DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN – Facultades excepcionales del gobierno / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN – Reglas / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN – Sujetos al control político y judicial Los denominados estados de crisis o estados de excepción, corresponden al régimen jurídico que consagra la Constitución Política para otorgarle a las autoridades administrativas, las herramientas jurídicas necesarias para enfrentar las circunstancias económicas, sociales, políticas o ambientales anormales o extraordinarias que amenacen o afecten gravemente la estabilidad institucional, la paz, el funcionamiento del Estado, a fin de conjurarlas e impedir la extensión de sus efectos, cuando no es posible afrontarlos con los instrumentos jurídicos ordinarios (…). [F]ue necesario que el constituyente de 1991, trajera un diseño distinto que prefigurara una taxonomía de los estados de excepción, con mayores condicionamientos y controles.

Así, se establecieron tres categorías de estados de anormalidad: el estado de guerra exterior (artículo 212), el estado de conmoción interior (artículo 213) y el estado de emergencia económica, social y ecológica (artículo 215). Para su puesta en marcha, el constituyente ordenó la expedición de una ley estatutaria que regulara la materia, con el fin de establecer sus límites y controles.

En este orden se expidió la ley 137 de 1994, que en su artículo 2º, señaló como finalidad (i) “establecer los controles al ejercicio de las facultades excepcionales del Gobierno” y (ii) fijar “las garantías para proteger los derechos humanos de conformidad con los tratados internacionales”. Precisó la misma disposición que los hechos que autorizan el uso de las facultades excepcionales deben corresponder a “circunstancias extraordinarias hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado”.

En relación con las reglas que la Constitución, la ley y la jurisprudencia han señalado en relación con los estados de excepción, pueden destacarse las siguientes: (i) su declaratoria está sujeta a requisitos de forma y contenido, en tanto debe ser firmado por el presidente y sus ministros, quienes serán responsables por extralimitación o abusos en su expedición y obedecer a causas extraordinarias, imprevistas y graves; ii) los decretos legislativos que se expidan como consecuencia de su declaratoria, deben referirse a medidas estrictamente necesarias para superar la crisis, conexas y proporcionales a sus causas;

(iii) durante su vigencia no pueden suspenderse los derechos ni las libertades fundamentales de las personas, consagradas en la Constitución y los tratados internacionales de derechos humanos y derecho internacional humanitario; (iv) su duración está definida en el tiempo, excepto el estado de guerra exterior, que se extiende mientras subsista la confrontación armada internacional;

(v) las medidas deben respetar el principio de colaboración armónica entre las ramas y órganos del Estado, como el sistema de frenos y contrapesos que los gobierna; (vi) los decretos legislativos están sometidos, tanto al control político del Congreso de la República, como al judicial por parte de la Corte Constitucional, y de la jurisdicción contencioso-administrativa, que conoce del control inmediato de legalidad de los actos administrativos de carácter general que desarrollan los decretos legislativos.

DECLARACIÓN DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA – Control de constitucionalidad [L]o que interesa, para identificar el estado de emergencia económica, social o ecológica es la naturaleza de la causa inmediata de perturbación y la ubicación precisa de la deficiencia que impide resolver a través del régimen ordinario, el hecho o las situaciones imprevistas que inducen a la declaratoria del estado de excepción. Ahora bien, en relación con el asunto que nos convoca, se tiene que el 7 de enero de 2020 la Organización Mundial de la Salud, identificó un nuevo coronavirus, identificado como SARS-CoV-2 (por sus siglas en inglés) y declaró este brote como emergencia de salud pública de importancia internacional, por lo que el 9 de marzo de 2020, esta misma organización solicitó a los países, la adopción de medidas urgentes con el objetivo de detener la transmisión y prevenir la propagación del virus, declarando el 11 de marzo de 2020 una pandemia de impacto global.

(…). Sin embargo, a pesar de la declaratoria de emergencia sanitaria y ante el riesgo de una grave afectación de toda la población colombiana, el Gobierno Nacional, expidió el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020 “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional” con la finalidad de adoptar medidas extraordinarias dirigidas a conjurar los efectos de la crisis de la pandemia, en especial para apoyar al sector salud, y mitigar sus efectos económicos en el país. En relación con el Decreto 417 de 2020, la Corte Constitucional efectuó el control automático de constitucionalidad a través de la Sentencia C-145 de 2020, declarándolo exequible por considerar que el mismo cumplió con los presupuestos formales y materiales exigidos por la constitución política y la ley estatutaria de los estados de excepción. (…).

En suma, concluye la Corte que el Gobierno nacional ejerció apropiadamente sus facultades constitucionales, pues declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica con fundamento en: i) la grave situación de calamidad pública sanitaria, ii) su crecimiento exponencial, iii) los altos índices de mortalidad, iv) los efectos perjudiciales sobre el orden económico y social, que involucran afectaciones y amenazas intensas sobre los derechos constitucionales de los habitantes del país, y graves repercusiones sobre las finanzas del Estado, todo lo cual resulta ajustado a la realidad e impone el deber de adoptar las medidas extraordinarias necesarias para mitigar los efectos del brote del nuevo coronavirus.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Alcance / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características [E]l control automático de constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el gobierno en ejercicio de las facultades extraordinarias, corresponde a la Corte Constitucional, por expresa disposición del artículo 214.6 superior. Así mismo, en virtud del artículo 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 “Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia”, el control inmediato de legalidad que recae sobre las medidas de carácter general dictadas por las autoridades administrativas como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, corresponde a la jurisdicción contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se trata de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanan de autoridades nacionales.

(…). Por consiguiente, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo ha de efectuar el examen, de manera oficiosa, de todo acto administrativo, de alcance nacional, departamental o local, que desarrolle los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción, a efecto de verificar que tales determinaciones, adoptadas en ejercicio de la función administrativa, no desborden las finalidades y los límites establecidos por la Constitución, por la Ley y por el propio Gobierno Nacional en los decretos respectivos”.

En otras palabras, se trata de un procedimiento especial regulado en ley estatutaria, de carácter excepcional y temporal, cuyo objeto recae sobre actos administrativos de carácter general, expedidos al amparo de los decretos legislativos dictados en un estado de excepción; y en el que corresponde al juez: i) analizar la existencia de relación de conexidad entre la regulación contenida en el acto objeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica, ii) determinar su conformidad con las normas superiores que le sirven de fundamento, entre otras, los mandatos constitucionales (arts. 212 a 215), la Ley Estatutaria de Estados de los Excepción, el decreto de declaratoria del estado de excepción y los decretos con carácter legislativo expedidos por el gobierno en virtud de la autorización constitucional para legislar por vía excepcional y iii) establecer si el acto está conforme con la garantía de protección de los derechos fundamentales de acuerdo con los tratados o convenios internacionales sobre derechos humanos incorporados al ordenamiento jurídico nacional.

La jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado, ha definido como características principales del control inmediato de legalidad de los actos administrativos generales proferidos al amparo de los decretos legislativos dictados durante los estados de excepción, las siguientes: (1) Es oficioso, pues en el evento de no efectuarse el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento.

(2) Es integral porque los actos administrativos se deben confrontar con todo el ordenamiento jurídico. (…). En suma, el ejercicio del control integral de las medidas administrativas de carácter general que se expidan como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, comprende, como se indicó ut supra, la confrontación del acto: i) con las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución Política), ii) la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994), iii) los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la declaratoria del estado de excepción, iv) las demás normas superiores a las que debe sujeción el acto objeto del control y v) un control de convencionalidad para determinar si la disposición que se expide dentro del marco del estado de excepción, vulnera el núcleo esencial de los derechos humanos consagrados en la CADH y en los tratados o convenios internacionales sobre derechos humanos incorporados al ordenamiento jurídico nacional (3) Es autónomo porque la revisión del acto administrativo es posible, antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la exequibilidad del decreto declaratorio del estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan, sin perjuicio “de que deban acatarse y respetarse los efectos del fallo de constitucionalidad respectivo si éste ya se ha proferido o en el momento en el cual se profiera, pero sin que ello suponga la existencia de prejudicialidad alguna del juicio de constitucionalidad que adelanta la Corte Constitucional en relación con el proceso que adelante el Juez Administrativo.

(4) La sentencia que decide el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa. En este sentido entonces, como la sentencia que resuelve el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa es posible que la decisión administrativa sea nuevamente controvertida en la jurisdicción respecto de otras normas superiores no estudiadas y por aspectos diferentes a los analizados (…).

(5) Es un medio de control compatible con el contencioso objetivo de anulación y la nulidad por inconstitucionalidad. Así entonces, el control inmediato de legalidad definido en la Ley Estatutaria es un medio judicial con carácter excepcional y temporal que garantiza el orden jurídico en estados de anormalidad y preserva el equilibrio en el ejercicio de los poderes públicos en el estado constitucional de excepción. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos de procedibilidad En orden a resolver si es procedente o no este medio de control, es menester verificar si se cumplen los requisitos de procedibilidad fijados en el artículo 136 del CPACA.

(i) Que el acto sea dictado en ejercicio de la función administrativa. En el presente caso, se advierte que la Resolución 748 del 24 de marzo de 2020 proferida por la AEROCIVIL (…) corresponde al ejercicio de la potestad administrativa a cargo de dicha entidad, en cumplimiento de sus funciones consagradas en los artículos 2, 3 y 9 del Decreto 260 de 2004, modificado por el Decreto 823 de 2017.

(ii) Que el contenido del acto sea de carácter general. En este caso, se tiene que la Resolución No. 748 del 24 de marzo de 2020, es de carácter general, impersonal o abstracto, en tanto, con ella se suspendieron los términos en los procesos disciplinarios, sancionatorios, coactivos, regulatorios y la notificación de los actos administrativos en la AEROCIVIL y se permitió continuar con los procesos de selección de contratitas por medio del SECOP, sin que se dirigiera a sujetos específicos o individualizados, razón por la cual los efectos y sus destinatarios son un universo de personas, incluidos los servidores públicos y la ciudadanía en general que se relacionen con esa entidad.

(iii) Que el acto sea dictado por una autoridad nacional. Esta Sala resalta que la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil – AEROCIVIL es una entidad especializada de carácter técnico adscrita al Ministerio de Transporte, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, por ser adscrita a un ministerio pertenece al sector descentralizado de la Administración Pública Nacional.

Por tanto, por emanar la resolución objeto de examen, de una autoridad perteneciente al orden nacional, esta manifestación de voluntad tiene la misma jerarquía, razón por la cual, se encuentra cumplida dicha exigencia. (iv) Que el acto objeto de control sea proferido en desarrollo de un decreto legislativo. (…). Ahora bien, en punto al requisito de procedibilidad, según el cual, las medidas de carácter general adoptadas por las autoridades administrativas deben ser dictadas como “desarrollo de los decretos legislativos”, se advierte que esta expresión puede admitir dos interpretaciones a saber: a) que la locución “decreto legislativo” se refiera únicamente a los decretos consecuenciales destinados a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos; b) que dicha expresión cobije tanto el decreto declaratorio, que reviste al Gobierno de poderes excepcionales, como los decretos presidenciales subsiguientes con los cuales se pretende reprimir el estado de anormalidad respectiva.

Para la Sala, el alcance de esta expresión debe ser la segunda de las enunciadas, esto es, que la locución “decretos legislativos”, envuelve tanto el decreto declaratorio del estado de excepción como los decretos que se dictan para conjurar la crisis. (…). En este orden de ideas, el acto administrativo cumple con la totalidad de los requisitos de procedibilidad para su estudio a través del medio de control inmediato de legalidad y por lo tanto, procederá la Sala a continuación a verificar si la decisión se ajusta a las normas que la soportan y guarda relación con la realidad de los motivos que la originaron, así como la proporcionalidad de las medidas adoptadas bajo el régimen jurídico de excepción. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Examen de competencia En primer lugar, se tiene que la citada resolución cumple con los requisitos formales de todo acto administrativo, cuales son: número, fecha, la competencia expresa de las facultades que se ejercen, el contenido de las materias reguladas u objeto de la disposición, la parte resolutiva y la firma de quien lo suscribe.

En lo que tiene que ver con el análisis de la competencia, se evidencia que la Resolución No. 97 del 25 de marzo de 2020 es un acto administrativo expedido por el Director General de la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil – AEROCIVIL. Desde el punto de vista orgánico, la AEROCIVIL cuenta con un Director General, según lo disponen los artículos 6 y 9 del Decreto 260 de 2004, por medio del cual se modificó la estructura de esa entidad.

A su turno, el artículo 9 (numerales 8, 20 y 23) de los Decretos 260 de 2004, modificado por del Decreto 823 de 2017 señala dentro de las funciones del Director General las de “(…) aplicar sanciones y expedir los demás actos que regulan la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil – AEROCIVIL (…) conocer y fallar en segunda instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra los servidores públicos de la entidad, las demás que le correspondan de acuerdo con la naturaleza de la dependencia y que le atribuya la ley”, por lo que claramente se advierte que el Director General tenía la atribución de suspender los términos en los procesos disciplinarios, sancionatorios, coactivos, regulatorios y la notificación de los actos administrativos, así como permitir que continuaran los procesos de selección de contratitas por medio del SECOP, a través de las medidas adoptadas en el acto objeto de control, en desarrollo del Decreto Legislativo 417 de 2020 dictado por el Gobierno Nacional, por el cual se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Análisis de fondo / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Juicio de conexidad Para establecer si se cumple con el principio de conexidad, es necesario verificar si el acto objeto de control guarda relación directa y específica con el estado de emergencia declarado y el decreto legislativo específico que se invoca para conjurar la crisis, o lo que es lo mismo, si las medidas adoptadas están directa y específicamente encaminadas a combatir las causas de la perturbación que dieron origen a la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, o se inscriben en el ámbito de los decretos legislativos dictados consecuencialmente para impedir la extensión de sus efectos; sin embargo, en el presente caso, para la fecha de expedición del acto objeto de control no se había proferido el decreto habilitante para suspender términos, por lo que el juicio de conexidad se realizará solo frente al Decreto Legislativo 417 de 2020.

