DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN – Facultades excepcionales del gobierno / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN – Reglas / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN – Sujetos al control político y judicial Los denominados estados de crisis o estados de excepción, corresponden al régimen jurídico que consagra la Constitución Política para otorgarle a las autoridades administrativas, las herramientas jurídicas necesarias para enfrentar las circunstancias económicas, sociales, políticas o ambientales anormales o extraordinarias que amenacen o afecten gravemente la estabilidad institucional, la paz, el funcionamiento del Estado, a fin de conjurarlas e impedir la extensión de sus efectos, cuando no es posible afrontarlos con los instrumentos jurídicos ordinarios.
(…). [F]ue necesario que el constituyente de 1991, trajera un diseño distinto que prefigurara una taxonomía de los estados de excepción, con mayores condicionamientos y controles. Así, se establecieron tres categorías de estados de anormalidad: el estado de guerra exterior (artículo 212), el estado de conmoción interior (artículo 213) y el estado de emergencia económica, social y ecológica (artículo 215).
Para su puesta en marcha, el constituyente ordenó la expedición de una ley estatutaria que regulara la materia, con el fin de establecer sus límites y controles. En este orden se expidió la Ley Estatutaria 137 de 1994, que en su artículo 2º, señaló como finalidad (i) “establecer los controles al ejercicio de las facultades excepcionales del Gobierno” y (ii) fijar “las garantías para proteger los derechos humanos de conformidad con los tratados internacionales”.
Precisó la misma disposición que los hechos que autorizan el uso de las facultades excepcionales deben corresponder a “circunstancias extraordinarias que hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado”. En relación con las reglas que la constitución, la ley y la jurisprudencia han señalado respecto de los estados de excepción, pueden destacarse las siguientes: (i) su declaratoria está sujeta a requisitos de forma y contenido, en tanto debe ser firmado por el presidente y sus ministros, quienes serán responsables por extralimitación o abusos en su expedición y obedecer a causas extraordinarias, imprevistas y graves; ii) los decretos legislativos que se expidan como consecuencia de su declaratoria, deben referirse a medidas estrictamente necesarias para superar la crisis, conexas y proporcionales a sus causas;
(iii) durante su vigencia no pueden suspenderse los derechos ni las libertades fundamentales de las personas, consagradas en la Constitución y los tratados internacionales que reconocen derechos humanos y el derecho internacional humanitario; (iv) su duración está definida en el tiempo, excepto el estado de guerra exterior, que se extiende mientras subsista la confrontación armada internacional;
(v) las medidas deben respetar el principio de colaboración armónica entre las ramas y órganos del Estado, como el sistema de frenos y contrapesos que los gobierna; (vi) los decretos legislativos están sometidos, tanto al control político del Congreso de la República, como al judicial por parte de la Corte Constitucional, y de la jurisdicción contencioso-administrativa, que conoce del control inmediato de legalidad de los actos administrativos de carácter general que desarrollan los decretos legislativos.
DECLARACIÓN DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA – Control de constitucionalidad [L]o que interesa, para identificar el estado de emergencia económica, social o ecológica es la naturaleza de la causa inmediata de perturbación y la ubicación precisa de la deficiencia que impide resolver a través del régimen ordinario, el hecho o las situaciones imprevistas que inducen a la declaratoria del estado de excepción. Ahora bien, en relación con el asunto que nos convoca, se tiene que el 7 de enero de 2020 la Organización Mundial de la Salud, identificó un nuevo coronavirus, identificado como SARS-CoV-2 y declaró este brote como emergencia de salud pública de importancia internacional, por lo que el 9 de marzo de 2020, esta misma organización solicitó a los países, la adopción de medidas urgentes con el objetivo de detener la transmisión y prevenir la propagación del virus, declarando el 11 de marzo de 2020 el brote de enfermedad COVID-19 como una pandemia de impacto global.
(…).Sin embargo, a pesar de la declaratoria de emergencia sanitaria y ante el riesgo de una grave afectación de toda la población colombiana, el Gobierno Nacional, expidió el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020 “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional” con la finalidad de adoptar medidas extraordinarias dirigidas a conjurar los efectos de la crisis de la pandemia, en especial para apoyar al sector salud, y mitigar sus efectos económicos en el país. En relación con el Decreto 417 de 2020, la Corte Constitucional efectuó el control automático de constitucionalidad a través de la Sentencia C-145 de 2020, declarándolo exequible por considerar que el mismo cumplió con los presupuestos formales y materiales exigidos por la constitución política y la ley estatutaria de los estados de excepción. (…).
En suma, concluye la Corte que el Gobierno nacional ejerció apropiadamente sus facultades constitucionales, pues declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica con fundamento en: i) la grave situación de calamidad pública sanitaria, ii) su crecimiento exponencial, iii) los altos índices de mortalidad, iv) los efectos perjudiciales sobre el orden económico y social, que involucran afectaciones y amenazas intensas sobre los derechos constitucionales de los habitantes del país, y graves repercusiones sobre las finanzas del Estado, todo lo cual resulta ajustado a la realidad e impone el deber de adoptar las medidas extraordinarias necesarias para mitigar los efectos del brote del nuevo coronavirus.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Alcance / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características [E]l control automático de constitucionalidad de los decretos legislativos que dicta el gobierno en ejercicio de las facultades extraordinarias, corresponde a la Corte Constitucional, por expresa disposición del artículo 214.6 superior. Así mismo, en virtud del artículo 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 “Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia”, el control inmediato de legalidad sobre las medidas de carácter general dictadas por las autoridades administrativas como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa según se trate de autoridad territorial, caso en el cual su conocimiento está asignado a los tribunales administrativos, de conformidad con el artículo 151.14 del CPACA, o al Consejo de Estado, si el acto emana de una autoridad nacional, según lo dispuesto en el artículos 111.8 ejusdem.
(…). Por consiguiente, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo ha de efectuar el examen, de manera oficiosa, de todo acto administrativo, de alcance nacional, departamental o local, que desarrolle los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción, a efecto de verificar que tales determinaciones, adoptadas en ejercicio de la función administrativa, no desborden las finalidades y los límites establecidos por la Constitución, por la Ley y por el propio Gobierno Nacional en los decretos respectivos”.
En otras palabras, se trata de un procedimiento especial regulado en ley estatutaria, de carácter excepcional y temporal, cuyo objeto recae sobre actos administrativos de carácter general, expedidos al amparo de los decretos legislativos dictados en un estado de excepción; y en el que corresponde al juez: i) analizar la existencia de relación de conexidad entre la regulación contenida en el acto objeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica, ii) determinar su conformidad con las normas superiores que le sirven de fundamento, entre otras, los mandatos constitucionales (arts. 212 a 215), la Ley Estatutaria de Estados de los Excepción, el decreto de declaratoria del estado de excepción y los decretos con carácter legislativo expedidos por el gobierno en virtud de la autorización constitucional para legislar por vía excepcional y, iii) establecer si el acto está conforme con la garantía de protección de los derechos fundamentales de acuerdo con los tratados o convenios internacionales sobre derechos humanos incorporados al ordenamiento jurídico nacional.
La jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado, ha definido como características principales del control inmediato de legalidad de los actos administrativos generales proferidos al amparo de los decretos legislativos dictados durante los estados de excepción, las siguientes: (1) Es oficioso, pues en el evento de no efectuarse el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento.
(2) Es integral porque los actos administrativos se deben confrontar con todo el ordenamiento jurídico. (…). En suma, el ejercicio del control integral de las medidas administrativas de carácter general que se expidan como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, comprende, como se indicó ut supra, la confrontación del acto: i) con las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución Política), ii) la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994), iii) los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la declaratoria del estado de excepción, iv) las demás normas superiores a las que debe sujeción el acto objeto del control y v) un control de convencionalidad para determinar si la disposición que se expide dentro del marco del estado de excepción, vulnera el núcleo esencial de los derechos humanos consagrados en la CADH y en los tratados o convenios internacionales sobre derechos humanos incorporados al ordenamiento jurídico nacional.
(3) Es autónomo porque la revisión del acto administrativo es posible, antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la exequibilidad del decreto declaratorio del estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan, sin perjuicio “de que deban acatarse y respetarse los efectos del fallo de constitucionalidad respectivo si éste ya se ha proferido o en el momento en el cual se profiera, pero sin que ellos suponga la existencia de prejudicialidad alguna del juicio de constitucionalidad que adelanta la Corte Constitucional en relación con el proceso que adelante el Juez Administrativo.
(4) La sentencia que decide el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa. En este sentido entonces, como la sentencia que resuelve el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa es posible que la decisión administrativa sea nuevamente controvertida en la jurisdicción respecto de otras normas superiores no estudiadas y por aspectos diferentes a los analizados (…).
(5) Es un medio de control compatible con el contencioso objetivo de anulación y la nulidad por inconstitucionalidad. Así entonces, el control inmediato de legalidad definido en la Ley Estatutaria es un medio judicial con carácter excepcional y temporal que garantiza el orden jurídico en estados de anormalidad y preserva el equilibrio en el ejercicio de los poderes públicos en el estado constitucional de excepción. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos de procedibilidad En orden a resolver si es procedente o no este medio de control, es menester verificar si se cumplen los requisitos de procedibilidad fijados en el artículo 136 del CPACA.
(i) Que el acto sea dictado en ejercicio de la función administrativa. En el presente caso, se advierte que la Resolución No. 516 del 14 de abril de 2020, expedida por el Director de la CRQ, (…) corresponde al ejercicio de la potestad administrativa a cargo de dicha entidad, en cumplimiento de sus funciones consagradas en los artículos 30 y 31 de la Ley 99 de 1993, dentro del marco de su objeto.
(…). (ii) Que el contenido del acto sea de carácter general. En este caso, se tiene que la Resolución No. 516 del 14 de abril de 2020, es de carácter general, impersonal o abstracto, en tanto, con ella se “suspenden términos administrativos” y se reanudan los términos en los diferentes trámites ambientales, sin que se dirija a sujetos específicos o individualizados, razón por la cual los efectos y sus destinatarios son un universo de personas, incluidos los servidores públicos y la ciudadanía en general que tiene que ver con este tipo de trámites.
(iii) Que el acto sea dictado por una autoridad nacional. (…). [E]n el presente caso el acto objeto de control emana de la Corporación Autónoma Regional del Quindío, de creación legal, a través del artículo 1 de la Ley 66 de 1964, ente corporativo de carácter público, del orden nacional, dotado de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, lo que hace que se encuentre cumplida la exigencia objeto de estudio, esto es, “Que el acto sea dictado por una autoridad nacional”.
(iv) Que el acto objeto de control sea proferido en desarrollo de un decreto legislativo. Frente a este último requisito de procedibilidad, es menester precisar que, la Resolución No. 516 del 14 de abril de 2020, citó como fundamento normativo, entre otros, el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional” y el Decreto 491 de 2020, en tanto dispuso que las autoridades administrativas, como consecuencia de la emergencia, pueden, mediante acto administrativo, suspender los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.
En este orden, se evidencia que el acto administrativo sub examine fue expedido con fundamento en los decretos dictados durante el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica que rigió en el país, declarada a través del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 y, especialmente, es desarrollo del Decreto 491 de 2020, que autorizó la suspensión de términos en las actuaciones administrativas, de modo tal, que se observa satisfecho también este último requisito para asumir su conocimiento, en los términos del artículo 136 del CPACA.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Examen de competencia En primer lugar, tenemos que la citada resolución cumple con los requisitos formales de todo acto administrativo, cuales son: número, fecha, la competencia expresa de las facultades que se ejercen, el contenido de las materias reguladas u objeto de la disposición, la parte resolutiva y la firma de quien lo suscribe.
En lo que tiene que ver con el análisis de la competencia, se evidencia que la Resolución No. 516 del 14 de abril de 2020 es un acto administrativo expedido por el Director de la Corporación Autónoma Regional del Quindío. Desde el punto de vista orgánico, la CRQ cuenta con un Director Ejecutivo, según lo dispone el artículo 8º de la Ley 66 de 1964.
El Director es el representante legal de la Corporación y su primera autoridad ejecutiva. En tal calidad, conforme con el artículo 2° de la Ley 734 de 2002, es el titular del poder disciplinario en su dependencia, sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las Personerías Distritales y Municipales.
(…). A su turno, el artículo 9º de la Ley 66 de 1964 y el artículo 51 de los Estatutos de la CRQ-, adoptada por la Resolución 988 de 22 de julio de 2005, señala dentro de las funciones del Director General la de “Dirigir, coordinar y controlar las actividades de la Corporación y ejercer su representación legal”, por lo que claramente se advierte que el Director, como primera autoridad ejecutiva, tenía la atribución de asegurar la prestación del servicio público asignado al organismo, a través de las medidas adoptadas en el acto objeto de control, en desarrollo del Decreto Legislativo 491 de 2020, dictado por el Gobierno Nacional.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Análisis de fondo / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Juicio de conexidad Para establecer si se cumple con el principio de conexidad, es necesario verificar si el acto objeto de control guarda relación directa y específica con el decreto legislativo que se invoca para conjurar la crisis, o lo que es lo mismo, si las medidas adoptadas están directa y específicamente encaminadas a combatir las causas de la perturbación que dieron origen a la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica o se inscriben en el ámbito de los decretos legislativos dictados consecuencialmente para impedir la extensión de sus efectos.
A este respecto se tiene que el Presidente de la República, por medio del Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días, a fin de adoptar las medidas necesarias para conjurar los efectos de la crisis generada por la propagación del COVID-19.
(…). A su vez, el Gobierno Nacional, bajo el amparo de la declaratoria de la emergencia económica, social y ecológica expidió el Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020, por el cual se adoptaron algunas medidas de urgencia dirigidas a prevenir la propagación de la pandemia, que guardan una relación inescindible con las adoptadas por la CRQ relativas a la suspensión de términos y el levantamiento de los mismos frente a otros trámites.
(…). Como se advierte, el artículo 6º del Decreto Legislativo 491 de 2020 dispone que las autoridades, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa, lo cual se acompasa con la medida objeto de control, en tanto ésta se dirige a los procesos que adelanta la entidad respecto de: i) los procedimientos sancionatorios ambientales, ii) los procesos disciplinarios, y iii) los cobros coactivos, hasta el 26 de abril de 2020, esto es, en atención al límite temporal de la medida de aislamiento preventivo obligatorio adoptada por medio del Decreto 531 de 2020.
(…). [L]a Sala considera superada la conexidad material del artículo 2º con el artículo 6º del Decreto Legislativo 491 de 2020, razón por la cual se declarará su legalidad, excepto por 1) las legalidades condicionadas que se indicaron: i) en cuanto al literal a) del acápite “ATENCIÓN DE PETICIONES, QUEJAS, RECLAMOS Y SOLICITUDES AMBIENTALES” de acuerdo con la exequibilidad condicionada del artículo 4º del Decreto 491 de 2020, expuesto de la sentencia C-242 de 2020 y ii) en cuanto a las reglas de atención de los trámites ambientales, los cuales deben adelantarse utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones, de conformidad con las previsiones del artículo 3º del Decreto Legislativo 491 de 2020 y 2) la ilegalidad de los literales c y d del acápite “ATENCIÓN DE PETICIONES, QUEJAS, RECLAMOS Y SOLICITUDES AMBIENTALES”, por ser contrarios al parágrafo 3º del artículo 6º ibídem, además porque no se avienen a la preceptiva del artículo 23 superior que consagra el derecho de petición, el cual es de aplicación inmediata según las voces del artículo 85 superior, y el artículo 214 Numeral 2º de la Carta, que en todo caso, prohíbe la restricción de los derechos y garantías fundamentales en los estados de excepción, con la precisión de que esta declaratoria no implica que la entidad haya incurrido en una posible vulneración del derecho de petición, frente a las solicitudes que se hayan presentado durante su vigencia, porque las actuaciones que dejaron de adelantarse están amparadas en el principio de seguridad jurídica y confianza legítima.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Juicio de proporcionalidad El artículo 13 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción prescribe que las medidas que se adopten en desarrollo de los estados de excepción deben ser proporcionales con la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Así mismo, que la limitación en el ejercicio de los derechos y libertades sólo será admisible en el grado estrictamente necesario, para buscar el retorno a la normalidad.Este principio ha sido ampliamente explicado por la Corte Constitucional, como una herramienta hermenéutica integrada por tres elementos que metodológicamente, permiten explicar si una medida resulta razonable y proporcionada a saber: la idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto.
(…). En este sentido, en punto a determinar la idoneidad de las medidas, esto es, si son adecuadas para la obtención de los fines legítimos del Estado, se tiene que los fines perseguidos por el acto sometido a control buscan garantizar el respeto al derecho a la vida y a la integridad personal (art. 11 CP), al evitar el contacto social y así el contagio del virus COVID-19; el debido proceso y derecho de defensa (Art. 29 CP), al permitir que los trámites se desarrollen de forma ágil y eficaz a través de los medios electrónicos; la protección del medio ambiente (Art. 91), por lo que las decisiones atienden fines constitucionalmente válidos.
(…). Ahora bien, identificado el fin, corresponde determinar si las medidas adoptadas son necesarias para materializar ese objetivo. Al respecto, no cabe duda, que las medidas mencionadas son alternativas adecuadas y efectivas para materializar los objetivos, pues en medio de la pandemia, resulta necesario que se adopten todas estas medidas transitorias para alcanzar los fines constitucionales señalados, sin que haya una paralización total de los servicios de la corporación Autónoma Regional del Quindío y, por el contrario, puedan adelantarse los procesos administrativos por medios electrónicos, para evitar que se genere una situación crítica ambiental.
