DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN – Facultades excepcionales del gobierno / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN – Reglas / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN – Sujetos al control político y judicial Los denominados estados de crisis o estados de excepción, corresponden al régimen jurídico que consagra la Constitución Política para otorgarle a las autoridades administrativas, las herramientas jurídicas necesarias para enfrentar las circunstancias económicas, sociales, políticas o ambientales anormales o extraordinarias que amenacen o afecten gravemente la estabilidad institucional, la paz, el funcionamiento del Estado, a fin de conjurarlas e impedir la extensión de sus efectos, cuando no es posible afrontarlos con los instrumentos jurídicos ordinarios.

(…). [F]ue necesario que el constituyente de 1991, trajera un diseño distinto que prefigurara una taxonomía de los estados de excepción, con mayores condicionamientos y controles. Así, se establecieron tres categorías de estados de anormalidad: el estado de guerra exterior (artículo 212), el estado de conmoción interior (artículo 213) y el estado de emergencia económica, social y ecológica (artículo 215).

Para su puesta en marcha, el constituyente ordenó la expedición de una ley estatutaria que regulara la materia, con el fin de establecer sus límites y controles. En este orden se expidió la ley 137 de 1994, que en su artículo 2º, señaló como finalidad (i) “establecer los controles al ejercicio de las facultades excepcionales del Gobierno” y (ii) fijar “las garantías para proteger los derechos humanos de conformidad con los tratados internacionales”.

Precisó la misma disposición que los hechos que autorizan el uso de las facultades excepcionales deben corresponder a “circunstancias extraordinarias hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado”. En relación con las reglas que la constitución, la ley y la jurisprudencia han señalado en relación con los estados de excepción, pueden destacarse las siguientes: (i) su declaratoria está sujeta a requisitos de forma y contenido, en tanto debe ser firmado por el presidente y sus ministros, quienes serán responsables por extralimitación o abusos en su expedición y obedecer a causas extraordinarias, imprevistas y graves; ii) los decretos legislativos que se expidan como consecuencia de su declaratoria, deben referirse a medidas estrictamente necesarias para superar la crisis, conexas y proporcionales a sus causas;

(iii) durante su vigencia no pueden suspenderse los derechos ni las libertades fundamentales de las personas, consagradas en la Constitución y los tratados internacionales de derechos humanos y derecho internacional humanitario; (iv) su duración está definida en el tiempo, excepto el estado de guerra exterior, que se extiende mientras subsista la confrontación armada internacional;

(v) las medidas deben respetar el principio de colaboración armónica entre las ramas y órganos del Estado, como el sistema de frenos y contrapesos que los gobierna; (vi) los decretos legislativos están sometidos, tanto al control político del Congreso de la República, como al judicial por parte de la Corte Constitucional, y de la jurisdicción contencioso-administrativa, que conoce del control inmediato de legalidad de los actos administrativos de carácter general que desarrollan los decretos legislativos.

DECLARACIÓN DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA – Control de constitucionalidad [L]o que interesa, para identificar el estado de emergencia económica, social o ecológica es la naturaleza de la causa inmediata de perturbación y la ubicación precisa de la deficiencia que impide resolver a través del régimen ordinario, el hecho o las situaciones imprevistas que inducen a la declaratoria del estado de excepción. Ahora bien, en relación con el asunto que nos convoca, se tiene que el 7 de enero de 2020 la Organización Mundial de la Salud, identificó un nuevo coronavirus, denominado SARS-CoV-2 y declaró este brote como emergencia de salud pública de importancia internacional, por lo que el 9 de marzo de 2020, esta misma organización solicitó a los países, la adopción de medidas urgentes con el objetivo de detener la transmisión y prevenir la propagación del virus, declarando el 11 de marzo de 2020 el brote de la enfermedad COVID-19 como una pandemia de impacto global.

(…). Sin embargo, a pesar de la declaratoria de emergencia sanitaria y ante el riesgo de una grave afectación de toda la población colombiana, el Gobierno Nacional, expidió el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020 “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional” con la finalidad de adoptar medidas extraordinarias dirigidas a conjurar los efectos de la crisis de la pandemia, en especial para apoyar al sector salud, y mitigar sus efectos económicos en el país. En relación con el Decreto 417 de 2020, la Corte Constitucional efectuó el control automático de constitucionalidad a través de la Sentencia C-145 de 2020, declarándolo exequible por considerar que el mismo cumplió con los presupuestos formales y materiales exigidos por la constitución política y la ley estatutaria de los estados de excepción. (…).

En suma, concluye la Corte que el Gobierno nacional ejerció apropiadamente sus facultades constitucionales, pues declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica con fundamento en: i) la grave situación de calamidad pública sanitaria, ii) su crecimiento exponencial, iii) los altos índices de mortalidad, iv) los efectos perjudiciales sobre el orden económico y social, que involucran afectaciones y amenazas intensas sobre los derechos constitucionales de los habitantes del país, y graves repercusiones sobre las finanzas del Estado, todo lo cual resulta ajustado a la realidad e impone el deber de adoptar las medidas extraordinarias necesarias para mitigar los efectos del brote del nuevo coronavirus.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Alcance / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características [E]l control automático de constitucionalidad de los decretos legislativos que dicta el gobierno en ejercicio de las facultades extraordinarias, corresponde a la Corte Constitucional, por expresa disposición del artículo 214.6 superior. Así mismo, en virtud del artículo 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 “Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia”, el control inmediato de legalidad sobre las medidas de carácter general dictadas por las autoridades administrativas como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa según se trate de autoridad territorial, caso en el cual su conocimiento está asignado a los tribunales administrativos, de conformidad con el artículo 151.14 del CPACA, o al Consejo de Estado, si el acto emana de una autoridad nacional, según lo dispuesto en el artículo 111.8 ejusdem.

(…). Por consiguiente, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo ha de efectuar el examen, de manera oficiosa, de todo acto administrativo, de alcance nacional, departamental o local, que desarrolle los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción, a efecto de verificar que tales determinaciones, adoptadas en ejercicio de la función administrativa, no desborden las finalidades y los límites establecidos por la Constitución, por la Ley y por el propio Gobierno Nacional en los decretos respectivos”.

En otras palabras, se trata de un procedimiento especial regulado en ley estatutaria, de carácter excepcional y temporal, cuyo objeto recae sobre actos administrativos de carácter general, expedidos al amparo de los decretos legislativos dictados en un estado de excepción; y en el que corresponde al juez: i) analizar la existencia de relación de conexidad entre la regulación contenida en el acto objeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica, ii) determinar su conformidad con las normas superiores que le sirven de fundamento, entre otras, los mandatos constitucionales (arts. 212 a 215), la Ley estatutaria de Estados de los Excepción, el decreto de declaratoria del estado de excepción y los decretos con carácter legislativo expedidos por el gobierno en virtud de la autorización constitucional para legislar por vía excepcional y, iii) establecer si el acto está conforme con la garantía de protección de los derechos fundamentales de acuerdo con los tratados o convenios internacionales sobre derechos humanos incorporados al ordenamiento jurídico nacional.

La jurisprudencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, ha definido como características principales del control inmediato de legalidad de los actos administrativos generales proferidos al amparo de los decretos legislativos dictados durante los estados de excepción, las siguientes: (1) Es oficioso, pues en el evento de no efectuarse el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento.

(2) Es integral porque los actos administrativos se deben confrontar con todo el ordenamiento jurídico. (…). En suma, el ejercicio del control integral de las medidas administrativas de carácter general que se expidan como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, comprende, como se indicó ut supra, la confrontación del acto: i) con las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución Política), ii) la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994), iii) los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la declaratoria del estado de excepción, iv) las demás normas superiores a las que debe sujeción el acto objeto del control y v) un control de convencionalidad para determinar si la disposición que se expide dentro del marco del estado de excepción, vulnera el núcleo esencial de los derechos humanos consagrados en la CADH y en los tratados o convenios internacionales sobre derechos humanos incorporados al ordenamiento jurídico nacional.

(3) Es autónomo porque la revisión del acto administrativo es posible, antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la exequibilidad del decreto declaratorio del estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan, sin perjuicio “de que deban acatarse y respetarse los efectos del fallo de constitucionalidad respectivo si éste ya se ha proferido o en el momento en el cual se profiera, pero sin que ello suponga la existencia de prejudicialidad alguna del juicio de constitucionalidad que adelanta la Corte Constitucional en relación con el proceso que adelante el Juez Administrativo.

(4) La sentencia que decide el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa. En este sentido entonces, como la sentencia que resuelve el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa es posible que la decisión administrativa sea nuevamente controvertida en la jurisdicción respecto de otras normas superiores no estudiadas y por aspectos diferentes a los analizados (…).

(5) Es un medio de control compatible con el contencioso objetivo de anulación y la nulidad por inconstitucionalidad. Así entonces, el control inmediato de legalidad definido en la Ley Estatutaria es un medio judicial con carácter excepcional y temporal que garantiza el orden jurídico en estados de anormalidad y preserva el equilibrio en el ejercicio de los poderes públicos en el estado constitucional de excepción. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos de procedibilidad En punto de la procedibilidad del medio de control inmediato de legalidad frente a la Resolución 1870 del 7 de abril de 2020, el Magistrado sustanciador al estudiar los presupuestos previstos en la norma estatutaria, en concordancia con el artículo 136 del CPACA, advirtió que en el presente caso, se cumplía con la totalidad de los presupuestos para avocar conocimiento del acto en esta sede, a saber: i) Que el acto sea dictado en ejercicio de la función administrativa; ii) Que su contenido sea de carácter general; iii) Que el mismo emane de una autoridad nacional, y iv) Que sea proferido en desarrollo de un decreto legislativo, durante la vigencia de cualquiera de los estados de excepción de que trata el Capítulo VI del Título VII de la Constitución Política.

Lo anterior por cuanto i) la Resolución 1078 de 2020, fue expedida en ejercicio de una función administrativa propia de este organismo, en cumplimiento de las atribuciones consagradas en los artículos 5 y 6 de sus Estatutos (Acuerdo 008 del 19 de octubre de 2001); ii) es una medida de carácter general, dado que está dirigida a una pluralidad de sujetos indeterminados; iii) emana de un establecimiento público del orden nacional, adscrito al Ministerio de Defensa Nacional, y iv) fue proferida con fundamento en el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020 “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional”, y durante el estado de excepción. No obstante, a juicio del Ministerio Público, (…) la Sala debe declararse inhibida (…) por cuanto, estima que la Resolución 1078 de 2020,”no es desarrollo de un decreto legislativo”.

(…). Ahora bien, en punto al requisito de procedibilidad, según el cual, las medidas de carácter general adoptadas por las autoridades administrativas deben ser dictadas como “desarrollo de los decretos legislativos”, se advierte que esta expresión puede admitir dos interpretaciones a saber: a) que la locución “decreto legislativo” se refiera únicamente a los decretos consecuenciales destinados a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos; o b) que dicha expresión cobije tanto el decreto declaratorio, que reviste al Gobierno de poderes excepcionales, como los decretos presidenciales subsiguientes con los cuales se pretende reprimir el estado de anormalidad respectiva.

Para la Sala, el alcance de esta expresión debe ser la segunda de las enunciadas, esto es, que la locución “decretos legislativos”, envuelve tanto el decreto declaratorio del estado de excepción como los decretos que se dictan para conjurar la crisis. (…). En este orden de ideas, el acto administrativo cumple con la totalidad de los requisitos de procedibilidad para su estudio a través del medio de control inmediato de legalidad, como se consideró ab initio de la presente actuación. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Examen de competencia En primer lugar, tenemos que Resolución 1870 de 2020, cumple con los elementos formales de todo acto administrativo, que si bien, no son sustanciales, permiten su individualización, tales como: i) el encabezado: número y fecha; ii) epígrafe: resumen de las materias reguladas; iii) competencia expresa de las facultades que se ejercen; iv) el contenido de las materias reguladas u objeto de la disposición; v) parte dispositiva (resolutiva) del acto; vi) vigencia, y vii) la firma de quien la suscribe (autoridad que la expide).

En punto del análisis del elemento subjetivo, esto es, la competencia, se evidencia que el citado acto, “POR LA CUAL SE BRINDAN ALIVIOS FINANCIEROS A LOS AFILIADOS Y FUNCIONARIOS DE LA CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA NACIONAL”, contempla algunos beneficios para quienes actualmente tienen créditos hipotecarios o de libre inversión adquiridos directamente con dicha entidad, tales como, extensión de plazos, congelamiento de cuotas y el no pago de intereses de mora durante los meses de abril y mayo de 2020.

En este orden, la Resolución 1870 de 2020 fue expedida por el director general de la entidad, en ejercicio de sus atribuciones contempladas en el artículo 20 del Acuerdo 008 del 19 de octubre de 2001. (…). Lo anterior, en el marco de la misión institucional de CASUR centrada en “Contribuir al mejoramiento de la calidad de vida de los afiliados y beneficiarios, con un sistema de gestión integral de clase mundial y con servidores públicos competentes y comprometido”; de su objetivo principal de “(…) desarrollar la política y los planes generales que en materia de servicios sociales de bienestar adopte el Gobierno Nacional” respecto de sus afiliados; y de sus funciones generales de: “2.