Pues bien, debe destacarse que el Presidente de la República, por medio del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días, a fin de adoptar las medidas necesarias para conjurar los efectos de la crisis generada por la propagación de la Covid-19.

(…). Así mismo en el artículo 3 del Decreto Legislativo 417 de 2020 se indicó que se adoptarían mediante decretos legislativos las medidas anunciadas en la parte considerativa y todas aquellas adicionales que fueran necesaria para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. (…). [S]e observa una clara relación de conexidad entre la Resolución 748 del 24 de marzo de 2020 y el Estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica, pues se trataba de mitigar la propagación y contención del virus, evitando que tanto funcionarios como público en general acudieran a las instalaciones de la AEROCIVIL.

Sumado a lo anterior, es claro que la decisión de suspender ciertos procesos que se surtían ante la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil tiene su fundamento en el Decreto Legislativo 417 de 2020, pues según se transcribió anteriormente, esa posibilidad fue contemplada por el legislador extraordinario al señalar que “se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales”.

(…). De lo expuesto, esta Sala considera que el artículo 1° del acto administrativo objeto de revisión guarda estrecha conexidad y consonancia con las causas que dieron origen al Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, declarado en el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020, comoquiera que al suspender los términos en los procesos disciplinarios, sancionatorios, coactivos, regulatorios y la notificación de actos administrativos y al continuar con los procesos de selección de contratitas por medio del SECOP, permite que se dé el distanciamiento social, se evite el contacto entre personas, con lo que se contribuye significativamente a la mitigación de la propagación de la Covid-

19. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Juicio de proporcionalidad El artículo 13 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción prescribe que las medidas que se adopten en desarrollo de los estados de excepción deben ser proporcionales con la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Así mismo, que la limitación en el ejercicio de los derechos y libertades sólo será admisible en el grado estrictamente necesario, para buscar el retorno a la normalidad.

Este principio ha sido ampliamente explicado por la Corte Constitucional, como una herramienta hermenéutica integrada por tres elementos que metodológicamente, permiten explicar si una medida resulta razonable y proporcionada a saber: la idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto. (…).En este sentido, el punto inicial del test consiste en verificar la idoneidad de la medida, esto es, si es adecuada para la obtención de uno de los fines legítimos del Estado.

En punto de este elemento, se tiene que el fin perseguido por el acto objeto de control, no es otro que suspender los términos en los procesos disciplinarios, sancionatorios, coactivos, regulatorios y la notificación de actos administrativos, así como continuar los procesos de selección de contratistas por medio del SECOP, por lo que las medidas atienden un fin constitucionalmente válido, esto es, la protección de la vida (artículo 11 de la Constitución Política), la salud (artículo 49 Constitucional y Ley 1751 de 2015), el debido proceso y el derecho de defensa (artículo 29 Constitución Política).

Ahora bien, identificado el fin, corresponde determinar si las medidas sanitarias adoptadas son necesarias para materializar ese objetivo. Al respecto, en tanto la Resolución 748 del 24 de marzo de 2020 dispone la suspensión de términos en algunos procesos y uso continuo del SECOP, no cabe duda, que son alternativas adecuadas y efectivas para materializar el objetivo, pues implica impartir directrices para la protección de la vida y de la salud, en la medida en la que se favorece el distanciamiento social y evita el contacto entre personas, todo lo que contribuye a mitigar y prevenir el contagio por la Covid-19, así como también proteger el debido proceso y derecho de defensa de quienes tienen intereses en los procesos cuyos términos se suspenden.

Por último, en relación con la proporcionalidad en sentido estricto, esto es, que la efectividad del fin que se persigue se alcance en forma mayor a la afectación de los principios que sufren restricción, se tiene que se cumple plenamente, habida cuenta que se trata de las disposiciones menos lesivas de los derechos y libertades fundamentales de las personas y más efectivas para garantizar el derecho a la salud, a la vida, al debido proceso y derecho de defensa, generando medidas de distanciamiento social, evitando el contacto entre personas, así como garantizan que se adelanten los procesos de selección por medios virtuales y, al mismo tiempo, permitan enfrentar la pandemia hasta tanto no se encuentre vacuna o tratamiento para frenarla.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Juicio de no discriminación Este último requisito material tiene fundamento en el artículo 14 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción. Según dicha disposición, “las medidas adoptadas con ocasión de los Estados de Excepción no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica”.

Con este juicio se verifica que la medida de carácter general adoptada por la autoridad administrativa no imponga tratos diferenciados injustificados con base en otros criterios sospechosos señalados por la jurisprudencia constitucional, tales como el sexo o la orientación sexual. La Sala encuentra que este mandato tiene asidero también en el derecho fundamental a la igualdad y en el principio de no discriminación, consagrados en el artículo 13 superior, en cuanto las autoridades al expedir los actos administrativos no pueden incurrir en tratos o distinciones injustificadas, aceptando medidas de protección especial a favor de personas pertenecientes a grupos vulnerables cuando sea preciso para garantizar la igualdad material.

En el sub examine no se vislumbra trato diferenciado alguno entre sus destinatarios que pueda configurar una discriminación, menos aún distinciones caprichosas o arbitrarias con base en criterios o categorías sospechosas que marginen, excluyan o segreguen a algún grupo poblacional, así como tampoco se encuentra que se haya dejado de adoptar algún tipo de acción afirmativa que la AEROCIVIL haya pasado por alto, pues por el contrario, la Resolución que se estudia prevé medidas que buscan garantizar la salud y la vida, al suspender términos en algunas actuaciones y permitir el uso de mecanismos electrónicos para adelantar actividades contractuales de selección, de modo tal que se supera también este último juicio material.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la declaratoria de exequibilidad del Decreto 417 de 2020, ver: Corte Constitucional, sentencia C-145 de 20 de mayo de 2020, M.P. José Fernando Reyes Cuartas. Sobre los estados de excepción, ver: Corte Constitucional, sentencia C-802 de 2 de octubre de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño. Sobre el control inmediato de legalidad y que constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es una medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales, ver: Corte Constitucional, sentencia C-179 de 1994.

Sobre el control inmediato de legalidad y que mediante él le corresponde al juez determinar su conformidad con las normas superiores que le sirven de fundamento, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 23 de noviembre de 2010, C.P. Ruth Stella Correa Palacio, Radicación 11001-03-15-000-2010-00196-00.

En cuanto a las características principales del control inmediato de legalidad, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 16 de junio de 2009, C.P. Enrique Gil Botero, Rad. 11001-03-15-000-2009-00305- 00(CA); sentencia de 20 de octubre de 2009, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, Rad. 11001-03-15-000-2009-00549-00 (CA).

En cuanto a que la sentencia que decide el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 24 de mayo de 2016, M.P. Guillermo Vargas Ayala, radicación 11001-03-15-000-2015-02578-00. Sobre los elementos que integran el juicio de proporcionalidad, consultar: Corte Constitucional, sentencia C-520 de 21 de septiembre 2016, M.P. María Victoria Calle.

En cuanto a criterios de discriminación, ver: Corte Constitucional, sentencia C-723 de 25 de noviembre 2015, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 214 NUMERAL 6 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 / DECRETO 260 DE 2004 – ARTÍCULO 2 / DECRETO 260 DE 2004 – ARTÍCULO 3 / DECRETO 260 DE 2004 – ARTÍCULO 9 / DECRETO 823 DE 2017 / LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 32 / DECRETO 417 DE 2020 / LEY 1753 DE 2015 - ARTÍCULO 69 NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN No. 748 DE 2020 (24 de marzo) UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL -AEROCIVIL (Ajustada a derecho) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 21 Consejero ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D.C., diecinueve (19) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01462-00 Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL -AEROCIVIL Demandado: RESOLUCIÓN No. 748 DEL 24 DE MARZO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD FALLO Habiendo sido desestimada la ponencia presentada por el magistrado conductor del proceso y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y los artículos 136 y 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, procede la Sala Veintiuno Especial de Decisión a dictar sentencia en el marco del control inmediato de legalidad, respecto de la Resolución 748 del 24 de marzo de 2020, proferida por la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil - AEROCIVIL, «Por medio de la cual se suspenden transitoriamente los términos de las actuaciones administrativas de procesos que cursan en la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil -AEROCIVIL- por motivos de salubridad pública», teniendo en cuenta los siguientes: 1.

ANTECEDENTES

1.1. ACTO OBJETO DE CONTROL En cumplimiento de lo previsto en el inciso segundo del artículo 136 de la Ley 1437 de 2011, la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil - AEROCIVIL remitió al Consejo de Estado copia de la Resolución No. 748 del 24 de marzo de 2020, para efectos de su correspondiente control inmediato de legalidad.

El texto de este acto administrativo es del siguiente tenor: “Resolución Número (#00748) 24 MAR 2020 “Por medio de la cual se suspenden transitoriamente los términos de las actuaciones administrativas de procesos que cursan en la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil –AEROCIVIL- por motivos de salubridad pública” “EL DIRECTOR GENERAL DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL “En ejercicio de sus facultades legales y en especial de las que le confieren los artículos 2, 3 y 9 del Decreto 260 de 2004, modificado por el Decreto 823 de 2017 y, “CONSIDERANDO: “Que el artículo 209 de la Constitución Política de Colombia establece que la función administrativa está al servicio del interés general y que las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado.

“Que con el propósito de garantizar la prestación del servicio público, el Gobierno Nacional expidió la Directiva Presidencial 02 de 2020, donde se estableció, entre otras medidas, la implementación del tele trabajo como mecanismo de contingencia frente al riesgo de contagio de la enfermedad causada por el COVID-19 -coronavirus-, considerada por la Organización Mundial de la Salud -OMS- como pandemia.

“Que el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución 385 de 2020 “Por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus”, medida que actualmente aplica en todo el territorio nacional. “Que se expidió la Circular 018 de 2020, emitida conjuntamente por el Ministerio de Salud y Protección Social, el Ministerio de Trabajo y el Departamento Administrativo de la Función Pública DAFP, en la cual se establecen las acciones para la contención del COVID-19 y la prevención de enfermedades asociadas al primer pico epidemiológico de enfermedades respiratorias, entre las cuales se encuentran procurar la disminución de reuniones y el evitar espacios donde puedan haber aglomeraciones.

“Que es de conocimiento público que el país se ha visto afectado en los últimos días con la proliferación de casos de la enfermedad denominada COVID-19, lo que llevó a que el Gobierno Nacional expidiera el Decreto 417 de 2020 “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional”, por el término de 30 días calendario, conforme lo señalado en el artículo 215 de la Constitución Política de Colombia.

“Que las medidas mencionadas impiden que las personas que intervienen en los procesos de carácter disciplinario, sancionatorio, coactivo, regulatorio adelantados por la Aerocivil (servidores públicos, sujetos procesales, apoderados, solicitantes, quejosos, entre otros) acudan a las sedes de la Entidad. “Que se hace necesario, a efectos de garantizar el debido proceso y el derecho de defensa, “

RESUELVE

“ARTÍCULO PRIMERO. Suspender por el término de treinta (30) días calendario contados a partir de la vigencia de la presente Resolución, los términos de los procesos de carácter disciplinario, sancionatorio, coactivo, regulatorio y de notificación de actos administrativos que cursan actualmente en la Entidad. “Parágrafo 1. Al término de este plazo se expedirán las decisiones sobre la continuidad de esta medida.

“Parágrafo 2. Esta suspensión de términos no cobija los procesos de selección de contratistas de la Entidad que se encuentren en curso, los cuales continuarán sin interrupción y se desarrollarán de acuerdo con lo previsto en los respectivos cronogramas establecidos en los actos administrativos que ordenaron su apertura. Lo anterior, en consideración a que la comunicación con los interesados en participar en los procesos se realiza a través del SECOP e igualmente a través de dicho portal se puede consultar los documentos y actuaciones que se generen durante el proceso de selección. “ARTÍCULO SEGUNDO. La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación en el Diario Oficial y a través de la página web de la Entidad.

“PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE Dada en Bogotá, D.C. a los 24 MAR 2020 “JUAN CARLOS SALAZAR GÓMEZ Director General”

1.2. TRÁMITE PROCESAL DEL MEDIO DE CONTROL Por auto del 28 de abril de 2020, el magistrado sustanciador avocó conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución 748 del 24 de marzo de 2020, por cuanto consideró que se cumplían los requisitos de procedibilidad que devienen de lo prescrito en el artículo 136 del CPACA. En este proveído se ordenó la fijación en lista por el término de diez días para que los ciudadanos impugnaran o coadyuvaran la resolución objeto de control; también se dispuso notificar a la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil - AEROCIVIL, así como al Ministerio Público y se invitó a diferentes universidades para que se pronunciaran sobre la legalidad de la Resolución 748 del 24 de marzo de 2020 de AEROCIVIL, proveído que fue notificado el 4 de mayo del mismo año. Dicha decisión fue recurrida por el Ministerio Público al considerar que el acto objeto de control no desarrollaba ningún decreto legislativo, dado que el Decreto Legislativo 417 de 2020 tiene naturaleza declarativa.

Mediante providencia del 19 de mayo de 2020, se dispuso no reponer la decisión, pues, se determinó que el acto objeto de control si devenía de un decreto legislativo.

1.3. INTERVENCIÓN DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE LA AERONÁUTICA CIVIL - AEROCIVIL El 19 de mayo de 2020, a través de memorial enviado por correo electrónico a la Secretaría General de esta Corporación, la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil – AEROCIVIL, por medio de su Director General, intervino con el fin de que se declarara la legalidad de la Resolución 748 del 24 de marzo de 2020.

Indicó que el gobierno nacional mediante el Decreto Legislativo 417 declaró el Estado de Emergencia Económica, Ecológica y Social con el fin de tomar medidas extraordinarias dirigidas a atender la emergencia y evitar la extensión de sus efectos, dado que, pese a haberse declarado la emergencia sanitaria, se presentaron 75 casos de contagio, evidenciando la necesidad tomar medidas tendientes a evitar las aglomeraciones y restringir la movilidad de las personas.