Además, estas medidas son indispensables y atienden las recomendaciones de la OMS y las autoridades sanitarias nacionales, pues incorporan en su ámbito de acción las instrucciones y recomendaciones que se han expedido por parte de aquellas. Por último, en relación con la proporcionalidad en sentido estricto, esto es, que la efectividad del fin que se persigue se alcance en una medida mayor a la afectación de los principios que sufren restricción se tiene que se cumple plenamente, habida cuenta que se trata de las medidas menos lesivas de los derechos y libertades fundamentales de las personas y más efectivas para garantizar el derecho al debido proceso, el derecho a la vida, a la integridad personal y al mismo tiempo enfrentar este brote pandémico hasta tanto no se encuentre vacuna o tratamiento para frenarlo.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Juicio de no discriminación Este último requisito material tiene fundamento en el artículo 14 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción. Según dicha disposición, “las medidas adoptadas con ocasión de los Estados de Excepción no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica”.
Con este juicio se verifica que la medida de carácter general adoptada por la autoridad administrativa no imponga tratos diferenciados injustificados con base en otros criterios sospechosos señalados por la jurisprudencia constitucional, tales como el sexo o la orientación sexual. Así mismo, el juicio de no discriminación también tiene fundamento en el derecho a la igualdad y la prohibición de no discriminación, consagrados en el artículo 13 superior, en cuanto las autoridades al expedir los actos administrativos no pueden incurrir en tratos o distinciones injustificadas, permitiendo la adopción de medidas de protección especiales a favor de personas pertenecientes a grupos vulnerables cuando sea preciso para garantizar la igualdad material.
En el asunto sub examine no se vislumbra trato diferenciado alguno entre sus destinatarios, que puedan configurar una discriminación, menos aún distinciones caprichosas o arbitrarias con base en criterios o categorías sospechosas que marginen, excluyan o segreguen a algún grupo poblacional, así como tampoco se encuentra que se haya dejado de adoptar algún tipo de acción afirmativa que la CRQ haya pasado por alto, salvo las ilegalidades y legalidades condicionadas que se advirtieron en el acápite anterior.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre la declaratoria de exequibilidad del Decreto 417 de 2020, ver: Corte Constitucional, sentencia C-145 de 20 de mayo de 2020, M.P. José Fernando Reyes Cuartas. Sobre los estados de excepción, ver: Corte Constitucional, sentencia C-802 de 2 de octubre de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño. Sobre el control inmediato de legalidad y que constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es una medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales, ver: Corte Constitucional, sentencia C-179 de 1994.
Sobre el control inmediato de legalidad y que mediante él le corresponde al juez determinar su conformidad con las normas superiores que le sirven de fundamento, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 23 de noviembre de 2010, C.P. Ruth Stella Correa Palacio, Radicación 11001-03-15-000-2010-00196-00.
En cuanto a las características principales del control inmediato de legalidad, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 16 de junio de 2009, C.P. Enrique Gil Botero, Rad. 11001-03-15-000-2009-00305- 00(CA); sentencia de 20 de octubre de 2009, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, Rad. 11001-03-15-000-2009-00549-00 (CA).
En cuanto a que la sentencia que decide el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 24 de mayo de 2016, M.P. Guillermo Vargas Ayala, radicación 11001-03-15-000-2015-02578-00. Acerca de la naturaleza jurídica de las Corporaciones Autónomas Regionales, consultar: Corte Constitucional, sentencia C-689 de 2011 que reitera la sentencia C-593 de 1995.
Sobre el estudio de exequibilidad del Decreto Legislativo 491 de 2020, consultar: Corte Constitucional, sentencia C-242 de 2020. Sobre los elementos que integran el juicio de proporcionalidad, consultar: Corte Constitucional, sentencia C-520 de 21 de septiembre 2016, M.P. María Victoria Calle. En cuanto a criterios de discriminación, ver: Corte Constitucional, sentencia C-723 de 25 de noviembre 2015, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 214 NUMERAL 6 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 / LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 30 / LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 31 / LEY 66 DE 1964 – ARTÍCULO 8 / LEY 66 DE 1964 – ARTÍCULO 9 / LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 2 / LEY 1066 DE 2006 – ARTÍCULO 5 / DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 / LEY 1753 DE 2015 - ARTÍCULO 69 NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN No. 516 DE 2020 (14 de abril) CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL QUINDÍO - CRQ (Ajustado parcialmente / Legalidad condicionada) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 22 Consejero ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D.C., dieciocho (18) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01400-00 Actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL QUINDÍO - CRQ Demandado: RESOLUCIÓN No. 516 DEL 14 DE ABRIL DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD FALLO De conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y los artículos 136 y 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, procede la Sala Especial de Decisión Veintidós a dictar sentencia en el marco del control inmediato de legalidad respecto de la Resolución No. 516 del 14 de abril de 2020, expedida por el Director de la Corporación Autónoma Regional del Quindío –CRQ, por medio de la cual “SE TOMAN ALGUNAS DETERMINACIONES FRENTE A LOS DIFERENTES TÉRMINOS ADMINISTRATIVOS DENTRO DE LOS PROCESOS SANCIONATORIOS AMBIENTALES, DISCIPLINARIOS, JURISDICCIÓN COACTIVA, TRÁMITES AMBIENTALES, PETICIONES, CONSULTAS Y DEMÁS ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS QUE SE ADELANTEN EN LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL QUINDÍO CRQ”. 1.
ANTECEDENTES 1.1. Acto sometido a control En cumplimiento de lo previsto en el inciso segundo del artículo 136 del CPACA, la CRQ remitió a esta Corporación copia simple de la Resolución No. 516 del 14 de abril de 2020, cuyo texto es del siguiente tenor: “EL DIRECTOR GENERAL DE LA CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DEL QUINDIO en uso de sus facultades legales y estatutarias, en especial las contenidas en el artículo 29 de la Ley 99 de 1993, Decreto Legislativo No. 491 de 2020 y CONSIDERANDO 1.
Que las Corporaciones Autónomas Regionales son entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrado por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible. 2.
Que el objetivo de las Corporaciones Autónomas Regionales es la ejecución de las políticas, planes, programas y proyectos sobre medio ambiente y recursos naturales renovables, así como dar cumplida y oportuna aplicación a las disposiciones legales vigentes sobre su disposición, administración, manejo y aprovechamiento, conforme a las regulaciones, pautas y directrices expedidas por el Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible. 3.
Que el literal c. del artículo 24 de la Ley 99 de 1993, establece como uno de los órganos de dirección y administración de las Corporaciones Autónomas Regionales la Dirección General. 4. Que el artículo 28 de la Ley 99 de 1993, establece que el Director General será el representante legal de la Corporación y su primera autoridad ejecutiva. 5.
Que el artículo 29, del mismo compendio normativo determina que le corresponde al Director General de la Corporación: “Dirigir, coordinar y controlar las actividades de la entidad y ejercer su representación legal”. 6. Que mediante Acuerdo del Consejo Directivo No. 08 del 25 de Octubre de 2019, se designa como Director General de la CRQ, al Doctor JOSE MANUEL CORTES OROZCO, identificado con cédula de ciudadanía No. 89.004.388 de Armenia, en el cargo como DIRECTOR GENERAL CÓDIGO 0015, GRADO 24. 7.
Que el Doctor JOSE MANUEL CORTES OROZCO, identificado con cédula de ciudadanía No. 89.004.388 de Armenia, a partir del 01 de enero de 2020 según acta de posesión No. 01, ejerce funciones como Director General de la Corporación Autónoma Regional del Quindío - CRQ. 8. Que la Organización Mundial de Salud -OMS- informó la ocurrencia de casos de Infección Respiratoria Aguda Grave (IRAG) causada por un nuevo coronavirus (COVID 2019) en Wuhan (China), desde la última semana de diciembre de 2019. 9.
Que la Organización Mundial de Salud el día 07 enero del 2020 declara Emergencia de Salud Pública de importancia internacional. 10. Que el 11 de marzo de 2020 la Organización Mundial de la Salud, declaró el actual brote de enfermedad por CORONAVIRUS COVID-19 como una pandemia, esencialmente por la velocidad de su propagación y la escala de trasmisión, toda vez que al 11 de marzo de 2020 a la OMS se habían notificado cerca de 125.000 casos de contagio en 118 países y que a lo largo de esas últimas dos semanas el número de casos notificados fuera de la República Popular de China se había multiplicado en 13 veces, mientras que el número de países afectados se había triplicado, por lo que instó a los países a tomar acciones urgentes. 11.
Que el Ministerio de Salud expidió la Resolución No. 385 del 12 de marzo de 2020, por la cual se declara la Emergencia Sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 hasta el 30 de mayo de 2020 y en virtud de la misma, adoptó una serie de medidas con el objeto de prevenir y controlar la propagación del CORONAVIRUS COVID-19 y mitigar sus efectos. 12.
Que mediante Decreto No. 417 del 17 de marzo de 2020, el Gobierno Nacional declaró Estado de Emergencia Económico, Social y Ecológico en todo el territorio Nacional, por causa del brote del nuevo Coronavirus COVID- 2019 13. Que mediante Decreto No. 457 del 22 de marzo de 2020, el Gobierno Nacional ordenó el Aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 25 de marzo de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 13 de abril de 2020, en el marco de la Emergencia Sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19. 14.
Que mediante Decreto No. 531 del 08 de abril de 2020, el Gobierno Nacional prorrogó la orden de aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 13 de abril de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 27 de abril de 2020, en el marco de la Emergencia Sanitaria por causa del coronavirus COVID-19. 15.
Que la Emergencia Sanitaria generada como consecuencia del brote (COVID- 19) constituye un hecho de fuerza mayor, exterior, irresistible e imprevisible, razón por la cual es deber de la administración adoptar las medidas transitorias que garanticen la seguridad de la salud de los servidores públicos y de los ciudadanos, así como el respeto por la seguridad jurídica y el debido proceso de los usuarios e interesados en las actuaciones de la Corporación Autónoma Regional del Quindío, los cuales se ven sustancialmente menguado (sic) por las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional, por lo cual se deben adecuar las condiciones de prestación del servicio frente a la inminencia de la situación. 16.
Que el Gobierno Nacional expidió el Decreto Legislativo No. 491 del 28 de marzo de 2020 “por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, por medio del cual en su artículo 6° faculta a que las entidades del estado ordenen la suspensión de términos administrativos, mediante la expedición de acto administrativo motivado, por un lapso no mayor al de la decretoria de Emergencia Sanitaria. 17.
Que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible expidió la circular No. 9 del 12 de abril de 2020, por medio de la cual emitió una serie de recomendaciones para la implementación del Decreto Legislativo No. 491 de 2020 en los trámites administrativos a cargo de las Autoridades Ambientales del Sistema Nacional Ambiental y atención de las peticiones, queja, reclamos, denuncias y solicitudes de información (PRQS), relacionados con políticas y aplicación de la normatividad ambiental. 18.
Que la Corporación ha adoptado diferentes medidas a través de las resoluciones no. 418 del 13 de marzo de 2020, 460 del 18 de marzo de 2020, 502 del 30 de marzo de 2020 y 512 del 02 de abril de 2020, con el propósito de establecer procedimientos que garanticen el normal funcionamiento de la administración, pero que a su vez garantizar el derecho fundamental a la salud de los ciudadanos y de los funcionarios públicos, de conformidad con las garantías de autocuidado consagradas en la Ley 1751 de 2015. 19.
Que mediante resolución No. 502 del 30 de marzo de 2020, fueron suspendidos los términos administrativos y procesales a partir del 30 de marzo hasta el 13 de abril de 2020, en los procesos sancionatorios ambientales, disciplinarios, jurisdicción coactiva, trámites ambientales, peticiones, consultas y demás actuaciones administrativas que se encuentren en trámite y que requieran el cómputo de términos en las diferentes dependencias de la Corporación Autónoma Regional del Quindío, debido a la imposibilidad de tramitarlos en debida forma, cumpliendo con las garantizas y derechos como el del debido proceso, contradicción y defensa, publicidad, entre otros, como consecuencia de las medidas de orden público enunciadas antes, pues en su gran mayoría, se deben realizar visitas de campo, realizar notificaciones procesales de las cuales los usuarios no cuentan con correos electrónicos, habida cuenta que en su generalidad, los usuarios de la corporación son personas provenientes del campo, los cuales no cuentan con este tipo de tecnologías. 20.
Que en observancia a la prórroga del aislamiento preventivo obligatorio decretada por el Gobierno Nacional mediante Decreto No. 531 de 2020, se hace necesario tomar nuevas medidas frente a los diferentes trámites y procesos que adelanta la Autoridad Ambiental del Departamento del Quindío, con el propósito de garantizar los principios de la función administrativa consagrados en el artículo 209 de la Carta Política. 21.
Que la Oficina Asesora de Procesos Sancionatorios Ambientales y Disciplinarios de la CRQ, requiere la suspensión de todos los términos procesales, ello justificado en: “tanto en los procesos sancionatorios ambientales, como en los procesos disciplinarios, más del 80% de los procesos que actualmente se surten en dicha dependencia, no cuentan con dirección de correo electrónico para surtir notificación electrónica y mucho menos autorización para ello, lo que impide que los actos administrativos proferidos sean notificados o comunicados en debida forma, y en relación con las notificaciones de forma personal y/o por aviso que contemplan los artículos 68 y 69 de la ley 1437 de 2011, están no pueden surtirse por la calamidad sanitaria que sufre el país, pues como es sabido en este momento no están funcionando las empresas de correo postal, así como se necesitaría que funcionarios de la CRQ se desplacen para dicho efecto, con lo cual se estaría poniendo en grave riesgo la salud de las personas que realicen esta función por el contacto directo con la comunidad, así mismo, se tiene que para el caso de la notificación o comunicación en la página web de la CRQ, podría constituirse en una violación al derecho de defensa de los investigados, toda vez que casi la mitad de las personas que se investigan en el proceso sancionatorio ambiental son campesinos y la mayoría no cuentan con el conocimiento, o con el servicio de internet para verificar constantemente en la página web.
(sic) así mismo, se encuentra pertinente establecer que la mayoría de las etapas procesales de ambos procesos cuentan con términos sujetos a vencimiento, prescripción y caducidad, por lo que al no lograrse notificar los actos administrativos en debida forma, o practicar o decretar las pruebas pertinentes en tiempo quedarían desprotegidos ambos procesos sin lograr la efectividad de la protección de los recursos naturales, por un lado y de acciones disciplinarias, por el otro, sin mencionar las posibles violaciones que podría ocasionar al debido proceso y el derecho de defensa de los investigados, por lo tanto, en este tiempo funcionarios y contratistas que puedan laborar en la modalidad de trabajo en casa, continuarán con la proyección de actos administrativos para que una vez cese las medidas aplicadas al covid-19 se proceda a la notificación y/o comunicación y la práctica de pruebas respectivas. 22.
Que la Oficina Asesora Jurídica de la Corporación Autónoma Regional del Quindío, justifica la necesidad de suspensión de los procesos de cobro coactivo a su cargo, ello con fundamento en: “teniendo en cuenta la Emergencia Sanitaria decretada por el Gobierno Nacional en el marco del nuevo covid-19, así como las órdenes de aislamiento preventivo obligatorio en todo el territorio nacional, se ha visto imposibilitada la realización de notificaciones de mandamientos de pago, resolución de excepciones, recursos, entre otros actos proferidos en el marco del proceso de cobro coactivo, teniendo en cuenta que no se cuenta con autorizaciones para la realización de notificaciones electrónicas por parte de las personas ejecutadas, así como en observancia a que es indispensable garantizar el acceso a los expedientes a los diferentes usuarios con el propósito de que ejerzan en debida forma su derechos de contradicción y defensa frente a las obligaciones que se encuentran en ejecución. situaciones que se imposibilita, por cuanto dichos expedientes no se encuentran digitalizados y solo se podría suministrar de manera presencial”. 23.
Que de igual forma se hace necesario tomar determinaciones especiales frente a la recepción, trámite y respuesta de los diferentes trámites ambientales y peticiones en general, en cumplimiento a las disposiciones contenidas en el Decreto Legislativo No. 491 de 2020 y la circular no. 09 del 12 de abril de 2020 expedida por Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. 24.
Que en mérito de lo anteriormente expuesto, RESUELVE:
ARTÍCULO PRIMERO: SUSPENDER TÉRMINOS ADMINISTRATIVOS Y PROCESALES a partir del 14 de abril hasta el 26 de abril de 2020, en los procesos sancionatorios ambientales, disciplinarios y jurisdicción coactiva de la Corporación Autónoma Regional del Quindío. Lo anterior, sin perjuicio de que se puedan adelantar denuncias, interposición de medidas preventivas, peticiones o consultas dentro del término de suspensión.
PARÁGRAFO PRIMERO: La suspensión de términos de que trata el presente artículo, implica la interrupción de los términos de caducidad y prescripción de los diferentes procesos; así como la suspensión de los términos de respuesta de las peticiones en sus diferentes modalidades que no puedan ser notificadas de manera electrónica.