Diseñar y desarrollar programas de bienestar social orientados a mejorar la calidad de vida de sus afiliados, beneficiarios y de sus funcionarios. 3. Coadyuvar con el Ministerio de Defensa Nacional y la Policía Nacional, en la formulación de la política y planes generales en materia de seguridad y previsión social en relación con el personal de oficiales, suboficiales, personal del nivel ejecutivo, agentes y demás estamentos de la Policía Nacional con asignación de retiro y sus beneficiarios en goce de sustitución pensional. 4.

Administrar directa o indirectamente los bienes muebles e inmuebles y los recursos de capital que constituyan el patrimonio de la Entidad, o aquellos que sin ser de su propiedad se confíen a su manejo” -artículos 4 y 5-. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Análisis de fondo / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Juicio de conexidad Procede la Sala a estudiar la compatibilidad del acto objeto de control con el ordenamiento jurídico vigente, teniendo en cuenta que establece medidas de alivio financiero para los afiliados y funcionarios de CASUR, consistentes en que: i) para los créditos de vivienda con tasa fija, reglamentados por la Resolución 3045 del 22 de mayo de 2018, “(…) se congelarán las cuotas correspondientes a los meses de abril y mayo de 2020, previa solicitud del titular” y ii) “(…) no se cancelarán intereses de mora por el congelamiento de las cuotas si no (sic) que se aumentará el plazo para el pago de dichos créditos en catorce (14) y veinte (20) meses, para los créditos de libre inversión y para los casos de crédito de vivienda se ampliará el tiempo pactado en dos meses”.

Para tal efecto, reglamenta aspectos relacionados con: i) el periodo para el otorgamiento de tales beneficios (abril- mayo de 2020); ii) los requisitos para acceder a ellos (petición del titular de la obligación y estar al día en sus pagos; iii) la vigencia de las demás condiciones pactadas en los créditos de libre inversión y vivienda; y iv) las dependencias y grupos responsables de implementar estas medidas en los aplicativos de la entidad.

(…). Para establecer si se cumple con el principio de conexidad, es necesario verificar si el acto objeto de control guarda relación directa y específica con el estado de emergencia declarado o el decreto legislativo específico que se invoca para conjurar la crisis, es decir, si las medidas adoptadas están directa y específicamente encaminadas a combatir las causas de la perturbación que dieron origen a la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica o se inscriben en el ámbito de los decretos legislativos dictados consecuencialmente para impedir la extensión de sus efectos.

(…). En este orden, la Sala encuentra que las medidas financieras prescritas en la Resolución 1870 de 2020 guardan conexidad externa con las consideraciones expuestas en el Decreto 417 de 2020, bajos los títulos de “Presupuesto Fáctico”, “Presupuesto Valorativo” y “Justificación de la declaratoria del estado de excepción”, especialmente en lo relacionado con los datos y apreciaciones consignadas sobre “Aspectos Económicos” derivados de la llegada y expansión del brote pandémico por Covid-19 en el país. (…).

Por tanto, los beneficios financieros en cuestión se enmarcan en tales circunstancias que sirvieron de base para que el gobierno nacional decretara dicho estado de excepción, así como en la finalidad de conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos, en particular, en materia económica, para salvaguardar el mínimo vital y bienestar de los afiliados y funcionarios de CASUR sin causar un detrimento patrimonial a la entidad.

(…). A su vez, existe conexidad interna entre las medidas adoptadas por el acto sub examine y sus 8 consideraciones, referidas tanto a las medidas preventivas adoptadas para mitigar el contagio por coronavirus Covid-19 en el país a partir del Decreto 417 de 2020, como a las normas internas de la entidad que gobiernan el Fondo de Préstamos para el personal de Oficiales, Suboficiales y Agentes de la Policía Nacional en goce de asignación de retiro y sus beneficiarios con sustitución pensional, así como las condiciones para el otorgamiento de préstamos de vivienda y libre inversión, en cuanto a topes, plazos y tasas.

(…). De otra parte, no se advierte contradicción alguna entre el contenido de la Resolución 1870 de 2020 y las normas en que debería fundarse, en cuanto ninguna disposición prohíbe que CASUR otorgue alivios financieros a sus deudores, menos aún, en el marco de la crisis que dio lugar a la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica que le sirve de fundamento.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Juicio de proporcionalidad El artículo 13 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción prescribe que las medidas que se adopten en desarrollo de los estados de excepción deben ser proporcionales con la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Así mismo, que la limitación en el ejercicio de los derechos y libertades sólo será admisible en el grado estrictamente necesario, para buscar el retorno a la normalidad.

Este principio ha sido ampliamente explicado por la Corte Constitucional, como una herramienta hermenéutica integrada por tres elementos que metodológicamente, permiten explicar si una medida resulta razonable y proporcionada a saber: la idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto. (…). En este sentido, el punto inicial del test consiste en verificar la idoneidad de la medida, esto es, que la medida es adecuada para la obtención de uno de los fines legítimos del Estado.

Sobre este elemento, se tiene que el fin perseguido por el acto sometido a control no es otro distinto a realizar los principios de solidaridad e igualdad material en que se funda el Estado Social de Derecho colombiano (Arts. 1, 13 y 95 de la CP), así como el derecho al mínimo vital y el mandato de protección especial a favor de los afiliados y funcionarios de CASUR con créditos hipotecarios y de libre inversión vigentes, que se encuentran en dificultades para su pago en las condiciones inicialmente pactadas, en razón de la crisis económica producida por la llegada del brote por Covid-19 al país. (…).

Los alivios financieros otorgados por la Resolución 1870 de 2020 consisten básicamente en la extensión de plazos, congelamiento de cuotas y el no pago de intereses de mora durante los meses de abril y mayo en los créditos de libre inversión e hipotecarios vigentes, mediante un procedimiento sencillo y ágil a solicitud del afiliado o funcionario interesado, por lo cual se evidencia que tienen la capacidad o aptitud, tanto en abstracto –adecuación- como en concreto -efectividad- para materializar tales postulados constitucionales, brindando apoyo solidario y protección especial a los clientes que la requieran por su condición de vulnerabilidad.

(…). En relación con la necesidad, también resulta claro que del amplio catálogo de medidas que podrían adoptarse, los beneficios financieros en cuestión resultan necesarios para conciliar los intereses económicos de la entidad y los de sus deudores, en procura de que ambas partes mantengan su disponibilidad presupuestal ante el progresivo deterioro de la situación económica del país en general y de sus entidades y habitantes en particular, con motivo de las medidas requeridas para prevenir y contener la propagación del nuevo coronavirus.

(…). Por último, en relación con la proporcionalidad en sentido estricto, se tiene también por cumplido este último requisito, toda vez que se trata de medidas que afectan en un grado mínimo los derechos y libertades fundamentales de los afiliados y funcionarios de CASUR, en cuanto les impone algunas condiciones para acceder a los beneficios que contempla la Resolución 1870 de 2020 a su favor, consistentes en “1.

Solicitud escrita realizada por el titular de la obligación (…) y 2. Estar a 31 de marzo de 2020 al día con el crédito de vivienda o de libre inversión, según el caso”, los cuales son razonables ante el importante grado de satisfacción de los fines constitucionales. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Juicio de no discriminación Este último requisito material tiene fundamento en el artículo 14 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción. Según dicha disposición, “las medidas adoptadas con ocasión de los Estados de Excepción no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica”.

Con este juicio se verifica que la medida de carácter general adoptada por la autoridad administrativa no imponga tratos diferenciados injustificados con base en otros criterios sospechosos señalados por la jurisprudencia constitucional, tales como el sexo o la orientación sexual. La Sala encuentra que este mandato tiene asidero también en el derecho fundamental a la igualdad y la prohibición de no discriminación, consagrados en el artículo 13 superior en cuanto las autoridades al expedir los actos administrativos no pueden incurrir en tratos o distinciones injustificadas, aceptando medidas de protección especial a favor de personas pertenecientes a grupos vulnerables cuando sea preciso para garantizar la igualdad material.

En el asunto sub examine no se vislumbra trato diferenciado alguno entre sus destinatarios que pueda configurar una discriminación, menos aún distinciones caprichosas o arbitrarias con base en criterios o categorías sospechosas que marginen, excluyan o segreguen a algún grupo poblacional. A contrario sensu, la medida es una acción de tipo afirmativa que favorece a un sector de la población que es sujeto de especial protección del Estado en virtud de la Ley 1979 de 2019 “Por medio de la cual se reconoce, rinde homenaje y se otorgan beneficios a los veteranos de la Fuerza Pública y se dictan otras disposiciones”, de modo tal que se supera también este último juicio material.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la declaratoria de exequibilidad del Decreto 417 de 2020, ver: Corte Constitucional, sentencia C-145 de 20 de mayo de 2020, M.P. José Fernando Reyes Cuartas. Sobre los estados de excepción, ver: Corte Constitucional, sentencia C-802 de 2 de octubre de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño. Sobre el control inmediato de legalidad y que constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es una medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales, ver: Corte Constitucional, sentencia C-179 de 1994.

Sobre el control inmediato de legalidad y que mediante él le corresponde al juez determinar su conformidad con las normas superiores que le sirven de fundamento, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 23 de noviembre de 2010, C.P. Ruth Stella Correa Palacio, Radicación 11001-03-15-000-2010-00196-00.

En cuanto a las características principales del control inmediato de legalidad, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 16 de junio de 2009, C.P. Enrique Gil Botero, Rad. 11001-03-15-000-2009-00305- 00(CA); sentencia de 20 de octubre de 2009, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, Rad. 11001-03-15-000-2009-00549-00 (CA).

En cuanto a que la sentencia que decide el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 24 de mayo de 2016, M.P. Guillermo Vargas Ayala, radicación 11001-03-15-000-2015-02578-00. Sobre los elementos que integran el juicio de proporcionalidad, consultar: Corte Constitucional, sentencia C-520 de 21 de septiembre 2016, M.P. María Victoria Calle.

En cuanto a criterios de discriminación, ver: Corte Constitucional, sentencia C-723 de 25 de noviembre 2015, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 214 NUMERAL 6 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 / DECRETO 417 DE 2020 / LEY 1753 DE 2015 - ARTÍCULO 69 NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN No. 1870 DE 2020 (7 de abril) CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA NACIONAL- CASUR (Ajustado a derecho) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 22 Consejero ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01578-00 Actor: DIRECTOR GENERAL DE LA CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA NACIONAL- CASUR Demandado: RESOLUCIÓN No. 1870 DEL 7 DE ABRIL DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Alivios financieros para deudores ante el impacto económico de la pandemia generada por el COVID-19 SENTENCIA De conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, en concordancia con los artículos 136 y 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, procede la Sala Especial de Decisión a dictar sentencia de única instancia en el marco del control inmediato de legalidad respecto de la Resolución No. 1870 del 7 de abril de 2020, proferida por el director general de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional - CASUR, “POR LA CUAL SE BRINDAN ALIVIOS FINANCIEROS A LOS AFILIADOS Y FUNCIONARIOS DE LA CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA NACIONAL”, teniendo en cuenta los siguientes: 1.

ANTECEDENTES 1.1 El ACTO OBJETO DE CONTROL En cumplimiento de lo previsto en el inciso segundo del artículo 136 de la Ley 1437 de 2011, la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional- CASUR remitió al Consejo de Estado copia de la Resolución No. 1870 del 7 de abril de 2020, para efectos de su control inmediato de legalidad. El texto de este acto es del siguiente tenor: RESOLUCIÓN POR LA CUAL SE BRINDAN ALIVIOS FINANCIEROS A LOS AFILIADOS Y FUNCIONARIOS DE LA CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA NACIONAL EL DIRECTOR GENERAL DE LA CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA NACIONAL EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES LEGALES QUE LE CONFIEREN LOS ACUERDOS 026 DE 1977. 008 DE 2001 ART. 20 NUMERALES 13, 15 y 20

CONSIDERANDO

Que la Organización Mundial de la Salud declaró el 11 de marzo de 2020 que el brote del nuevo coronavirus COVID-19 es una pandemia, esencialmente por la velocidad en su propagación, por lo que instó a los Estados a tomar acciones urgentes y decididas para la identificación, confirmación, aislamiento, monitoreo de los posibles casos y el tratamiento de los casos confirmados, así como la divulgación de las medidas preventivas, todo lo cual debe redundar en la mitigación del contagio.

Que mediante Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, con fundamento en artículo 215 la Constitución Política, el presidente la Republica declaró el estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días calendarios, contados a partir de la vigencia de dicho decreto. Que dentro de las consideraciones para expedir dicho Decreto se precisó la necesidad de adoptar medidas extraordinarias tendientes a aliviar las obligaciones tributarias y financieras, entre otras, que puedan verse afectadas en su cumplimiento de manera directa por efecto de la crisis.

Que la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional creó el Fondo de Préstamos para el personal de Oficiales, Suboficiales y Agentes de la Policía Nacional en goce de asignación de retiro y sus beneficiarios con sustitución pensional mediante el Acuerdo 026 de 1977. Que mediante el Acuerdo No. 0006 del 22 de julio de 2010, se establecen los topes mínimos y máximos a prestar que oscilan entre un (1) salario mínimo mensual legal vigente y ocho salarios mínimos mensuales legales vigentes y estos se liquidarán con plazo máximo de doce (12) meses prorrogables hasta dieciocho (18) meses, según el caso y previo análisis del Comité de Créditos.