En consecuencia, ante la necesidad de limitar el contacto personal y evitar la concentración de personas en espacios públicos y privados, se ordenó la suspensión transitoria de los procesos de carácter disciplinario, sancionatorio, coactivo, regulatorio y la notificación de actos administrativos, de conformidad con los artículos 1, 2, 11, 44 y 49 de la Constitución Política, el artículo 6 de la Ley 7151 de 2015, con el fin de proteger los derechos a la vida y la salud, así como evitar que los usuarios se vieran expuestos al contacto social, tanto en las instalaciones de la AEROCIVIL, como en los medios de transporte, cumpliendo con un segundo propósito, esto es, la protección del derecho al debido proceso y la defensa (artículo 29 Constitucional, artículos 3, 5, 6 y 36 CPACA, artículo 32 Ley 734 de 2002) y facilitar el cumplimiento del aislamiento obligatorio.

Sumado a lo anterior, también era necesario garantizar el derecho al trabajo en condiciones dignas de los colaboradores de la AEROCIVIL, para ello se requería tiempo con el fin de procurar espacios de trabajo sanos e implementar el uso de tecnologías de la información en todos los asuntos en los que fuera posible, mientras ello se adecuaba no se debía exponer a los funcionarios y contratistas al contacto personal con los usuarios y viceversa.

El tiempo de suspensión permitió planear el tránsito de la atención presencial a la virtual, lo que se materializó con la Resolución 950 del 27 de abril de 2020. Precisó que la suspensión ordenada en el acto objeto de control se limitó a las funciones de apoyo o administrativas, pero que en nada se afectaron las misionales, ni los estándares y niveles de operación. Concluyó que las medidas se soportaron en normas constitucionales y legales, buscando proteger derechos fundamentales de los usuarios y trabajadores de la entidad.

1.4. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público solicitó que se declarara la legalidad de la Resolución 748 del 24 de marzo de 2020, dado que la medida de suspensión de términos encontraba justificación razonada en el evento de fuerza mayor de declaratoria de emergencia sanitaria dispuesta mediante la Resolución 385 de 2020 y en los Decretos 417 y 457 de 2020, siendo una medida necesaria y proporcional. 1.5.

El Magistrado Rafael Francisco Suárez Vargas remitió a este Despacho la presente actuación, al no haber sido acogida la ponencia por tres magistrados que conforman la Sala Veintiuno de Decisión. Al respecto, el Acuerdo 80 del 12 de marzo de 2019, dispone: “ARTÍCULO 50.- REGLAS PARA EL ESTUDIO DE PROYECTOS EN LA SALA PLENA CONTENCIOSA. El estudio de proyectos en la Sala Plena Contenciosa se sujetará a las siguientes reglas: “(…) “6.

Nuevo proyecto. En caso de no ser aprobado el proyecto, el expediente pasará inmediatamente en el orden alfabético de apellidos de los miembros de la Sala, al consejero que comparta la posición mayoritaria, quien redactará el nuevo proyecto con prioridad y lo someterá a discusión y aprobación”. Se aclara que el ahora ponente, para el presente caso y con el fin de dar prevalencia y cumplimiento a una “pronta administración de justicia”, en armonía con los artículos 1, 2, 29, 228 y 229 de la Constitución Política y, artículo 2 de la Ley 270 de 1996, relativos al acceso a la administración de justicia, se adhiere a la posición mayoritaria, en el sentido de considerar que la Resolución 748 del 24 de marzo de 2020 desarrolla el Decreto Legislativo 417, guarda conexidad con éste y la entidad era competente para proferir esa decisión, como se verá más adelante. 2.

CONSIDERACIONES 2.1. COMPETENCIA La Sala Veintiuno Especial de Decisión del Consejo de Estado es competente para decidir el presente medio de control inmediato de legalidad, de conformidad con el trámite previsto en el artículo 185 del CPACA[1], en concordancia con los artículos 136[2] y 111, numeral 8º[3] de dicha normativa y el artículo 29 del Acuerdo 80 del 12 de marzo de 2019 -Reglamento interno del Consejo de Estado- y, según lo decidido por la Sala Plena, en la sesión No. 10 del 1º de abril de 2020, celebrada durante el estado de emergencia, en la cual se asignó a las salas especiales de decisión, la competencia para conocer y decidir los controles inmediatos de legalidad.

2.2. MEDIO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Previo a efectuar el juicio de legalidad de la Resolución 748 del 24 de marzo de 2020 suscrita por el Director General la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil - AEROCIVIL, la Sala hará una breve exposición acerca de tres aspectos fundamentales: i) Los estados de excepción en Colombia, ii) La declaratoria de Emergencia Económica, Social y Ecológica expedida a través del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 y iii) El alcance del control inmediato de legalidad, para luego proceder al estudio de fondo respectivo.

2.2.1. LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN EN COLOMBIA Los denominados estados de crisis o estados de excepción, corresponden al régimen jurídico que consagra la Constitución Política para otorgarle a las autoridades administrativas, las herramientas jurídicas necesarias para enfrentar las circunstancias económicas, sociales, políticas o ambientales anormales o extraordinarias que amenacen o afecten gravemente la estabilidad institucional, la paz, el funcionamiento del Estado, a fin de conjurarlas e impedir la extensión de sus efectos, cuando no es posible afrontarlos con los instrumentos jurídicos ordinarios[4].

En la tradición jurídica nacional, tales potestades se han caracterizado por su carácter reglado, en tanto su ejercicio está sometido a un régimen de controles políticos y jurídicos con el fin evitar la ruptura del orden constitucional y el consecuente surgimiento de regímenes de facto, que amenacen los derechos y las libertades ciudadanas y atenten contra la vigencia del orden institucional.

Desde el comienzo del diseño de nuestras instituciones republicanas, se consagró el uso de “facultades extraordinarias” por parte del gobierno para enfrentar las situaciones de crisis, que en no pocas ocasiones se presentaron, como consecuencia del enfrentamiento de las distintas facciones de poder. Fue la Constitución de Cúcuta de 1821, la que inauguró este instrumento, al estatuirlo en el caso de guerra exterior (artículo 55) y conmoción interior (artículo 128); luego la Constitución Neogranadina de 1832, la desarrolló de forma más específica, dotándola de elementos propios (artículos 108-110 y 117); en tanto, la Constitución de 1843 se limitó a otorgar al ejecutivo la potestad de “reprimir” cualquier perturbación del orden público interno. Por su parte, en las Constituciones de 1853, 1858 (Confederación Granadina) y 1863 (Rionegro) no existieron instituciones de excepción, hasta que, con ocasión de la unificación de la república en la Constitución de 1886 se trajo la figura del “estado de sitio”, que fue reformulada en 1910, 1960 y 1968, en procura de racionalizar su uso.

En la segunda mitad del siglo XX, se advierte un uso permanente de esta institución, al punto que el país prácticamente se mantuvo bajo el régimen de excepción, dado que los distintos gobiernos la declararon sucesivamente. Primero, en vigencia del Frente Nacional (1958-1974), en razón del aumento de la protesta social y el surgimiento de grupos subversivos, con la cual se afrontó la denominada “violencia política”, que enfrentó a los partidos políticos Liberal y Conservador.

Después, desde la ruptura del Frente Nacional y hasta la expedición de la Constitución de 1991, ante el crecimiento de la presencia guerrillera y la irrupción del narcotráfico y los grupos paramilitares, el país estuvo sistemáticamente bajo el “estado de sitio”, instrumento común de la acción gubernamental con serias repercusiones en materia de restricción de derechos y libertades públicas y ausencia de contrapesos propios del sistema democrático[5].

Así entonces, fue necesario que el constituyente de 1991, trajera un diseño distinto que prefigurara una taxonomía de los estados de excepción, con mayores condicionamientos y controles. Así, se establecieron tres categorías de estados de anormalidad: el estado de guerra exterior (artículo 212), el estado de conmoción interior (artículo 213) y el estado de emergencia económica, social y ecológica (artículo 215).

Para su puesta en marcha, el constituyente ordenó la expedición de una ley estatutaria que regulara la materia, con el fin de establecer sus límites y controles. En este orden se expidió la ley 137 de 1994, que en su artículo 2º, señaló como finalidad (i) “establecer los controles al ejercicio de las facultades excepcionales del Gobierno” y (ii) fijar “las garantías para proteger los derechos humanos de conformidad con los tratados internacionales”.

Precisó la misma disposición que los hechos que autorizan el uso de las facultades excepcionales deben corresponder a “circunstancias extraordinarias hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado”. En relación con las reglas que la Constitución, la ley y la jurisprudencia han señalado en relación con los estados de excepción, pueden destacarse las siguientes: (i) su declaratoria está sujeta a requisitos de forma y contenido, en tanto debe ser firmado por el presidente y sus ministros, quienes serán responsables por extralimitación o abusos en su expedición y obedecer a causas extraordinarias, imprevistas y graves; ii) los decretos legislativos que se expidan como consecuencia de su declaratoria, deben referirse a medidas estrictamente necesarias para superar la crisis, conexas y proporcionales a sus causas;

(iii) durante su vigencia no pueden suspenderse los derechos ni las libertades fundamentales de las personas, consagradas en la Constitución y los tratados internacionales de derechos humanos y derecho internacional humanitario; (iv) su duración está definida en el tiempo, excepto el estado de guerra exterior, que se extiende mientras subsista la confrontación armada internacional;

(v) las medidas deben respetar el principio de colaboración armónica entre las ramas y órganos del Estado, como el sistema de frenos y contrapesos que los gobierna; (vi) los decretos legislativos están sometidos, tanto al control político del Congreso de la República, como al judicial por parte de la Corte Constitucional, y de la jurisdicción contencioso-administrativa, que conoce del control inmediato de legalidad de los actos administrativos de carácter general que desarrollan los decretos legislativos. 2.2.2 DECLARACIÓN DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA ADOPTADA MEDIANTE EL DECRETO 417 DEL 17 DE MARZO DE 2020 POR PARTE DEL GOBIERNO NACIONAL Y SU ANÁLISIS DE CONSTITUCIONALIDAD -SENTENCIA C-145 DE 2020- En punto a la emergencia económica, desde la reforma constitucional de 1968, el constituyente colombiano separó las nociones de “orden público político” y la de “orden público económico”, para diferenciar el estado de sitio (hoy conmoción interior) y el estado de emergencia económica.

La Constitución de 1991, agregó a este último las nociones de orden social y ecológico, para identificar otros fenómenos constitutivos de alteración anormales, distintos de la alteración del orden político y la situación de guerra exterior. Así entonces, lo que interesa, para identificar el estado de emergencia económica, social o ecológica es la naturaleza de la causa inmediata de perturbación y la ubicación precisa de la deficiencia que impide resolver a través del régimen ordinario, el hecho o las situaciones imprevistas que inducen a la declaratoria del estado de excepción. Ahora bien, en relación con el asunto que nos convoca, se tiene que el 7 de enero de 2020 la Organización Mundial de la Salud, identificó un nuevo coronavirus, identificado como SARS-CoV-2 (por sus siglas en inglés) y declaró este brote como emergencia de salud pública de importancia internacional, por lo que el 9 de marzo de 2020, esta misma organización solicitó a los países, la adopción de medidas urgentes con el objetivo de detener la transmisión y prevenir la propagación del virus, declarando el 11 de marzo de 2020 una pandemia de impacto global[6].

Fue por ello que, mediante la Resolución No. 380 del 10 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social adoptó, entre otras medidas sanitarias preventivas, el aislamiento y la cuarentena de las personas que habían arribado a Colombia desde la República Popular China, Francia, Italia y España. Ante la insuficiencia de las anteriores medidas, por Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, el Ministro de Salud y Protección Social, de acuerdo con lo establecido en el artículo 69 de la Ley 1753 de 2015, declaró el “estado de emergencia sanitaria” en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y, en virtud de ésta, adoptó una serie de medidas con el objeto de prevenir y controlar la propagación de la COVID- 19 y mitigar sus efectos.

Sin embargo, a pesar de la declaratoria de emergencia sanitaria y ante el riesgo de una grave afectación de toda la población colombiana, el Gobierno Nacional, expidió el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020 “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional” con la finalidad de adoptar medidas extraordinarias dirigidas a conjurar los efectos de la crisis de la pandemia, en especial para apoyar al sector salud, y mitigar sus efectos económicos en el país. En relación con el Decreto 417 de 2020, la Corte Constitucional efectuó el control automático de constitucionalidad a través de la Sentencia C-145 de 2020[7], declarándolo exequible por considerar que el mismo cumplió con los presupuestos formales y materiales exigidos por la constitución política y la ley estatutaria de los estados de excepción. En punto del juicio material del decreto, consideró que los hechos alegados para su declaratoria relacionados con la salud pública mundial por el surgimiento de la COVID-19, que se convirtió en una pandemia, obligó a tomar medidas preventivas como el aislamiento social y el confinamiento temporal obligatorio.

En este orden de ideas, la Corte verificó que esta situación ha traído como consecuencia graves afectaciones económicas y sociales a la sociedad colombiana, lo que obligó a buscar soluciones no solo frente a la pandemia, sino respecto de las consecuencias que se desprenden de la misma, de naturaleza económica, social y ecológica. Igualmente, consideró que la situación internacional, como la caída en el precio del petróleo y la incertidumbre de los mercados, directa o indirectamente conectados con la pandemia global, impactan severamente la situación del país. Así entonces, para el alto tribunal, es evidente la alteración negativa que ha ocasionado el aumento vertiginoso de la Covid-19, en el normal desarrollo de las actividades productivas, en perjuicio de los comerciantes y empresarios, problemas de abastecimiento de bienes básicos, la atención interrumpida de algunos servicios públicos y el bienestar general de los habitantes del país, lo cual impone la adopción de medidas extraordinarias para enfrentar la situación de crisis, para evitar agravar la situación sanitaria y los efectos económicos que ha traído la pandemia.