ARTÍCULO SEGUNDO: REANUDAR los términos administrativos a partir del día 14 de abril de 2020, en los diferentes trámites ambientales, peticiones, consultas y demás actuaciones administrativas que se encuentren en trámite en las diferentes dependencias de la Corporación Autónoma Regional del Quindío, las cuales serán atendidas bajo los siguientes parámetros: - NUEVAS SOLICITUDES DE TRÁMITES AMBIENTALES: Durante el periodo de aislamiento preventivo obligatorio, estos trámites estarán sujetos a las siguientes reglas: a) Una vez radicada la solicitud, se verificará el cumplimiento de los requisitos exigidos para cada trámite en particular y se procederá a emitir el respectivo acto administrativo de inicio. b) Se evaluará si el trámite ambiental puede continuarse sin necesidad de realizar visita técnica; de no ser viable continuar el trámite por ser necesaria la visita técnica, se deberá emitir en cada caso en particular, previa justificación motivada, un auto que suspenda los términos del proceso hasta tanto se supera la Emergencia Sanitaria. - TRÁMITES AMBIENTALES EN CURSO: Durante el periodo de aislamiento preventivo obligatorio, estos trámites estarán sujetos a las siguientes reglas: a) En aquellos trámites que ya se haya realizado visita técnica, se continuará con el trámite respectivo, en la fase en que se encuentre, utilizando para ello los medios virtuales disponibles; b) Cuando no se haya practicado visita técnica y ésta sea necesaria para continuar con el trámite, previa justificación motivada para cada caso en particular, se procederá a suspender los términos en el estado en que se encuentre el respectivo proceso. c) Tratándose de solicitudes de modificación o cesión, los trámites respectivos continuarán en el estado en que se encuentren, siempre que, como se indicó anteriormente, no sea necesaria la práctica de visita técnica o ésta ya se haya realizado. - ATENCIÓN DE PETICIONES, QUEJAS, RECLAMOS Y SOLICITUDES AMBIENTALES: Durante el periodo de aislamiento preventivo obligatorio, estos trámites estarán sujetos a las siguientes reglas: a) En toda petición, queja, reclamo y solicitud que se radique virtualmente, el peticionario o interesado deberá suministrar los datos de contacto y el correo electrónico a través del cual se le comunicará o notificará según corresponda la respuesta o decisión correspondiente. b) Las respuestas a las peticiones, queja, reclamo y solicitud se realizará a través de los canales virtuales habilitados para ello. c) En caso de requerir visita de campo para dar respuesta a una petición, queja, reclamo o solicitud, se suspenderán los términos para su respuesta o para la decisión a que haya lugar. d) Así mismo se suspenderán los términos de respuesta o decisión según corresponda, cuando sea necesario la consulta de información que repose físicamente en los archivos de la sede la Corporación, respecto de los cuales no sea posible tener acceso por alguna circunstancia.
PARÁGRAFO PRIMERO: Las peticiones en sus diferentes modalidades que se encuentren en curso o que se radiquen durante la vigencia de la Emergencia Sanitaria, serán resueltas dentro de los términos establecidos en el artículo 5 del Decreto Legislativo No. 491 de 2020.
PARÁGRAFO SEGUNDO: Los términos de suspensión que sean necesarios decretar, no podrán exceder el término establecido por el Gobierno Nacional para el aislamiento preventivo obligatorio ordenado mediante Decreto No. 531 de 2020.
PARÁGRAFO TERCERO: Con relación a los trámites de control y seguimiento ambiental, se dará aplicación a las directrices establecidas en el numeral 2.3 de la circular no. 09 del 12 de abril de 2020, expedida por el ministerio de ambiente y desarrollo sostenible.
ARTÍCULO TERCERO: Ordénese la publicación de la presente resolución en la página web de la entidad y en un lugar visible de la sede principal de la Corporación Autónoma Regional del Quindío.
ARTÍCULO CUARTO: La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación y deroga aquellas disipaciones que le sean contrarias especialmente las resoluciones No. 502 del 30 de marzo de 2020 y 512 del 02 de abril de 2020. Comuníquese, Publíquese y Cúmplase. Dada en Armenia, Quindío a los 13 días del mes de abril de dos mil veinte (2020). [Firma] JOSE MANUEL CORTÉS OROZCO Director General”. 1.2.
Trámite procesal del medio de control Por auto de 15 de julio de 2020, el Magistrado ponente avocó conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución 516 de 14 de abril de 2020[1], proferida por la CRQ, por cuanto consideró que se cumplían los requisitos de procedibilidad que devienen de lo prescrito en el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA.
En este proveído se ordenó la fijación en lista por el término de diez días para que los ciudadanos impugnaran o coadyuvaran la resolución objeto de control; así mismo, se dispuso notificar a la CRQ y al director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, y se corrió traslado a la Procuraduría General de la Nación para que rindiera concepto, proveído que fue notificado el 16 de julio del mismo año. 1.2.1.
Intervención de la Corporación Autónoma Regional del Quindío - CRQ Por medio de memorial recibido el 23 de julio de 2020, el Jefe de la Oficina Jurídica de la CRQ informó que la Resolución 516 de 2020 es un acto administrativo emitido única y exclusivamente en virtud a la facultad conferida por el ordenamiento legal y en aras de tomar medidas coherentes a la situación de aislamiento decretada por el Gobierno Nacional.
Finalmente, remitió copia de las Resoluciones 502 del 30 de marzo de 2020 y 512 del 2 de abril de 2020, actos que dice derogar la Resolución objeto de control. 2. Concepto del Ministerio Público La agente del Ministerio Público rindió concepto, por medio de memorial radicado el 5 de agosto de 2020[2], en el que indicó que la Resolución 516 de 14 de abril de 2020 es un acto administrativo de carácter general, expedido en ejercicio de la función administrativa, y dictado por una autoridad del orden nacional, de conformidad con las previsiones de la Ley 99 de 1993 y la jurisprudencia de la Corte Constitucional[3].
Así mismo, señaló que el acto objeto de examen, adoptó varias medidas para evitar la propagación del COVID 19, entre ellas la suspensión de los términos en los procesos sancionatorios ambientales, disciplinarios y jurisdicción coactiva y, de otra, la reanudación de los términos en los diferentes trámites ambientales, peticiones, consultas y demás actuaciones administrativas que se encuentren en trámite en las diferentes dependencias de la entidad.
Según se lee, estas decisiones tuvieron como sustento los Decretos, 457 y 531 de 2020, de naturaleza ordinaria y el Decreto Legislativo 491 de 2020, que fue dictado por el Gobierno Nacional en el marco de la Declaratoria de Emergencia Económica, Social y Ecológica. Reparó en que al encontrarse el acto objeto de control, expedido bajo el amparo de los Decretos, 457 y 531 de 2020, referidos al aislamiento preventivo y obligatorio, los cuales fueron proferidos mediante facultades ordinarias, pues, estos se fundaron en la emergencia sanitaria decretada por el Ministerio de Salud y de la Protección Social en la Resolución 385 de 2020, concluye que las medidas tomadas bien podían adoptarse haciendo uso de herramientas ordinarias, como el artículo 118 del C.G.P., aplicable por remisión del artículo 306 del CPACA a los procesos ante el contencioso administrativo y a las actuaciones administrativas, por analogía. No obstante, indicó que “le corresponde al juez de lo contencioso administrativo, proceder al estudio de la Resolución 516 de 14 de abril de 2020, pese a que esta delegada considere que el titular de la entidad no requería hacer mención a las normas de excepción para tomar las medidas contenidas en el acto objeto de control”.
En ese orden, afirmó que la Resolución 516 de 14 de abril de 2020 tiene una conexidad sustancial y normativa con el Decreto 491 de 2020, y es compatible con él, en tanto lo que hizo el Director General de la CRQ, en ejercicio de sus funciones, es desarrollar las medidas para las actividades de la entidad frente a la necesidad de garantizar la prestación de los servicios a cargo de las autoridades públicas en respeto a los derechos y libertades de las personas, a partir de las estipulaciones del Decreto Legislativo 491 de 2020.
Sin embargo, al realizar el estudio del acto objeto de control artículo por artículo, advirtió reparos en el parágrafo del artículo 1º, respecto del cual indicó que al referirse a la suspensión de términos de respuesta de las peticiones en sus diferentes modalidades que no puedan ser notificadas de manera electrónica, considera que resulta ilegal, pues el Decreto 491 de 2020 dispone la ampliación de los términos para atender las peticiones, pero no consagra la posibilidad de suspenderlos que, al final, lo que implica es la no respuesta, asunto que es lesivo del núcleo del derecho de petición. A su turno, en cuanto al artículo segundo, acápite referente a “NUEVAS SOLICITUDES DE TRÁMITES AMBIENTALES”, señaló que se regulan varios trámites, permisos, autorizaciones y/o certificaciones ambientales que, a su vez, cuentan con regulaciones especiales.
A manera de ejemplo, indicó: i) el artículo 2.2.2.8.5.2. del Decreto 1076 de 2015 que establece el trámite para los permisos de recolección y ii) el artículo 2.2.2.9.2.5. del mismo decreto, referente al permiso de estudio para la recolección de especímenes de especies silvestres de la diversidad biológica con fines de elaboración de estudios ambientales.
Señaló que según dichas normas especiales, los trámites allí previstos indican que recibida la solicitud, la autoridad expedirá el auto de inicio y podrá requerir información adicional por escrito, requisito que al no estar indicado en el artículo 2º del acto objeto de control, modifica estos trámites. Por lo que solicitó que se declare la legalidad condicionada, en el entendido de que la autoridad debe dar inicio al trámite y, si es del caso, después de ello, solicitar la información adicional, para posteriormente suspender el trámite si a ello hay lugar.
Finalmente, en cuanto al acápite del artículo segundo denominado “ATENCIÓN DE PETICIONES, QUEJAS, RECLAMOS Y SOLICITUDES AMBIENTALES”, indicó que los literales c) y d), se contraponen a las previsiones del Decreto Legislativo 491 de 2020, pues esté último dispone la ampliación de los términos para atender las peticiones, pero no consagra la posibilidad de suspenderlos.
En consecuencia, solicitó que se declarara su ilegalidad. 2. CONSIDERACIONES 2.1. COMPETENCIA La Sala Veintidós Especial de Decisión del Consejo de Estado es competente para decidir el presente medio de control inmediato de legalidad, de conformidad con el trámite previsto en el artículo 185 del CPACA[4], en concordancia con los artículos 136[5] y 111, numeral 8º[6] de dicha normativa y el artículo 29 del Acuerdo 80 del 12 de marzo de 2019- Reglamento Interno del Consejo de Estado; y, según lo decidido por la Sala Plena, en la sesión No. 10 del 1º de abril de 2020, celebrada durante el actual estado de emergencia, en las cuales se asignó a las salas especiales de decisión, la competencia para conocer y decidir los controles inmediatos de legalidad.
2.2. MEDIO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Previo a efectuar el juicio de legalidad de la Resolución No. 516 del 14 de abril de 2020, expedida por el Director de la Corporación Autónoma Regional del Quindío CRQ, la Sala hará una breve exposición acerca de tres aspectos fundamentales: i) los estados de excepción en Colombia ii) la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica expedida a través del Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020 y iii) el alcance del control inmediato de legalidad, para luego proceder al estudio de fondo respectivo.
2.2.1. LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN EN COLOMBIA Los denominados estados de crisis o estados de excepción, corresponden al régimen jurídico que consagra la Constitución Política para otorgarle a las autoridades administrativas, las herramientas jurídicas necesarias para enfrentar las circunstancias económicas, sociales, políticas o ambientales anormales o extraordinarias que amenacen o afecten gravemente la estabilidad institucional, la paz, el funcionamiento del Estado, a fin de conjurarlas e impedir la extensión de sus efectos, cuando no es posible afrontarlos con los instrumentos jurídicos ordinarios[7].
En la tradición jurídica nacional, tales potestades se han caracterizado por su carácter reglado, en tanto su ejercicio está sometido a un régimen de controles políticos y jurídicos con el fin evitar la ruptura del orden constitucional y el consecuente surgimiento de regímenes de facto, que amenacen los derechos y las libertades ciudadanas y atenten contra la vigencia del orden institucional.
Desde el comienzo del diseño de nuestras instituciones republicanas, se consagró el uso de “facultades extraordinarias” por parte del gobierno para enfrentar las situaciones de crisis, que en no pocas ocasiones se presentaron, como consecuencia del enfrentamiento de las distintas facciones de poder. Fue la Constitución de Cúcuta de 1821, la que inauguró este instrumento, al estatuirlo en el caso de guerra exterior (artículo 55) y conmoción interior (artículo 128); luego la Constitución Neogranadina de 1832, la desarrolló de forma más específica, dotándola de elementos propios (artículos 108-110 y 117); en tanto, la Constitución de 1843 se limitó a otorgar al ejecutivo la potestad de “reprimir” cualquier perturbación del orden público interno. Por su parte, en las Constituciones de 1853, 1858 (Confederación Granadina) y 1863 (Rionegro) no existieron instituciones de excepción, hasta que, con ocasión de la unificación de la república en la Constitución de 1886 se trajo la figura del “estado de sitio”, que fue reformulada en 1910, 1960 y 1968, en procura de racionalizar su uso.
En la segunda mitad del siglo XX, se advierte un uso permanente de esta institución, al punto que el país prácticamente se mantuvo bajo el régimen de excepción, dado que los distintos gobiernos la declararon sucesivamente. Primero, en vigencia del Frente Nacional (1958-1974), en razón del aumento de la protesta social y el surgimiento de grupos subversivos, con la cual se afrontó la denominada “violencia política”, que enfrentó a los partidos políticos Liberal y Conservador.
Después, desde la ruptura del Frente Nacional y hasta la expedición de la Constitución de 1991, ante el crecimiento de la presencia guerrillera y la irrupción del narcotráfico y los grupos paramilitares, el país estuvo sistemáticamente bajo el “estado de sitio”, instrumento común de la acción gubernamental con serias repercusiones en materia de restricción de derechos y libertades públicas y ausencia de contrapesos propios del sistema democrático[8].
Así entonces, fue necesario que el constituyente de 1991, trajera un diseño distinto que prefigurara una taxonomía de los estados de excepción, con mayores condicionamientos y controles. Así, se establecieron tres categorías de estados de anormalidad: el estado de guerra exterior (artículo 212), el estado de conmoción interior (artículo 213) y el estado de emergencia económica, social y ecológica (artículo 215).
Para su puesta en marcha, el constituyente ordenó la expedición de una ley estatutaria que regulara la materia, con el fin de establecer sus límites y controles. En este orden se expidió la Ley Estatutaria 137 de 1994, que en su artículo 2º, señaló como finalidad (i) “establecer los controles al ejercicio de las facultades excepcionales del Gobierno” y (ii) fijar “las garantías para proteger los derechos humanos de conformidad con los tratados internacionales”.
Precisó la misma disposición que los hechos que autorizan el uso de las facultades excepcionales deben corresponder a “circunstancias extraordinarias que hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado”. En relación con las reglas que la constitución, la ley y la jurisprudencia han señalado respecto de los estados de excepción, pueden destacarse las siguientes: (i) su declaratoria está sujeta a requisitos de forma y contenido, en tanto debe ser firmado por el presidente y sus ministros, quienes serán responsables por extralimitación o abusos en su expedición y obedecer a causas extraordinarias, imprevistas y graves; ii) los decretos legislativos que se expidan como consecuencia de su declaratoria, deben referirse a medidas estrictamente necesarias para superar la crisis, conexas y proporcionales a sus causas;
(iii) durante su vigencia no pueden suspenderse los derechos ni las libertades fundamentales de las personas, consagradas en la Constitución y los tratados internacionales que reconocen derechos humanos y el derecho internacional humanitario; (iv) su duración está definida en el tiempo, excepto el estado de guerra exterior, que se extiende mientras subsista la confrontación armada internacional;
(v) las medidas deben respetar el principio de colaboración armónica entre las ramas y órganos del Estado, como el sistema de frenos y contrapesos que los gobierna; (vi) los decretos legislativos están sometidos, tanto al control político del Congreso de la República, como al judicial por parte de la Corte Constitucional, y de la jurisdicción contencioso-administrativa, que conoce del control inmediato de legalidad de los actos administrativos de carácter general que desarrollan los decretos legislativos. 2.2.2 DECLARACIÓN DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA ADOPTADA MEDIANTE EL DECRETO LEGISLATIVO 417 del 17 DE MARZO DE 2020 POR PARTE DEL GOBIERNO NACIONAL Y SU ANÁLISIS DE CONSTITUCIONALIDAD – SENTENCIA C-145 DE 2020- En punto a la emergencia económica, desde la reforma constitucional de 1968, el constituyente colombiano separó las nociones de “orden público político” y la de “orden público económico”, para diferenciar el estado de sitio (hoy conmoción interior) y el estado de emergencia económica.
La Constitución de 1991, agregó a este último las nociones de orden social y ecológico, para identificar otros fenómenos constitutivos de alteración anormales, distintos de la alteración del orden político y la situación de guerra exterior. Así entonces, lo que interesa, para identificar el estado de emergencia económica, social o ecológica es la naturaleza de la causa inmediata de perturbación y la ubicación precisa de la deficiencia que impide resolver a través del régimen ordinario, el hecho o las situaciones imprevistas que inducen a la declaratoria del estado de excepción. Ahora bien, en relación con el asunto que nos convoca, se tiene que el 7 de enero de 2020 la Organización Mundial de la Salud, identificó un nuevo coronavirus, identificado como SARS-CoV-2 y declaró este brote como emergencia de salud pública de importancia internacional, por lo que el 9 de marzo de 2020, esta misma organización solicitó a los países, la adopción de medidas urgentes con el objetivo de detener la transmisión y prevenir la propagación del virus, declarando el 11 de marzo de 2020 el brote de enfermedad COVID-19 como una pandemia de impacto global[9].