Que adicional a lo anterior, la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional otorga a sus funcionarios créditos de vivienda con una tasa fija durante la vigencia del crédito, los cuales están reglamentados mediante Resolución 3045 del 22 de mayo de 2018. Que, con el fin de brindar un alivio financiero a los afiliados y empleados de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional durante este periodo, se congelaran las cuotas correspondientes a los meses de abril y mayo de 2020, previa solicitud del titular de la obligación. Que, durante estos dos meses, no se cancelarán intereses de mora por el congelamiento de las cuotas sino que se aumentará el plazo para el pago de dichos créditos en catorce (14) y veinte (20) meses, para los créditos de libre inversión y para los casos de crédito de vivienda se ampliará el tiempo pactado en dos meses.

Que por lo anteriormente expuesto el Director de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional,

RESUELVE

ARTICULO 1 o. Otorgar alivio financiero del que trata el presente acto a los afiliados o funcionarios de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional por un periodo de dos meses (abril y mayo de 2020), de acuerdo con la parte motiva de la presente resolución.

ARTICULO 2. Para acceder al alivio financiero dispuesto en el artículo primero de la presente resolución, es necesario contar con los siguientes requisitos: 1. Solicitud escrita realizada por el titular de la obligación, la cual deberé ser remitida al correo electrónico: cartera@casur.gov.co.y financiera@casur.gov.co 2. Estar a 31 de marzo de 2020 al día con el crédito de vivienda o de libre inversión, según el caso.

ARTICULO 3. Las demás condiciones pactadas en el otorgamiento de los créditos continúan vigentes.

ARTICULO 4. Los Grupos de: Cartera y Créditos, Grupo de Talento Humano, Grupo de Afectación de Descuentos, Grupo de Nóminas y Embargos y la Oficina Asesora de Planeación e informática deberán realizar y coordinar las diferentes actividades que permitan que esta actividad se realice de forma oportuna en los aplicativos de la Entidad y sin que se vea reflejado un estado de mora en la obligación.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Expedida en Bogotá, D.C. Brigadier General (RA) JORGE ALIRIO BARÓN LEGUIZAMÓN Director General

1.2. TRÁMITE PROCESAL Mediante auto del 5 de mayo de 2020, el magistrado sustanciador avocó conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución No. 1870 de 2020, por encontrar satisfechos desde la perspectiva formal, los requisitos de que trata el artículo 136 del CPACA. El 13 de mayo de 2020, la Secretaría General del Consejo de Estado envío las notificaciones y comunicaciones procedentes, por vía de correo electrónico, corrió traslado a CASUR para que allegara los antecedentes administrativos del acto y demás pruebas que pretendiera hacer valer en el proceso y, al día siguiente, fijó aviso a la comunidad en la página de internet de la corporación, por el término de diez (10) días, de conformidad con el trámite establecido en el artículo 185, numerales 1-4 del CPACA.

Vencido el término anterior, el 29 de mayo de 2020, corrió traslado al Ministerio Público por un lapso igual para que rindiera concepto sobre la legalidad del acto, según el numeral 5 ejusdem.

1.3. INTERVENCIÓN DE CASUR En memorial remitido, por vía de correo electrónico del 27 de mayo de 2020, el director general de CASUR, descorrió el traslado del presente medio de control, a fin de solicitar que se “(…) DECLARE LA LEGALIDAD de la Resolución No. 1870 del 7 de abril de 2020», por estimar que fue expedida en ejercicio de las facultades que le confieren los Acuerdos 026 de 1977 y 008 de 2002 y la Ley 1979 de 2019, como un desarrollo del Decreto Legislativo 417 de 2020, en particular, de lo previsto en sus consideraciones sobre «(…) la necesidad de adoptar medidas extraordinarias tendientes a aliviar las obligaciones tributarias y financieras, entre otras, que puedan verse afectadas en su cumplimiento de manera directa por efecto de la crisis”, así como de sus competencias establecidas Al respecto, agregó que “(…) lo dispuesto surge en analogía con las medidas transitorias anunciadas mediante circular externa 007 del 17 de mayo de 2020 por la Superintendencia Financiera de Colombia dirigida a sus entidades vigiladas y lo dispuesto en el decreto legislativo 468 del 23-03- 2020”, para efectos de brindar a sus afiliados y funcionarios, en general, y a los beneficiarios de sus créditos de libre inversión y vivienda, en particular, quienes en su mayoría son sujetos de especial protección constitucional, alivios financieros tales como extensión de plazos, congelamiento de cuotas y el no pago de intereses de mora durante los meses de abril y mayo[1], mediante un procedimiento sencillo y ágil, con sentido social y solidario frente al impacto que, en sus respectivos presupuestos, han tenido las medidas sanitarias adoptadas para prevenir y contener el contagio por Covid-19 y la consecuente necesidad de destinar los recursos económicos disponibles a la satisfacción de sus necesidades básicas, sin causar detrimento patrimonial a la entidad.

En este orden, concluye que el acto objeto de control es congruente tanto con la Emergencia Económica, Social y Ecológica que le sirvió de fundamento como con la debida salvaguarda de los derechos fundamentales, especialmente el mínimo vital y la igualdad material, de sus deudores.

1.4. INTERVENCIÓN DE LA UNIVERSIDAD MILITAR NUEVA GRANADA En escrito recibido, por vía de correo electrónico del 21 de mayo de 2020, el rector de la Universidad Militar Nueva Granada, intervino en defensa de la legalidad de la Resolución No. 1870 de 2020, al estimar que “(…) no viola ninguna norma constitucional o legal y cumple con todos los requisitos formales y sustanciales exigidos en el ordenamiento jurídico y tiene plena correspondencia con lo dispuesto en la norma de rango legal que le sirvió de fundamento (…)”, en la medida en que guarda relación de conexidad con las razones consignadas en las consideraciones del Decreto 417 de 2020, para justificar la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.

Por su parte, en cuanto al estudio de los requisitos de procedibilidad del medio de control inmediato de legalidad, manifestó que su objeto: (i) “(…) también incluye a los actos internos de la administración, como circulares, memorandos, directivas y otros documentos similares, que reflejan jerarquía al interior de los órganos estatales (…)”; y que (ii) “(…) ante la situación excepcional y extraordinaria generada por la pandemia de la covid- 19, es posible extender este control judicial a todas aquellas medidas de carácter general dictadas en ejercicio de la función administrativa que no solo se deriven de los decretos legislativos emitidos por el Gobierno Nacional”.

1.5. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El 11 de junio de 2020, la procuradora séptima delegada ante esta corporación rindió el Concepto No. 98, en el que solicitó a esta Sala “(…) INHIBIRSE de estudiar la Resolución 1870 de 7 de abril de 2020 “Por la cual se brindan alivios financieros a los afiliados y funcionarios de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional”, por la improcedencia del medio de control automático de legalidad», teniendo en cuenta que «si bien este acto administrativo es de carácter general y dictado en ejercicio de la función administrativa, no cumple uno de los presupuestos (…)” para su procedibilidad, cual es, haber sido expedido con fundamento y/o como desarrollo de los decretos legislativos dictados durante el estado de excepción. Frente a esta última exigencia procesal, señaló que “(…) el control inmediato de legalidad no puede activarse por la mera invocación que se haga en las motivaciones de un acto administrativo del decreto que declara un estado de excepción, en tanto (…) estos no son susceptibles de ser desarrollados directamente por una autoridad, en tanto se requiere la expedición de un decreto legislativo que, en el caso de la referencia, no existe”.

Así entonces, concluyó que materialmente, el acto sub examine fue proferido en desarrollo de la emergencia sanitaria decretada por el Ministerio de Salud y Protección Social, a través de la Resolución 385 de 2020. En este sentido, agregó que: “(…) el impacto económico de la emergencia sanitaria obligó a la adopción de medidas de alivio a los deudores de CASUR (…).

Estas medidas, como se desprende del mismo acto, hacen parte de las atribuciones o competencias ordinarias del director general de dicha entidad, consagradas en el artículo 20 del Acuerdo 008 de 2001” y, por tanto, no configuran un desarrollo de algún decreto legislativo ni mucho menos del declarativo de la emergencia en cuestión, pues ello es una potestad exclusiva del Presidente de la República. 2.

CONSIDERACIONES 2.1. COMPETENCIA La Sala Veintidós Especial de Decisión del Consejo de Estado es competente para decidir el presente medio de control inmediato de legalidad, de conformidad con el trámite previsto en el artículo 185 del CPACA[2], en concordancia con los artículos 136[3] y 111, numeral 8º[4] de dicha normativa y el artículo 29 del Acuerdo 80 del 12 de marzo de 2019- Reglamento interno del Consejo de Estado; y, según lo acordado por la Sala Plena, en la sesión No. 10 del 1º de abril de 2020, en la cual se adoptó la decisión de asignar a las salas especiales de decisión, la competencia para conocer y decidir los controles inmediatos de legalidad.

2.2. MEDIO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Previo a efectuar el juicio de legalidad de la Resolución No. 1870 de 2020, expedida por el director general de CASUR, la Sala hará una breve exposición acerca de tres aspectos fundamentales i) Los estados de excepción en Colombia ii) La declaratoria de emergencia económica, social y ecológica expedida a través del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 y iii) El alcance del control inmediato de legalidad, para luego proceder al estudio de fondo respectivo

2.2.1. LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN EN COLOMBIA Los denominados estados de crisis o estados de excepción, corresponden al régimen jurídico que consagra la Constitución Política para otorgarle a las autoridades administrativas, las herramientas jurídicas necesarias para enfrentar las circunstancias económicas, sociales, políticas o ambientales anormales o extraordinarias que amenacen o afecten gravemente la estabilidad institucional, la paz, el funcionamiento del Estado, a fin de conjurarlas e impedir la extensión de sus efectos, cuando no es posible afrontarlos con los instrumentos jurídicos ordinarios[5].

En la tradición jurídica nacional, tales potestades se han caracterizado por su carácter reglado, en tanto su ejercicio está sometido a un régimen de controles políticos y jurídicos con el fin evitar la ruptura del orden constitucional y el consecuente surgimiento de regímenes de facto, que amenacen los derechos y las libertades ciudadanas y atenten contra la vigencia del orden institucional.

Desde el comienzo del diseño de nuestras instituciones republicanas, se consagró el uso de “facultades extraordinarias” por parte del gobierno para enfrentar las situaciones de crisis, que en no pocas ocasiones se presentaron, como consecuencia del enfrentamiento de las distintas facciones de poder. Fue la Constitución de Cúcuta de 1821, la que inauguró este instrumento, al estatuirlo en el caso de guerra exterior (artículo 55) y conmoción interior (artículo 128); luego la Constitución Neogranadina de 1832, la desarrolló de forma más específica, dotándola de elementos propios (artículos 108-110 y 117); en tanto, la Constitución de 1843 se limitó a otorgar al ejecutivo la potestad de “reprimir” cualquier perturbación del orden público interno. Por su parte, en las Constituciones de 1853, 1858 (Confederación Granadina) y 1863 (Rionegro) no existieron instituciones de excepción, hasta que, con ocasión de la unificación de la república en la Constitución de 1886 se trajo la figura del “estado de sitio”, que fue reformulada en 1910, 1960 y 1968, en procura de racionalizar su uso.

En la segunda mitad del siglo XX, se advierte un uso permanente de esta institución, al punto que el país prácticamente se mantuvo bajo el régimen de excepción, dado que los distintos gobiernos la declararon sucesivamente. Primero, en vigencia del Frente Nacional (1958-1974), en razón del aumento de la protesta social y el surgimiento de grupos subversivos, con la cual se afrontó la denominada “violencia política”, que enfrentó a los partidos políticos Liberal y Conservador.

Después, desde la ruptura del Frente Nacional y hasta la expedición de la Constitución de 1991, ante el crecimiento de la presencia guerrillera y la irrupción del narcotráfico y los grupos paramilitares, el país estuvo sistemáticamente bajo el “estado de sitio”, instrumento común de la acción gubernamental con serias repercusiones en materia de restricción de derechos y libertades públicas y ausencia de contrapesos propios del sistema democrático[6].

Así entonces, fue necesario que el constituyente de 1991, trajera un diseño distinto que prefigurara una taxonomía de los estados de excepción, con mayores condicionamientos y controles. Así, se establecieron tres categorías de estados de anormalidad: el estado de guerra exterior (artículo 212), el estado de conmoción interior (artículo 213) y el estado de emergencia económica, social y ecológica (artículo 215).

Para su puesta en marcha, el constituyente ordenó la expedición de una ley estatutaria que regulara la materia, con el fin de establecer sus límites y controles. En este orden se expidió la ley 137 de 1994, que en su artículo 2º, señaló como finalidad (i) “establecer los controles al ejercicio de las facultades excepcionales del Gobierno” y (ii) fijar “las garantías para proteger los derechos humanos de conformidad con los tratados internacionales”.