En suma, concluye la Corte que el Gobierno nacional ejerció apropiadamente sus facultades constitucionales, pues declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica con fundamento en: i) la grave situación de calamidad pública sanitaria, ii) su crecimiento exponencial, iii) los altos índices de mortalidad, iv) los efectos perjudiciales sobre el orden económico y social, que involucran afectaciones y amenazas intensas sobre los derechos constitucionales de los habitantes del país, y graves repercusiones sobre las finanzas del Estado, todo lo cual resulta ajustado a la realidad e impone el deber de adoptar las medidas extraordinarias necesarias para mitigar los efectos del brote del nuevo coronavirus.

2.2.3. ALCANCE DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Como se explicó anteriormente, los estados de excepción, son regímenes especiales concebidos para situaciones de anormalidad, regidos bajo la égida del principio de legalidad que impone un sistema de facultades sujetos al estado de derecho y a los límites definidos en la constitución y la ley estatutaria de los estados de excepción[8].

Es así como, en el estado de anormalidad institucional, se acentúa el principio de protección judicial, en el entendido de que es precisamente en los estados de excepción donde se deben reforzar los mecanismos de control[9]. En el marco del régimen de excepción, como se indicó ut supra, el control automático de constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el gobierno en ejercicio de las facultades extraordinarias, corresponde a la Corte Constitucional, por expresa disposición del artículo 214.6 superior.

Así mismo, en virtud del artículo 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 “Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia”, el control inmediato de legalidad que recae sobre las medidas de carácter general dictadas por las autoridades administrativas como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, corresponde a la jurisdicción contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se trata de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanan de autoridades nacionales.

La Corte Constitucional en sentencia C-179 de 1994[10], consideró que el control inmediato de legalidad constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es una medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales. A su turno, esta Corporación ha precisado que la Ley 137 de 1994 pretendió instaurar un mecanismo de control automático de legalidad de los actos administrativos que opere de forma independiente de la fiscalización que lleva a cabo la Corte Constitucional respecto de la constitucionalidad de los decretos legislativos que les sirven de fundamento, como una garantía adicional de los derechos del ciudadano y de la legalidad abstracta.

Por consiguiente, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo ha de efectuar el examen, de manera oficiosa, de todo acto administrativo, de alcance nacional, departamental o local, que desarrolle los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción, a efecto de verificar que tales determinaciones, adoptadas en ejercicio de la función administrativa, no desborden las finalidades y los límites establecidos por la Constitución, por la Ley y por el propio Gobierno Nacional en los decretos respectivos”[11].

En otras palabras, se trata de un procedimiento especial regulado en ley estatutaria, de carácter excepcional y temporal, cuyo objeto recae sobre actos administrativos de carácter general, expedidos al amparo de los decretos legislativos dictados en un estado de excepción; y en el que corresponde al juez: i) analizar la existencia de relación de conexidad entre la regulación contenida en el acto objeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica, ii) determinar su conformidad con las normas superiores que le sirven de fundamento, entre otras, los mandatos constitucionales (arts. 212 a 215), la Ley Estatutaria de Estados de los Excepción, el decreto de declaratoria del estado de excepción y los decretos con carácter legislativo expedidos por el gobierno en virtud de la autorización constitucional para legislar por vía excepcional[12] y iii) establecer si el acto está conforme con la garantía de protección de los derechos fundamentales de acuerdo con los tratados o convenios internacionales sobre derechos humanos incorporados al ordenamiento jurídico nacional.

La jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado[13], ha definido como características principales del control inmediato de legalidad de los actos administrativos generales proferidos al amparo de los decretos legislativos dictados durante los estados de excepción, las siguientes: 1. Es oficioso, pues en el evento de no efectuarse el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento[14]. 2.

Es integral porque los actos administrativos se deben confrontar con todo el ordenamiento jurídico y el escrutinio del juez comprende: “… la revisión de aspectos como la competencia para expedirlo, el cumplimiento de los requisitos de forma y de fondo, la conexidad de las medidas que se dicten con las causas que dieron origen a su implantación, el carácter transitorio y la proporcionalidad de las mismas, así como su conformidad con el resto del ordenamiento jurídico, siempre bajo el entendido de que ellas hacen parte de un conjunto de medidas proferidas con la exclusiva finalidad de “conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos”[15].

En este punto, la jurisprudencia ha precisado que si bien el control inmediato de legalidad tiene por finalidad establecer la conformidad del acto examinado para “con el resto del ordenamiento jurídico”, el control no es absoluto, pues no se trata de la confrontación del acto administrativo “con todo precepto existente de rango constitucional o legal”, sino de examinar su legalidad, como se indicó en precedencia, conforme las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución Política), la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994), los decretos expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la declaratoria del estado de excepción, y las demás normas superiores a las que debe sujeción el acto objeto del control.

De otra parte, precisa la Sala que, en los estados de excepción, el derecho internacional de los derechos humanos (DIDH), constituye parámetro de control de convencionalidad ex officio, por lo que, se impone al juez el deber de analizar las medidas administrativas frente a las normas y principios internacionales, que rigen la legalidad del estado de excepción y garantizan el goce efectivo de los derechos humanos fundamentales.

Al respecto debe señalarse que, si bien el derecho internacional de los derechos humanos, permite la suspensión del ejercicio de ciertos derechos en situaciones de emergencia, siempre que se cumplan con los requisitos previstos en el artículo 4 del PIDCP[16] y el artículo 27 de la CADH (Pacto de San José)[17], la suspensión de garantías constituye una situación excepcional.

Sin embargo, ello no significa que la misma “comporte la supresión temporal del Estado de derecho o que autorice a los gobernantes a apartar su conducta de la legalidad a la que en todo momento deben ceñirse”[18]. El artículo 27 de la CADH reviste especial importancia para el sistema de protección de los derechos humanos en situaciones excepcionales.

Para la Corte Interamericana de Derechos Humanos “(…) ningún derecho reconocido por la Convención puede ser suspendido a menos que se cumplan las condiciones estrictas señaladas en el artículo 27.1., además, aún cuando estas condiciones estén satisfechas, el artículo 27.2 dispone que cierta categoría de derechos no se puede suspender en ningún caso.

Por consiguiente, lejos de adoptar un criterio favorable a la suspensión de los derechos, la Convención establece el principio contrario, es decir, que todos los derechos deben ser respetados y garantizados a menos que circunstancias muy especiales justifiquen la suspensión de algunos, en tanto que otros nunca pueden ser suspendidos por grave que sea la emergencia”[19].

Bajo esta línea argumentativa el control de convencionalidad[20] ex officio que ejercen los jueces, en el marco de sus competencias, constituye una garantía indispensable para la protección de los derechos humanos en situaciones crisis o anormalidad, y para establecer la legalidad a la que debe sujetarse el régimen de excepción en una sociedad democrática en la que “los derechos y libertades inherentes a la persona, sus garantías y el Estado de Derecho constituyen una tríada, cada uno de cuyos componentes se define, completa y adquiere sentido en función de los otros”[21].

En suma, el ejercicio del control integral de las medidas administrativas de carácter general que se expidan como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, comprende, como se indicó ut supra, la confrontación del acto: i) con las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución Política), ii) la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994), iii) los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la declaratoria del estado de excepción, iv) las demás normas superiores a las que debe sujeción el acto objeto del control y v) un control de convencionalidad para determinar si la disposición que se expide dentro del marco del estado de excepción, vulnera el núcleo esencial de los derechos humanos consagrados en la CADH y en los tratados o convenios internacionales sobre derechos humanos incorporados al ordenamiento jurídico nacional[22]. 3.

Es autónomo porque la revisión del acto administrativo es posible, antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la exequibilidad del decreto declaratorio del estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan, sin perjuicio “de que deban acatarse y respetarse los efectos del fallo de constitucionalidad respectivo si éste ya se ha proferido o en el momento en el cual se profiera, pero sin que ello suponga la existencia de prejudicialidad alguna del juicio de constitucionalidad que adelanta la Corte Constitucional en relación con el proceso que adelante el Juez Administrativo….”[23]. 4.

La sentencia que decide el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa. En este sentido entonces, como la sentencia que resuelve el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa es posible que la decisión administrativa sea nuevamente controvertida en la jurisdicción respecto de otras normas superiores no estudiadas y por aspectos diferentes a los analizados[24].

En relación con esta característica, la jurisprudencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha señalado lo siguiente: “(…) Por ello los fallos que desestiman la nulidad de los actos objeto de control o que la decretan sólo parcialmente respecto de algunos de sus preceptos, aunque tienen efecto erga omnes, esto es oponible a todos y contra todos, por otro lado, tienen la autoridad de cosa juzgada relativa, es decir, sólo frente a los ítems de ilegalidad analizados y decididos en la sentencia. En síntesis, la decisión adoptada en un fallo desestimatorio, en estos casos, en tanto se contrae a un estudio de legalidad limitado dado su carácter oficioso, ajeno a la naturaleza dispositiva del control judicial asignado a la justicia administrativa, no implica el análisis de todos los posibles motivos de contradicción con normas superiores y -por lo mismo- no impide ni es óbice para que a futuro se produzca otro pronunciamiento, que verse sobre reproches distintos que puedan edificarse sobre la misma norma”[25]. 5.

Es un medio de control compatible con el contencioso objetivo de anulación y la nulidad por inconstitucionalidad. Así entonces, el control inmediato de legalidad definido en la Ley Estatutaria es un medio judicial con carácter excepcional y temporal que garantiza el orden jurídico en estados de anormalidad y preserva el equilibrio en el ejercicio de los poderes públicos en el estado constitucional de excepción.

2.3. PROCEDIBILIDAD DEL MEDIO DE CONTROL En orden a resolver si es procedente o no este medio de control, es menester verificar si se cumplen los requisitos de procedibilidad fijados en el artículo 136 del CPACA. 1. Que el acto sea dictado en ejercicio de la función administrativa En el presente caso, se advierte que la Resolución 748 del 24 de marzo de 2020 proferida por la AEROCIVIL «Por medio de la cual se suspenden transitoriamente los términos de las actuaciones administrativas de procesos que cursan en la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil —AEROCIVIL— por motivos de salubridad pública», corresponde al ejercicio de la potestad administrativa a cargo de dicha entidad, en cumplimiento de sus funciones consagradas en los artículo 2[26], 3[27] y 9[28] del Decreto 260 de 2004[29], modificado por el Decreto 823 de 2017[30]. 2.

Que el contenido del acto sea de carácter general En este caso, se tiene que la Resolución No. 748 del 24 de marzo de 2020, es de carácter general, impersonal o abstracto, en tanto, con ella se suspendieron los términos en los procesos disciplinarios, sancionatorios, coactivos, regulatorios y la notificación de los actos administrativos en la AEROCIVIL y se permitió continuar con los procesos de selección de contratitas por medio del SECOP, sin que se dirigiera a sujetos específicos o individualizados, razón por la cual los efectos y sus destinatarios son un universo de personas, incluidos los servidores públicos y la ciudadanía en general que se relacionen con esa entidad. 3.

Que el acto sea dictado por una autoridad nacional Esta Sala resalta que la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil – AEROCIVIL es una entidad especializada de carácter técnico adscrita al Ministerio de Transporte, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente[31], por ser adscrita a un ministerio pertenece al sector descentralizado de la Administración Pública Nacional[32].

Por tanto, por emanar la resolución objeto de examen, de una autoridad perteneciente al orden nacional, esta manifestación de voluntad tiene la misma jerarquía, razón por la cual, se encuentra cumplida dicha exigencia. 4. Que el acto objeto de control sea proferido en desarrollo de un decreto legislativo Al respecto debe señalarse que el artículo 20 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, Ley 137 de 1994, que constituye la génesis de este medio de control, consagró su procedencia en los siguientes términos: “Artículo 20 Control de legalidad.

Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

“Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición”. A su turno, la Ley 1437 de 2011, al diseñar el sistema de controles, trajo nuevamente este mecanismo procesal en el artículo 136, con una regulación similar al previsto en la ley estatutaria, con la siguiente descripción: “Artículo 136.

Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.

“Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento”. Ahora bien, en punto al requisito de procedibilidad, según el cual, las medidas de carácter general adoptadas por las autoridades administrativas deben ser dictadas como “desarrollo de los decretos legislativos”, se advierte que esta expresión puede admitir dos interpretaciones a saber: a) que la locución “decreto legislativo” se refiera únicamente a los decretos consecuenciales destinados a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos; b) que dicha expresión cobije tanto el decreto declaratorio, que reviste al Gobierno de poderes excepcionales, como los decretos presidenciales subsiguientes con los cuales se pretende reprimir el estado de anormalidad respectiva.

Para la Sala, el alcance de esta expresión debe ser la segunda de las enunciadas, esto es, que la locución “decretos legislativos”, envuelve tanto el decreto declaratorio del estado de excepción como los decretos que se dictan para conjurar la crisis, por las siguientes razones: 1. Desde el punto de vista constitucional, la categoría “decreto legislativo”, se predica de ambos decretos, en la medida que sustancialmente tienen una misma naturaleza jurídica, esto es, tienen fuerza de ley, que es la connotación a la que se refiere esta locución[33].

Ello deviene del parágrafo del artículo 215 de la Carta, que señala que “El gobierno enviará a la Corte Constitucional al día siguiente a su expedición, los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refiere este artículo”, y las “facultades” no son otras que, de un lado, declarar un estado de anormalidad, si se presentan las circunstancias sobrevinientes y de extrema gravedad, y la de emitir los decretos encaminados a solucionar la crisis que devienen de los hechos que sirven de causa a dicha declaratoria.

Refuerza la anterior tesis el criterio expuesto por la Corte Constitucional en los inicios de vigencia de esta institución, al decir en la Sentencia C-004 de 1992[34], que de acuerdo con el numeral 7 del artículo 241 superior, el control jurisdiccional de los “decretos legislativos” comprende, tanto el de los decretos que declaran el estado de excepción, como el de los que se dictan en desarrollo del mismo[35]. 2.

La hermenéutica gramatical del artículo 20 de la Ley 137 de 1994, en concordancia con el artículo 136 del CPACA, evidencia que el objeto del control inmediato de legalidad recae sobre los actos administrativos de carácter general expedidos en ejercicio de la función administrativa, y “como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción”.