Fue por ello que, mediante la Resolución No. 380 del 10 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social adoptó, entre otras medidas sanitarias preventivas, el aislamiento y la cuarentena de las personas que habían arribado a Colombia desde la República Popular China, Francia, Italia y España. Ante la insuficiencia de las anteriores medidas, por Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, el Ministro de Salud y Protección Social, de acuerdo con lo establecido en el artículo 69 de la Ley 1753 de 2015, declaró el “estado de emergencia sanitaria” en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y, en virtud de ésta, adoptó una serie de medidas con el objeto de prevenir y controlar la propagación de la COVID- 19 y mitigar sus efectos.
Sin embargo, a pesar de la declaratoria de emergencia sanitaria y ante el riesgo de una grave afectación de toda la población colombiana, el Gobierno Nacional, expidió el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020 “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional” con la finalidad de adoptar medidas extraordinarias dirigidas a conjurar los efectos de la crisis de la pandemia, en especial para apoyar al sector salud, y mitigar sus efectos económicos en el país. En relación con el Decreto 417 de 2020, la Corte Constitucional efectuó el control automático de constitucionalidad a través de la Sentencia C-145 de 2020[10], declarándolo exequible por considerar que el mismo cumplió con los presupuestos formales y materiales exigidos por la constitución política y la ley estatutaria de los estados de excepción. En punto del juicio material del decreto, consideró que los hechos alegados para su declaratoria relacionados con la salud pública mundial por el surgimiento del virus denominado SARS-CoV-2, que se convirtió en una pandemia, obligó a tomar medidas preventivas como el aislamiento social y el confinamiento temporal obligatorio.
En este orden de ideas, la Corte verificó que esta situación ha traído como consecuencia graves afectaciones económicas y sociales a la sociedad colombiana, lo que obligó a buscar soluciones no solo frente a la pandemia, sino respecto de las consecuencias que se desprenden de la misma, de naturaleza económica, social y ecológica. Igualmente, consideró que la situación internacional, como la caída en el precio del petróleo y la incertidumbre de los mercados, directa o indirectamente conectados con la pandemia global, impactan severamente la situación del país. Así entonces, para el alto tribunal, es evidente la alteración negativa que ha ocasionado el aumento vertiginoso del virus SARS-CoV-2, en el normal desarrollo de las actividades productivas, en perjuicio de los comerciantes y empresarios, problemas de abastecimiento de bienes básicos, la atención interrumpida de algunos servicios públicos y el bienestar general de los habitantes del país, lo cual impone la adopción de medidas extraordinarias para enfrentar la situación de crisis, para evitar agravar la situación sanitaria y los efectos económicos que ha traído la pandemia.
En suma, concluye la Corte que el Gobierno nacional ejerció apropiadamente sus facultades constitucionales, pues declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica con fundamento en: i) la grave situación de calamidad pública sanitaria, ii) su crecimiento exponencial, iii) los altos índices de mortalidad, iv) los efectos perjudiciales sobre el orden económico y social, que involucran afectaciones y amenazas intensas sobre los derechos constitucionales de los habitantes del país, y graves repercusiones sobre las finanzas del Estado, todo lo cual resulta ajustado a la realidad e impone el deber de adoptar las medidas extraordinarias necesarias para mitigar los efectos del brote del nuevo coronavirus.
2.2.3. ALCANCE DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Como se explicó anteriormente, los estados de excepción, son regímenes excepcionales concebidos para situaciones de anormalidad, regidos bajo la égida del principio de legalidad que impone un sistema de facultades sujetas al ordenamiento jurídico y a los límites definidos en la constitución y la ley estatutaria de los estados de excepción[11].
Es así como, en el estado de anormalidad institucional se deben reforzar los mecanismos de control, a fin de asegurar la vigencia del estado democrático de derecho[12]. En el marco del régimen de excepción, como se indicó ut supra, el control automático de constitucionalidad de los decretos legislativos que dicta el gobierno en ejercicio de las facultades extraordinarias, corresponde a la Corte Constitucional, por expresa disposición del artículo 214.6 superior.
Así mismo, en virtud del artículo 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 “Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia”, el control inmediato de legalidad sobre las medidas de carácter general dictadas por las autoridades administrativas como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa según se trate de autoridad territorial, caso en el cual su conocimiento está asignado a los tribunales administrativos, de conformidad con el artículo 151.14 del CPACA, o al Consejo de Estado, si el acto emana de una autoridad nacional, según lo dispuesto en el artículos 111.8 ejusdem.
La Corte Constitucional en sentencia C-179 de 1994[13], consideró que el control inmediato de legalidad constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es una medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales. A su turno, esta Corporación ha precisado que la Ley 137 de 1994 pretendió instaurar un mecanismo de control automático de legalidad de los actos administrativos que opere de forma independiente de la fiscalización que lleva a cabo la Corte Constitucional respecto de la constitucionalidad de los decretos legislativos que les sirven de fundamento, como una garantía adicional de los derechos del ciudadano y de la legalidad abstracta.
Por consiguiente, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo ha de efectuar el examen, de manera oficiosa, de todo acto administrativo, de alcance nacional, departamental o local, que desarrolle los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción, a efecto de verificar que tales determinaciones, adoptadas en ejercicio de la función administrativa, no desborden las finalidades y los límites establecidos por la Constitución, por la Ley y por el propio Gobierno Nacional en los decretos respectivos”[14].
En otras palabras, se trata de un procedimiento especial regulado en ley estatutaria, de carácter excepcional y temporal, cuyo objeto recae sobre actos administrativos de carácter general, expedidos al amparo de los decretos legislativos dictados en un estado de excepción; y en el que corresponde al juez: i) analizar la existencia de relación de conexidad entre la regulación contenida en el acto objeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica, ii) determinar su conformidad con las normas superiores que le sirven de fundamento, entre otras, los mandatos constitucionales (arts. 212 a 215), la Ley Estatutaria de Estados de los Excepción, el decreto de declaratoria del estado de excepción y los decretos con carácter legislativo expedidos por el gobierno en virtud de la autorización constitucional para legislar por vía excepcional[15] y, iii) establecer si el acto está conforme con la garantía de protección de los derechos fundamentales de acuerdo con los tratados o convenios internacionales sobre derechos humanos incorporados al ordenamiento jurídico nacional.
La jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado[16], ha definido como características principales del control inmediato de legalidad de los actos administrativos generales proferidos al amparo de los decretos legislativos dictados durante los estados de excepción, las siguientes: 1. Es oficioso, pues en el evento de no efectuarse el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento[17]. 2.
Es integral porque los actos administrativos se deben confrontar con todo el ordenamiento jurídico y el escrutinio del juez comprende: “… la revisión de aspectos como la competencia para expedirlo, el cumplimiento de los requisitos de forma y de fondo, la conexidad de las medidas que se dicten con las causas que dieron origen a su implantación, el carácter transitorio y la proporcionalidad de las mismas, así como su conformidad con el resto del ordenamiento jurídico, siempre bajo el entendido de que ellas hacen parte de un conjunto de medidas proferidas con la exclusiva finalidad de “conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos”[18].
En este punto, la jurisprudencia ha precisado que si bien el control inmediato de legalidad tiene por finalidad establecer la conformidad del acto examinado para “con el resto del ordenamiento jurídico”, el control no es absoluto, pues no se trata de la confrontación del acto administrativo “con todo precepto existente de rango constitucional o legal”, sino de examinar su legalidad, como se indicó en precedencia, conforme las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución Política), la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994), los decretos expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la declaratoria del estado de excepción, y las demás normas superiores a las que debe sujeción el acto objeto del control.
De otra parte, precisa la Sala que, en los estados de excepción, el derecho internacional de los derechos humanos (DIDH), constituye parámetro de control de convencionalidad ex officio, por lo que, se impone al juez el deber de analizar las medidas administrativas frente a las normas y principios internacionales, que rigen la legalidad del estado de excepción y garantizan el goce efectivo de los derechos humanos fundamentales.
Al respecto debe señalarse que, si bien el derecho internacional de los derechos humanos, permite la suspensión del ejercicio de ciertos derechos en situaciones de emergencia, siempre que se cumplan con los requisitos previstos en el artículo 4 del PIDCP[19] y el artículo 27 de la CADH (Pacto de San José)[20], la suspensión de garantías constituye una situación excepcional.
Sin embargo, ello no significa que la misma “comporte la supresión temporal del Estado de derecho o que autorice a los gobernantes a apartar su conducta de la legalidad a la que en todo momento deben ceñirse”[21]. El artículo 27 de la CADH reviste especial importancia para el sistema de protección de los derechos humanos en situaciones excepcionales.
Para la Corte Interamericana de Derechos Humanos “(…) ningún derecho reconocido por la Convención puede ser suspendido a menos que se cumplan las condiciones estrictas señaladas en el artículo 27.1., además, aún cuando estas condiciones estén satisfechas, el artículo 27.2 dispone que cierta categoría de derechos no se puede suspender en ningún caso.
Por consiguiente, lejos de adoptar un criterio favorable a la suspensión de los derechos, la Convención establece el principio contrario, es decir, que todos los derechos deben ser respetados y garantizados a menos que circunstancias muy especiales justifiquen la suspensión de algunos, en tanto que otros nunca pueden ser suspendidos por grave que sea la emergencia”[22].
Bajo esta línea argumentativa, el control de convencionalidad[23] ex officio que ejercen los jueces, en el marco de sus competencias, constituye una garantía indispensable para la protección de los derechos humanos en situaciones crisis o anormalidad, y para establecer la legalidad a la que debe sujetarse el régimen de excepción en una sociedad democrática en la que “los derechos y libertades inherentes a la persona, sus garantías y el Estado de Derecho constituyen una tríada, cada uno de cuyos componentes se define, completa y adquiere sentido en función de los otros”[24].
En suma, el ejercicio del control integral de las medidas administrativas de carácter general que se expidan como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, comprende, como se indicó ut supra, la confrontación del acto: i) con las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución Política), ii) la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994), iii) los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la declaratoria del estado de excepción, iv) las demás normas superiores a las que debe sujeción el acto objeto del control y v) un control de convencionalidad para determinar si la disposición que se expide dentro del marco del estado de excepción, vulnera el núcleo esencial de los derechos humanos consagrados en la CADH y en los tratados o convenios internacionales sobre derechos humanos incorporados al ordenamiento jurídico nacional[25]. 3.
Es autónomo porque la revisión del acto administrativo es posible, antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la exequibilidad del decreto declaratorio del estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan, sin perjuicio “de que deban acatarse y respetarse los efectos del fallo de constitucionalidad respectivo si éste ya se ha proferido o en el momento en el cual se profiera, pero sin que ellos suponga la existencia de prejudicialidad alguna del juicio de constitucionalidad que adelanta la Corte Constitucional en relación con el proceso que adelante el Juez Administrativo….”[26]. 4.
La sentencia que decide el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa. En este sentido entonces, como la sentencia que resuelve el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa es posible que la decisión administrativa sea nuevamente controvertida en la jurisdicción respecto de otras normas superiores no estudiadas y por aspectos diferentes a los analizados[27].
En relación con esta característica, la jurisprudencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha señalado lo siguiente: “(…)Por ello los fallos que desestiman la nulidad de los actos objeto de control o que la decretan sólo parcialmente respecto de algunos de sus preceptos, aunque tienen efecto erga omnes, esto es oponible a todos y contra todos, por otro lado, tienen la autoridad de cosa juzgada relativa, es decir, sólo frente a los ítems de ilegalidad analizados y decididos en la sentencia. En síntesis, la decisión adoptada en un fallo desestimatorio, en estos casos, en tanto se contrae a un estudio de legalidad limitado dado su carácter oficioso, ajeno a la naturaleza dispositiva del control judicial asignado a la justicia administrativa, no implica el análisis de todos los posibles motivos de contradicción con normas superiores y -por lo mismo- no impide ni es óbice para que a futuro se produzca otro pronunciamiento, que verse sobre reproches distintos que puedan edificarse sobre la misma norma”[28]. 5.
Es un medio de control compatible con el contencioso objetivo de anulación y la nulidad por inconstitucionalidad. Así entonces, el control inmediato de legalidad definido en la Ley Estatutaria es un medio judicial con carácter excepcional y temporal que garantiza el orden jurídico en estados de anormalidad y preserva el equilibrio en el ejercicio de los poderes públicos en el estado constitucional de excepción.
2.3. PROCEDIBILIDAD DEL MEDIO DE CONTROL En orden a resolver si es procedente o no este medio de control, es menester verificar si se cumplen los requisitos de procedibilidad fijados en el artículo 136 del CPACA. 1. Que el acto sea dictado en ejercicio de la función administrativa En el presente caso, se advierte que la Resolución No. 516 del 14 de abril de 2020, expedida por el Director de la CRQ, por medio de la cual “SE TOMAN ALGUNAS DETERMINACIONES FRENTE A LOS DIFERENTES TÉRMINOS ADMINISTRATIVOS DENTRO DE LOS PROCESOS SANCIONATORIOS AMBIENTALES, DISCIPLINARIOS, JURISDICCIÓN COACTIVA, TRÁMITES AMBIENTALES, PETICIONES, CONSULTAS Y DEMÁS ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS QUE SE ADELANTEN EN LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL QUINDÍO CRQ”, corresponde al ejercicio de la potestad administrativa a cargo de dicha entidad, en cumplimiento de sus funciones consagradas en los artículos 30 y 31 de la Ley 99 de 1993[29], dentro del marco de su objeto[30], esto es, “la ejecución de las políticas, planes, programas y proyectos sobre medio ambiente y recursos naturales renovables, así como dar cumplida y oportuna aplicación a las disposiciones legales vigentes sobre su disposición, administración, manejo y aprovechamiento, conforme a las regulaciones, pautas y directrices expedidas por el Ministerio del Medio Ambiente”.
Así, la decisión de suspender los términos respecto de los asuntos a su cargo, como los procesos sancionatorios ambientales, disciplinarios y de cobro coactivo, y la reanudación de los términos en los diferentes trámites ambientales, peticiones, consultas y demás actuaciones administrativas que se encuentren en trámite en las diferentes dependencias de la entidad, son funciones administrativas propias de la Corporación. 2.
Que el contenido del acto sea de carácter general En este caso, se tiene que la Resolución No. 516 del 14 de abril de 2020, es de carácter general, impersonal o abstracto, en tanto, con ella se “suspenden términos administrativos” y se reanudan los términos en los diferentes trámites ambientales, sin que se dirija a sujetos específicos o individualizados, razón por la cual los efectos y sus destinatarios son un universo de personas, incluidos los servidores públicos y la ciudadanía en general que tiene que ver con este tipo de trámites. 3.
Que el acto sea dictado por una autoridad nacional En este sentido, es preciso señalar que el artículo 23 de la Ley 99 de 1993, establece que las corporaciones autónomas regionales “son entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrado por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente”.
En punto a la naturaleza jurídica, la Corte Constitucional en sentencia C- 689 de 2011, reiterando la C-593 de 1995, sostuvo: “son (a) entidades administrativas del orden nacional, que tienen una naturaleza intermedia entre la Nación y las entidades territoriales, y entre la administración central nacional y la descentralizada por servicios;
(b) que tienen finalidades relativas a la preservación del medio ambiente y el aprovechamiento de los recursos naturales; (c) que por tanto cumplen con objetivos de interés público; (d) que pueden representar a la Nación y ser agente del Gobierno Nacional; (e) que de conformidad con sus finalidades constitucionales, pueden participar en los procesos de elaboración y desarrollo de los planes de desarrollo de las entidades territoriales;
(f) que cuentan con un régimen de autonomía que les garantiza la Constitución, de conformidad con el numeral 7 del artículo 150 de la Carta Política; (g) que están concebidas por el Constituyente para la atención y el cumplimiento autónomo de muy precisos fines asignados por la Constitución misma o por la ley; y (h) que deben dar cumplida y oportuna aplicación a las normas constitucionales, legales y reglamentarias sobre su manejo y aprovechamiento”.
En consecuencia, en el presente caso el acto objeto de control emana de la Corporación Autónoma Regional del Quindío, de creación legal, a través del artículo 1 de la Ley 66 de 1964, ente corporativo de carácter público, del orden nacional[31], dotado de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, lo que hace que se encuentre cumplida la exigencia objeto de estudio, esto es, “Que el acto sea dictado por una autoridad nacional”. 4.
Que el acto objeto de control sea proferido en desarrollo de un decreto legislativo Frente a este último requisito de procedibilidad, es menester precisar que, la Resolución No. 516 del 14 de abril de 2020, citó como fundamento normativo, entre otros, el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional” y el Decreto 491 de 2020, en tanto dispuso que las autoridades administrativas, como consecuencia de la emergencia, pueden, mediante acto administrativo, suspender los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.
En este orden, se evidencia que el acto administrativo sub examine fue expedido con fundamento en los decretos dictados durante el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica que rigió en el país, declarada a través del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 y, especialmente, es desarrollo del Decreto 491 de 2020, que autorizó la suspensión de términos en las actuaciones administrativas, de modo tal, que se observa satisfecho también este último requisito para asumir su conocimiento, en los términos del artículo 136 del CPACA.
4. ESTUDIO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN 516 DE 2020 De conformidad con lo expuesto, la Sala realizará el correspondiente estudio de legalidad de la referida resolución, no sin antes advertir que los requisitos de validez del acto administrativo incluyen el examen de la competencia, así como los demás elementos formales y materiales, para que el control judicial cumpla con el estándar de integralidad que caracteriza a esta vía procesal.
En primer lugar, tenemos que la citada resolución cumple con los requisitos formales de todo acto administrativo, cuales son: número, fecha, la competencia expresa de las facultades que se ejercen, el contenido de las materias reguladas u objeto de la disposición, la parte resolutiva y la firma de quien lo suscribe[32].