Precisó la misma disposición que los hechos que autorizan el uso de las facultades excepcionales deben corresponder a “circunstancias extraordinarias hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado”. En relación con las reglas que la constitución, la ley y la jurisprudencia han señalado en relación con los estados de excepción, pueden destacarse las siguientes: (i) su declaratoria está sujeta a requisitos de forma y contenido, en tanto debe ser firmado por el presidente y sus ministros, quienes serán responsables por extralimitación o abusos en su expedición y obedecer a causas extraordinarias, imprevistas y graves; ii) los decretos legislativos que se expidan como consecuencia de su declaratoria, deben referirse a medidas estrictamente necesarias para superar la crisis, conexas y proporcionales a sus causas;

(iii) durante su vigencia no pueden suspenderse los derechos ni las libertades fundamentales de las personas, consagradas en la Constitución y los tratados internacionales de derechos humanos y derecho internacional humanitario; (iv) su duración está definida en el tiempo, excepto el estado de guerra exterior, que se extiende mientras subsista la confrontación armada internacional;

(v) las medidas deben respetar el principio de colaboración armónica entre las ramas y órganos del Estado, como el sistema de frenos y contrapesos que los gobierna; (vi) los decretos legislativos están sometidos, tanto al control político del Congreso de la República, como al judicial por parte de la Corte Constitucional, y de la jurisdicción contencioso-administrativa, que conoce del control inmediato de legalidad de los actos administrativos de carácter general que desarrollan los decretos legislativos. 2.2.2 DECLARACIÓN DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA ADOPTADA MEDIANTE EL DECRETO 417 del 17 DE MARZO DE 2020 POR PARTE DEL GOBIERNO NACIONAL Y SU ANÁLISIS DE CONSTITUCIONALIDAD – SENTENCIA C-145 DE 2020- En punto a la emergencia económica, desde la reforma constitucional de 1968, el constituyente colombiano separó las nociones de “orden público político” y la de “orden público económico”, para diferenciar el estado de sitio (hoy conmoción interior) y el estado de emergencia económica.

La Constitución de 1991, agregó a este último las nociones de orden social y ecológico, para identificar otros fenómenos constitutivos de alteración anormales, distintos de la alteración del orden político y la situación de guerra exterior. Así entonces, lo que interesa, para identificar el estado de emergencia económica, social o ecológica es la naturaleza de la causa inmediata de perturbación y la ubicación precisa de la deficiencia que impide resolver a través del régimen ordinario, el hecho o las situaciones imprevistas que inducen a la declaratoria del estado de excepción. Ahora bien, en relación con el asunto que nos convoca, se tiene que el 7 de enero de 2020 la Organización Mundial de la Salud, identificó un nuevo coronavirus, denominado SARS-CoV-2[7] y declaró este brote como emergencia de salud pública de importancia internacional, por lo que el 9 de marzo de 2020, esta misma organización solicitó a los países, la adopción de medidas urgentes con el objetivo de detener la transmisión y prevenir la propagación del virus, declarando el 11 de marzo de 2020 el brote de la enfermedad COVID-19 como una pandemia de impacto global[8].

Fue por ello que, mediante la Resolución No. 380 del 10 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social adoptó, entre otras medidas sanitarias preventivas, el aislamiento y la cuarentena de las personas que habían arribado a Colombia desde la República Popular China, Francia, Italia y España. Ante la insuficiencia de las anteriores medidas, por Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, el Ministro de Salud y Protección Social, de acuerdo con lo establecido en el artículo 69 de la Ley 1753 de 2015, declaró el “estado de emergencia sanitaria” en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y, en virtud de ésta, adoptó una serie de medidas con el objeto de prevenir y controlar la propagación del COVID- 19 y mitigar sus efectos.

Sin embargo, a pesar de la declaratoria de emergencia sanitaria y ante el riesgo de una grave afectación de toda la población colombiana, el Gobierno Nacional, expidió el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020 “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional” con la finalidad de adoptar medidas extraordinarias dirigidas a conjurar los efectos de la crisis de la pandemia, en especial para apoyar al sector salud, y mitigar sus efectos económicos en el país. En relación con el Decreto 417 de 2020, la Corte Constitucional efectuó el control automático de constitucionalidad a través de la Sentencia C-145 de 2020[9], declarándolo exequible por considerar que el mismo cumplió con los presupuestos formales y materiales exigidos por la constitución política y la ley estatutaria de los estados de excepción. En punto del juicio material del decreto, consideró que los hechos alegados para su declaratoria relacionados con la salud pública mundial por el surgimiento del nuevo coronavirus, que se convirtió en una pandemia, obligó a tomar medidas preventivas como el aislamiento social y el confinamiento temporal obligatorio.

En este orden de ideas, la Corte verificó que esta situación ha traído como consecuencia graves afectaciones económicas y sociales a la sociedad colombiana, lo que obligó a buscar soluciones no solo frente a la pandemia, sino respecto de las consecuencias que se desprenden de la misma, de naturaleza económica, social y ecológica. Igualmente, consideró que la situación internacional, como la caída en el precio del petróleo y la incertidumbre de los mercados, directa o indirectamente conectados con la pandemia global, impactan severamente la situación del país. Así entonces, para el alto tribunal, es evidente la alteración negativa que ha ocasionado el aumento vertiginoso del virus Covid 19, en el normal desarrollo de las actividades productivas, en perjuicio de los comerciantes y empresarios, problemas de abastecimiento de bienes básicos, la atención interrumpida de algunos servicios públicos y el bienestar general de los habitantes del país, lo cual impone la adopción de medidas extraordinarias para enfrentar la situación de crisis, para evitar agravar la situación sanitaria y los efectos económicos que ha traído la pandemia.

En suma, concluye la Corte que el Gobierno nacional ejerció apropiadamente sus facultades constitucionales, pues declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica con fundamento en: i) la grave situación de calamidad pública sanitaria, ii) su crecimiento exponencial, iii) los altos índices de mortalidad, iv) los efectos perjudiciales sobre el orden económico y social, que involucran afectaciones y amenazas intensas sobre los derechos constitucionales de los habitantes del país, y graves repercusiones sobre las finanzas del Estado, todo lo cual resulta ajustado a la realidad e impone el deber de adoptar las medidas extraordinarias necesarias para mitigar los efectos del brote del nuevo coronavirus.

2.2.3. ALCANCE DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Como se explicó anteriormente, los estados de excepción, son regímenes excepcionales concebidos para situaciones de anormalidad, regidos bajo la égida del principio de legalidad que impone un sistema de facultades sujetas al ordenamiento jurídico y a los límites definidos en la constitución y la ley estatutaria de los estados de excepción[10].

Es así como, en el estado de anormalidad institucional se deben reforzar los mecanismos de control, a fin de asegurar la vigencia del estado democrático de derecho[11]. En el marco del régimen de excepción, como se indicó ut supra, el control automático de constitucionalidad de los decretos legislativos que dicta el gobierno en ejercicio de las facultades extraordinarias, corresponde a la Corte Constitucional, por expresa disposición del artículo 214.6 superior.

Así mismo, en virtud del artículo 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 “Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia”, el control inmediato de legalidad sobre las medidas de carácter general dictadas por las autoridades administrativas como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa según se trate de autoridad territorial, caso en el cual su conocimiento está asignado a los tribunales administrativos, de conformidad con el artículo 151.14 del CPACA, o al Consejo de Estado, si el acto emana de una autoridad nacional, según lo dispuesto en el artículo 111.8 ejusdem.

La Corte Constitucional en sentencia C-179 de 1994[12], consideró que el control inmediato de legalidad constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es una medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales. A su turno, esta Corporación ha precisado que la Ley 137 de 1994 pretendió instaurar un mecanismo de control automático de legalidad de los actos administrativos que opere de forma independiente de la fiscalización que lleva a cabo la Corte Constitucional respecto de la constitucionalidad de los decretos legislativos que les sirven de fundamento, como una garantía adicional de los derechos del ciudadano y de la legalidad abstracta.

Por consiguiente, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo ha de efectuar el examen, de manera oficiosa, de todo acto administrativo, de alcance nacional, departamental o local, que desarrolle los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción, a efecto de verificar que tales determinaciones, adoptadas en ejercicio de la función administrativa, no desborden las finalidades y los límites establecidos por la Constitución, por la Ley y por el propio Gobierno Nacional en los decretos respectivos”[13].

En otras palabras, se trata de un procedimiento especial regulado en ley estatutaria, de carácter excepcional y temporal, cuyo objeto recae sobre actos administrativos de carácter general, expedidos al amparo de los decretos legislativos dictados en un estado de excepción; y en el que corresponde al juez: i) analizar la existencia de relación de conexidad entre la regulación contenida en el acto objeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica, ii) determinar su conformidad con las normas superiores que le sirven de fundamento, entre otras, los mandatos constitucionales (arts. 212 a 215), la Ley estatutaria de Estados de los Excepción, el decreto de declaratoria del estado de excepción y los decretos con carácter legislativo expedidos por el gobierno en virtud de la autorización constitucional para legislar por vía excepcional[14] y, iii) establecer si el acto está conforme con la garantía de protección de los derechos fundamentales de acuerdo con los tratados o convenios internacionales sobre derechos humanos incorporados al ordenamiento jurídico nacional.

La jurisprudencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo[15], ha definido como características principales del control inmediato de legalidad de los actos administrativos generales proferidos al amparo de los decretos legislativos dictados durante los estados de excepción, las siguientes: 1. Es oficioso, pues en el evento de no efectuarse el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento[16]. 2.

Es integral porque los actos administrativos se deben confrontar con todo el ordenamiento jurídico y el escrutinio del juez comprende: “… la revisión de aspectos como la competencia para expedirlo, el cumplimiento de los requisitos de forma y de fondo, la conexidad de las medidas que se dicten con las causas que dieron origen a su implantación, el carácter transitorio y la proporcionalidad de las mismas, así como su conformidad con el resto del ordenamiento jurídico, siempre bajo el entendido de que ellas hacen parte de un conjunto de medidas proferidas con la exclusiva finalidad de “conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos”[17].

En este punto, la jurisprudencia ha precisado que si bien el control inmediato de legalidad tiene por finalidad establecer la conformidad del acto examinado para “con el resto del ordenamiento jurídico”, el control no es absoluto, pues no se trata de la confrontación del acto administrativo “con todo precepto existente de rango constitucional o legal”, sino de examinar su legalidad, como se indicó en precedencia, conforme las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución Política), la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994), los decretos expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la declaratoria del estado de excepción, y las demás normas superiores a las que debe sujeción el acto objeto del control.

De otra parte, precisa la Sala que, en los estados de excepción, el derecho internacional de los derechos humanos (DIDH), constituye parámetro de control de convencionalidad ex officio, por lo que, se impone al juez el deber de analizar las medidas administrativas frente a las normas y principios internacionales, que rigen la legalidad del estado de excepción y garantizan el goce efectivo de los derechos humanos fundamentales.

Al respecto debe señalarse que, si bien el derecho internacional de los derechos humanos, permite la suspensión del ejercicio de ciertos derechos en situaciones de emergencia, siempre que se cumplan con los requisitos previstos en el artículo 4 del PIDCP[18] y el artículo 27 de la CADH (Pacto de San José)[19], la suspensión de garantías constituye una situación excepcional.

Sin embargo, ello no significa que la misma “comporte la supresión temporal del Estado de derecho o que autorice a los gobernantes a apartar su conducta de la legalidad a la que en todo momento deben ceñirse”[20]. El artículo 27 de la CADH reviste especial importancia para el sistema de protección de los derechos humanos en situaciones excepcionales.

Para la Corte Interamericana de Derechos Humanos “(…) ningún derecho reconocido por la Convención puede ser suspendido a menos que se cumplan las condiciones estrictas señaladas en el artículo 27.1., además, aún cuando estas condiciones estén satisfechas, el artículo 27.2 dispone que cierta categoría de derechos no se puede suspender en ningún caso.

Por consiguiente, lejos de adoptar un criterio favorable a la suspensión de los derechos, la Convención establece el principio contrario, es decir, que todos los derechos deben ser respetados y garantizados a menos que circunstancias muy especiales justifiquen la suspensión de algunos, en tanto que otros nunca pueden ser suspendidos por grave que sea la emergencia”[21].

Bajo esta línea argumentativa, el control de convencionalidad[22] ex officio que ejercen los jueces, en el marco de sus competencias, constituye una garantía indispensable para la protección de los derechos humanos en situaciones de crisis o anormalidad, y para establecer la legalidad a la que debe sujetarse el régimen de excepción en una sociedad democrática en la que “los derechos y libertades inherentes a la persona, sus garantías y el Estado de Derecho constituyen una tríada, cada uno de cuyos componentes se define, completa y adquiere sentido en función de los otros”[23].

En suma, el ejercicio del control integral de las medidas administrativas de carácter general que se expidan como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, comprende, como se indicó ut supra, la confrontación del acto: i) con las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución Política), ii) la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994), iii) los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la declaratoria del estado de excepción, iv) las demás normas superiores a las que debe sujeción el acto objeto del control y v) un control de convencionalidad para determinar si la disposición que se expide dentro del marco del estado de excepción, vulnera el núcleo esencial de los derechos humanos consagrados en la CADH y en los tratados o convenios internacionales sobre derechos humanos incorporados al ordenamiento jurídico nacional[24]. 3.