Acudiendo a su etimología, se tiene que el verbo “desarrollar”, según el diccionario de la Real Academia Española, proviene del vocablo De –des- y arrollar, que significa: i) aumentar o reforzar algo de orden físico, intelectual o moral; ii) exponer con orden y amplitud una cuestión o un tema: iii) realizar o llevar a cabo algo; iv) suceder ocurrir o tener lugar[36].

En este orden, cuando una medida administrativa, proferida por una autoridad, invoca razones o hechos contenidos en la declaratoria de emergencia económica, desde el punto gramatical, también implica que está desarrollando dicho decreto, en cuanto “aumenta o refuerza” o “expone con orden o amplitud” o “realiza o lleva a cabo algo” que, en este caso, se refiere a lo que allí se está disponiendo. 3.

Ahora bien, con lo anterior, no se está afirmando que las autoridades administrativas, distintas al Gobierno Nacional, también están habilitadas para “desarrollar” directamente el decreto de Emergencia Económica Social y Ecológica, lo cual desquiciaría el sistema jurídico jerárquico que emana de la propia carta, sino que la razón de ser del control inmediato de legalidad es justamente impedir que la autoridad administrativa, bajo el amparo del decreto de declaratoria del estado de anormalidad, como de los que lo desarrollan, caigan en desafueros y desborden sus competencias con grave lesión al estado de derecho, que tienen en este medio de control, un muro de contención, rápido y expedito. 4.

No hay que olvidar que en los estados de crisis, aumenta el riesgo de que, so pretexto de conjurar los hechos constitutivos de la declaratoria del estado de excepción, las autoridades administrativas pueden incurrir en abusos o extralimitaciones, violaciones de derechos y libertades ciudadanas, ante lo cual es necesario un control judicial inmediato, eficaz y de amplio espectro frente a los actos administrativos dictados al amparo de aquel, justamente para verificar que no deriven en restricciones arbitrarias de las normas superiores en contra de la integridad del ordenamiento jurídico y la dignidad de las personas. 5.

Lo anterior, se aviene al alcance y extensión del control inmediato de legalidad, que en reiterada jurisprudencia se ha dicho, en cuanto que este control, además de ser oficioso, autónomo y automático, se caracteriza por ser integral, que en términos jurídicos significa: “Es integral, por cuanto es un juicio en el que se examina la competencia de la autoridad que expidió el acto, la conexidad del acto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, la sujeción a las formas y la proporcionalidad de las medidas adoptadas para conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos del estado de excepción[37].

Así, si un parámetro de análisis es “la conexidad del acto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción”, es porque se parte de la base que puede ocurrir que la autoridad, al adoptar las medidas correspondientes, invoque solo el decreto que declara la emergencia económica, social o ecológica para tomar alguna medida, que puede resultar ajena al mismo o lesiva del ordenamiento jurídico.

En este orden, el control inmediato de legalidad consistirá en verificar si la autoridad tiene la competencia para emitir la regulación respectiva y de ser así, proceder a evaluar la conexidad, proporcionalidad y necesidad de la medida “mediante la confrontación del acto administrativo con las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución Política), la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994) y los decretos expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la declaratoria del estado de excepción”[38]. 6.

La Resolución 748 de 24 de marzo de 2020, dictada por el Director General de la AEROCIVIL, es un acto administrativo proferido “como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción”, en los términos anteriormente expuestos, en la medida que por razones de la Emergencia Económica, Social y Ecológica, entre otros fundamentos, suspendió los términos en los procesos disciplinarios, sancionatorios, coactivos, regulatorios y la notificación de actos administrativos, además permitió continuar con los procesos de selección de contratitas por medio del SECOP, para impedir el contagio del nuevo coronavirus, y proteger el debido proceso y el derecho de defensa, pues la diferentes directrices impartidas por el gobierno nacional para evitar el contagio y su propagación impedían que las personas acudieran a la entidad, lo cual tiene que ver con las causas y medidas que se invocaron en la declaratoria de Emergencia Económica, Social y Ecológica, cuyas razones pueden leerse en el Decreto 417 de 2020, así: “Que el posible aumento de casos de contagio del nuevo Coronavirus COVID- 19 constituye un reto de dimensiones inusuales para el Sistema Nacional de Salud, quien no sólo debe atender las necesidades de los directamente afectados, sino que tiene la responsabilidad de impedir la extensión de los efectos hacia todos los habitantes del país, lo cual exige la disposición de ingentes recursos económicos y la adopción de parte de todas las entidades del Estado y de los particulares de las acciones necesarias para restringir el contacto de los habitantes, con la finalidad, de garantizar las condiciones necesarias de atención en salud, evitar el contagio de la enfermedad y su propagación. “(…) “Que con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales” (negrillas fuera de texto).

Lo anterior, permite concluir que el alcance del “control inmediato de legalidad”, no es otro que habilitar la revisión inmediata de la legalidad de los actos expedidos por las autoridades administrativas de los órdenes nacional, distrital, departamental y municipal, con fundamento en la declaratoria del estado de crisis correspondiente, como de los decretos consecuenciales dictados bajo su amparo.

En este orden de ideas, el acto administrativo cumple con la totalidad de los requisitos de procedibilidad para su estudio a través del medio de control inmediato de legalidad y por lo tanto, procederá la Sala a continuación a verificar si la decisión se ajusta a las normas que la soportan y guarda relación con la realidad de los motivos que la originaron, así como la proporcionalidad de las medidas adoptadas bajo el régimen jurídico de excepción[39].

2.4. ESTUDIO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN No. 748 DEL 24 DE MARZO DE 2020 De conformidad con lo expuesto, la Sala realizará el correspondiente estudio de legalidad de la Resolución 748 del 24 de marzo de 2020, no sin antes advertir que los requisitos de validez del acto administrativo incluyen el examen de la competencia, así como los demás elementos formales y materiales, para que el control judicial se ajuste al estándar de integralidad que caracteriza a esta vía procesal.

En primer lugar, se tiene que la citada resolución cumple con los requisitos formales de todo acto administrativo, cuales son: número, fecha, la competencia expresa de las facultades que se ejercen, el contenido de las materias reguladas u objeto de la disposición, la parte resolutiva y la firma de quien lo suscribe[40].

2.4.1. COMPETENCIA PARA DICTAR EL ACTO En lo que tiene que ver con el análisis de la competencia, se evidencia que la Resolución No. 97 del 25 de marzo de 2020 es un acto administrativo expedido por el Director General de la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil – AEROCIVIL. Desde el punto de vista orgánico, la AEROCIVIL cuenta con un Director General, según lo disponen los artículos 6 y 9 del Decreto 260 de 2004, por medio del cual se modificó la estructura de esa entidad[41].

A su turno, el artículo 9 (numerales 8, 20 y 23) de los Decretos 260 de 2004, modificado por del Decreto 823 de 2017 señala dentro de las funciones del Director General las de “(…) aplicar sanciones y expedir los demás actos que regulan la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil – AEROCIVIL (…) conocer y fallar en segunda instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra los servidores públicos de la entidad, las demás que le correspondan de acuerdo con la naturaleza de la dependencia y que le atribuya la ley”, por lo que claramente se advierte que el Director General tenía la atribución de suspender los términos en los procesos disciplinarios, sancionatorios, coactivos, regulatorios y la notificación de los actos administrativos, así como permitir que continuaran los procesos de selección de contratitas por medio del SECOP, a través de las medidas adoptadas en el acto objeto de control, en desarrollo del Decreto Legislativo 417 de 2020 dictado por el Gobierno Nacional, por el cual se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica[42].

2.4.2. ANÁLISIS DE FONDO El estudio de legalidad del acto, a través de este medio de control inmediato de legalidad, implica analizar si las facultades extraordinarias desarrolladas a través de éste, se acompasan con los principios de i) conexidad, ii) proporcionalidad; y iii) no discriminación. 2.4.2.1 Juicio de conexidad Para establecer si se cumple con el principio de conexidad, es necesario verificar si el acto objeto de control guarda relación directa y específica con el estado de emergencia declarado y el decreto legislativo específico que se invoca para conjurar la crisis[43], o lo que es lo mismo, si las medidas adoptadas están directa y específicamente encaminadas a combatir las causas de la perturbación que dieron origen a la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, o se inscriben en el ámbito de los decretos legislativos dictados consecuencialmente para impedir la extensión de sus efectos; sin embargo, en el presente caso, para la fecha de expedición del acto objeto de control no se había proferido el decreto habilitante para suspender términos, por lo que el juicio de conexidad se realizará solo frente al Decreto Legislativo 417 de 2020.

Pues bien, debe destacarse que el Presidente de la República, por medio del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días, a fin de adoptar las medidas necesarias para conjurar los efectos de la crisis generada por la propagación de la Covid-19, con fundamento, entre otras, en las siguientes razones: “Que una de las principales medidas, recomendadas por la Organización Mundial de la Salud, es el distanciamiento social y aislamiento, para lo cual, las tecnologías de la información y las comunicaciones y los servicios de comunicaciones, en general, se convierten en una herramienta esencial para permitir la protección la vida y la salud de los colombianos. “Que los efectos económicos negativos generados por el nuevo coronavirus Covid-19 a los habitantes del territorio nacional requieren de la atención mediante la adopción de medidas extraordinarias encaminadas a atender las obligaciones de diferente naturaleza, como tributarias, financieras, entre otras, con el fin de proteger el sector salud, promover la industria y el comercio del país y permitan absorber las pérdidas económicas y fuerza laboral afectada por esta pandemia.

“Que con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales.

“Que con igual propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas que habiliten actuaciones judiciales y administrativas mediante la utilización de medios tecnológicos (…)” Así mismo en el artículo 3 del Decreto Legislativo 417 de 2020 se indicó que se adoptarían mediante decretos legislativos las medidas anunciadas en la parte considerativa y todas aquellas adicionales que fueran necesaria para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.

En el sub lite, Resolución objeto de control adoptó las siguientes decisiones, que se analizarán para establecer su conexidad. • Artículo primero: “ARTÍCULO PRIMERO. Suspender por el término de treinta (30) días calendario contados a partir de la vigencia de la presente Resolución, los términos de los procesos de carácter disciplinario, sancionatorio, coactivo, regulatorio y de notificación de actos administrativos que cursan actualmente en la Entidad.

“Parágrafo 1. Al término de este plazo se expedirán las decisiones sobre la continuidad de esta medida. “Parágrafo 2. Esta suspensión de términos no cobija los procesos de selección de contratistas de la entidad que se encuentren en curso, los cuales continuarán sin interrupción y se desarrollarán de acuerdo con lo previsto en los respectivos cronogramas establecidos en los actos administrativos que ordenaron su apertura.

Lo anterior, en consideración a que la comunicación con los interesados en participar en los procesos se realiza a través del SECOP e igualmente a través de dicho portal se puede consultar los documentos y actuaciones que se generen durante el proceso de selección”. Sobre el particular, esta Sala advierte que la Resolución 748 del 24 de marzo de 2020 tiene sus fundamentos normativos en la directiva presidencial 02 de 2020, con la cual se impartieron “MEDIDAS PARA ATENDER LA CONTINGENCIA GENERADA POR EL COVID-19, A PARTIR DEL USO DE LAS TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS TELECOMUNICACIONES - TIC”, en la Resolución 385 del 12 marzo de 2020, “Por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus”, en la Circular 18 del 10 de marzo 2020, mediante la que se impartieron “ACCIONES DE CONTENCIÓN ANTE EL COVID-19 (…)” y el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020 “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional”.

En el párrafo final de la parte considerativa de la Resolución objeto de control se indicó: “Que las medidas mencionadas impiden que las personas que intervienen en los procesos de carácter disciplinario, sancionatorio, coactivo, regulatorio adelantados por la Aerocivil (servidores públicos, sujetos procesales, apoderados, solicitantes, quejosos, entre otros) acudan a las sedes de la Entidad”.

Así las cosas, se observa una clara relación de conexidad entre la Resolución 748 del 24 de marzo de 2020 y el Estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica, pues se trataba de mitigar la propagación y contención del virus, evitando que tanto funcionarios como público en general acudieran a las instalaciones de la AEROCIVIL. Sumado a lo anterior, es claro que la decisión de suspender ciertos procesos que se surtían ante la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil tiene su fundamento en el Decreto Legislativo 417 de 2020, pues según se transcribió anteriormente, esa posibilidad fue contemplada por el legislador extraordinario al señalar que “se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales”.

Lo mismo ocurre con el parágrafo 2, en el que se decidió no suspender los términos en los procesos de selección de contratistas, comoquiera que esos asuntos se estaban tramitando por el SECOP, lo que también guarda conexidad con el Decreto Legislativo 417 que señaló “se hace necesario expedir normas que habiliten actuaciones judiciales y administrativas mediante la utilización de medios tecnológicos”, lo que por demás ya venía autorizado por la Ley 1150 de 2007 (artículo 3).

De lo expuesto, esta Sala considera que el artículo 1° del acto administrativo objeto de revisión guarda estrecha conexidad y consonancia con las causas que dieron origen al Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, declarado en el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020, comoquiera que al suspender los términos en los procesos disciplinarios, sancionatorios, coactivos, regulatorios y la notificación de actos administrativos y al continuar con los procesos de selección de contratitas por medio del SECOP, permite que se dé el distanciamiento social, se evite el contacto entre personas, con lo que se contribuye significativamente a la mitigación de la propagación de la Covid-19. • Artículo segundo: “ARTÍCULO SEGUNDO. La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación en el Diario Oficial y a través de la página web de la Entidad”.

Frente a esta última disposición sobre vigencia, la Sala no advierte reparo alguno de ilegalidad, pues la norma es inherente a la decisión adoptada y el acto administrativo objeto de revisión fue publicado en la página web de la AEROCIVIL, en cumplimiento del artículo 65 del CPACA, así como del Decreto Legislativo 417 de 2020. 2.4.2.2 Juicio de proporcionalidad El artículo 13 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción prescribe que las medidas que se adopten en desarrollo de los estados de excepción deben ser proporcionales con la gravedad de los hechos que causaron la crisis.