2.4.1. COMPETENCIA PARA DICTAR EL ACTO En lo que tiene que ver con el análisis de la competencia, se evidencia que la Resolución No. 516 del 14 de abril de 2020 es un acto administrativo expedido por el Director de la Corporación Autónoma Regional del Quindío[33]. Desde el punto de vista orgánico, la CRQ cuenta con un Director Ejecutivo, según lo dispone el artículo 8º de la Ley 66 de 1964.
El Director es el representante legal de la Corporación y su primera autoridad ejecutiva. En tal calidad, conforme con el artículo 2° de la Ley 734 de 2002[34], es el titular del poder disciplinario en su dependencia, sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las Personerías Distritales y Municipales.
Además, este organismo tiene a su cargo, el ejercicio del cobro coactivo para hacer efectivas las obligaciones que se causen a su favor, según lo ordena el artículo 5 de la Ley 1066 de 2006, “por la cual se dictan normas para la normalización de la cartera pública y se dictan otras disposiciones”[35], en la medida que le corresponde recaudar las contribuciones, tasas, derechos, tarifas[36] por concepto del uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables,[37] así como imponer sanciones de naturaleza pecuniarias, como las multas.
A su turno, el artículo 9º de la Ley 66 de 1964[38] y el artículo 51 de los Estatutos de la CRQ-, adoptada por la Resolución 988 de 22 de julio de 2005, señala dentro de las funciones del Director General la de “Dirigir, coordinar y controlar las actividades de la Corporación y ejercer su representación legal”, por lo que claramente se advierte que el Director, como primera autoridad ejecutiva, tenía la atribución de asegurar la prestación del servicio público asignado al organismo, a través de las medidas adoptadas en el acto objeto de control, en desarrollo del Decreto Legislativo 491 de 2020, dictado por el Gobierno Nacional, por el cual se establecieron medidas de urgencia para garantizar la atención y prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto Legislativo 417 de 2020.
2.4.2. ANÁLISIS DE FONDO El estudio de legalidad del acto, a través de este medio de control inmediato de legalidad, implica analizar si las facultades extraordinarias desarrolladas a través de éste se acompasan con los principios de i) conexidad, ii) proporcionalidad; y, iii) no discriminación. 2.4.2.2. Juicio de conexidad Para establecer si se cumple con el principio de conexidad, es necesario verificar si el acto objeto de control guarda relación directa y específica con el decreto legislativo que se invoca para conjurar la crisis[39], o lo que es lo mismo, si las medidas adoptadas están directa y específicamente encaminadas a combatir las causas de la perturbación que dieron origen a la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica o se inscriben en el ámbito de los decretos legislativos dictados consecuencialmente para impedir la extensión de sus efectos.
A este respecto se tiene que el Presidente de la República, por medio del Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días, a fin de adoptar las medidas necesarias para conjurar los efectos de la crisis generada por la propagación del COVID-19, con fundamento, entre otras, en las siguientes razones: (…) Que con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales.
Que con igual propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas que habiliten actuaciones judiciales y administrativas mediante la utilización de medios tecnológicos (…)”. (Negrillas fuera de texto).
A su vez, el Gobierno Nacional, bajo el amparo de la declaratoria de la emergencia económica, social y ecológica expidió el Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020, por el cual se adoptaron algunas medidas de urgencia dirigidas a prevenir la propagación de la pandemia, que guardan una relación inescindible con las adoptadas por la CRQ relativas a la suspensión de términos y el levantamiento de los mismos frente a otros trámites como se verificará en detalle, más adelante.
Este Decreto Legislativo 491 de 2020, fue declarado exequible por la Corte Constitucional[40], mediante la sentencia C-242 de 2020, salvo el artículo 12, relacionado con las reuniones no presenciales[41]. En el caso concreto, la Resolución 516 de 14 de abril de 2020 adoptó las siguientes decisiones, que se analizarán seguidamente, para establecer su conexidad con el Estado de Excepción y los decretos legislativos expedidos bajo su amparo, así: • Artículo primero. “ARTÍCULO PRIMERO: SUSPENDER TÉRMINOS ADMINISTRATIVOS Y PROCESALES a partir del 14 de abril hasta el 26 de abril de 2020, en los procesos sancionatorios ambientales, disciplinarios y jurisdicción coactiva de la Corporación Autónoma Regional del Quindío. Lo anterior, sin perjuicio de que se puedan adelantar denuncias, interposición de medidas preventivas, peticiones o consultas dentro del término de suspensión.
PARÁGRAFO PRIMERO: La suspensión de términos de que trata el presente artículo, implica la interrupción de los términos de caducidad y prescripción de los diferentes procesos; así como la suspensión de los términos de respuesta de las peticiones en sus diferentes modalidades que no puedan ser notificadas de manera electrónica.” Al respecto, debe observarse el artículo 6º del Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020, que dispuso: “(…) Artículo 6.
Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.
La suspensión afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años. (…) En todo caso los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.
Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia. (…) Parágrafo 3. La presente disposición no aplica a las actuaciones administrativas o jurisdiccionales relativas a la efectividad de derechos fundamentales”[42].
Como se advierte, el artículo 6º del Decreto Legislativo 491 de 2020 dispone que las autoridades, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa, lo cual se acompasa con la medida objeto de control, en tanto ésta se dirige a los procesos que adelanta la entidad respecto de: i) los procedimientos sancionatorios ambientales, ii) los procesos disciplinarios, y iii) los cobros coactivos, hasta el 26 de abril de 2020, esto es, en atención al límite temporal de la medida de aislamiento preventivo obligatorio adoptada por medio del Decreto 531 de 2020.
Asimismo, prevé que durante la referida suspensión se pueden “adelantar denuncias, interposición de medidas preventivas, peticiones o consultas”. De acuerdo con lo anterior, este artículo adopta medidas que tienen una relación directa con las instrucciones impartidas por el Gobierno Nacional para conjurar y prevenir la propagación de la pandemia, como consecuencia del distanciamiento social, consistente en suspender las actuaciones administrativas de carácter sancionatorio y de jurisdicción coactiva, para garantizar el distanciamiento social y el derecho al debido proceso de las personas que tienen procesos en curso, superando así el estudio de conexidad.
No obstante, no escapa de la atención de la Sala, que el artículo 1º también prevé que durante la referida suspensión se pueden “adelantar denuncias, interposición de medidas preventivas, peticiones o consultas”, por lo que se advierte que la atención de dichos asuntos debe realizarse utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones, de conformidad con las previsiones del artículo 3º del Decreto Legislativo 491 de 2020[43], de manera que, ante la falta de precisión de este aspecto en la redacción de la norma, se hace necesario condicionar la legalidad del citado artículo, bajo el entendido que esas actuaciones deben atenderse por medios electrónicos, con el fin de evitar el contacto entre las personas, propiciar el distanciamiento social y el trabajo remoto de los servidores de la entidad, lo cual no obsta para que si las “denuncias, interposición de medidas preventivas, peticiones o consultas”, recaen sobre actividades que sean estrictamente necesarias para la prestación de servicios esenciales como ocurre, entre otros, en los asuntos previstos en el Decreto 465 de 2020[44], puedan ser atendidas de manera presencial siempre y cuando la CAR Quindío suministre las condiciones de salubridad necesarias para la prestación del servicio presencial, en atención del parágrafo del artículo 3º del Decreto Legislativo 491 de 2020.
Por otra parte, y como lo advirtió el Ministerio Público, al final del parágrafo del artículo hace extensible la suspensión de términos respecto de “las peticiones en sus diferentes modalidades que no puedan ser notificadas de manera electrónica”, tal suspensión no se acompasa con el parágrafo 3º del artículo 6º del Decreto Legislativo 491 de 2020, que señala como excepción a la suspensión de las actuaciones administrativas las relativas a la “efectividad de derechos fundamentales”.
En efecto, el derecho de petición, por tratarse de un derecho fundamental, reiterado por la jurisprudencia y la doctrina constitucional, cuyo núcleo esencial, consiste en la posibilidad de radicar solicitudes ante la administración y obtener pronta respuesta, debe resguardarse de toda limitación, lo cual también está en armonía con el artículo 5º de la Ley 137 de 1994, estatutaria de los estados de excepción, según el cual, las limitaciones de los derechos no pueden ser tan gravosas, que impliquen la negación de la dignidad humana ni la libertad de expresión o cualquier derecho fundamental, como lo es el de petición. En consecuencia, la Sala considera superada la conexidad material de la primera parte del artículo 1º con el artículo 6º del Decreto Legislativo 491 de 2020, razón por la cual se declarará su legalidad, excepto por la legalidad condicionada que se indicó en cuanto, la atención de las “denuncias, interposición de medidas preventivas, peticiones o consultas”, debe realizarse utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones, de conformidad con las previsiones del artículo 3º del Decreto Legislativo 491 de 2020 y la ilegalidad de la parte final del parágrafo que indica “así como la suspensión de los términos de respuesta de las peticiones en sus diferentes modalidades que no puedan ser notificadas de manera electrónica”, por ser contrario al parágrafo 3º del artículo 6º ibídem, además porque no se aviene a la preceptiva del artículo 23 superior que consagra el derecho de petición, el cual es de aplicación inmediata según las voces del artículo 85 superior, y el artículo 214 Numeral 2º de la Carta, que en todo caso, prohíbe la restricción de los derechos y garantías fundamentales en los estados de excepción, con la precisión de que esta declaratoria no implica que la entidad haya incurrido en una posible vulneración del derecho de petición, frente a las solicitudes que se hayan presentado durante la vigencia de la medida, porque las actuaciones que dejaron de adelantarse están amparadas en el principio de seguridad jurídica y confianza legítima. • Artículo Segundo “ARTÍCULO SEGUNDO: REANUDAR los términos administrativos a partir del día 14 de abril de 2020, en los diferentes trámites ambientales, peticiones, consultas y demás actuaciones administrativas que se encuentren en trámite en las diferentes dependencias de la Corporación Autónoma Regional del Quindío, las cuales serán atendidas bajo los siguientes parámetros: - NUEVAS SOLICITUDES DE TRÁMITES AMBIENTALES: Durante el periodo de aislamiento preventivo obligatorio, estos trámites estarán sujetos a las siguientes reglas: a) Una vez radicada la solicitud, se verificará el cumplimiento de los requisitos exigidos para cada trámite en particular y se procederá a emitir el respectivo acto administrativo de inicio. b) Se evaluará si el trámite ambiental puede continuarse sin necesidad de realizar visita técnica; de no ser viable continuar el trámite por ser necesaria la visita técnica, se deberá emitir en cada caso en particular, previa justificación motivada, un auto que suspenda los términos del proceso hasta tanto se supera la Emergencia Sanitaria. - TRÁMITES AMBIENTALES EN CURSO: Durante el periodo de aislamiento preventivo obligatorio, estos trámites estarán sujetos a las siguientes reglas: a) En aquellos trámites que ya se haya realizado visita técnica, se continuará con el trámite respectivo, en la fase en que se encuentre, utilizando para ello los medios virtuales disponibles; b) Cuando no se haya practicado visita técnica y ésta sea necesaria para continuar con el trámite, previa justificación motivada para cada caso en particular, se procederá a suspender los términos en el estado en que se encuentre el respectivo proceso. c) Tratándose de solicitudes de modificación o cesión, los trámites respectivos continuarán en el estado en que se encuentren, siempre que, como se indicó anteriormente, no sea necesaria la práctica de visita técnica o ésta ya se haya realizado. - ATENCIÓN DE PETICIONES, QUEJAS, RECLAMOS Y SOLICITUDES AMBIENTALES: Durante el periodo de aislamiento preventivo obligatorio, estos trámites estarán sujetos a las siguientes reglas: a) En toda petición, queja, reclamo y solicitud que se radique virtualmente, el peticionario o interesado deberá suministrar los datos de contacto y el correo electrónico a través del cual se le comunicará o notificará según corresponda la respuesta o decisión correspondiente. b) Las respuestas a las peticiones, queja, reclamo y solicitud se realizará a través de los canales virtuales habilitados para ello. c) En caso de requerir visita de campo para dar respuesta a una petición, queja, reclamo o solicitud, se suspenderán los términos para su respuesta o para la decisión a que haya lugar. d) Así mismo se suspenderán los términos de respuesta o decisión según corresponda, cuando sea necesario la consulta de información que repose físicamente en los archivos de la sede la Corporación, respecto de los cuales no sea posible tener acceso por alguna circunstancia.
PARÁGRAFO PRIMERO: Las peticiones en sus diferentes modalidades que se encuentren en curso o que se radiquen durante la vigencia de la Emergencia Sanitaria, serán resueltas dentro de los términos establecidos en el artículo 5 del Decreto Legislativo No. 491 de 2020.
PARÁGRAFO SEGUNDO: Los términos de suspensión que sean necesarios decretar, no podrán exceder el término establecido por el Gobierno Nacional para el aislamiento preventivo obligatorio ordenado mediante Decreto No. 531 de 2020.
PARÁGRAFO TERCERO: Con relación a los trámites de control y seguimiento ambiental, se dará aplicación a las directrices establecidas en el numeral 2.3 de la circular no. 09 del 12 de abril de 2020, expedida por el ministerio de ambiente y desarrollo sostenible.” Como se expuso en el análisis del artículo anterior, el artículo 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020 permite que la suspensión de los términos se realice de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, razón por la cual, levantar la suspensión de los términos para la atención de los diferentes trámites ambientales, se explica por el hecho de que siendo la CRQ la autoridad ambiental encargada de ejercer la función de control y vigilancia de los recursos naturales en el área de su jurisdicción, se hace necesario que los reanude y que estos trámites administrativos no se interrumpan.
En tal sentido, se observa una clara conexidad de la primera parte de esta disposición con el artículo 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020. Seguidamente, el referido artículo prevé las reglas que se deben seguir para: i) las nuevas solicitudes de trámites ambientales, ii) los trámites ambientales en curso y iii) la atención de peticiones, quejas, reclamos y solicitudes ambientales.
El Ministerio Público alude que las reglas atinentes a las nuevas solicitudes de trámites ambientales, deben declararse legales condicionalmente, bajo el entendido que deben tenerse en cuenta las regulaciones especiales de cada trámite por cuanto, en su criterio y a manera de ejemplo, refirió los artículos 2.2.2.8.5.2.[45] y 2.2.2.9.2.5.[46] del Decreto 1076 de 2015, sobre permisos de recolección y de estudio para la recolección de especímenes de especies silvestres de la diversidad biológica con fines de elaboración de estudios ambientales, las cuales señalan que recibida la solicitud, la autoridad expedirá el auto de inicio y podrá requerir información adicional por escrito, por lo que en su criterio, al no estar previsto en el artículo 2º, modifica las normas especiales respecto de dichos trámites.
Al respecto, la Sala dista de la interpretación del Ministerio Público toda vez que la propia norma que se analiza indica que se observará “el cumplimiento de los requisitos exigidos para cada trámite en particular”, lo que de suyo implica cada procedimiento, por lo que no puede considerarse que el acto objeto de control desconozca o modifique las normas especiales de los procedimientos ambientales previstas en el Decreto 1076 de 2015, por medio de las cuales se rige cada trámite ambiental en particular, sino por el contrario se advierte que las reconoce y las pone de presente para aplicarlas en los nuevos trámites que se adelanten.
En efecto, los literales a y b del acápite “NUEVAS SOLICITUDES DE TRÁMITES AMBIENTALES”, como la mayoría de reglas contenidas en el artículo 2º, procuran la continuidad de los procedimientos adelantados por la entidad y que estos sean definidos por el respectivo acto administrativo, siempre evaluando si el trámite ambiental puede continuarse sin necesidad de realizar visita técnica; toda vez que de ser necesaria, se deberá emitir en cada caso en particular, previa justificación motivada, un “auto” que suspenda los términos del proceso, flexibilización que tiene plena justificación y se acompasa con el Estado de Emergencia declarado por medio del Decreto Legislativo 417 de 2020 y la habilitación que frente a la suspensión de términos previó el artículo 6º del Decreto Legislativo 491 de 2020, razón por la cual no resulta necesaria la condicionalidad solicitada por el Ministerio Público.
Por otra parte, observa la Sala sobre las reglas aplicables al acápite “ATENCIÓN DE PETICIONES, QUEJAS, RECLAMOS Y SOLICITUDES AMBIENTALES”, indican los literales a) y b) que el peticionario o interesado “deberá suministrar los datos de contacto y el correo electrónico” y que las respuestas a las mismas se realizarán a través de los canales virtuales habilitados para ello.
Al respecto, la Sala precisa que estas reglas del artículo 2º buscan promocionar el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones y con ello evitar el contacto personal, atendiendo las previsiones de los artículos 3º y 4º del Decreto Legislativo 491 de 2020. Sin embargo, deben leerse y aplicarse en los términos que la Corte Constitucional explicó al efectuar el estudio del artículo 4º del Decreto Legislativo 491 de 2020, que fue declarado condicionalmente exequible en la sentencia C-242 de 2020 “bajo el entendido de que, ante la imposibilidad manifiesta de una persona de suministrar una dirección de correo electrónico, podrá indicar un medio alternativo para facilitar la notificación o comunicación de los actos administrativos”.
Razón por la cual se declarará la legalidad condicionada de la regla prevista en el literal a) toda vez que no se puede imponer como obligación para el solicitante suministrar un correo electrónico. A su turno, los literales c) y d) prevén que en caso de requerir visita de campo para dar respuesta a una petición, queja, reclamo, solicitud o cuando sea necesario la consulta de información que repose físicamente en los archivos de la sede de la Corporación, se suspenderán los términos para su respuesta.