Es autónomo porque la revisión del acto administrativo es posible, antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la exequibilidad del decreto declaratorio del estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan, sin perjuicio “de que deban acatarse y respetarse los efectos del fallo de constitucionalidad respectivo si éste ya se ha proferido o en el momento en el cual se profiera, pero sin que ello suponga la existencia de prejudicialidad alguna del juicio de constitucionalidad que adelanta la Corte Constitucional en relación con el proceso que adelante el Juez Administrativo….”[25]. 4.

La sentencia que decide el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa. En este sentido entonces, como la sentencia que resuelve el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa es posible que la decisión administrativa sea nuevamente controvertida en la jurisdicción respecto de otras normas superiores no estudiadas y por aspectos diferentes a los analizados[26].

En relación con esta característica, la jurisprudencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha señalado lo siguiente: “(…) Por ello los fallos que desestiman la nulidad de los actos objeto de control o que la decretan sólo parcialmente respecto de algunos de sus preceptos, aunque tienen efecto erga omnes, esto es oponible a todos y contra todos, por otro lado, tienen la autoridad de cosa juzgada relativa, es decir, sólo frente a los ítems de ilegalidad analizados y decididos en la sentencia. En síntesis, la decisión adoptada en un fallo desestimatorio, en estos casos, en tanto se contrae a un estudio de legalidad limitado dado su carácter oficioso, ajeno a la naturaleza dispositiva del control judicial asignado a la justicia administrativa, no implica el análisis de todos los posibles motivos de contradicción con normas superiores y -por lo mismo- no impide ni es óbice para que a futuro se produzca otro pronunciamiento, que verse sobre reproches distintos que puedan edificarse sobre la misma norma”[27]. 5.

Es un medio de control compatible con el contencioso objetivo de anulación y la nulidad por inconstitucionalidad. Así entonces, el control inmediato de legalidad definido en la Ley Estatutaria es un medio judicial con carácter excepcional y temporal que garantiza el orden jurídico en estados de anormalidad y preserva el equilibrio en el ejercicio de los poderes públicos en el estado constitucional de excepción.

2.3. ANÁLISIS DE PROCEDIBILIDAD DEL MEDIO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN 1870 DE 2020 En punto de la procedibilidad del medio de control inmediato de legalidad frente a la Resolución 1870 del 7 de abril de 2020, el Magistrado sustanciador al estudiar los presupuestos previstos en la norma estatutaria[28], en concordancia con el artículo 136 del CPACA, advirtió que en el presente caso, se cumplía con la totalidad de los presupuestos para avocar conocimiento del acto en esta sede, a saber: i) Que el acto sea dictado en ejercicio de la función administrativa; ii) Que su contenido sea de carácter general; iii) Que el mismo emane de una autoridad nacional, y iv) Que sea proferido en desarrollo de un decreto legislativo, durante la vigencia de cualquiera de los estados de excepción de que trata el Capítulo VI del Título VII de la Constitución Política.

Lo anterior por cuanto i) la Resolución 1078 de 2020, fue expedida en ejercicio de una función administrativa propia de este organismo, en cumplimiento de las atribuciones consagradas en los artículos 5 y 6 de sus Estatutos (Acuerdo 008 del 19 de octubre de 2001); ii) es una medida de carácter general, dado que está dirigida a una pluralidad de sujetos indeterminados; iii) emana de un establecimiento público del orden nacional, adscrito al Ministerio de Defensa Nacional, y iv) fue proferida con fundamento en el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020 “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional”, y durante el estado de excepción. No obstante, a juicio del Ministerio Público, en el presente caso, la Sala debe declararse inhibida ante la falta de uno de los requisitos de procedibilidad conforme al artículo 136 del CPACA, por cuanto, estima que la Resolución 1078 de 2020,”no es desarrollo de un decreto legislativo”.

Previo a efectuar el juicio de legalidad de la Resolución 1078 de 2020, expedida por CASUR, y en orden a resolver este planteamiento, la Sala procederá a reexaminar el presupuesto procesal consistente en que la medida general de naturaleza administrativa debe desarrollar un decreto legislativo dictado en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, pues de llegar a prosperar la objeción planteada por el Ministerio Público, la Sala se relevaría de acometer el estudio de fondo de la resolución objeto de examen.

Al respecto debe señalarse que el artículo 20 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, Ley 137 de 1994, que constituye la génesis de este medio de control, consagró su procedencia en los siguientes términos: Artículo 20 Control de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. A su turno, la Ley 1437 de 2011, al diseñar el sistema de controles, trajo nuevamente este mecanismo procesal en el artículo 136, con una regulación similar a la prevista en la ley estatutaria, con la siguiente descripción: Artículo 136.

Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento. Ahora bien, en punto al requisito de procedibilidad, según el cual, las medidas de carácter general adoptadas por las autoridades administrativas deben ser dictadas como “desarrollo de los decretos legislativos”, se advierte que esta expresión puede admitir dos interpretaciones a saber: a) que la locución “decreto legislativo” se refiera únicamente a los decretos consecuenciales destinados a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos; o b) que dicha expresión cobije tanto el decreto declaratorio, que reviste al Gobierno de poderes excepcionales, como los decretos presidenciales subsiguientes con los cuales se pretende reprimir el estado de anormalidad respectiva.

Para la Sala, el alcance de esta expresión debe ser la segunda de las enunciadas, esto es, que la locución “decretos legislativos”, envuelve tanto el decreto declaratorio del estado de excepción como los decretos que se dictan para conjurar la crisis, por las siguientes razones: 1. Desde el punto de vista constitucional, la categoría “decreto legislativo”, se predica de ambos decretos, en la medida que sustancialmente tienen una misma naturaleza jurídica, esto es, tienen fuerza de ley, que es la connotación a la que se refiere esta locución. Ello deviene del parágrafo del artículo 215 de la Carta, que señala que “El gobierno enviará a la Corte Constitucional al día siguiente a su expedición, los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refiere este artículo”, y las “facultades” no son otras que, de un lado, declarar un estado de anormalidad, si se presentan las circunstancias sobrevinientes y de extrema gravedad, y la de emitir los decretos encaminados a solucionar la crisis que devienen de los hechos que sirven de causa a dicha declaratoria.

Refuerza la anterior tesis el criterio expuesto por la Corte Constitucional en los inicios de vigencia de esta institución, al decir en la Sentencia C-004 de 1992[29], que de acuerdo con el numeral 7 del artículo 241 superior, el control jurisdiccional de los “decretos legislativos” comprende, tanto el de los decretos que declaran el estado de excepción, como el de los que se dictan en desarrollo del mismo[30]. 2.

La hermenéutica gramatical del artículo 20 de la Ley 137 de 1994, en concordancia con el artículo 136 del CPACA, evidencia que el objeto del control inmediato de legalidad recae sobre los actos administrativos de carácter general expedidos en ejercicio de la función administrativa, y “como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción”.

Acudiendo a su etimología, se tiene que el verbo “desarrollar”, según el diccionario de la Real Academia Española, proviene del vocablo De –des- y arrollar, que significa: i) aumentar o reforzar algo de orden físico, intelectual o moral; ii) exponer con orden y amplitud una cuestión o un tema: iii) realizar o llevar a cabo algo; iv) suceder ocurrir o tener lugar[31].

En este orden, cuando una medida administrativa, proferida por una autoridad, invoca razones o hechos contenidos en la declaratoria de emergencia económica, desde el punto gramatical, también implica que está desarrollando dicho decreto, en cuanto “aumenta o refuerza” o “expone con orden o amplitud” o “realiza o lleva a cabo algo” que, en este caso, se refiere a lo que allí se está disponiendo. 3.

Ahora bien, con lo anterior, no se está afirmando que las autoridades administrativas, distintas al Gobierno Nacional, también están habilitadas para “desarrollar” directamente el decreto de Emergencia Económica Social y Ecológica, lo cual desquiciaría el sistema jurídico jerárquico que emana de la propia Carta, sino que la razón de ser del control inmediato de legalidad es justamente impedir que la autoridad administrativa, bajo el amparo del decreto de declaratoria del estado de anormalidad, como de los que lo desarrollan, caigan en desafueros y desborden sus competencias con grave lesión al estado de derecho, que tienen en este medio de control, un muro de contención, rápido y expedito. 4.

No hay que olvidar que en los estados de crisis, aumenta el riesgo de que, so pretexto de conjurar los hechos constitutivos de la declaratoria del estado de excepción, las autoridades administrativas pueden incurrir en abusos o extralimitaciones, violaciones de derechos y libertades ciudadanas, ante lo cual es necesario un control judicial inmediato, eficaz y de amplio espectro frente a los actos administrativos dictados al amparo de aquel, justamente para verificar que no deriven en restricciones arbitrarias de las normas superiores en contra de la integridad del ordenamiento jurídico y la dignidad de las personas. 5.

Lo anterior, se aviene al alcance y extensión del control inmediato de legalidad, que en reiterada jurisprudencia se ha dicho, en cuanto que este control, además de ser oficioso, autónomo y automático, se caracteriza por ser integral, que en términos jurídicos significa: Es integral, por cuanto es un juicio en el que se examina la competencia de la autoridad que expidió el acto, la conexidad del acto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, la sujeción a las formas y la proporcionalidad de las medidas adoptadas para conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos del estado de excepción[32].

Así, si un parámetro de análisis es “la conexidad del acto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción”, es porque se parte de la base que puede ocurrir que la autoridad, al adoptar las medidas correspondientes, invoque solo el decreto que declara la emergencia económica, social o ecológica para tomar alguna medida, que puede resultar ajena al mismo o lesiva del ordenamiento jurídico.

En este orden, el control inmediato de legalidad consistirá en verificar si la autoridad tiene la competencia para emitir la regulación respectiva y de ser así, proceder a evaluar la conexidad, proporcionalidad y necesidad de la medida “mediante la confrontación del acto administrativo con las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución Política), la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994) y los decretos expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la declaratoria del estado de excepción”[33]. 6.

Contrario a lo afirmado por la Procuradora Delegada, la Resolución 1870 del 7 de abril de 2020, dictada por el director general de CASUR, es un acto administrativo proferido “como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción”, en la medida que concedió beneficios financieros a sus deudores de créditos de vivienda y libre inversión con base en “(…) la necesidad de adoptar medidas extraordinarias tendientes a aliviar las obligaciones tributarias y financieras, entre otras, que puedan verse afectadas en su cumplimiento de manera directa por efecto de la crisis” económica que trajo consigo la pandemia originada por la enfermedad Covid 19, según se lee en el acto objeto de examen, lo cual tiene que ver con las causas que se invocaron en el Decreto 417 de 2020. 7.

Así lo precisó el director general de CASUR, en su escrito de intervención al señalar, que las medidas adoptadas en el acto objeto de control tienen el propósito de brindar a sus clientes “(…) la liquidez, solidez y estabilidad financiera que les permita durante el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, destinar en mayor parte sus haberes para la adquisición de bienes de primera necesidad y la atención prioritaria de los efectos económicos que pueda generar en ellos y sus familias la actual situación (…)”.

Lo anterior, permite fijar el verdadero alcance del mecanismo de control judicial denominado “control inmediato de legalidad”, que no es otro que habilitar la revisión inmediata de la legalidad de los actos expedidos por las autoridades administrativas de los órdenes nacional, distrital, departamental y municipal, con fundamento en la declaratoria del estado de crisis correspondiente, como de los decretos consecuenciales dictados bajo su amparo, incluyendo aquellos actos administrativos expedidos en ejercicio de las competencias ordinarias pero dirigidos a conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos en estados de anormalidad.

En este orden de ideas, el acto administrativo cumple con la totalidad de los requisitos de procedibilidad para su estudio a través del medio de control inmediato de legalidad, como se consideró ab initio de la presente actuación, y por lo tanto, procederá la Sala a continuación a verificar si la decisión se ajusta a las normas que la soportan y guarda relación con la realidad de los motivos que la originaron, así como la proporcionalidad de las medidas adoptadas bajo el régimen jurídico de excepción[34].

2.4. CONTROL DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN 1870 DE 2020 De conformidad con lo expuesto, la Sala realizará el correspondiente estudio de legalidad de la referida resolución, no sin antes advertir que los requisitos de validez del acto administrativo incluyen el examen de la competencia, así como los demás elementos formales y materiales, para que el control judicial cumpla con el estándar de integralidad que caracteriza a esta vía procesal.

En primer lugar, tenemos que Resolución 1870 de 2020, cumple con los elementos formales de todo acto administrativo, que si bien, no son sustanciales, permiten su individualización, tales como: i) el encabezado: número y fecha; ii) epígrafe: resumen de las materias reguladas; iii) competencia expresa de las facultades que se ejercen; iv) el contenido de las materias reguladas u objeto de la disposición; v) parte dispositiva (resolutiva) del acto; vi) vigencia, y vii) la firma de quien la suscribe (autoridad que la expide)[35].

2.4.1. COMPETENCIA PARA DICTAR EL ACTO En punto del análisis del elemento subjetivo, esto es, la competencia, se evidencia que el citado acto, “POR LA CUAL SE BRINDAN ALIVIOS FINANCIEROS A LOS AFILIADOS Y FUNCIONARIOS DE LA CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA NACIONAL”, contempla algunos beneficios para quienes actualmente tienen créditos hipotecarios o de libre inversión adquiridos directamente con dicha entidad, tales como, extensión de plazos, congelamiento de cuotas y el no pago de intereses de mora durante los meses de abril y mayo de 2020.