Así mismo, que la limitación en el ejercicio de los derechos y libertades sólo será admisible en el grado estrictamente necesario, para buscar el retorno a la normalidad. Este principio ha sido ampliamente explicado por la Corte Constitucional[44], como una herramienta hermenéutica integrada por tres elementos que metodológicamente, permiten explicar si una medida resulta razonable y proporcionada a saber: la idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto.

Así, la Corte Constitucional en la Sentencia C-520 de 21 de septiembre 2016 explicó que “…los dos primeros suponen un análisis de medios a fines, en el que se estudia (i) si un medio es potencialmente adecuado para satisfacer un fin legítimo perseguido por el órgano que adopta la medida, y (ii) si existen medios alternativos que eviten la restricción de un principio o la hagan menos intensa; el tercero, a su turno, se concentra en determinar si esa medida satisface tan ampliamente un principio constitucional que se justifica una restricción (menor) de otro principio o fin constitucional”.

En este sentido, el punto inicial del test consiste en verificar la idoneidad de la medida, esto es, si es adecuada para la obtención de uno de los fines legítimos del Estado[45]. En punto de este elemento, se tiene que el fin perseguido por el acto objeto de control, no es otro que suspender los términos en los procesos disciplinarios, sancionatorios, coactivos, regulatorios y la notificación de actos administrativos, así como continuar los procesos de selección de contratistas por medio del SECOP, por lo que las medidas atienden un fin constitucionalmente válido, esto es, la protección de la vida (artículo 11 de la Constitución Política), la salud (artículo 49 Constitucional y Ley 1751 de 2015), el debido proceso y el derecho de defensa (artículo 29 Constitución Política).

Ahora bien, identificado el fin, corresponde determinar si las medidas sanitarias adoptadas son necesarias para materializar ese objetivo. Al respecto, en tanto la Resolución 748 del 24 de marzo de 2020 dispone la suspensión de términos en algunos procesos y uso continuo del SECOP, no cabe duda, que son alternativas adecuadas y efectivas para materializar el objetivo, pues implica impartir directrices para la protección de la vida y de la salud, en la medida en la que se favorece el distanciamiento social y evita el contacto entre personas, todo lo que contribuye a mitigar y prevenir el contagio por la Covid-19, así como también proteger el debido proceso y derecho de defensa de quienes tienen intereses en los procesos cuyos términos se suspenden.

Por último, en relación con la proporcionalidad en sentido estricto, esto es, que la efectividad del fin que se persigue se alcance en forma mayor a la afectación de los principios que sufren restricción[46], se tiene que se cumple plenamente, habida cuenta que se trata de las disposiciones menos lesivas de los derechos y libertades fundamentales de las personas y más efectivas para garantizar el derecho a la salud, a la vida, al debido proceso y derecho de defensa, generando medidas de distanciamiento social, evitando el contacto entre personas, así como garantizan que se adelanten los procesos de selección por medios virtuales y, al mismo tiempo, permitan enfrentar la pandemia hasta tanto no se encuentre vacuna o tratamiento para frenarla.

En otros términos, al ponderar si la restricción a los derechos fundamentales que genera la medida estudiada, resulta equivalente a los beneficios que reporta, es posible evidenciar que ésta se encuentra ajustada al ordenamiento superior al propender por una relación de costo (suspensión de términos en ciertos procesos y uso de medios electrónicos para la selección del contratistas) - beneficio social (protección de la vida, de la salud, el debido proceso, el derecho de defensa y evitar el contagio masivo de la población colombiana), que favorece su legalidad integral[47]. 2.4.2.3.

Juicio de no discriminación Este último requisito material tiene fundamento en el artículo 14 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción. Según dicha disposición, “las medidas adoptadas con ocasión de los Estados de Excepción no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica”.

Con este juicio se verifica que la medida de carácter general adoptada por la autoridad administrativa no imponga tratos diferenciados injustificados con base en otros criterios sospechosos señalados por la jurisprudencia constitucional, tales como el sexo o la orientación sexual[48]. La Sala encuentra que este mandato tiene asidero también en el derecho fundamental a la igualdad y en el principio de no discriminación, consagrados en el artículo 13 superior, en cuanto las autoridades al expedir los actos administrativos no pueden incurrir en tratos o distinciones injustificadas, aceptando medidas de protección especial a favor de personas pertenecientes a grupos vulnerables cuando sea preciso para garantizar la igualdad material.

En el sub examine no se vislumbra trato diferenciado alguno entre sus destinatarios que pueda configurar una discriminación, menos aún distinciones caprichosas o arbitrarias con base en criterios o categorías sospechosas que marginen, excluyan o segreguen a algún grupo poblacional, así como tampoco se encuentra que se haya dejado de adoptar algún tipo de acción afirmativa que la AEROCIVIL haya pasado por alto, pues por el contrario, la Resolución que se estudia prevé medidas que buscan garantizar la salud y la vida, al suspender términos en algunas actuaciones y permitir el uso de mecanismos electrónicos para adelantar actividades contractuales de selección, de modo tal que se supera también este último juicio material. 2.5.

CONCLUSIÓN Habida consideración de que se demostró que la Resolución 748 del 24 de marzo de 2020 expedida por la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil - AEROCIVIL i) fue expedida por la autoridad con base en las competencias legales; ii) tiene perfecta armonía o conexidad con el Decreto Legislativo 417 de 2020, iii) resulta proporcional y iv) no viola el principio de no discriminación, esta Sala concluye que hay lugar a declarar su legalidad[49].

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena, Sala Especial de Decisión Veintiuno, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO. DECLARAR que la Resolución 748 del 24 de marzo de 2020, expedida por Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil - AEROCIVIL, se encuentra, ajustada a derecho, de acuerdo con las razones expresadas en la parte motiva de esta sentencia.

SEGUNDO. En firme esta decisión archívese el expediente, previas las anotaciones en el Sistema de Información “SAMAI”. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (Firmado electrónicamente con aclaración de voto) RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Presidente de la Sala (Firmado electrónicamente (Firmado electrónicamente) con salvamento de voto) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN (Firmado electrónicamente (Firmado electrónicamente) con salvamento de voto) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ | | | | Esta providencia fue generada con firma electrónica, la que tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme con lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Distinción entre decreto legislativo declaratorio del estado de excepción y decreto legislativo de desarrollo [E]l requisito de procedibilidad en sede de control inmediato de legalidad, impone que las medidas de carácter general adoptadas por las autoridades administrativas deban ser dictadas como “desarrollo de los decretos legislativos”, tal como lo ordena el artículo 20 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción. De no ser así, este mecanismo de control automático se desarticula si, además, se dirige a examinar actos administrativos que no son desarrollo de aquellos, pues la necesaria y previa expedición del decreto legislativo es una premisa legal y constitucional que no es posible interpretar o abandonar.

En el caso analizado, al haberse expedido la Resolución No. 748 del 24 de marzo de 2020 como desarrollo directo del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, por “el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional”, a juicio del suscrito, no podía la autoridad administrativa derivar de éste facultades, competencias o prerrogativas atribuidas exclusivamente al legislador de excepción; por lo que la interpretación adoptada en el fallo lleva a confundir la función administrativa de la que se ocupa el control inmediato de legalidad, con la función legislativa transitoria que se desplaza temporalmente y que corresponde a una facultad excepcional y no genérica.

Conforme a este razonamiento, me he apartado de la decisión mayoritaria de la Sala, bajo las siguientes razones específicas: 1. La Ley Estatutaria de Estados de Excepción, como norma de especial jerarquía en la materia, diferencia entre el decreto que declara el estado de emergencia (art 46 de la Ley 137 de 1994) y las medidas legislativas de excepción que lo desarrollan con el fin de conjurar los efectos de la crisis económica, social o ecológica previamente declarada (art 47 ibidem). 2.

Si bien la denominación que se le da a ambas tipologías coincide con la de decretos legislativos, no es menos cierto que conforme a la naturaleza jurídica de cada uno, es posible individualizar su alcance y función dentro el sistema constitucional de equilibrio de poderes en los estados de excepción; el primero, se sitúa en la génesis que da lugar a reconocer un estado de crisis y la necesidad de conjurar el estado de anormalidad, por lo que su naturaleza es declarativa y de carácter político – jurídico; el segundo es esencialmente de orden legislativo y surge como desarrollo de tal autorización, en tanto confiere la potestad únicamente al legislador excepcional para dictar las normas orientadas a mitigar y hacer cesar los efectos de la emergencia. 3.

Así, la Corte Constitucional al analizar el control de constitucionalidad que debe ejercer respecto de estos dos tipos de decretos, ha marcado su distinción señalando que éste se ocupa “tanto de los decretos legislativos declaratorios de los estados de excepción como de los decretos legislativos de desarrollo”. Esta precisión permite, a su turno, entender que la expresión “desarrollo de los decretos legislativos” está referida exclusivamente a esta segunda clase de decretos, de modo que así debe analizarse el requisito de procedibilidad a cargo de esta jurisdicción, por cuya virtud, se impone que los actos expedidos en ejercicio de función administrativa –que son objeto del control inmediato de legalidad– deban derivar de los decretos legislativos de desarrollo.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – La Sala debió declarar la nulidad por falta absoluta de competencia Más allá de que, como lo ilustra el fallo, las decisiones adoptadas puedan revelar, en su mayoría, coherencia con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia, lo cierto es que la entidad pública en ejercicio de su función administrativa se arrogó una competencia legislativa que no le fue atribuida, y además una función administrativa que aún no contaba con soporte, pues el Decreto 417 de 2020 declarativo del Estado de Emergencia, se profirió el 17 de marzo de 2020; la Resolución 748 objeto de control se expidió el 24 de marzo de 2020, y el Decreto Legislativo de desarrollo No. 491 de 2020 lo fue el 28 de marzo de 2020, lo que pone en evidencia que la Resolución no se expidió a partir del decreto legislativo que hubiera desarrollado esos aspectos, toda vez que para el momento en el que se profirió el acto administrativo, aunque se hubiera anunciado, aún no se habían adoptado las normas que se ordenó expedir, pues el decreto legislativo de desarrollo se profirió 4 días después. Finalmente, es importante resaltar que la providencia, al desarrollar el juicio de conexidad, justamente retoma las consideraciones del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 que declaró el Estado de Emergencia, donde se remarca que allí se produjo la autorización al legislador extraordinario para la producción de normas de orden legal.

(…). De manera que se descarta la posibilidad de admitir el ejercicio de una facultad no expresa ni atribuida a las autoridades administrativas para hacer desarrollo directo del decreto de estado de emergencia, pues éste definió el ámbito de las atribuciones allí conferidas, las cuales se encuentran claramente circunscritas a la expedición de normas de orden legal.

En los anteriores términos dejo consignado mi salvamento de voto frente a las determinaciones adoptadas por la Sala Especial de Decisión Veintiuno, en sentencia del 19 de octubre de 2020, pues a juicio del suscrito Consejero se debió declarar la nulidad de la Resolución 748 de 2020, por falta absoluta de competencia. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el control de constitucionalidad que se debe ejercer respecto del decreto legislativo declaratorio del estado de excepción y el decreto legislativo de desarrollo, consultar: Corte Constitucional, sentencia C-252 del 16 de abril de 2010.

M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 46 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 47 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 21 SALVAMENTO DE VOTO DE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., siete (7) de diciembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01462-00 Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL -AEROCIVIL Demandado: RESOLUCIÓN No. 748 DEL 24 DE MARZO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - SALVAMENTO DE VOTO Con el acostumbrado respeto, me permito expresar las razones que me llevan a salvar el voto frente a la decisión adoptada en la sentencia del 19 de octubre de 2020, en tanto y cuanto el requisito de procedibilidad en sede de control inmediato de legalidad, impone que las medidas de carácter general adoptadas por las autoridades administrativas deban ser dictadas como “desarrollo de los decretos legislativos”, tal como lo ordena el artículo 20 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción[50].

De no ser así, este mecanismo de control automático se desarticula si, además, se dirige a examinar actos administrativos que no son desarrollo de aquellos, pues la necesaria y previa expedición del decreto legislativo es una premisa legal y constitucional que no es posible interpretar o abandonar. En el caso analizado, al haberse expedido la Resolución No. 748 del 24 de marzo de 2020 como desarrollo directo del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, por “el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional”, a juicio del suscrito, no podía la autoridad administrativa derivar de éste facultades, competencias o prerrogativas atribuidas exclusivamente al legislador de excepción; por lo que la interpretación adoptada en el fallo lleva a confundir la función administrativa de la que se ocupa el control inmediato de legalidad, con la función legislativa transitoria que se desplaza temporalmente y que corresponde a una facultad excepcional y no genérica.

Conforme a este razonamiento, me he apartado de la decisión mayoritaria de la Sala, bajo las siguientes razones específicas: 1. La Ley Estatutaria de Estados de Excepción, como norma de especial jerarquía en la materia, diferencia entre el decreto que declara el estado de emergencia (art 46 de la Ley 137 de 1994) y las medidas legislativas de excepción que lo desarrollan con el fin de conjurar los efectos de la crisis económica, social o ecológica previamente declarada (art 47 ibidem). 2.

Si bien la denominación que se le da a ambas tipologías coincide con la de decretos legislativos, no es menos cierto que conforme a la naturaleza jurídica de cada uno, es posible individualizar su alcance y función dentro el sistema constitucional de equilibrio de poderes en los estados de excepción; el primero, se sitúa en la génesis que da lugar a reconocer un estado de crisis y la necesidad de conjurar el estado de anormalidad, por lo que su naturaleza es declarativa y de carácter político – jurídico; el segundo es esencialmente de orden legislativo y surge como desarrollo de tal autorización, en tanto confiere la potestad únicamente al legislador excepcional para dictar las normas orientadas a mitigar y hacer cesar los efectos de la emergencia. 3.