Sobre el particular y como se explicó respecto del parágrafo del artículo 1º del acto objeto de control, la suspensión de términos que prevé el artículo 6º del Decreto Legislativo 491 de 2020, en su parágrafo 3º excluyó la suspensión de términos de las actuaciones administrativas las relativas a la “efectividad de derechos fundamentales”, por lo que bajo ese mismo criterio, deben declararse también ilegales los literales c) y d), como solicitó el Ministerio Público.
Finalmente, en cuanto a los parágrafos 1, 2 y 3, no se advierte irregularidad, toda vez que remiten a i) las previsiones del artículo 5º del Decreto Legislativo 491 de 2020 que, ante la declaratoria del Estado de Emergencia Económica Social y Ecológica en todo el territorio nacional, el Gobierno advirtió la necesidad de modificar de forma temporal y extraordinaria los términos previstos en el artículo 14 de la Ley 1437 de 2011, ante la imposibilidad de atender todas las solicitudes en los plazos ordinarios, debido a las consecuencias de la pandemia que afectaron el funcionamiento de algunas entidades de la administración, ii) la duración de la suspensión de términos en aquellos casos en que la entidad advierta la necesidad de practicar visita técnica para continuar con el procedimiento, esto es, que no puede exceder el término establecido por el Gobierno Nacional para el aislamiento preventivo obligatorio ordenado mediante Decreto No. 531 de 2020 y iii) la Circular No. 09 del 12 de abril de 2020, expedida por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, con relación a las reglas a seguir para los trámites de control y seguimiento ambiental.
Sin embargo, como se indicó en el análisis del artículo 1º, frente a las reglas que se previeron para: i) las nuevas solicitudes de trámites ambientales, ii) los trámites ambientales en curso y iii) la atención de peticiones, quejas, reclamos y solicitudes ambientales, la Sala considera que la atención de dichos asuntos deberá realizarse utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones, de conformidad con las previsiones del artículo 3º del Decreto Legislativo 491 de 2020[47], de manera que, ante la falta de precisión de este aspecto en la redacción de la norma, se hace necesario condicionar la legalidad del citado artículo, bajo el entendido que esas actuaciones deben atenderse por medios electrónicos, con el fin de evitar el contacto entre las personas, propiciar el distanciamiento social y el trabajo remoto de los servidores de la entidad, lo cual no obsta para que si los asuntos mencionados recaen sobre actividades que sean estrictamente necesarias para la prestación de servicios esenciales como ocurre, entre otros, en los asuntos previstos en el Decreto 465 de 2020[48], puedan ser atendidas de manera presencial siempre y cuando la CAR Quindío suministre las condiciones de salubridad necesarias para la prestación del servicio presencial, en atención del parágrafo del artículo 3º del Decreto Legislativo 491 de 2020, como se expuso al analizar ut supra la legalidad del artículo 1º del acto objeto de control.
En consecuencia, la Sala considera superada la conexidad material del artículo 2º con el artículo 6º del Decreto Legislativo 491 de 2020, razón por la cual se declarará su legalidad, excepto por 1) las legalidades condicionadas que se indicaron: i) en cuanto al literal a) del acápite “ATENCIÓN DE PETICIONES, QUEJAS, RECLAMOS Y SOLICITUDES AMBIENTALES” de acuerdo con la exequibilidad condicionada del artículo 4º del Decreto 491 de 2020, expuesto de la sentencia C-242 de 2020 y ii) en cuanto a las reglas de atención de los trámites ambientales, los cuales deben adelantarse utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones, de conformidad con las previsiones del artículo 3º del Decreto Legislativo 491 de 2020 y 2) la ilegalidad de los literales c y d del acápite “ATENCIÓN DE PETICIONES, QUEJAS, RECLAMOS Y SOLICITUDES AMBIENTALES”, por ser contrarios al parágrafo 3º del artículo 6º ibídem, además porque no se avienen a la preceptiva del artículo 23 superior que consagra el derecho de petición, el cual es de aplicación inmediata según las voces del artículo 85 superior, y el artículo 214 Numeral 2º de la Carta, que en todo caso, prohíbe la restricción de los derechos y garantías fundamentales en los estados de excepción, con la precisión de que esta declaratoria no implica que la entidad haya incurrido en una posible vulneración del derecho de petición, frente a las solicitudes que se hayan presentado durante su vigencia, porque las actuaciones que dejaron de adelantarse están amparadas en el principio de seguridad jurídica y confianza legítima. • Artículos tercero y Cuarto Los referidos artículos corresponden a la publicación del acto administrativo, en aplicación del artículo 65 del CPACA, y la entrada en vigencia del acto y disposiciones que deroga, específicamente, las Resoluciones No. 502 del 30 de marzo de 2020 y 512 del 02 de abril de 2020, medidas que no tienen un contenido material que permita confrontarlo con el Decreto Legislativo 491 de 2020, ni con las demás normas del ordenamiento jurídico, toda vez que se inscriben en el ámbito de la discrecionalidad de que está investida la autoridad para decidir el momento a partir del cual sus decisiones entran en vigor y cuales pierden efectos jurídicos.
Por las razones expuestas, la Sala considera que la Resolución No. 516 de 14 de abril de 2020, guarda conexidad con las razones que se esbozaron para la declaratoria del Estado de Emergencia Económica Social y Ecológica porque las medidas adoptadas están dirigidas a asegurar la salud de los servidores públicos, como de los usuarios y mantener la continuidad de la prestación del servicio y propender por la efectividad de los derechos fundamentales de las personas.
Así mismo, las disposiciones descritas son desarrollo del Decreto Legislativo 491 de 2020, referido a la suspensión de trámites y utilización de medios electrónicos, con excepción de las ilegalidades y legalidades condicionadas que se advirtieron de los artículos 1 y 2 de acuerdo con las consideraciones ya indicadas. 2.4.2.3 Juicio de proporcionalidad El artículo 13 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción prescribe que las medidas que se adopten en desarrollo de los estados de excepción deben ser proporcionales con la gravedad de los hechos que causaron la crisis.
Así mismo, que la limitación en el ejercicio de los derechos y libertades sólo será admisible en el grado estrictamente necesario, para buscar el retorno a la normalidad. Este principio ha sido ampliamente explicado por la Corte Constitucional[49], como una herramienta hermenéutica integrada por tres elementos que metodológicamente, permiten explicar si una medida resulta razonable y proporcionada a saber: la idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto.
Así, la Corte Constitucional en la Sentencia C-520 de 21 de septiembre 2016 explicó que “…los dos primeros suponen un análisis de medios a fines, en el que se estudia (i) si un medio es potencialmente adecuado para satisfacer un fin legítimo perseguido por el órgano que adopta la medida, y (ii) si existen medios alternativos que eviten la restricción de un principio o la hagan menos intensa; el tercero, a su turno, se concentra en determinar si esa medida satisface tan ampliamente un principio constitucional que se justifica una restricción (menor) de otro principio o fin constitucional”.
En este sentido, en punto a determinar la idoneidad de las medidas, esto es, si son adecuadas para la obtención de los fines legítimos del Estado[50], se tiene que los fines perseguidos por el acto sometido a control buscan garantizar el respeto al derecho a la vida y a la integridad personal (art. 11 CP), al evitar el contacto social y así el contagio del virus COVID-19; el debido proceso y derecho de defensa (Art. 29 CP), al permitir que los trámites se desarrollen de forma ágil y eficaz a través de los medios electrónicos; la protección del medio ambiente (Art. 91), por lo que las decisiones atienden fines constitucionalmente válidos.
Sobre el particular cabe destacar que los artículos 79 y 80 de la Constitución establecieron el deber del Estado de proteger la diversidad e integridad de un ambiente sano, de prevenir y controlar los factores de desarrollo ambiental. Conforme al Convenio sobre Diversidad Biológica de 1992 –incorporado al ordenamiento colombiano mediante la Ley 165 de 1994– los estados tienen el derecho soberano a explotar sus recursos, así como la obligación de no afectar con ello zonas ubicadas fuera de su jurisdicción (artículo 3).
Este principio, derivado de la Declaración de Estocolmo de 1972, que inspiró la codificación ambiental colombiana, implica: (i) la adopción de medidas para la conservación de los componentes de la diversidad biológica, así como para la recuperación de especies amenazadas y su reintroducción a sus hábitats naturales en condiciones apropiadas; además de (ii) la reglamentación y gestión de la recolección de recursos biológicos, para salvaguardar los ecosistemas y las especies que requieran medidas temporales (artículo 9, Ley 165 de 1994).
Por tanto, las medidas adoptadas por el acto objeto de control, al garantizar la prestación del servicio público que ofrece la CRQ y flexibilizar los trámites ambientales, la autoridad administrativa también garantiza el respeto al derecho a la vida, la integridad personal, la salubridad pública, para así contrarrestar el contagio de la COVID-19, claramente fines constitucionalmente válidos.
Ahora bien, identificado el fin, corresponde determinar si las medidas adoptadas son necesarias para materializar ese objetivo. Al respecto, no cabe duda, que las medidas mencionadas son alternativas adecuadas y efectivas para materializar los objetivos, pues en medio de la pandemia, resulta necesario que se adopten todas estas medidas transitorias para alcanzar los fines constitucionales señalados, sin que haya una paralización total de los servicios de la corporación Autónoma Regional del Quindío y, por el contrario, puedan adelantarse los procesos administrativos por medios electrónicos, para evitar que se genere una situación crítica ambiental.
Además, estas medidas son indispensables y atienden las recomendaciones de la OMS y las autoridades sanitarias nacionales, pues incorporan en su ámbito de acción las instrucciones y recomendaciones que se han expedido por parte de aquellas. Por último, en relación con la proporcionalidad en sentido estricto, esto es, que la efectividad del fin que se persigue se alcance en una medida mayor a la afectación de los principios que sufren restricción[51] se tiene que se cumple plenamente, habida cuenta que se trata de las medidas menos lesivas de los derechos y libertades fundamentales de las personas y más efectivas para garantizar el derecho al debido proceso, el derecho a la vida, a la integridad personal y al mismo tiempo enfrentar este brote pandémico hasta tanto no se encuentre vacuna o tratamiento para frenarlo.
En otros términos, al ponderar si la restricción a los derechos fundamentales que genera las medidas mencionadas, resulta equivalente a los beneficios que reporta, es posible evidenciar que ésta se encuentra ajustada al ordenamiento superior al propender por una relación de costo (suspensión de procesos) – beneficio social (garantizar el debido proceso, la protección del medio ambiente sano), que favorece su legalidad integral[52]. 2.4.2.4.
Juicio de no discriminación Este último requisito material tiene fundamento en el artículo 14 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción. Según dicha disposición, “las medidas adoptadas con ocasión de los Estados de Excepción no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica”.
Con este juicio se verifica que la medida de carácter general adoptada por la autoridad administrativa no imponga tratos diferenciados injustificados con base en otros criterios sospechosos señalados por la jurisprudencia constitucional, tales como el sexo o la orientación sexual.[53] Así mismo, el juicio de no discriminación también tiene fundamento en el derecho a la igualdad y la prohibición de no discriminación, consagrados en el artículo 13 superior, en cuanto las autoridades al expedir los actos administrativos no pueden incurrir en tratos o distinciones injustificadas, permitiendo la adopción de medidas de protección especiales a favor de personas pertenecientes a grupos vulnerables cuando sea preciso para garantizar la igualdad material.
En el asunto sub examine no se vislumbra trato diferenciado alguno entre sus destinatarios, que puedan configurar una discriminación, menos aún distinciones caprichosas o arbitrarias con base en criterios o categorías sospechosas que marginen, excluyan o segreguen a algún grupo poblacional, así como tampoco se encuentra que se haya dejado de adoptar algún tipo de acción afirmativa que la CRQ haya pasado por alto, salvo las ilegalidades y legalidades condicionadas que se advirtieron en el acápite anterior. 2.5.
CONCLUSIÓN Habida consideración de que se demostró que la Resolución No. 516 de 14 de abril de 2020, expedida por el Director General de la Corporación Autónoma Regional del Quindío, fue expedida por la autoridad con base en las competencias legales y reglamentarias y tiene perfecta armonía o conexidad con los Decretos Legislativos 417 y 491 de 2020 resulta proporcional y no viola el principio de no discriminación, esta Sala concluye que hay lugar a declarar su legalidad, salvo las ilegalidades y legalidades condicionadas que claramente se sustentaron en la presente providencia respecto de los artículos 1 y 2.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena, Sala Especial de Decisión Veintidós (22), administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. DECLARAR la ilegalidad de la expresión final del parágrafo del artículo 1º de la Resolución 516 de 14 de abril de 2020, esto es, “así como la suspensión de los términos de respuesta de las peticiones en sus diferentes modalidades que no puedan ser notificadas de manera electrónica”, y de los literales c) y d) del acápite de “ATENCIÓN DE PETICIONES, QUEJAS, RECLAMOS Y SOLICITUDES AMBIENTALES”, contenidos en el artículo 2º de la Resolución 516 de 14 de abril de 2020, expedida por el Director de la Corporación Autónoma Regional del Quindío, de conformidad con lo indicado en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO. DECLARAR la legalidad condicionada de los artículos 1º y 2º de la Resolución 516 de 14 de abril de 2020, expedida por el Director de la Corporación Autónoma Regional del Quindío, el primero, bajo el entendido que la atención de las “denuncias, interposición de medidas preventivas, peticiones o consultas” debe realizarse utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones, de conformidad con las previsiones del artículo 3º del Decreto Legislativo 491 de 2020 y, el segundo: i) en cuanto al literal a) del acápite “ATENCIÓN DE PETICIONES, QUEJAS, RECLAMOS Y SOLICITUDES AMBIENTALES”, esto es, que no se puede imponer como obligación para el solicitante suministrar un correo electrónico y ii) los trámites ambientales que se atiendan en la entidad, deben realizarse utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones.
TERCERO. DECLARAR en lo demás ajustada a derecho la Resolución 516 de 14 de abril de 2020, expedida por el Director de la Corporación Autónoma Regional del Quindío, de conformidad con lo indicado en la parte motiva de esta decisión.
CUARTO. En firme esta decisión, archívese el expediente, previas las anotaciones en el programa “SAMAI”.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala Veintidós Especial de Decisión del Consejo de Estado en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente de la Sala (Firmado electrónicamente (Firmado electrónicamente) con aclaración de voto) MILTON CHAVES GARCÍA HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Magistrado Magistrado (Firmado electrónicamente (Firmado electrónicamente con aclaración de voto) con salvamento de voto) RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Magistrado Magistrada Esta providencia fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme con lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Se debe declarar que el acto está ajustado o no al ordenamiento, pero no declarar su legalidad condicionada Por un lado, comparto el proyecto en cuanto declaró en el ordinal primero de su parte resolutiva que algunos apartes de los artículos primero y segundo del acto objeto de control, no se ajustan al ordenamiento jurídico.
Y, por el otro lado, comparto las consideraciones del proyecto en cuanto dispone que las “[…] denuncias, interposición de medidas preventivas, peticiones o consultas […]”, a que se refiere el inciso segundo del artículo primero de la Resolución, y “[…] i) las nuevas solicitudes de trámites ambientales, ii) los trámites ambientales en curso y iii) la atención de peticiones, quejas, reclamos y solicitudes ambientales […]”, a que se refiere el artículo segundo de la Resolución, deben “[…] realizarse utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones, de conformidad con las previsiones del artículo 3º del Decreto Legislativo 491 de 2020 […]”.
No obstante, considero que no se debe declarar en la parte resolutiva del proyecto la legalidad condicionada de [los artículos primero y segundo de la Resolución núm. 516 de 14 de abril de 2020 expedida por el Director General de la Corporación Autónoma Regional del Quindío], toda vez que, en el examen de legalidad, las medidas adoptadas se deben declarar o no ajustadas al ordenamiento, por las razones expuestas en la parte motiva, comoquiera que dicha mención se encuentra en esa parte de la providencia. CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 22 ACLARACIÓN DE VOTO DE HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., veintitrés (23) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01400-00 Actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL QUINDÍO - CRQ Demandado: RESOLUCIÓN No. 516 DEL 14 DE ABRIL DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Aclaración de voto a la sentencia de 18 de septiembre de 2020 proferida por la Sala Veintidós Especial de Decisión de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ______________________________________________________________ Con el debido y acostumbrado respeto por la decisión adoptada por la Sala Veintidós Especial de Decisión, en el asunto de la referencia, manifiesto que, aunque comparto la decisión adoptada en la sentencia proferida el 18 de septiembre de 2020, aclaro mi voto en los siguientes términos. Para efectos de explicar las razones de disenso, la aclaración de voto se divide en las siguientes partes: i) la sentencia de 18 de septiembre de 2020; y ii) la aclaración de voto y sus fundamentos: las cuales se desarrollarán a continuación. La sentencia proferida el 18 de septiembre de 2020 1.
La sentencia, en su parte resolutiva, dispuso: “[…]
PRIMERO. DECLARAR la ilegalidad de la expresión final del parágrafo del artículo 1º de la Resolución 516 de 14 de abril de 2020, esto es, “así como la suspensión de los términos de respuesta de las peticiones en sus diferentes modalidades que no puedan ser notificadas de manera electrónica”, y de los literales c) y d) del acápite de “ATENCIÓN DE PETICIONES, SOLICITUDES AMBIENTALES”, contenidos en el artículo 2º de la Resolución 516 de 14 de abril de 2020, expedida por el Director de la Corporación Autónoma Regional del Quindío, de conformidad con lo indicado en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO. DECLARAR la legalidad condicionada de los artículos 1º y 2º de la Resolución 516 de 14 de abril de 2020, expedida por el Director de la Corporación Autónoma Regional del Quindío, el primero, bajo el entendido que la atención de las “denuncias, interposición de medidas preventivas, peticiones o consultas” debe realizarse utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones, de conformidad con las previsiones del artículo 3º del Decreto Legislativo 491 de 2020 y, el segundo: i) en cuanto al literal a) del acápite “ATENCIÓN DE PETICIONES, QUEJAS, RECLAMOS Y SOLICITUDES AMBIENTALES”, esto es, que no se puede imponer como obligación para el solicitante suministrar un correo electrónico y ii) los trámites ambientales que se atiendan en la entidad, deben realizarse utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones.