En este orden, la Resolución 1870 de 2020 fue expedida por el director general de la entidad, en ejercicio de sus atribuciones contempladas en el artículo 20 del Acuerdo 008 del 19 de octubre de 2001, “Por el cual se adoptan los estatutos internos de la caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional”, en especial la referida a “Organizar, dirigir, controlar, de conformidad con las directrices trazadas por el Consejo Directivo, las actividades de la entidad y suscribir como represente legal en nombre de ésta los actos, contratos y convenios y ordenar los gastos necesarios para el cumplimiento de los objetivos y funciones asignadas a la Caja, con arreglo a las disposiciones vigentes y a los presentes estatutos” -numeral 2-.

Lo anterior, en el marco de la misión institucional de CASUR centrada en “Contribuir al mejoramiento de la calidad de vida de los afiliados y beneficiarios, con un sistema de gestión integral de clase mundial y con servidores públicos competentes y comprometido”; de su objetivo principal de “(…) desarrollar la política y los planes generales que en materia de servicios sociales de bienestar adopte el Gobierno Nacional” respecto de sus afiliados; y de sus funciones generales de: “2.

Diseñar y desarrollar programas de bienestar social orientados a mejorar la calidad de vida de sus afiliados, beneficiarios y de sus funcionarios. 3. Coadyuvar con el Ministerio de Defensa Nacional y la Policía Nacional, en la formulación de la política y planes generales en materia de seguridad y previsión social en relación con el personal de oficiales, suboficiales, personal del nivel ejecutivo, agentes y demás estamentos de la Policía Nacional con asignación de retiro y sus beneficiarios en goce de sustitución pensional. 4.

Administrar directa o indirectamente los bienes muebles e inmuebles y los recursos de capital que constituyan el patrimonio de la Entidad, o aquellos que sin ser de su propiedad se confíen a su manejo” -artículos 4 y 5-.

2.4.2. ANÁLISIS DE FONDO Procede la Sala a estudiar la compatibilidad del acto objeto de control con el ordenamiento jurídico vigente, teniendo en cuenta que establece medidas de alivio financiero para los afiliados y funcionarios de CASUR, consistentes en que: i) para los créditos de vivienda con tasa fija, reglamentados por la Resolución 3045 del 22 de mayo de 2018, “(…) se congelarán las cuotas correspondientes a los meses de abril y mayo de 2020, previa solicitud del titular” y ii) “(…) no se cancelarán intereses de mora por el congelamiento de las cuotas si no (sic) que se aumentará el plazo para el pago de dichos créditos en catorce (14) y veinte (20) meses, para los créditos de libre inversión y para los casos de crédito de vivienda se ampliará el tiempo pactado en dos meses”.

Para tal efecto, reglamenta aspectos relacionados con: i) el periodo para el otorgamiento de tales beneficios (abril- mayo de 2020); ii) los requisitos para acceder a ellos (petición del titular de la obligación y estar al día en sus pagos; iii) la vigencia de las demás condiciones pactadas en los créditos de libre inversión y vivienda; y iv) las dependencias y grupos responsables de implementar estas medidas en los aplicativos de la entidad.

El estudio de legalidad del acto, a través de este medio de control inmediato de legalidad, implica analizar si la medida adoptada se acompasa con los principios de i) conexidad, ii) proporcionalidad; y, iii) no discriminación. 2.4.2.1 Juicio de conexidad material Para establecer si se cumple con el principio de conexidad, es necesario verificar si el acto objeto de control guarda relación directa y específica con el estado de emergencia declarado o el decreto legislativo específico que se invoca para conjurar la crisis[36], es decir, si las medidas adoptadas están directa y específicamente encaminadas a combatir las causas de la perturbación que dieron origen a la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica o se inscriben en el ámbito de los decretos legislativos dictados consecuencialmente para impedir la extensión de sus efectos.

En este mismo sentido, la Corte Constitucional explicó que: El juicio de conexidad material está previsto en los artículos 215 de la Constitución y 47 de la LEEE. Con este juicio se busca establecer si las medidas adoptadas en el decreto legislativo guardan relación con las causas que generaron la declaratoria del Estado de Excepción. La conexidad implica, entonces, que la materia sobre la cual tratan las medidas guarda una relación directa y específica con la crisis que se afronta.

La Corte Constitucional ha señalado que la conexidad debe ser evaluada desde dos puntos de vista, a saber: (i) interno, o la específica relación entre las medidas adoptadas y “las consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente”, y, (ii) externo, es decir, la relación entre el decreto legislativo de desarrollo y la declaratoria de emergencia. Por su parte, el juicio de finalidad está previsto en el artículo 10 de la LEEE.

A la luz de este juicio, toda medida contenida en los decretos legislativos debe estar “directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos[37]. (Subrayado fuera del original) En este orden, la Sala encuentra que las medidas financieras prescritas en la Resolución 1870 de 2020 guardan conexidad externa con las consideraciones expuestas en el Decreto 417 de 2020, bajos los títulos de “Presupuesto Fáctico”, “Presupuesto Valorativo” y “Justificación de la declaratoria del estado de excepción”, especialmente en lo relacionado con los datos y apreciaciones consignadas sobre “Aspectos Económicos” derivados de la llegada y expansión del brote pandémico por Covid-19 en el país, los cuales fueron avalados por la Corte Constitucional en la sentencia C-145 de 2020, que resolvió la exequibilidad de la declaratoria de Emergencia Económica, Social y Ecológica, por encontrarla debidamente justificada en hechos ciertos, graves y extraordinarios, entre los que resalta: Que ha quedado ampliamente justificado que la situación a la que está expuesta actualmente la población colombiana es tan grave e inminente que afecta la salud, el empleo, el abastecimiento de bienes básicos, la economía y el bienestar de todos los habitantes del territorio nacional por lo que se hace absolutamente necesario contar con las herramientas legales necesarias para enfrentar de manera eficaz la actual situación. Que las medidas que debe adoptar el Gobierno nacional para conjurar esta crisis y evitar la extensión de sus efectos se requieren aplicar inmediatamente ante la inminencia de que los hechos cada día sean más complejos y afecten a un mayor número de habitantes del territorio nacional, pero además para atender oportunamente a los afectados tanto en materia sanitaria como económica.

Por tanto, los beneficios financieros en cuestión se enmarcan en tales circunstancias que sirvieron de base para que el gobierno nacional decretara dicho estado de excepción, así como en la finalidad de conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos, en particular, en materia económica, para salvaguardar el mínimo vital y bienestar de los afiliados y funcionarios de CASUR sin causar un detrimento patrimonial a la entidad, de conformidad con lo establecido en el decreto legislativo en cita en cuanto a: Que los efectos económicos negativos a los habitantes del territorio nacional requieren de la atención a través de medidas extraordinarias referidas a aliviar las obligaciones de diferente naturaleza, como tributarias, financieras, entre otras, que puedan verse afectadas en su cumplimiento de manera directa por efectos de la crisis.

(…) Que los efectos económicos negativos generados por el nuevo coronavirus Covid- 19 a los habitantes del territorio nacional requieren de la atención mediante la adopción de medidas extraordinarias encaminadas a atender las obligaciones de diferente naturaleza, como tributarias, financieras, entre otras, con el fin de proteger el sector salud, promover la industria y el comercio del país y permitan absorber las perdidas (sic) económicas y fuerza laboral afectada por esta pandemia.

A su vez, existe conexidad interna entre las medidas adoptadas por el acto sub examine y sus 8 consideraciones, referidas tanto a las medidas preventivas adoptadas para mitigar el contagio por coronavirus Covid-19 en el país a partir del Decreto 417 de 2020, como a las normas internas de la entidad que gobiernan el Fondo de Préstamos para el personal de Oficiales, Suboficiales y Agentes de la Policía Nacional en goce de asignación de retiro y sus beneficiarios con sustitución pensional, así como las condiciones para el otorgamiento de préstamos de vivienda y libre inversión, en cuanto a topes, plazos y tasas, dentro de la misma dimensión teleológica de garantizar el abastecimiento de bienes y servicios esenciales para el bienestar individual y familiar de sus deudores.

De otra parte, no se advierte contradicción alguna entre el contenido de la Resolución 1870 de 2020 y las normas en que debería fundarse, en cuanto ninguna disposición prohíbe que CASUR otorgue alivios financieros a sus deudores, menos aún, en el marco de la crisis que dio lugar a la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica que le sirve de fundamento.

Al contrario, este acto se enmarca dentro de su autonomía administrativa y patrimonio independiente, en los términos de las normas que regulan su estructura y funcionamiento, empezando por el Decreto 417 de 1955 que la creó con sus modificaciones mediante Decreto 2725 del 31 de diciembre de 1993 y 823 del 18 de mayo de 1995 y los estatutos vigentes, aprobados por el Acuerdo No. 008 de 2001, estando dentro del Régimen de Contabilidad Pública como Fondo de Reservas, según Resolución No. 354 de 1995 de septiembre de 2007. 2.4.2.2 Juicio de proporcionalidad y necesidad El artículo 13 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción prescribe que las medidas que se adopten en desarrollo de los estados de excepción deben ser proporcionales con la gravedad de los hechos que causaron la crisis.

Así mismo, que la limitación en el ejercicio de los derechos y libertades sólo será admisible en el grado estrictamente necesario, para buscar el retorno a la normalidad. Este principio ha sido ampliamente explicado por la Corte Constitucional[38], como una herramienta hermenéutica integrada por tres elementos que metodológicamente, permiten explicar si una medida resulta razonable y proporcionada a saber: la idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto.

Así, la Corte Constitucional en la Sentencia C-520 de 21 de septiembre 2016 explicó que “…los dos primeros suponen un análisis de medios a fines, en el que se estudia (i) si un medio es potencialmente adecuado para satisfacer un fin legítimo perseguido por el órgano que adopta la medida, y (ii) si existen medios alternativos que eviten la restricción de un principio o la hagan menos intensa; el tercero, a su turno, se concentra en determinar si esa medida satisface tan ampliamente un principio constitucional que se justifica una restricción (menor) de otro principio o fin constitucional”.

En este sentido, el punto inicial del test consiste en verificar la idoneidad de la medida, esto es, que la medida es adecuada para la obtención de uno de los fines legítimos del Estado[39]. Sobre este elemento, se tiene que el fin perseguido por el acto sometido a control no es otro distinto a realizar los principios de solidaridad e igualdad material en que se funda el Estado Social de Derecho colombiano (Arts. 1, 13 y 95 de la CP), así como el derecho al mínimo vital y el mandato de protección especial a favor de los afiliados y funcionarios de CASUR con créditos hipotecarios y de libre inversión vigentes, que se encuentran en dificultades para su pago en las condiciones inicialmente pactadas, en razón de la crisis económica producida por la llegada del brote por Covid- 19 al país, para efectos de flexibilizar las condiciones de cumplimiento de sus obligaciones financieras, garantizando simultáneamente la manutención de su respectivo núcleo familiar con satisfacción de sus necesidades básicas, especialmente en materia de salud, y la estabilidad presupuestal y cumplimiento de la misión y objeto de la entidad.

Los alivios financieros otorgados por la Resolución 1870 de 2020 consisten básicamente en la extensión de plazos, congelamiento de cuotas y el no pago de intereses de mora durante los meses de abril y mayo en los créditos de libre inversión e hipotecarios vigentes, mediante un procedimiento sencillo y ágil a solicitud del afiliado o funcionario interesado, por lo cual se evidencia que tienen la capacidad o aptitud, tanto en abstracto –adecuación- como en concreto -efectividad- para materializar tales postulados constitucionales, brindando apoyo solidario y protección especial a los clientes que la requieran por su condición de vulnerabilidad, consistente en facilitarles el cumplimiento de sus obligaciones con CASUR para permitir que sus recursos económicos se destinen al abastecimiento de bienes y servicios esenciales para el bienestar de su respectivo núcleo familiar.

En relación con la necesidad, también resulta claro que del amplio catálogo de medidas que podrían adoptarse, los beneficios financieros en cuestión resultan necesarios para conciliar los intereses económicos de la entidad y los de sus deudores, en procura de que ambas partes mantengan su disponibilidad presupuestal ante el progresivo deterioro de la situación económica del país en general y de sus entidades y habitantes en particular, con motivo de las medidas requeridas para prevenir y contener la propagación del nuevo coronavirus, de conformidad con las instrucciones dadas por las autoridades sanitarias nacionales, en concordancia con las recomendaciones de la OMS.

De esta manera, se satisface también la necesidad identificada y priorizada en las consideraciones del Decreto 417 de 2020 referidas a conceder alivios financieros que permitan atender las obligaciones de esta misma naturaleza, como paliativo contra las pérdidas económicas y de fuerza laboral que ha producido esta pandemia. Por último, en relación con la proporcionalidad en sentido estricto, se tiene también por cumplido este último requisito, toda vez que se trata de medidas que afectan en un grado mínimo los derechos y libertades fundamentales de los afiliados y funcionarios de CASUR, en cuanto les impone algunas condiciones para acceder a los beneficios que contempla la Resolución 1870 de 2020 a su favor, consistentes en “1.

Solicitud escrita realizada por el titular de la obligación (…) y 2. Estar a 31 de marzo de 2020 al día con el crédito de vivienda o de libre inversión, según el caso”, los cuales son razonables ante el importante grado de satisfacción de los fines constitucionales que materializa como manifestación específica del modelo de Estado Social de Derecho consagrado por el constituyente de 1991. 2.4.2.3.