Así, la Corte Constitucional al analizar el control de constitucionalidad que debe ejercer respecto de estos dos tipos de decretos, ha marcado su distinción señalando que éste se ocupa “tanto de los decretos legislativos declaratorios de los estados de excepción como de los decretos legislativos de desarrollo”[51]. Esta precisión permite, a su turno, entender que la expresión “desarrollo de los decretos legislativos” está referida exclusivamente a esta segunda clase de decretos, de modo que así debe analizarse el requisito de procedibilidad a cargo de esta jurisdicción, por cuya virtud, se impone que los actos expedidos en ejercicio de función administrativa –que son objeto del control inmediato de legalidad– deban derivar de los decretos legislativos de desarrollo. 4.

Más allá de que, como lo ilustra el fallo, las decisiones adoptadas puedan revelar, en su mayoría, coherencia con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia, lo cierto es que la entidad pública en ejercicio de su función administrativa se arrogó una competencia legislativa que no le fue atribuida, y además una función administrativa que aún no contaba con soporte, pues el Decreto 417 de 2020 declarativo del Estado de Emergencia, se profirió el 17 de marzo de 2020; la Resolución 748 objeto de control se expidió el 24 de marzo de 2020, y el Decreto Legislativo de desarrollo No. 491 de 2020 lo fue el 28 de marzo de 2020, lo que pone en evidencia que la Resolución no se expidió a partir del decreto legislativo que hubiera desarrollado esos aspectos, toda vez que para el momento en el que se profirió el acto administrativo, aunque se hubiera anunciado, aún no se habían adoptado las normas que se ordenó expedir, pues el decreto legislativo de desarrollo se profirió 4 días después. 5.

Finalmente, es importante resaltar que la providencia, al desarrollar el juicio de conexidad, justamente retoma las consideraciones del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 que declaró el Estado de Emergencia, donde se remarca que allí se produjo la autorización al legislador extraordinario para la producción de normas de orden legal al señalar lo siguiente: “Que con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales”.

(Subraya añadida) De manera que se descarta la posibilidad de admitir el ejercicio de una facultad no expresa ni atribuida a las autoridades administrativas para hacer desarrollo directo del decreto de estado de emergencia, pues éste definió el ámbito de las atribuciones allí conferidas, las cuales se encuentran claramente circunscritas a la expedición de normas de orden legal.

En los anteriores términos dejo consignado mi salvamento de voto frente a las determinaciones adoptadas por la Sala Especial de Decisión Veintiuno, en sentencia del 19 de octubre de 2020, pues a juicio del suscrito Consejero se debió declarar la nulidad de la Resolución 748 de 2020, por falta absoluta de competencia. Fecha ut supra. Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Magistrado Nota: se deja constancia de que esta providencia se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador ECB CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – No se configura [E]xaminadas las normas en que se fundamentó la AEROCIVIL para expedirla, se advierte que ninguna de ellas corresponde a un decreto legislativo, lo que pone de manifiesto que el acto examinado no se expidió como desarrollo de una norma que cumpliera tal condición, presupuesto necesario para su examen a través de este medio automático.

Ahora, considero que el Decreto 417 de 2020 no tiene el carácter de legislativo, como se indica en la providencia de la cual me aparto, sino declarativo, habida cuenta que si bien es cierto que es expedido por el Presidente y todos los ministros del Gobierno, con fundamento en el artículo 215 Constitucional, también lo es que tiene objetivos diferentes a los legislativos, pues determina las razones que llevan a adoptar el estado de emergencia, su temporalidad y la necesidad de asumir una competencia excepcional por virtud de la crisis, por lo que preexiste a los decretos legislativos que, precisamente, se expiden para conjurar la problemática que justificó la declaratoria del estado de excepción. (…).

De tal manera que al no concurrir el presupuesto de procedibilidad de desarrollar un decreto legislativo, no procedía su examen por esta vía automática. NOTA DE RELATORÍA: Sobre los estados de emergencia y las facultades del gobierno durante dichos estados, consultar: Corte Constitucional, sentencia C-145-09, M.P. Nilson Pinilla Pinilla. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / DECRETO 417 DE 2020 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 21 SALVAMENTO DE VOTO DE NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01462-00 Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL –AEROCIVIL Demandado: RESOLUCIÓN No. 748 DEL 24 DE MARZO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Con el debido respeto por la opinión mayoritaria de la Sala, me he separado de la decisión de 19 de octubre de 2020, que declaró ajustada a derecho la Resolución 748 del 24 de marzo de 2020, expedida por la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil - AEROCIVIL, por cuanto, a mi juicio, no era pasible del control inmediato de legalidad.

En efecto, examinadas las normas[52] en que se fundamentó la AEROCIVIL para expedirla, se advierte que ninguna de ellas corresponde a un decreto legislativo, lo que pone de manifiesto que el acto examinado no se expidió como desarrollo de una norma que cumpliera tal condición, presupuesto necesario para su examen a través de este medio automático.

Ahora, considero que el Decreto 417 de 2020 no tiene el carácter de legislativo, como se indica en la providencia de la cual me aparto, sino declarativo, habida cuenta que si bien es cierto que es expedido por el Presidente y todos los ministros del Gobierno, con fundamento en el artículo 215 Constitucional, también lo es que tiene objetivos diferentes a los legislativos, pues determina las razones que llevan a adoptar el estado de emergencia, su temporalidad y la necesidad de asumir una competencia excepcional por virtud de la crisis, por lo que preexiste a los decretos legislativos que, precisamente, se expiden para conjurar la problemática que justificó la declaratoria del estado de excepción. Sobre el particular, la Corte Constitucional ha sostenido[53]: “[…] La Carta ha establecido precisos límites al ejercicio de las facultades del Gobierno durante el estado de emergencia, entre los cuales procede resaltar los siguientes:   a) El estado de emergencia se podrá declarar por períodos hasta de treinta días, en cada caso, que sumados no excederán noventa días en el año calendario.     b) En el DECRETO DECLARATIVO el Gobierno debe señalar el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias, y convocará al Congreso si éste no se hallare reunido, para los diez días siguientes al vencimiento de dicho término.  c) Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, el Presidente con la firma de todos los ministros podrá dictar “decretos con fuerza de ley”, destinados “exclusivamente a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos”.   d) LOS DECRETOS LEGISLATIVOS que expida el Gobierno durante la emergencia, a diferencia de los dictados con fundamento en la declaratoria de conmoción interior, tienen vocación de permanencia, es decir, pueden reformar o derogar la legislación preexistente y poseen vigencia indefinida, hasta tanto el poder legislativo proceda a derogarlos o reformarlos, salvo cuando se trata de normas relativas a la imposición de tributos o modificación de los existentes, los cuales “dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente”.  e) LOS DECRETOS LEGISLATIVOS QUE SE DICTEN DURANTE EL ESTADO DE EMERGENCIA “DEBEN REFERIRSE A MATERIAS QUE TENGAN RELACIÓN DIRECTA Y ESPECÍFICA CON EL ESTADO DE EMERGENCIA” y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes, evento en el cual las medidas que se adopten dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso durante el año siguiente les otorgue carácter permanente. f) Mediante tales atribuciones el Gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores. […]” De tal manera que al no concurrir el presupuesto de procedibilidad de desarrollar un decreto legislativo, no procedía su examen por esta vía automática.

Fecha ut supra, NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera ----------------------- [1] “Artículo. 185.- Trámite del control inmediato de legalidad de actos. (…) 1. La sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los magistrados de la corporación y el fallo a la Sala Plena (…)”. [2] “Artículo. 136.- Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este código”. [3] Artículo 111.- Funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

(…) 8. Ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción (…)”. [4] “(…) En la vida de los Estados también hay lugar para las situaciones excepcionales, esto es, para aquellos estados de anormalidad que ponen en peligro la existencia del Estado, la estabilidad institucional y la convivencia democrática, que no pueden enfrentarse con los instrumentos jurídicos ordinarios y que imponen la necesidad de una respuesta estatal diferente.

Distintos mecanismos han contemplado los Estados para afrontar tales situaciones excepcionales. Unos, como ocurre en Estados Unidos e Inglaterra, amparándose en el efecto vinculante de su ininterrumpida tradición constitucional, no regulan expresamente la manera como se han de afrontar esos estados excepcionales. (…) Otros, como España y Colombia, consagran un derecho constitucional de excepción que comprende una regulación detenida del constituyente y una regulación complementaria del legislador.

En ella se fijan los presupuestos para la declaratoria de un estado de anormalidad institucional, se señalan los límites de esas facultades, se configura el sistema de controles a que se somete al ejecutivo y supedita ese régimen a lo dispuesto en una ley de especial jerarquía”. Corte Constitucional. Sentencia C-802 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño. [5] “(…) La Carta Política de 1886 -con sus reformas- no estableció controles suficientes para prevenir su abuso.

Su declaratoria, por ejemplo, era considerada un acto meramente político y no susceptible de control jurídico, esto es, una potestad completamente discrecional del Presidente de la República. Así, frente a los abusos cometidos bajo la figura del estado de sitio durante la vigencia de la Constitución Política de 1886, que de exceptivo pasó a ser crónico, y en precaución ante la acumulación extraordinaria de poderes en manos del ejecutivo, la Carta Política de 1991 estableció un estricto régimen regulatorio de los estados de excepción para mantener la plena vigencia del Estado de Derecho, aún en periodos de anormalidad, en guarda del principio democrático, de la separación de poderes y de la primacía de los derechos fundamentales”.

Corte Constitucional. Sentencia C-156 de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo. [6] Según la definición de la RAE: “Enfermedad epidémica que se extiende a muchos países o que ataca a casi todos los individuos de una localidad o región”. https://dle.rae.es/pandemia. [7] Corte Constitucional. Sentencia C-145 de 20 de mayo de 2020. Magistrado Ponente: José Fernando Reyes Cuartas. [8] Corte Constitucional.

Sentencia C-802 de 2 de octubre de 2002. MP: Jaime Córdoba Triviño. [9] Ibídem. [10] Revisión constitucional del proyecto de ley estatutaria No. 91/92 Senado y 166/92 Cámara “Por la cual se regulan los estados de excepción en Colombia”. [11] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 20 de octubre de 2009, Radicación 11001-03-15-000-2009-00549- 00 (CA).

M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [12] Así lo precisó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de 23 de noviembre de 2010, Radicación numero: 11001-03-15-000- 2010-00196-00. CP. Ruth Stella Correa Palacio. [13] Entre otras decisiones, se pueden consultar las siguientes: Sentencia de 16 de junio de 2009, Radicación numero: 11001-03-15-000-2009-00305- 00(CA).

M.P. Enrique Gil Botero; sentencia de 20 de octubre de 2009, Radicación 11001-03-15-000-2009-00549-00 (CA).M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [14] Cfr. artículo 20 de la LEEE y artículo 136 del CPACA. [15] Cita original: Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 3 de mayo de 1999, Radicación número: CA-011. M.P. Ricardo Hoyos Duque, citada en sentencia de 20 de octubre de 2009, Radicación 11001-03-15-000-2009-00549-00 (CA).

M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [16] Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Artículo 4: “1. En situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la nación y cuya existencia haya sido proclamada oficialmente, los Estados Partes en el presente Pacto podrán adoptar disposiciones que, en la medida estrictamente limitada a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de este Pacto, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada únicamente en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social.

(…)”. Instrumento que hace parte de la denominada Carta Constitucional Internacional de los Derechos Humanos (Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 29 de octubre de 2019, proceso identificado con el número único de radicación 110010315000201802616-01 (Acumulado 110010315000201802672-00). Adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 16 de diciembre de 1966 y aprobado mediante la Ley 74 de 1968 publicada en el Diario Oficial No. 32.682, el cual fue promulgado mediante el Decreto 2110 de octubre 12 de 1988, y entró en vigor para Colombia a partir del 23 de marzo de 1976. [17] Convención Americana sobre Derechos Humanos –Pacto de San José de Costa Rica-, fue aprobado mediante la Ley 16 de 30 de diciembre de 1972 “[…] Por medio de la cual se aprueba la Convención Americana sobre Derechos Humanos "Pacto de San José de Costa Rica", firmado en San José, Costa Rica el 22 de noviembre de 1969 […]”.

Promulgado mediante Decreto 2110 de 12 de octubre de 1988, “Por el cual se promulgan algunos tratados internacionales”; en vigor para el Estado colombiano desde el 18 de julio de 1978. Artículo 27. Suspensión de Garantías 1. En caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado parte, éste podrá adoptar disposiciones que, en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de esta Convención, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social. 2.

La disposición precedente no autoriza la suspensión de los derechos determinados en los siguientes artículos: 3 (Derecho al Reconocimiento de la Personalidad Jurídica); 4 (Derecho a la Vida); 5 (Derecho a la Integridad Personal); 6 (Prohibición de la Esclavitud y Servidumbre); 9 (Principio de Legalidad y de Retroactividad); 12 (Libertad de Conciencia y de Religión); 17 (Protección a la Familia); 18 (Derecho al Nombre); 19 (Derechos del Niño); 20 (Derecho a la Nacionalidad), y 23 (Derechos Políticos), ni de las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos. 3.

Todo Estado parte que haga uso del derecho de suspensión deberá informar inmediatamente a los demás Estados Partes en la presente Convención, por conducto del Secretario General de la Organización de los Estados Americanos, de las disposiciones cuya aplicación haya suspendido, de los motivos que hayan suscitado la suspensión y de la fecha en que haya dado por terminada tal suspensión. [18] “La suspensión de garantías constituye también una situación excepcional, según la cual resulta lícito para el gobierno aplicar determinadas medidas restrictivas a los derechos y libertades que, en condiciones normales, están prohibidas o sometidas a requisitos más rigurosos.

Esto no significa, sin embargo, que la suspensión de garantías comporte la suspensión temporal del Estado de Derecho o que autorice a los gobernantes a apartar su conducta de la legalidad a la que en todo momento deben ceñirse. Estando suspendidas las garantías, algunos de los límites legales de la actuación del poder público pueden ser distintos de los vigentes en condiciones normales, pero no deben considerarse inexistentes ni cabe, en consecuencia, entender que el gobierno esté investido de poderes absolutos más allá de las condiciones en que tal legalidad excepcional está autorizada.