TERCERO. DECLARAR en lo demás ajustada a derecho la Resolución 516 de 14 de abril de 2020, expedida por el Director de la Corporación Autónoma Regional del Quindío, de conformidad con lo indicado en la parte motiva de esta decisión.
CUARTO. En firme esta decisión, archívese el expediente, previas las anotaciones en el programa “SAMAI” […]”. 2. La sentencia realiza un estudio sobre: i) los estados de excepción en Colombia; ii) la declaración del estado de emergencia económica, social y ecológica adoptada mediante el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020 por parte del Gobierno Nacional y su análisis de constitucionalidad – sentencia c-145 de 2020; iii) el alcance del control inmediato de legalidad; iv) la procedibilidad del medio de control; y, posteriormente, realizó el estudio formal y material del acto administrativo. 3.
En relación con “[…] el examen formal […]”, consideró, por una parte, “[…] que esa medida administrativa se tomó dentro del marco de competencia de la autoridad […]” y, por la otra, que la Circular cumplía con los demás requisitos de forma que ha desarrollado la jurisprudencia de esta Corporación. 4. En relación con el estudio material, consideró: i) que el acto administrativo objeto de control: i) guarda conexidad con el estado de emergencia económica, social y ecológica, declarado mediante el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020[54], y con el Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020[55]; ii) guarda proporcionalidad con la gravedad de los hechos que busca conjurar y no limita o restringe derechos y garantías constitucionales ni incluye contenidos discriminatorios; y iii) son necesarias para superar la emergencia derivada del COVID-19.
Fundamentos de la aclaración de voto, en el caso sub examine 5. Por un lado, comparto el proyecto en cuanto declaró en el ordinal primero de su parte resolutiva que algunos apartes de los artículos primero y segundo del acto objeto de control, no se ajustan al ordenamiento jurídico. 6. Y, por el otro lado, comparto las consideraciones del proyecto en cuanto dispone que las “[…] denuncias, interposición de medidas preventivas, peticiones o consultas […]”, a que se refiere el inciso segundo del artículo primero de la Resolución, y “[…] i) las nuevas solicitudes de trámites ambientales, ii) los trámites ambientales en curso y iii) la atención de peticiones, quejas, reclamos y solicitudes ambientales […]”, a que se refiere el artículo segundo de la Resolución, deben “[…] realizarse utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones, de conformidad con las previsiones del artículo 3º del Decreto Legislativo 491 de 2020 […]”. 7.
No obstante, considero que no se debe declarar en la parte resolutiva del proyecto la legalidad condicionada de dichos artículos, toda vez que, en el examen de legalidad, las medidas adoptadas se deben declarar o no ajustadas al ordenamiento, por las razones expuestas en la parte motiva, comoquiera que dicha mención se encuentra en esa parte de la providencia. En estos términos dejo expuesta mi aclaración de voto.
Fecha ut supra HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – No es un atributo de la jurisdicción declarar la legalidad condicionada [L]a competencia del fallador en el control inmediato de legalidad se limita a declarar ajustado o no a derecho el acto administrativo objeto de control. En ese sentido, no es un atributo asignado a la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en las normas que prevén este medio de control previsto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA., la legalidad condicionada, para el caso, de los artículos 1.° y 2.° de la Resolución N.° 516 del 14 de abril de 2020 expedida por el director de la Corporación Autónoma Regional del Quindío. En ese orden de ideas, comparto que los artículos 1.° y 2.° de la Resolución N.° 516 del 14 de abril de 2020 expedida por el director de la Corporación Autónoma Regional del Quindío se encuentran ajustados a derecho.
No obstante, considero que es en la parte motiva de la sentencia donde se debe exponer la interpretación que resulte más adecuada al confrontar el acto administrativo con el decreto legislativo que se desarrolla. En ese orden de ideas, la parte resolutiva de la sentencia debió declarar la validez de los artículos 1.° y 2.° de la Resolución N.° 516 del 14 de abril de 2020 expedida por el director de la Corporación Autónoma Regional del Quindío. FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 22 ACLARACIÓN DE VOTO DE RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01400-00 Actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL QUINDÍO - CRQ Demandado: RESOLUCIÓN No. 516 DEL 14 DE ABRIL DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD ______________________________________________________________ Con mi acostumbrado respeto, me permito exponer las razones de mi aclaración de voto a la sentencia de la referencia. El motivo de aclaración consiste en que la competencia del fallador en el control inmediato de legalidad se limita a declarar ajustado o no a derecho el acto administrativo objeto de control.
En ese sentido, no es un atributo asignado a la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en las normas que prevén este medio de control previsto en los artículos 20 de la Ley 137 de 19941 y 136 del CPACA.2, la legalidad condicionada, para el caso, de los artículos 1.° y 2.° de la Resolución N.° 516 del 14 de abril de 2020 expedida por el director de la Corporación Autónoma Regional del Quindio.
En ese orden de ideas, comparto que los artículos 1.° y 2.° de la Resolución N.° 516 del 14 de abril de 2020 expedida por el director de la Corporación Autónoma Regional del Quindío se encuentran ajustados a derecho. No obstante, considero que es en la parte motiva de la sentencia donde se debe exponer la interpretación que resulte más adecuada al confrontar el acto administrativo con el decreto legislativo que se desarrolla.
En ese orden de ideas, la parte resolutiva de la sentencia debió declarar la validez de los artículos 1.° y 2.° de la Resolución N.° 516 del 14 de abril de 2020 expedida por el director de la Corporación Autónoma Regional del Quindío por los motivos expuestos en la parte motiva de la presente providencia. Respetuosamente, MECG 1. Control de legalidad.
Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.
Las autoridades competentes que los expidan enviaran los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. todo el territorio Nacional» 2.
ARTÍCULO 136. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.
Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – El Tribunal Administrativo del Quindío era el competente para conocer del presente asunto / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – El factor de competencia judicial de los actos expedidos por las CAR corresponde al lugar de expedición del acto administrativo objeto de control Si bien desde la óptica del análisis de legalidad del acto controlado coincido con las decisiones adoptadas, me parece importante indicar que no era esta Corporación la competente para conocer de aquel, sino el Tribunal Administrativo del Quindío. (…). [S]i bien las CAR han sido consideradas como entidades del orden nacional, responden genéricamente a dos aspectos centrales: (i) la función que se les ha conferido, relacionada con la preservación del ambiente y el aprovechamiento de los recursos naturales renovables, dentro del Sistema Nacional del Ambiente y de Recursos Naturales; y (ii) el origen de su creación, pues el Constituyente, (…) defirió en el Congreso la atribución de crearlas a través de una ley de la República, sin que ello signifique que sus competencias y jurisdicción se corresponda con la naturaleza de su acto de origen.
Precisamente el Congreso, (…) definió la naturaleza jurídica de estos organismos y le atribuyó una jurisdicción específica a cada una de las Corporaciones Autónomas Regionales. Más allá de que las CAR no pertenezcan al orden nacional ni al territorial, lo cierto es que sí es posible identificar el lugar de expedición del acto administrativo objeto de control y, por lo mismo, la competencia judicial de este mecanismo corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo de dicho lugar.
Por lo anterior, para efectos del control inmediato de legalidad, los actos que expidan las Corporaciones Autónomas Regionales se sujetan a la regla de competencia del lugar de expedición de los actos, sin que sea necesario catalogar a tales organismos en el orden local o nacional, de cara a la suficiencia de una regla aplicable al factor de competencia. NOTA DE RELATORÍA: Sobre las Corporaciones Autónomas Regionales, que si bien han sido consideradas como entidades del orden nacional, responden genéricamente a la función que se les ha conferido y al origen de su creación, consultar: Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 3 de agosto de 2020, M.P. José Roberto Sáchica Méndez, radicación: 11001-03-15- 000-2020-01762-00;
Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 11 de agosto de 2020, M.P. José Roberto Sáchica Méndez, radicación: 11001-03-15- 000-2020-03477-00; Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 24 de agosto de 2020, MP. José Roberto Sáchica Méndez, radicación: 11001-03-15- 000-2020-01959-00 FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 150 NUMERAL 7 / LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 23 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 151 NUMERAL 14 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 22 SALVAMENTO DE VOTO DE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá, D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01400-00 Actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL QUINDÍO - CRQ Demandado: RESOLUCIÓN No. 516 DEL 14 DE ABRIL DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD SALVAMENTO DE VOTO Con el acostumbrado respeto por los fallos de la Sala Especial de Decisión número 22 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, me permito, a continuación, justificar las razones de este salvamento de voto frente a la sentencia aprobada por la Sala el 18 de septiembre de 2020, la cual, en el marco del control inmediato de legalidad de la Resolución Nº 516 de 14 de abril de 2020, declaró la ilegalidad de algunas expresiones específicas, así como también la legalidad condicionada de otros apartados y, en general, la consideró ajustada a derecho en todo lo demás. Si bien desde la óptica del análisis de legalidad del acto controlado coincido con las decisiones adoptadas, me parece importante indicar que no era esta Corporación la competente para conocer de aquel, sino el Tribunal Administrativo del Quindío. En este punto comparto los planteamientos de decisiones recientes de la Corporación[56], en las que se reconoce que, si bien las CAR han sido consideradas como entidades del orden nacional, responden genéricamente a dos aspectos centrales: (i) la función que se les ha conferido, relacionada con la preservación del ambiente y el aprovechamiento de los recursos naturales renovables, dentro del Sistema Nacional del Ambiente y de Recursos Naturales; y (ii) el origen de su creación, pues el Constituyente, en el artículo 150.7 de la Carta Política, defirió en el Congreso la atribución de crearlas a través de una ley de la República, sin que ello signifique que sus competencias y jurisdicción se corresponda con la naturaleza de su acto de origen.
Precisamente el Congreso, en el artículo 23 de la Ley 99 de 1993, definió la naturaleza jurídica de estos organismos y le atribuyó una jurisdicción específica a cada una de las Corporaciones Autónomas Regionales. Más allá de que las CAR no pertenezcan al orden nacional ni al territorial, lo cierto es que sí es posible identificar el lugar de expedición del acto administrativo objeto de control y, por lo mismo, la competencia judicial de este mecanismo corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo de dicho lugar.
Al hilo de esta regla, el numeral 14 del artículo 151 del CPACA señala que los tribunales administrativos, conocerán “[d]el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general que sean proferidos en ejercicio de la función administrativa durante los Estados de Excepción y como desarrollo de los decretos legislativos que fueren dictados por autoridades territoriales departamentales y municipales, cuya competencia corresponderá al tribunal del lugar donde se expidan”.
Por lo anterior, para efectos del control inmediato de legalidad, los actos que expidan las Corporaciones Autónomas Regionales se sujetan a la regla de competencia del lugar de expedición de los actos, sin que sea necesario catalogar a tales organismos en el orden local o nacional, de cara a la suficiencia de una regla aplicable al factor de competencia que, además, concuerda con el ámbito en que se proyectan tales decisiones y se ciñe a la jurisdicción fijada en la Ley 99 de 1993.
En estos términos dejo consignado mi salvamento de voto frente a lo decidido por la Sala en la sentencia de 18 de septiembre de 2020. FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Magistrada ----------------------- [1] Previo a ello, por medio de auto de 20 de mayo de 2020, el Despacho remitió el proceso para que fuera estudiada su posible acumulación con el No. 11001-03-15-000-2020-01303-00, MP.
Nubia Margoth Peña Garzón. Sin embargo, mediante auto de 18 de junio de 2020 se negó la acumulación. [2] El Traslado para rendir concepto se notificó el 4 de agosto de 2020 por parte de la Secretaría General. [3] Para referirse a la naturaleza jurídica de las CAR, en el entendido de ser autoridades del orden nacional citó las sentencias C-593 de 1995;
C-578 de 1999; C-994 de 2000 y C-570 de 2012. [4] “Artículo. 185.- Trámite del control inmediato de legalidad de actos. (…) 1. La sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los magistrados de la corporación y el fallo a la Sala Plena (…)”. [5] “Artículo. 136.- Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este código”. [6] Artículo 111.- Funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
(…) 8. Ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción (…)”. [7] “(…) En la vida de los Estados también hay lugar para las situaciones excepcionales, esto es, para aquellos estados de anormalidad que ponen en peligro la existencia del Estado, la estabilidad institucional y la convivencia democrática, que no pueden enfrentarse con los instrumentos jurídicos ordinarios y que imponen la necesidad de una respuesta estatal diferente.
Distintos mecanismos han contemplado los Estados para afrontar tales situaciones excepcionales. Unos, como ocurre en Estados Unidos e Inglaterra, amparándose en el efecto vinculante de su ininterrumpida tradición constitucional, no regulan expresamente la manera como se han de afrontar esos estados excepcionales. (…) Otros, como España y Colombia, consagran un derecho constitucional de excepción que comprende una regulación detenida del constituyente y una regulación complementaria del legislador.
En ella se fijan los presupuestos para la declaratoria de un estado de anormalidad institucional, se señalan los límites de esas facultades, se configura el sistema de controles a que se somete al ejecutivo y supedita ese régimen a lo dispuesto en una ley de especial jerarquía”. Corte Constitucional. Sentencia C-802 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño. [8] “(…) La Carta Política de 1886 -con sus reformas- no estableció controles suficientes para prevenir su abuso.
Su declaratoria, por ejemplo, era considerada un acto meramente político y no susceptible de control jurídico, esto es, una potestad completamente discrecional del Presidente de la República. Así, frente a los abusos cometidos bajo la figura del estado de sitio durante la vigencia de la Constitución Política de 1886, que de exceptivo pasó a ser crónico, y en precaución ante la acumulación extraordinaria de poderes en manos del ejecutivo, la Carta Política de 1991 estableció un estricto régimen regulatorio de los estados de excepción para mantener la plena vigencia del Estado de Derecho, aún en periodos de anormalidad, en guarda del principio democrático, de la separación de poderes y de la primacía de los derechos fundamentales”.
Corte Constitucional. Sentencia C-156 de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo. [9] Según la definición de la RAE: “Enfermedad epidémica que se extiende a muchos países o que ataca a casi todos los individuos de una localidad o región”. https://dle.rae.es/pandemia. [10] Corte Constitucional. Sentencia C-145 de 20 de mayo de 2020. Magistrado Ponente: José Fernando Reyes Cuartas. [11] Corte Constitucional.
Sentencia C-802 de 2 de octubre de 2002. M.P.: Jaime Córdoba Triviño. [12] Ibídem. [13] Revisión constitucional del proyecto de ley estatutaria No. 91/92 Senado y 166/92 Cámara “Por la cual se regulan los estados de excepción en Colombia”. [14] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 20 de octubre de 2009, Radicación 11001-03-15-000-2009-00549- 00 (CA).
M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [15] Así lo precisó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de 23 de noviembre de 2010, Radicación número: 11001-03-15-000- 2010-00196-00. CP. Ruth Stella Correa Palacio. [16] Entre otras decisiones, se pueden consultar las siguientes: Sentencia de 16 de junio de 2009, Radicación número: 11001-03-15-000-2009-00305- 00(CA).
M.P. Enrique Gil Botero; sentencia de 20 de octubre de 2009, Radicación 11001-03-15-000-2009-00549-00 (CA).M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [17] Cfr. artículo 20 de la LEEE y artículo 136 del CPACA. [18] Cita original: Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 3 de mayo de 1999, Radicación número: CA-011. M.P. Ricardo Hoyos Duque, citada en sentencia de 20 de octubre de 2009, Radicación 11001-03-15-000-2009-00549-00 (CA).
M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [19] Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Artículo 4: “1. En situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la nación y cuya existencia haya sido proclamada oficialmente, los Estados Partes en el presente Pacto podrán adoptar disposiciones que, en la medida estrictamente limitada a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de este Pacto, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada únicamente en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social.
(…)”. Instrumento que hace parte de la denominada Carta Constitucional Internacional de los Derechos Humanos (Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 29 de octubre de 2019, proceso identificado con el número único de radicación 110010315000201802616-01 (Acumulado 110010315000201802672-00). Adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 16 de diciembre de 1966 y aprobado mediante la Ley 74 de 1968 publicada en el Diario Oficial No. 32.682, el cual fue promulgado mediante el Decreto 2110 de octubre 12 de 1988, y entró en vigor para Colombia a partir del 23 de marzo de 1976. [20] Convención Americana sobre Derechos Humanos –Pacto de San José de Costa Rica-, fue aprobado mediante la Ley 16 de 30 de diciembre de 1972 “[…] Por medio de la cual se aprueba la Convención Americana sobre Derechos Humanos "Pacto de San José de Costa Rica", firmado en San José, Costa Rica el 22 de noviembre de 1969 […]”.
Promulgado mediante Decreto 2110 de 12 de octubre de 1988, “Por el cual se promulgan algunos tratados internacionales”; en vigor para el Estado colombiano desde el 18 de julio de 1978. Artículo 27. Suspensión de Garantías 1. En caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado parte, éste podrá adoptar disposiciones que, en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de esta Convención, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social. 2.