Juicio de no discriminación Este último requisito material tiene fundamento en el artículo 14 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción. Según dicha disposición, “las medidas adoptadas con ocasión de los Estados de Excepción no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica”.

Con este juicio se verifica que la medida de carácter general adoptada por la autoridad administrativa no imponga tratos diferenciados injustificados con base en otros criterios sospechosos señalados por la jurisprudencia constitucional, tales como el sexo o la orientación sexual[40]. La Sala encuentra que este mandato tiene asidero también en el derecho fundamental a la igualdad y la prohibición de no discriminación, consagrados en el artículo 13 superior en cuanto las autoridades al expedir los actos administrativos no pueden incurrir en tratos o distinciones injustificadas, aceptando medidas de protección especial a favor de personas pertenecientes a grupos vulnerables cuando sea preciso para garantizar la igualdad material.

En el asunto sub examine no se vislumbra trato diferenciado alguno entre sus destinatarios que pueda configurar una discriminación, menos aún distinciones caprichosas o arbitrarias con base en criterios o categorías sospechosas que marginen, excluyan o segreguen a algún grupo poblacional. A contrario sensu, la medida es una acción de tipo afirmativa que favorece a un sector de la población que es sujeto de especial protección del Estado en virtud de la Ley 1979 de 2019 “Por medio de la cual se reconoce, rinde homenaje y se otorgan beneficios a los veteranos de la Fuerza Pública y se dictan otras disposiciones”, de modo tal que se supera también este último juicio material. 2.5.

CONCLUSIÓN Habida consideración de que se demostró que la Resolución No. 1870 de 2020, proferida por el director general de CASUR, i) fue expedida por la autoridad con base en las competencias legales y reglamentarias; ii) guarda perfecta armonía o conexidad material con las razones que justificaron la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada en el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020; iii) resulta proporcional y, iv) no viola el principio de no discriminación, esta Sala concluye que hay lugar a declarar su legalidad.

Por último, la Sala se permite recordar que, si bien la dinámica del control inmediato de legalidad supone un estudio integral del acto objeto de estudio, lo cierto es que “no puede pretenderse con ello que al ejercer tal control, el juez revise todo el ordenamiento jurídico”[41], por lo cual, los efectos de esta sentencia corresponden a los de la cosa juzgada relativa, esto es, solo operarán respecto de los aspectos analizados y decididos en esta oportunidad.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintidós Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: Declarar que la Resolución No. 1870 de 2020, expedida por el director general de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional - CASUR, «POR LA CUAL SE BRINDAN ALIVIOS FINANCIEROS A LOS AFILIADOS Y FUNCIONARIOS DE LA CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA NACIONAL», se encuentra ajustada a derecho, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: En firme esta decisión archívese el expediente, previas las anotaciones en el programa “SAMAI”.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala Veintidós Especial de Decisión del Consejo de Estado en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente de la Sala (Firmado electrónicamente (Firmado electrónicamente) con salvamento de voto) MILTON CHAVES GARCÍA HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Magistrado Magistrado (Firmado electrónicamente (Firmado electrónicamente) con salvamento de voto) RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Magistrado Magistrada Esta providencia fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme con lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – El contenido del acto no desarrolla el Decreto 417 de 2020 ni a ningún otro decreto legislativo [N]o es procedente el control inmediato de legalidad toda vez que las medidas objeto de análisis no desarrollan el estado de emergencia económica, social y ecológica ni algún otro decreto legislativo, porque el acto administrativo: En primer orden, se fundamentó en “[…] las facultades legales que le confieren los acuerdos 026 de 1977. 008 de 2001 art. 20 numerales 13, 15 y 20 […]” y, en ese sentido, no se fundamentó en el Decreto 417 de 2020 ni en algún decreto legislativo.

En segundo orden, en sus considerandos hizo solamente una mención a la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica y no invocó algún decreto legislativo. Y, en tercera medida, en su parte resolutiva adoptó medidas que no se enmarcan dentro de los supuestos facticos previstos en las normas, comoquiera que no es una medida financiera que tenga por objeto la protección de la salud, la promoción de la industria y el comercio en el país o para permitir absorber las pérdidas económicas.

Así las cosas, no comparto el proyecto en cuanto determinó la procedencia del control inmediato de legalidad, en la medida en que como se expuso en los numerales supra, no corresponde a un desarrollo del Decreto 417 de 2020 ni de algún otro decreto legislativo. CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 22 SALVAMENTO DE VOTO DE HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., catorce (14) de diciembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01578-00 Actor: DIRECTOR GENERAL DE LA CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA NACIONAL- CASUR Demandado: RESOLUCIÓN No. 1870 DEL 7 DE ABRIL DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD.

Salvamento de voto a la sentencia de 25 de septiembre de 2020 proferida por la Sala Especial de Decisión núm. Veintidós del Consejo de Estado SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Con el debido y acostumbrado respeto por la decisión adoptada por la mayoría de la Sala de la Sala Especial del Consejo de Estado, manifiesto que no comparto la decisión adoptada en la sentencia proferida el 25 de septiembre de 2020, razón por la cual presento salvamento de voto en los siguientes términos. Para efectos de explicar las razones del presente salvamento de voto, su estudio se divide en las siguientes dos partes: i) la sentencia de 25 de septiembre de 2020 y consideraciones; y ii) el fundamento del salvamento de voto, en el caso sub examine: las cuales se desarrollarán a continuación. La sentencia proferida el 25 de septiembre de 2020 y consideraciones 1.

La Sección Primera de esta Corporación, en la sentencia proferida el 25 de septiembre de 2020, resolvió: “[…]

PRIMERO: Declarar que la Resolución No. 1870 de 2020, expedida por el director general de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional - CASUR, «POR LA CUAL SE BRINDAN ALIVIOS FINANCIEROS A LOS AFILIADOS Y FUNCIONARIOS DE LA CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA NACIONAL», se encuentra ajustada a derecho, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: En firme esta decisión archívese el expediente, previas las anotaciones en el programa “SAMAI”. […]”. 2. La Sala Especial, en la sentencia, realiza un estudio sobre los estados de excepción en Colombia, la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica, el alcance del control inmediato de legalidad, el análisis de procedibilidad respecto del acto objeto de control y, posteriormente, realizó el estudio formal y material del acto administrativo. 3.

En cuanto a la procedencia del control inmediato de legalidad, consideró que “[…] el acto administrativo cumple con la totalidad de los requisitos de procedibilidad para su estudio a través del medio de control inmediato de legalidad […]”. 4. En relación con el cumplimiento de requisitos formales, consideró que, por una parte, “[…] la Resolución 1870 de 2020 fue expedida por el director general de la entidad, en ejercicio de sus atribuciones contempladas en el artículo 20 del Acuerdo 008 del 19 de octubre de 2001 […]” y, por la otra, “[…] cumple con los elementos formales de todo acto administrativo, que si bien, no son sustanciales, permiten su individualización […]”. 5.

En relación con el estudio material, consideró que: i) el acto administrativo objeto de control guarda conexidad con el estado de emergencia económica, social y ecológica, declarado mediante el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020[42] y ii) las medidas establecidas en la Resolución indicada supra se encontraban ajustadas al ordenamiento jurídico.

Fundamento del salvamento de voto 6. El suscrito Magistrado, de la revisión del contenido de la Resolución, considera que no es procedente el control inmediato de legalidad toda vez que las medidas objeto de análisis no desarrollan el estado de emergencia económica, social y ecológica ni algún otro decreto legislativo, porque el acto administrativo: 7.

En primer orden, se fundamentó en “[…] las facultades legales que le confieren los acuerdos 026 de 1977. 008 de 2001 art. 20 numerales 13, 15 y 20 […]” y, en ese sentido, no se fundamentó en el Decreto 417 de 2020 ni en algún decreto legislativo. 8. En segundo orden, en sus considerandos hizo solamente una mención a la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica y no invocó algún decreto legislativo. 9.

Al respecto, el acto objeto de control en sus considerandos indicó: “[…] Que mediante Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, con fundamento en artículo 215 la Constitución Política, el presidente la Republica declaró el estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días calendarios, contados a partir de la vigencia de dicho decreto.

Que dentro de las consideraciones para expedir dicho Decreto se precisó la necesidad de adoptar medidas extraordinarias tendientes a aliviar las obligaciones tributarias y financieras, entre otras, que puedan verse afectadas en su cumplimiento de manera directa por efecto de la crisis. […] Que, con el fin de brindar un alivio financiero a los afiliados y empleados de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional durante este periodo, se congelaran las cuotas correspondientes a los meses de abril y mayo de 2020, previa solicitud del titular de la obligación […]”. 10.

Y, en tercera medida, en su parte resolutiva adoptó medidas que no se enmarcan dentro de los supuestos facticos previstos en las normas, comoquiera que no es una medida financiera que tenga por objeto la protección de la salud, la promoción de la industria y el comercio en el país o para permitir absorber las pérdidas económicas. 11.

Así las cosas, no comparto el proyecto en cuanto determinó la procedencia del control inmediato de legalidad, en la medida en que como se expuso en los numerales supra, no corresponde a un desarrollo del Decreto 417 de 2020 ni de algún otro decreto legislativo. En estos términos dejo expuesto mi salvamento de voto. Fecha ut supra HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Se desvirtúa el carácter general de un acto cuando los destinatarios son determinables Al examinar los requisitos de procedencia del control inmediato de legalidad, la Sala afirmó que la Resolución Nº 1870 de 7 de abril de 2020 es una medida de carácter general, “dado que está dirigida a una pluralidad de sujetos indeterminados”.

En efecto, la Resolución Nº 1870 de 7 de abril de 2020 afecta la situación financiera (créditos ya otorgados) durante los meses de abril y mayo de 2020, de todos los afiliados y funcionarios de CASUR, por lo que al ser determinables dichos destinatarios, se desvirtúa el carácter general de las medidas contenidas en dicho acto. CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 22 SALVAMENTO DE VOTO DE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá, D.C., diez (10) de diciembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01578-00 Actor: DIRECTOR GENERAL DE LA CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA NACIONAL- CASUR Demandado: RESOLUCIÓN No. 1870 DEL 7 DE ABRIL DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD SALVAMENTO DE VOTO Con el acostumbrado respeto por los fallos de la Sala Especial de Decisión número 22 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, me permito, a continuación, justificar las razones de este salvamento de voto frente a la sentencia aprobada por la Sala el 25 de septiembre de 2020, la cual declaró que la Resolución Nº 1870 de 7 de abril de 2020, proferida por el director general de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional (CASUR) se encuentra ajustada a derecho.

Al examinar los requisitos de procedencia del control inmediato de legalidad, la Sala afirmó que la Resolución Nº 1870 de 7 de abril de 2020 es una medida de carácter general, “dado que está dirigida a una pluralidad de sujetos indeterminados”. En efecto, la Resolución Nº 1870 de 7 de abril de 2020 afecta la situación financiera (créditos ya otorgados) durante los meses de abril y mayo de 2020, de todos los afiliados y funcionarios de CASUR, por lo que al ser determinables dichos destinatarios, se desvirtúa el carácter general de las medidas contenidas en dicho acto.

En estos términos dejo consignado mi salvamento de voto frente a lo decidido por la Sala en la sentencia de 25 de septiembre de 2020. FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Magistrada ----------------------- [1] Prorrogados hasta el mes de junio, mediante Resolución No. 2982 del 19 de abril de 2020 “Por la cual se modifica la Resolución 1870 del 07 de abril de 2020”. [2] ART. 185.- Trámite del control inmediato de legalidad de actos.

(…) 1. La sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los magistrados de la corporación y el fallo a la Sala Plena (…). [3] ART. 136.- Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este código.

(Subrayado fuera del original) [4] ART. 111.- Funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. (…) 8. Ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción (…). [5] “(…) En la vida de los Estados también hay lugar para las situaciones excepcionales, esto es, para aquellos estados de anormalidad que ponen en peligro la existencia del Estado, la estabilidad institucional y la convivencia democrática, que no pueden enfrentarse con los instrumentos jurídicos ordinarios y que imponen la necesidad de una respuesta estatal diferente.

Distintos mecanismos han contemplado los Estados para afrontar tales situaciones excepcionales. Unos, como ocurre en Estados Unidos e Inglaterra, amparándose en el efecto vinculante de su ininterrumpida tradición constitucional, no regulan expresamente la manera como se han de afrontar esos estados excepcionales. (…) Otros, como España y Colombia, consagran un derecho constitucional de excepción que comprende una regulación detenida del constituyente y una regulación complementaria del legislador.

En ella se fijan los presupuestos para la declaratoria de un estado de anormalidad institucional, se señalan los límites de esas facultades, se configura el sistema de controles a que se somete al ejecutivo y supedita ese régimen a lo dispuesto en una ley de especial jerarquía”. Corte Constitucional. Sentencia C-802 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño. [6] “(…) La Carta Política de 1886 -con sus reformas- no estableció controles suficientes para prevenir su abuso.