Como ya lo ha señalado la Corte en otra oportunidad, el principio de legalidad, las instituciones democráticas y el Estado de Derecho son inseparables (cf. La expresión " leyes " en el artículo 30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, Opinión Consultiva OC-6/86 del 9 de mayo de 1986. Serie A No. 6, párr. 32). Corte IDH. El habeas corpus bajo suspensión de garantías (artículos 27.2 25 y 8 Convención Americana sobre Derechos Humanos)”.

Opinión Consultiva OC-8/87 párr.24. [19] Opinión Consultiva OC-8/87 del 30 de enero de 1987. El habeas corpus bajo suspensión de garantías (arts. 27.2, 25.1 y 7.6 Convención Americana sobre Derechos Humanos). [20] La CIDH en sentencia del 26 de septiembre de 2006, en el caso Almonacid Arellano y otros vs. Chile, al referirse a dicho control, señaló: “La Corte es consciente que los jueces y tribunales internos están sujetos al imperio de la ley y, por ello, están obligados a aplicar las disposiciones vigentes en el ordenamiento jurídico.

Pero cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la Convención Americana, sus jueces, como parte del aparato del Estado, también están sometidos a ella, lo que les obliga a velar porque los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean mermadas por la aplicación de leyes contrarias a su objeto y fin, y que desde un inicio carecen de efectos jurídicos.

En otras palabras, el Poder Judicial debe ejercer una especie de ‘control de convencionalidad’ entre las normas jurídicas internas que aplican en los casos concretos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En esta tarea, el Poder Judicial debe tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana”. [21] Opinión Consultiva OC-8/87 del 30 de enero de 1987.

El habeas corpus bajo suspensión de garantías (arts. 27.2, 25.1 y 7.6 Convención Americana sobre Derechos Humanos). [22] “Desde el caso Almonacid Arellano vs. Chile, la Corte IDH ha ido precisando el contenido y alcance del concepto de control de convencionalidad en su jurisprudencia, para llegar a un concepto complejo que comprende los siguientes elementos (o: las siguientes características): a) Consiste en verificar la compatibilidad de las normas y demás prácticas internas con la CADH, la jurisprudencia de la Corte IDH y los demás tratados interamericanos de los cuales el Estado sea parte; b) Es una obligación que corresponde a toda autoridad pública en el ámbito de sus competencias; c) Para efectos de determinar la compatibilidad con la CADH, no sólo se debe tomar en consideración el tratado, sino que también la jurisprudencia de la Corte IDH y los demás tratados interamericanos de los cuales el Estado sea parte; d) Es un control que debe ser realizado ex officio por toda autoridad pública; y e) Su ejecución puede implicar la supresión de normas contrarias a la CADH o bien su interpretación conforme a la CADH, dependiendo de las facultades de cada autoridad pública”.

(…) “Los jueces y órganos vinculados a la administración de justicia en todos los niveles están en la obligación de ejercer ex officio un “control de convencionalidad” entre las normas internas y los tratados de derechos humanos de los cuales es Parte el Estado, evidentemente en el marco de sus respectivas competencias y regulaciones procesales correspondientes”.

Caso Gudiel Álvarez y otros (“Diario Militar”) Vs. Guatemala. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 20 de noviembre de 2012. Control de convencionalidad. Cuadernillo de Jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos No. 7. Evolución de la Jurisprudencia de la Corte IDH: Precisiones conceptuales. Parámetro de convencionalidad se extiende a otros tratados de derechos humanos. Disponible en: https://www.jep.gov.co/Sala-de-Prensa/Documents/convencionalidad.pdf. [23] Sentencia de 20 de octubre de 2009, Radicación 11001-03-15-000-2009- 00549-00 (CA).

M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [24] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 24 de mayo de 2016. Radicación 11001 03 15 0002015 02578-00. M.P. Guillermo Vargas Ayala. [25] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 23 de noviembre de 2010. Radicación 11001-03-15-000-2010-00196- 00 (CA). [26] “ARTÍCULO 2°.

Jurisdicción y competencia. La Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil (Aerocivil) es la autoridad en materia aeronáutica en todo el territorio nacional y le compete regular, certificar, vigilar y controlar a los proveedores de servicios a la aviación civil, el uso del espacio aéreo colombiano y la infraestructura dispuesta para ello.

Le corresponde también, con carácter exclusivo, prestar los servicios a la navegación aérea y operar las ayudas requeridas para que la navegación en el espacio aéreo colombiano se efectúe con seguridad. Así mismo, tiene bajo su responsabilidad la operación, explotación y provisión de servicios aeroportuarios de los aeródromos a su cargo. Igualmente, coordinará con la aviación del Estado lo necesario para gestionar la seguridad operacional, la seguridad de la aviación civil y la soberanía nacional.

Adelantará la investigación de accidentes, incidentes graves e incidentes en la aviación civil, siendo su objeto determinar las causas y factores que contribuyeron al suceso, para lo cual tendrá acceso irrestricto a los restos de las aeronaves, al lugar de los hechos y al material probatorio, y tendrá control absoluto sobre los mismos, para implementar las acciones correctivas que impidan su repetición y mitiguen los riesgos para el desarrollo seguro de la aviación civil” (negrillas adicionales). [27] “Artículo 3°.

Objetivo. La Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil - AEROCIVIL, tiene como objetivo garantizar el desarrollo de la aviación civil y de la administración del espacio aéreo en condiciones de seguridad y eficiencia, en concordancia con las políticas, planes y programas gubernamentales en materia económico-social y de relaciones internacionales”. [28] “Artículo 9°.

Dirección General. El Despacho del Director General cumplirá las siguientes funciones: (…) “8. Fijar tasas y derechos, conceder autorizaciones, aplicar sanciones y expedir los demás actos que regulan la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil - AEROCIVIL y el modo de transporte aéreo. “(…) “20. Conocer y fallar en segunda instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra los servidores públicos de la entidad.

“(…) “23. Las demás que le correspondan de acuerdo con la naturaleza de la dependencia y que le atribuya la Ley”. [29] “Por el cual se modifica la estructura de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil AEROCIVIL y se dictan otras disposiciones”. [30] “Por el cual se modifica la estructura de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil (Aerocivil) y se dictan otras disposiciones”. [31] Artículo 1, Decreto 260 de 2004. [32] Artículo 39, Ley 489 de 1998. [33] Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia C-802 del 2 de octubre de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño, al realizar la revisión constitucional del Decreto Legislativo 1837 del 11 de agosto de 2002, por medio del cual se declaró el Estado de Conmoción Interior, consideró: “c) No cabe duda, además, que el decreto declaratorio del estado de conmoción interior tiene la fuerza y el valor material de la ley, pues es un acto que produce innegables efectos jurídicos toda vez que habilita al Presidente de la República para ejercer facultades legislativas excepcionales, para tomar medidas como legislador extraordinario bajo un régimen jurídico de anormalidad.

Es claro que en virtud del decreto declaratorio de la conmoción existe una competencia legislativa que se radica en el ejecutivo. El rango legislativo de este decreto no se deriva del hecho de que no suspenda ninguna ley, pues se pueden dictar decretos legislativos que no requieren suspender una ley, tal como ocurre con aquellos que, verbi gratia, decretan un impuesto.

“En suma, debe concluir la Corte que la Constitución ha establecido dos tipos de decretos legislativos: Los declarativos del estado de conmoción, con fuerza de ley porque constituyen una auto habilitación para legislar y los decretos de desarrollo de esas facultades excepcionales. “d) Existe además una inescindibilidad indiscutible entre el decreto declaratorio del estado de conmoción y los decretos expedidos a su amparo.

Uno y otros forman el régimen jurídico de los estados de excepción. El decreto declaratorio no es de menor jerarquía normativa; por el contrario, constituye el parámetro de control de los decretos que con fundamento en él dicte el Gobierno Nacional. Si uno y otros decretos legislativos forman un mismo régimen jurídico, es lógico entender que su control de constitucionalidad no podía difuminarse en dos órganos distintos y, menos aún, pertenecientes a la misma jurisdicción” (se resalta).

Lo anterior fue ratificado por la Corte Constitucional en la sentencia C-145 del 20 de mayo de 2020. M.P. José Fernando Reyes Cuartas, en los siguientes términos: “La Corte ha establecido que la Constitución ha establecido dos tipos de decretos legislativos: los declarativos del estado de excepción con fuerza de ley porque constituyen una auto habilitación para legislar y los decretos de desarrollo de esas facultades excepcionales” (se resalta). [34] Mediante la cual, la Corte revisó el Decreto 333 de febrero 24 de 1992, "por el cual se declara el Estado de Emergencia Social", en todo el territorio nacional, debido a la perturbación del clima laboral en el sector oficial “por la falta de alza oportuna de salarios, lo cual amenaza causar graves traumatismos en el funcionamiento de la administración pública y perturbar gravemente el orden social del país”.

M.P.: Eduardo Cifuentes Muñoz. [35] En ambos casos, están sometidos al control constitucional a cargo de la Corte, el cual, como se indicó en la sentencia C-179 de 1994, recae “no sólo sobre los decretos declarativos de los tres estados excepcionales, sino también con respecto a cada uno de los decretos legislativos que expida el Gobierno, en desarrollo de las atribuciones que le confiere la Constitución, para ser utilizadas durante los periodos transitorios”.

Línea jurisprudencial seguida, entre otras, en las sentencias C-447 de 1992, C- 366 de 1994, C-122 de 1997, C-122 de 1999 y C-216 de 1999. [36] Disponible en https://dle.rae.es/desarrollar?m=form. [37] Consejo de Estado, Sentencia del 5 de marzo de 2012, Expediente 2010- 000369-00. M.P. Hugo Bastidas Bárcenas. [38] Consejo de Estado, Sentencia del 5 de marzo de 2012, Expediente 2010- 000369-00 M.P. Hugo Bastidas Bárcenas. [39] La Sala Novena Especial de Decisión en sentencia de 27 de mayo de 2020, mediante la cual declaró ajustada a derecho la Circular Externa núm. 11 del 19 de marzo de 2020 expedida por el Superintendente de la Economía Solidaria, por la cual imparten “instrucciones prudenciales en materia de cartera de créditos con el fin de mitigar los efectos derivados de la situación de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional declarada por el gobierno nacional mediante el Decreto Núm. 417 del 17 de marzo de 2020”, consideró, como acontece en el presente caso, que el acto objeto de análisis se expidió a partir de las circunstancias fácticas que determinaron la expedición el Decreto 417 de 2020 que declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, en el marco de los efectos económicos ocasionados por la emergencia sanitaria internacional, y por tanto, se cumplía con la totalidad de los requisitos de procedibilidad del medio de control inmediato de legalidad.

Radicado: 11001-0315-000-2020- 00964-00. M.P. Gabriel Valbuena Hernández. También puede verse la sentencia proferida el 24 de julio de 2020 por la Sala Veintidós Especial de Decisión dentro del CIL 11001-03-15-000-2020-01664-00. [40] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Rad. 1001-03-15-000-2010-00390-00 (CA), sentencia de 15 de octubre de 2013, M.P. Marco Antonio Velilla. [41] “Artículo 6°.

Estructura de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil - AEROCIVIL. La Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil - AEROCIVIL, tendrá la siguiente estructura: 1. Consejo Directivo 2. Dirección General (…)”. Artículo 9°. Dirección General. El Despacho del Director General cumplirá las siguientes funciones: (…) [42] Al respecto, el ponente aclara que en casos similares ha considerado que, ante la falta de un decreto habilitante (en el presente caso se trataría del Decreto Ley 491 del 28 de marzo de 2020) para la fecha en la que se expide el acto que se controla, se configura falta de competencia y como consecuencia el acto sería ilegal; sin embargo, para el presente caso, el ponente se adhiere a la posición mayoritaria con el fin de dar prevalencia y cumplimiento a una “pronta administración de justicia”, en armonía con los artículos 1, 2, 29, 228 y 229 de la Constitución Política y, artículo 2 de la Ley 270 de 1996, relativos al acceso a la administración de justicia. [43] Consejo de Estado, Sección Plena de lo Contencioso Administrativo.

Sentencia de 24 de mayo de 2016. Radicado 11001 03 15 0002015 02578-00. M.P: Guillermo Vargas Ayala. [44] Corte Constitucional. Sentencia C-520 de 21 de septiembre 2016. MP: María Victoria Calle. [45] Ibídem. [46] Ibídem. [47] Corte Constitucional. Sentencia C-144 de 6 de abril de 2015. MP: Martha Victoria Sáchica Méndez. [48] Corte Constitucional.

Sentencia C-723 de 25 de noviembre 2015. MP: Luis Ernesto Vargas Silva. [49] Como se ha considerado en casos similares: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 2 Especial de Decisión, sentencias de 19 de mayo y del 3 de julio de 2020, expedientes 11001-03-15- 000-2020-01013-00 y 11001-03-15-000-2020-00963-00(2020-01243), respectivamente, M.P.: César Palomino Cortés. [50] “ARTÍCULO

20. CONTROL DE LEGALIDAD. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales (…) (negrilla añadida). [51] Corte Constitutional, sentencia C- 252 de 2010, del 16 de abril de 2010.

M.P. Dr. Jorge Iván Palacio Palacio. [52] La Aerocivil invocó en la parte motiva de la Resolución objeto de control, las siguientes: i) la Directiva Presidencial 02 de 2020, ii) la Resolución 385 de 2020 “Por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus”, y iii) la Circular 018 de 2020, emitida conjuntamente por el Ministerio de Salud y Protección Social, el Ministerio de Trabajo y el Departamento Administrativo de la Función Pública DAFP, en la cual se establecen las acciones para la contención del COVID-19 y la prevención de enfermedades asociadas al primer pico epidemiológico de enfermedades respiratorias. [53] Corte Constitucional.

Sentencia C-145-09. C.P. Nilson Pinilla Pinilla.