convencionalidad. Cuadernillo de Jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos No. 7. Evolución de la Jurisprudencia de la Corte IDH: Precisiones conceptuales. Parámetro de convencionalidad se extiende a otros tratados de derechos humanos. Disponible en: https://www.jep.gov.co/Sala-de-Prensa/Documents/convencionalidad.pdf. [27] Sentencia de 20 de octubre de 2009, Radicación 11001-03-15-000-2009- 00549-00 (CA).

M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [28] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 24 de mayo de 2016. Radicación 11001 03 15 0002015 02578-00. M.P. Guillermo Vargas Ayala. [29] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 23 de noviembre de 2010. Radicación 11001-03-15-000-2010-00196- 00 (CA). [30] Mediante la cual, la Corte revisó el Decreto 333 de febrero 24 de 1992, "por el cual se declara el Estado de Emergencia Social", en todo el territorio nacional, debido a la perturbación del clima laboral en el sector oficial “por la falta de alza oportuna de salarios, lo cual amenaza causar graves traumatismos en el funcionamiento de la administración pública y perturbar gravemente el orden social del país”.

M.P.: Eduardo Cifuentes Muñoz. [31] En ambos casos, están sometidos al control constitucional a cargo de la Corte, el cual, como se indicó en la sentencia C-179 de 1994, recae “no sólo sobre los decretos declarativos de los tres estados excepcionales, sino también con respecto a cada uno de los decretos legislativos que expida el Gobierno, en desarrollo de las atribuciones que le confiere la Constitución, para ser utilizadas durante los periodos transitorios”.

Línea jurisprudencial seguida, entre otras, en las sentencias C-447 de 1992, C- 366 de 1994, C-122 de 1997, C-122 de 1999 y C-216 de 1999. [32] Disponible en https://dle.rae.es/desarrollar?m=form [33] Consejo de Estado, Sentencia del 5 de marzo de 2012, Expediente 2010- 000369-00 M.P. Hugo Bastidas Bárcenas [34] Consejo de Estado, Sentencia del 5 de marzo de 2012, Expediente 2010- 000369-00 M.P. Hugo Bastidas Bárcenas [35] La Sala Novena Especial de Decisión en sentencia de 27 de mayo de 2020, mediante la cual declaró ajustada a derecho la Circular Externa núm. 11 del 19 de marzo de 2020 expedida por el Superintendente de la Economía Solidaria, por la cual imparten “instrucciones prudenciales en materia de cartera de créditos con el fin de mitigar los efectos derivados de la situación de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional declarada por el gobierno nacional mediante el Decreto Núm. 417 del 17 de marzo de 2020”, consideró, como acontece en el presente caso, que el acto objeto de análisis se expidió a partir de las circunstancias fácticas que determinaron la expedición el Decreto 417 de 2020 que declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, en el marco de los efectos económicos ocasionados por la emergencia sanitaria internacional, y por tanto, se cumplía con la totalidad de los requisitos de procedibilidad del medio de control inmediato de legalidad.

Radicado: 11001-0315-000-2020-00964-00. C.P. Gabriel Valbuena Hernández. También puede verse como antecedente, la sentencia proferida por esta misma Sala Veintidós Especial de Decisión el 24 de julio de 2020, dentro del expediente con número de radicación 11001-03-15-000-2020-01664-00 que resolvió el control inmediato de legalidad respecto de la Resolución 06257 del 2 de abril de 2020 dictada por la Superintendencia de Transporte. [36] Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 15 de octubre de 2013. Radicación: 1001-03-15-000-2010-00390- 00(CA). C.P. Marco Antonio Velilla. [37] El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar- ICBF, trabaja por el desarrollo y la protección integral de la primera infancia, la niñez, la adolescencia y el bienestar de las familias colombianas.

Mediante la Resolución 204 de 2017, la Dirección General del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar adoptó “el Lineamiento Técnico Administrativo y el Manual Operativo de la Modalidad Territorios Étnicos con Bienestar”. Esta modalidad se orienta “a la promoción, protección y salvaguarda de la diversidad étnica y cultural de la nación colombiana y de su ordenamiento jurídico, el cual incorpora y reconoce la existencia de las diferentes etnias y culturas, así como, la multiplicidad de formas de vida y de sistemas de comprensión del mundo, diferentes a los de la cultura occidental los cuales se obliga a proteger”.

A su vez, “promueve también el fortalecimiento del diálogo intergeneracional y de género para el intercambio de saberes; el reconocimiento y goce de los derechos individuales y colectivos en el grupo familiar; y el fortalecimiento de su corresponsabilidad en la protección de sus integrantes a través de hábitos de vida saludables, y proyectos de vida dirigidos al bienestar y el buen vivir de acuerdo con su entorno socio cultural.

Todo esto, con el propósito de promover y fortalecer el desarrollo de los pueblos étnicos con base en sus capacidades y potencialidades familiares, comunitarias y territoriales” https://www.icbf.gov.co/sites/default/files/procesos/lm7.pp_lineamiento_tecn ico_administrativo_teb_v3.pdf [38] La Resolución No. 3287 de 2020 y el anexo técnico constan en el Expediente digital.

Índice 3 Archivo PDF. http://relatoria.consejodeestado.gov.co/ También puede verse el Manual operativo adoptado en la Resolución No. 0204 del 18 de enero de 2017, disponible en: https://www.icbf.gov.co/sites/default/files/resolucion_ndeg_0204_de_18_de_en ero_de_2017_lineamiento_teb.pdf. Ver anexo en: https://www.icbf.gov.co/sites/default/files/procesos/mo4.pp_manual_operativo _teb_v4.pdf [39] Consejo de Estado, Sección Plena de lo Contencioso Administrativo.

Sentencia de 24 de mayo de 2016. Radicado 11001 03 15 0002015 02578-00. M.P: Guillermo Vargas Ayala. [40] La población beneficiaria de esta modalidad son las familias y comunidades pertenecientes a pueblos étnicos; Pueblos Indígenas, Comunidades Negras, Afrocolombianas, Palanquera, Raizal, y Pueblo Gitano o Rrom. [41] Corte Constitucional.

Sentencia C-520 de 21 de septiembre 2016. MP. María Victoria Calle. [42] Ibídem. [43] Corte Constitucional. Sentencia C-723 de 25 de noviembre 2015. Magistrado Ponente: Luis Ernesto Vargas Silva. [44] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 20 de octubre de 2009, Radicación 11001-03-15-000-2009-00549- 00.

C.P. Mauricio Fajardo Gómez.