Su declaratoria, por ejemplo, era considerada un acto meramente político y no susceptible de control jurídico, esto es, una potestad completamente discrecional del Presidente de la República. Así, frente a los abusos cometidos bajo la figura del estado de sitio durante la vigencia de la Constitución Política de 1886, que de exceptivo pasó a ser crónico, y en precaución ante la acumulación extraordinaria de poderes en manos del ejecutivo, la Carta Política de 1991 estableció un estricto régimen regulatorio de los estados de excepción para mantener la plena vigencia del Estado de Derecho, aún en periodos de anormalidad, en guarda del principio democrático, de la separación de poderes y de la primacía de los derechos fundamentales”.

Corte Constitucional. Sentencia C-156 de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo. [7] Por sus siglas en inglés severe acute respiratory syndrome coronavirus 2. [8] Según la definición de la RAE: “Enfermedad epidémica que se extiende a muchos países o que ataca a casi todos los individuos de una localidad o región”. https://dle.rae.es/pandemia. [9] Corte Constitucional.

Sentencia C-145 de 20 de mayo de 2020. Magistrado Ponente: José Fernando Reyes Cuartas. [10] Corte Constitucional. Sentencia C-802 de 2 de octubre de 2002. M.P.: Jaime Córdoba Triviño. [11] Ibídem. [12] Revisión constitucional del proyecto de ley estatutaria No. 91/92 Senado y 166/92 Cámara “Por la cual se regulan los estados de excepción en Colombia”. [13] Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 20 de octubre de 2009, Radicación 11001-03-15-000-2009-00549- 00 (CA). M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [14] Así lo precisó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de 23 de noviembre de 2010, Radicación número: 11001-03-15-000- 2010-00196-00. MP. Ruth Stella Correa Palacio. [15] Entre otras decisiones, se pueden consultar las siguientes: Sentencia de 16 de junio de 2009, Radicación número: 11001-03-15-000-2009-00305- 00(CA).

M.P. Enrique Gil Botero; sentencia de 20 de octubre de 2009, Radicación 11001-03-15-000-2009-00549-00 (CA).M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [16] Cfr. artículo 20 de la LEEE y artículo 136 del CPACA. [17] Cita original: Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 3 de mayo de 1999, Radicación número: CA-011. M.P. Ricardo Hoyos Duque, citada en sentencia de 20 de octubre de 2009, Radicación 11001-03-15-000-2009-00549-00 (CA).

M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [18] Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Artículo 4: “1. En situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la nación y cuya existencia haya sido proclamada oficialmente, los Estados Partes en el presente Pacto podrán adoptar disposiciones que, en la medida estrictamente limitada a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de este Pacto, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada únicamente en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social.

(…)”. Instrumento que hace parte de la denominada Carta Constitucional Internacional de los Derechos Humanos (Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 29 de octubre de 2019, proceso identificado con el número único de radicación 110010315000201802616-01 (Acumulado 110010315000201802672-00). Adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 16 de diciembre de 1966 y aprobado mediante la Ley 74 de 1968 publicada en el Diario Oficial No. 32.682, el cual fue promulgado mediante el Decreto 2110 de octubre 12 de 1988, y entró en vigor para Colombia a partir del 23 de marzo de 1976. [19] Convención Americana sobre Derechos Humanos –Pacto de San José de Costa Rica-, fue aprobado mediante la Ley 16 de 30 de diciembre de 1972 “[…] Por medio de la cual se aprueba la Convención Americana sobre Derechos Humanos "Pacto de San José de Costa Rica", firmado en San José, Costa Rica el 22 de noviembre de 1969 […]”.

Promulgado mediante Decreto 2110 de 12 de octubre de 1988, “Por el cual se promulgan algunos tratados internacionales”; en vigor para el Estado colombiano desde el 18 de julio de 1978. Artículo 27. Suspensión de Garantías 1. En caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado parte, éste podrá adoptar disposiciones que, en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de esta Convención, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social. 2.

La disposición precedente no autoriza la suspensión de los derechos determinados en los siguientes artículos: 3 (Derecho al Reconocimiento de la Personalidad Jurídica); 4 (Derecho a la Vida); 5 (Derecho a la Integridad Personal); 6 (Prohibición de la Esclavitud y Servidumbre); 9 (Principio de Legalidad y de Retroactividad); 12 (Libertad de Conciencia y de Religión); 17 (Protección a la Familia); 18 (Derecho al Nombre); 19 (Derechos del Niño); 20 (Derecho a la Nacionalidad), y 23 (Derechos Políticos), ni de las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos. 3.

Todo Estado parte que haga uso del derecho de suspensión deberá informar inmediatamente a los demás Estados Partes en la presente Convención, por conducto del Secretario General de la Organización de los Estados Americanos, de las disposiciones cuya aplicación haya suspendido, de los motivos que hayan suscitado la suspensión y de la fecha en que haya dado por terminada tal suspensión. [20] “La suspensión de garantías constituye también una situación excepcional, según la cual resulta lícito para el gobierno aplicar determinadas medidas restrictivas a los derechos y libertades que, en condiciones normales, están prohibidas o sometidas a requisitos más rigurosos.

Esto no significa, sin embargo, que la suspensión de garantías comporte la suspensión temporal del Estado de Derecho o que autorice a los gobernantes a apartar su conducta de la legalidad a la que en todo momento deben ceñirse. Estando suspendidas las garantías, algunos de los límites legales de la actuación del poder público pueden ser distintos de los vigentes en condiciones normales, pero no deben considerarse inexistentes ni cabe, en consecuencia, entender que el gobierno esté investido de poderes absolutos más allá de las condiciones en que tal legalidad excepcional está autorizada.

Como ya lo ha señalado la Corte en otra oportunidad, el principio de legalidad, las instituciones democráticas y el Estado de Derecho son inseparables (cf. La expresión " leyes " en el artículo 30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, Opinión Consultiva OC-6/86 del 9 de mayo de 1986. Serie A No. 6, párr. 32). Corte IDH. El habeas corpus bajo suspensión de garantías (artículos 27.2 25 y 8 Convención Americana sobre Derechos Humanos)”.

Opinión Consultiva OC-8/87 párr.24. [21] Opinión Consultiva OC-8/87 del 30 de enero de 1987. El habeas corpus bajo suspensión de garantías (arts. 27.2, 25.1 y 7.6 Convención Americana sobre Derechos Humanos). [22] La CIDH en sentencia del 26 de septiembre de 2006, en el caso Almonacid Arellano y otros vs. Chile, al referirse a dicho control, señaló: “La Corte es consciente que los jueces y tribunales internos están sujetos al imperio de la ley y, por ello, están obligados a aplicar las disposiciones vigentes en el ordenamiento jurídico.

Pero cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la Convención Americana, sus jueces, como parte del aparato del Estado, también están sometidos a ella, lo que les obliga a velar porque los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean mermadas por la aplicación de leyes contrarias a su objeto y fin, y que desde un inicio carecen de efectos jurídicos.

En otras palabras, el Poder Judicial debe ejercer una especie de ‘control de convencionalidad’ entre las normas jurídicas internas que aplican en los casos concretos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En esta tarea, el Poder Judicial debe tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana”. [23] Opinión Consultiva OC-8/87 del 30 de enero de 1987.

El habeas corpus bajo suspensión de garantías (arts. 27.2, 25.1 y 7.6 Convención Americana sobre Derechos Humanos). [24] “Desde el caso Almonacid Arellano vs. Chile, la Corte IDH ha ido precisando el contenido y alcance del concepto de control de convencionalidad en su jurisprudencia, para llegar a un concepto complejo que comprende los siguientes elementos (o: las siguientes características): a) Consiste en verificar la compatibilidad de las normas y demás prácticas internas con la CADH, la jurisprudencia de la Corte IDH y los demás tratados interamericanos de los cuales el Estado sea parte; b) Es una obligación que corresponde a toda autoridad pública en el ámbito de sus competencias; c) Para efectos de determinar la compatibilidad con la CADH, no sólo se debe tomar en consideración el tratado, sino que también la jurisprudencia de la Corte IDH y los demás tratados interamericanos de los cuales el Estado sea parte; d) Es un control que debe ser realizado ex officio por toda autoridad pública; y e) Su ejecución puede implicar la supresión de normas contrarias a la CADH o bien su interpretación conforme a la CADH, dependiendo de las facultades de cada autoridad pública”.

(…) “Los jueces y órganos vinculados a la administración de justicia en todos los niveles están en la obligación de ejercer ex officio un “control de convencionalidad” entre las normas internas y los tratados de derechos humanos de los cuales es Parte el Estado, evidentemente en el marco de sus respectivas competencias y regulaciones procesales correspondientes”.

Caso Gudiel Álvarez y otros (“Diario Militar”) Vs. Guatemala. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 20 de noviembre de 2012. Control de convencionalidad. Cuadernillo de Jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos No. 7. Evolución de la Jurisprudencia de la Corte IDH: Precisiones conceptuales. Parámetro de convencionalidad se extiende a otros tratados de derechos humanos. Disponible en: https://www.jep.gov.co/Sala-de-Prensa/Documents/convencionalidad.pdf. [25] Sentencia de 20 de octubre de 2009, Radicación 11001-03-15-000-2009- 00549-00 (CA).

M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [26] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 24 de mayo de 2016. Radicación 11001 03 15 0002015 02578-00. M.P. Guillermo Vargas Ayala. [27] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 23 de noviembre de 2010. Radicación 11001-03-15-000-2010-00196- 00 (CA). [28] Artículo 20 de la Ley 137 de 1994. [29] Mediante la cual, la Corte revisó el Decreto 333 de febrero 24 de 1992, "por el cual se declara el Estado de Emergencia Social", en todo el territorio nacional, debido a la perturbación del clima laboral en el sector oficial “por la falta de alza oportuna de salarios, lo cual amenaza causar graves traumatismos en el funcionamiento de la administración pública y perturbar gravemente el orden social del país”.

M.P.: Eduardo Cifuentes Muñoz. [30] En ambos casos, están sometidos al control constitucional a cargo de la Corte, el cual, como se indicó en la sentencia C-179 de 1994, recae “no sólo sobre los decretos declarativos de los tres estados excepcionales, sino también con respecto a cada uno de los decretos legislativos que expida el Gobierno, en desarrollo de las atribuciones que le confiere la Constitución, para ser utilizadas durante los periodos transitorios”.

Línea jurisprudencial seguida, entre otras, en las sentencias C-447 de 1992, C- 366 de 1994, C-122 de 1997, C-122 de 1999 y C-216 de 1999. [31] Disponible en https://dle.rae.es/desarrollar?m=form [32] Consejo de Estado, Sentencia del 5 de marzo de 2012, Expediente 2010- 000369-00 M.P. Hugo Bastidas Bárcenas [33] Consejo de Estado, Sentencia del 5 de marzo de 2012, Expediente 2010- 000369-00 M.P. Hugo Bastidas Bárcenas [34] La Sala Novena Especial de Decisión en sentencia de 27 de mayo de 2020, mediante la cual declaró ajustada a derecho la Circular Externa núm. 11 del 19 de marzo de 2020 expedida por el Superintendente de la Economía Solidaria, por la cual imparten “instrucciones prudenciales en materia de cartera de créditos con el fin de mitigar los efectos derivados de la situación de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional declarada por el gobierno nacional mediante el Decreto Núm. 417 del 17 de marzo de 2020”, consideró, como acontece en el presente caso, que el acto objeto de análisis se expidió a partir de las circunstancias fácticas que determinaron la expedición el Decreto 417 de 2020 que declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, en el marco de los efectos económicos ocasionados por la emergencia sanitaria internacional, y por tanto, se cumplía con la totalidad de los requisitos de procedibilidad del medio de control inmediato de legalidad.

Radicado: 11001-0315-000-2020-00964-00. M.P. Gabriel Valbuena Hernández. También puede verse como antecedente, la sentencia proferida por esta misma Sala Veintidós Especial de Decisión el 24 de julio de 2020, dentro del expediente con número de radicación 11001-03-15-000-2020-01664-00 que resolvió el control inmediato de legalidad respecto de la Resolución 06257 del 2 de abril de 2020 dictada por la Superintendencia de Transporte. [35] Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 15 de octubre de 2013. Radicación: 1001-03-15-000-2010-00390- 00(CA). M.P. Marco Antonio Velilla. [36] Consejo de Estado, Sección Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 24 de mayo de 2016. Radicado 11001 03 15 0002015 02578-00. M.P: Guillermo Vargas Ayala. [37] Corte Constitucional.

Sentencia C-466 del 19 de julio de 2017, M.P. Carlos Bernal Pulido. [38] Corte Constitucional. Sentencia C-520 de 21 de septiembre 2016. MP: María Victoria Calle. [39] Ibídem. [40] Corte Constitucional. Sentencia C-723 de 25 de noviembre 2015. MP: Luis Ernesto Vargas Silva. [41] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 20 de octubre de 2009, Radicación 11001-03-15-000-2009-00549- 00.

M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [42] “[…] Ç=‹tCF¤©6#;#H%I%£)¤)Í* 2‹4•456s6t6ñ<?A?A‘AÇAÈAÊA®FˆK‰KŠKóKõK¸Z¹ZºZõZ÷ZêÖêÖÂÖêÖÂÖÂÖÂÖÂÖµ¤ÖêÖÂ?Ö?ê}Ö? iÖ?êÖiÖiêÖ'hEk§húÜOJ[43]PPor el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional […]”.