La disposición precedente no autoriza la suspensión de los derechos determinados en los siguientes artículos: 3 (Derecho al Reconocimiento de la Personalidad Jurídica); 4 (Derecho a la Vida); 5 (Derecho a la Integridad Personal); 6 (Prohibición de la Esclavitud y Servidumbre); 9 (Principio de Legalidad y de Retroactividad); 12 (Libertad de Conciencia y de Religión); 17 (Protección a la Familia); 18 (Derecho al Nombre); 19 (Derechos del Niño); 20 (Derecho a la Nacionalidad), y 23 (Derechos Políticos), ni de las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos. 3.
Todo Estado parte que haga uso del derecho de suspensión deberá informar inmediatamente a los demás Estados Partes en la presente Convención, por conducto del Secretario General de la Organización de los Estados Americanos, de las disposiciones cuya aplicación haya suspendido, de los motivos que hayan suscitado la suspensión y de la fecha en que haya dado por terminada tal suspensión. [21] “La suspensión de garantías constituye también una situación excepcional, según la cual resulta lícito para el gobierno aplicar determinadas medidas restrictivas a los derechos y libertades que, en condiciones normales, están prohibidas o sometidas a requisitos más rigurosos.
Esto no significa, sin embargo, que la suspensión de garantías comporte la suspensión temporal del Estado de Derecho o que autorice a los gobernantes a apartar su conducta de la legalidad a la que en todo momento deben ceñirse. Estando suspendidas las garantías, algunos de los límites legales de la actuación del poder público pueden ser distintos de los vigentes en condiciones normales, pero no deben considerarse inexistentes ni cabe, en consecuencia, entender que el gobierno esté investido de poderes absolutos más allá de las condiciones en que tal legalidad excepcional está autorizada.
Como ya lo ha señalado la Corte en otra oportunidad, el principio de legalidad, las instituciones democráticas y el Estado de Derecho son inseparables (cf. La expresión " leyes " en el artículo 30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, Opinión Consultiva OC-6/86 del 9 de mayo de 1986. Serie A No. 6, párr. 32). Corte IDH. El habeas corpus bajo suspensión de garantías (artículos 27.2 25 y 8 Convención Americana sobre Derechos Humanos)”.
Opinión Consultiva OC-8/87 párr.24. [22] Opinión Consultiva OC-8/87 del 30 de enero de 1987. El habeas corpus bajo suspensión de garantías (arts. 27.2, 25.1 y 7.6 Convención Americana sobre Derechos Humanos). [23] La CIDH en sentencia del 26 de septiembre de 2006, en el caso Almonacid Arellano y otros vs. Chile, al referirse a dicho control, señaló: “La Corte es consciente que los jueces y tribunales internos están sujetos al imperio de la ley y, por ello, están obligados a aplicar las disposiciones vigentes en el ordenamiento jurídico.
Pero cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la Convención Americana, sus jueces, como parte del aparato del Estado, también están sometidos a ella, lo que les obliga a velar porque los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean mermadas por la aplicación de leyes contrarias a su objeto y fin, y que desde un inicio carecen de efectos jurídicos.
En otras palabras, el Poder Judicial debe ejercer una especie de ‘control de convencionalidad’ entre las normas jurídicas internas que aplican en los casos concretos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En esta tarea, el Poder Judicial debe tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana”. [24] Opinión Consultiva OC-8/87 del 30 de enero de 1987.
El habeas corpus bajo suspensión de garantías (arts. 27.2, 25.1 y 7.6 Convención Americana sobre Derechos Humanos). [25] “Desde el caso Almonacid Arellano vs. Chile, la Corte IDH ha ido precisando el contenido y alcance del concepto de control de convencionalidad en su jurisprudencia, para llegar a un concepto complejo que comprende los siguientes elementos (o: las siguientes características): a) Consiste en verificar la compatibilidad de las normas y demás prácticas internas con la CADH, la jurisprudencia de la Corte IDH y los demás tratados interamericanos de los cuales el Estado sea parte; b) Es una obligación que corresponde a toda autoridad pública en el ámbito de sus competencias; c) Para efectos de determinar la compatibilidad con la CADH, no sólo se debe tomar en consideración el tratado, sino que también la jurisprudencia de la Corte IDH y los demás tratados interamericanos de los cuales el Estado sea parte; d) Es un control que debe ser realizado ex officio por toda autoridad pública; y e) Su ejecución puede implicar la supresión de normas contrarias a la CADH o bien su interpretación conforme a la CADH, dependiendo de las facultades de cada autoridad pública”.
(…) “Los jueces y órganos vinculados a la administración de justicia en todos los niveles están en la obligación de ejercer ex officio un “control de convencionalidad” entre las normas internas y los tratados de derechos humanos de los cuales es Parte el Estado, evidentemente en el marco de sus respectivas competencias y regulaciones procesales correspondientes”.
Caso Gudiel Álvarez y otros (“Diario Militar”) Vs. Guatemala. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 20 de noviembre de 2012. Control de convencionalidad. Cuadernillo de Jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos No. 7. Evolución de la Jurisprudencia de la Corte IDH: Precisiones conceptuales. Parámetro de convencionalidad se extiende a otros tratados de derechos humanos. Disponible en: https://www.jep.gov.co/Sala-de-Prensa/Documents/convencionalidad.pdf. [26] Sentencia de 20 de octubre de 2009, Radicación 11001-03-15-000-2009- 00549-00 (CA).
M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [27] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 24 de mayo de 2016. Radicación 11001 03 15 0002015 02578-00. M.P. Guillermo Vargas Ayala. [28] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 23 de noviembre de 2010. Radicación 11001-03-15-000-2010-00196- 00 (CA). [29] Artículo 4º de la Ley 66 de 1964 “Por la cual se crea la Corporación Autónoma Regional del Quindío”. [30] Asimismo, el artículo 2º de la Ley 66 de 1964 prevé “La Corporación tendrá como finalidad principales las de promover y encauzar el desarrollo económico de la región comprendida bajo su jurisdicción, atendiendo a la conservación, defensa, coordinación y administración de todos sus recursos naturales, a fin de asegurar su mejor utilización técnica, y un efectivo adelanto urbanístico, agropecuario, minero, sanitario e industrial, con miras al beneficio común para que en tal forma alcance para el pueblo en ella establecido los máximos niveles de vida.” [31] Según sentencias y auto de unificación de la Corte Constitucional citados en este acápite. [32] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Rad. 1001-03-15-000-2010-00390-00(CA), sentencia de 15 de octubre de 2013, M.P. Marco Antonio Velilla. [33] Órgano corporativo de carácter público, creado por la Ley 66 de 1964 [34]“ARTÍCULO 2o.
TITULARIDAD DE LA ACCIÓN DISCIPLINARIA. “Por la cual se crea la Corporación Autónoma Regional del Quindío”.<Artículo derogado a partir del 1 de julio de 2021, por el artículo 265 de la Ley 1952 de 2019> Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las Personerías Distritales y Municipales, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias.
El titular de la acción disciplinaria en los eventos de los funcionarios judiciales es la jurisdicción disciplinaria. La acción disciplinaria es independiente de cualquiera otra que pueda surgir de la comisión de la falta”. [35] “ARTÍCULO 5o. FACULTAD DE COBRO COACTIVO Y PROCEDIMIENTO PARA LAS ENTIDADES PÚBLICAS. Las entidades públicas que de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado colombiano y que en virtud de estas tengan que recaudar rentas o caudales públicos, del nivel nacional, territorial, incluidos los órganos autónomos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor y, para estos efectos, deberán seguir el procedimiento descrito en el Estatuto Tributario. <Inciso adicionado por el artículo 370 de la Ley 1819 de 2016.
El nuevo texto es el siguiente:> Las entidades públicas de que trata el inciso anterior, podrán vender la cartera coactiva que tengan a su cargo a la entidad estatal colectora de activos públicos Central de Inversiones CISA S. A., quien tendrá para el efecto la facultad de cobro coactivo de los créditos transferidos, conforme al procedimiento establecido en el Estatuto Tributario.
Los procesos de cobro coactivo ya iniciados que se transfieran a CISA, continuarán su trámite sin solución de continuidad.”. [36] El artículo 83 de la Ley 99 de 1993 “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones”, le otorga a las Corporaciones Autónomas Regionales atribuciones de policía para la imposición y ejecución de las medidas de policía, multas y sanciones establecidas por la ley, que sean aplicables según el caso, cuando ocurriere violación de las normas sobre protección ambiental o sobre manejo de recursos naturales renovables (artículo 84 ibídem). [37] “Ley 99 de 1993 (…) Artículo 31.
FUNCIONES. Las Corporaciones Autónomas Regionales ejercerán las siguientes funciones: (…)13) Recaudar, conforme a la ley, las contribuciones, tasa, derechos, tarifas y multas por concepto del uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables, fijar su monto en el territorio de su jurisdicción con base en las tarifas mínimas establecidas por el Ministerio del Medio Ambiente;
(…)” [38]“Artículo 9º. El Director Ejecutivo será el representante legal de la Corporación y su primera autoridad ejecutiva, responsable de su buen funcionamiento y del eficaz desarrollo de sus fines.”. [39] Consejo de Estado, Sección Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 24 de mayo de 2016. Radicado 11001 03 15 0002015 02578-00.
M.P: Guillermo Vargas Ayala. [40] En ejercicio del control automático de constitucionalidad que le confieren los artículos 214 numeral 6º, 215 parágrafo y 241 numeral 7º de la Constitución Política. [41] La Corte Constitucional precisó que para las ramas Legislativa, Ejecutiva y Judicial existen normas de rango legal que les permiten realizar reuniones corporativas acudiendo a las tecnologías de la información y de las comunicaciones.
En ese sentido, consideró que las ramas del poder público y los órganos del Estado, como es el caso del Congreso de la República, son los llamados a definir la manera en que han de reunirse en situaciones como la que motivó la declaratoria del estado de excepción a raíz del COVID-19 y que mientras ello ocurre, las mesas directivas de las cámaras legislativas pueden acudir a la aplicación de la Ley 5ª de 1992, Ley Orgánica del Reglamento del Congreso.
En tal decisión, la Corte Constitucional precisó que el fallo solo produce efectos hacia el futuro. [42] La Corte Constitucional en la sentencia C- 242 de 2020 declaró la EXEQUIBILIDAD del artículo 6° del Decreto 491 de 2020, salvo su parágrafo 1° que se declaró INEXEQUIBLE, que permitía aplicar la suspensión de términos del pago de sentencias, puesto que ello afecta de forma desproporcionada el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva y la disposición presentaba problemas de conexidad y de motivación. Y declaró la EXEQUIBLIDAD CONDICIONADA del parágrafo 2°, bajo el entendido de que cuando la suspensión de términos implique la inaplicación de una norma que contemple una sanción moratoria, las autoridades deberán indexar el valor de la acreencia mientras opere la misma. [43] “Artículo 3.
Prestación de los servicios a cargo de las autoridades. Para evitar el contacto entre las personas, propiciar el distanciamiento social y hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, las autoridades a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto velarán por prestar los servicios a su cargo mediante la modalidad de trabajo en casa, utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones.
Las autoridades darán a conocer en su página web los canales oficiales de comunicación e información mediante los cuales prestarán su servicio, así como los mecanismos tecnológicos que emplearán para el registro y respuesta de las peticiones. En aquellos eventos en que no se cuente con los medios tecnológicos para prestar el servicio en los términos del inciso anterior, las autoridades deberán prestar el servicio de forma presencial.
No obstante, por razones sanitarias, las autoridades podrán ordenar la suspensión del servicio presencial, total o parcialmente, privilegiando los servicios esenciales, el funcionamiento de la economía y el mantenimiento del aparato productivo empresarial. En ningún caso la suspensión de la prestación del servicio presencial podrá ser mayor a la duración de la vigencia de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.
Parágrafo. En ningún caso, los servidores públicos y contratistas del Estado que adelanten actividades que sean estrictamente necesarias para prevenir, mitigar y atender la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19, y garantizar el funcionamiento de los servicios indispensables del Estado podrán suspender la prestación de los servicios de forma presencial.
Las autoridades deberán suministrar las condiciones de salubridad necesarias para la prestación del servicio presencial.”. [44] “Por el cual se adiciona el Decreto 1076 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible, en lo relacionado con la adopción de disposiciones transitorias en materia de concesiones de agua para la prestación del servicio público esencial de acueducto, y se toman otras determinaciones en el marco de la emergencia sanitaria declarada por el Gobierno nacional a causa de la Pandemia COVID- 19”. [45] Artículo 2.2.2.8.5.2.
Trámite. Para obtener el Permiso de recolección, se surtirá el siguiente trámite: 1. Recibida la solicitud del Permiso de Recolección con el lleno de los requisitos, la autoridad competente expedirá el auto que da inicio al trámite, conforme al artículo 70 de la Ley 99 de 1993 o la norma que la modifique, sustituya o derogue, dentro de los cinco (5) días siguientes a su recepción y publicará un extracto de la solicitud en su portal de Internet, para garantizar el derecho de participación de posibles interesados. 2.
Expedido el auto de inicio, la autoridad ambiental competente contará con veinte (20) días para requerir información adicional por escrito y por una sola vez. Mientras se aporta la información solicitada se suspenderán los términos, de conformidad con los artículos 14 y 15 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo o la norma que los modifique, sustituya o derogue. 3.
A partir de la expedición del auto de inicio o de la recepción de la información adicional solicitada, según el caso, la autoridad ambiental competente contará con veinte (20) días para otorgar o negar el permiso, mediante resolución, contra la cual procederán los recursos de ley. Dicha decisión se notificará en los términos del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [46] Artículo 2.2.2.9.2.5.
Trámite. Para obtener el permiso de estudios con fines de elaboración de estudios ambientales de que trata el presente decreto, se surtirán los siguientes trámites: 1. Radicada la solicitud con el lleno de los requisitos, la autoridad competente, procederá dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a su recepción, a expedir el auto que da inicio al trámite conforme al artículo 70 de la Ley 99 de 1993 en concordancia con la Ley 1437 de 2011, y publicará un extracto de la solicitud en su portal de Internet para garantizar el derecho de participación de posibles interesados. 2.
Ejecutoriado el auto de inicio y evaluada la información presentada, la autoridad competente podrá requerir mediante auto en un término de diez (10) días hábiles, por una sola vez, información adicional que considere necesaria. 3. A partir de la ejecutoria del auto de inicio o de la recepción de la información adicional solicitada, según el caso, la autoridad ambiental contará con diez (10) días hábiles para otorgar o negar el permiso mediante resolución motivada, contra la cual procederán los recursos a que haya lugar, de conformidad con lo dispuesto en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Dicha decisión se notificará en los mismos términos del citado Código. [47] “Artículo 3. Prestación de los servicios a cargo de las autoridades. Para evitar el contacto entre las personas, propiciar el distanciamiento social y hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, las autoridades a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto velarán por prestar los servicios a su cargo mediante la modalidad de trabajo en casa, utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones.
Las autoridades darán a conocer en su página web los canales oficiales de comunicación e información mediante los cuales prestarán su servicio, así como los mecanismos tecnológicos que emplearán para el registro y respuesta de las peticiones. En aquellos eventos en que no se cuente con los medios tecnológicos para prestar el servicio en los términos del inciso anterior, las autoridades deberán prestar el servicio de forma presencial.
No obstante, por razones sanitarias, las autoridades podrán ordenar la suspensión del servicio presencial, total o parcialmente, privilegiando los servicios esenciales, el funcionamiento de la economía y el mantenimiento del aparato productivo empresarial. En ningún caso la suspensión de la prestación del servicio presencial podrá ser mayor a la duración de la vigencia de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.
Parágrafo. En ningún caso, los servidores públicos y contratistas del Estado que adelanten actividades que sean estrictamente necesarias para prevenir, mitigar y atender la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19, y garantizar el funcionamiento de los servicios indispensables del Estado podrán suspender la prestación de los servicios de forma presencial.
Las autoridades deberán suministrar las condiciones de salubridad necesarias para la prestación del servicio presencial.”. [48] “Por el cual se adiciona el Decreto 1076 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible, en lo relacionado con la adopción de disposiciones transitorias en materia de concesiones de agua para la prestación del servicio público esencial de acueducto, y se toman otras determinaciones en el marco de la emergencia sanitaria declarada por el Gobierno nacional a causa de la Pandemia COVID- 19” [49] Corte Constitucional.
Sentencia C-520 de 21 de septiembre 2016. MP. María Victoria Calle. [50] Ibídem. [51] Ibídem. [52] Corte Constitucional. Sentencia C-144 de 6 de abril de 2015. MP. Martha Victoria Sáchica Méndez. [53] Corte Constitucional. Sentencia C-723 de 25 de noviembre 2015. MP. Luis Ernesto Vargas Silva. [54] “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional” [55] “[…] Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestaciónÇ UVW¥¹*/Œ‘acÁÆV#Z#g%h%f+g+Ô+¯/´/02:2¢4¬4J6L6l6‰6Š6‹6êÖÂÖÂêÖÂÖÂÖ®ÖêÖ®Ö®Ö®šÖšÖš Ö?|šÖêfêÖ*h4DÂhæ@5?OJ[56]PJQJ[57]\?^J[58]mHXsHX h4DÂhÑjkOJ[59]QJ[60] de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica […]”. [61] Específicamente los autos de 3, 11 y 24 de agosto de 2020 proferidos dentro de los expedientes 11001-03-15-000-2020-01762-00, 11001-03-15-000- 2020-03477-00 y 11001-03-15-000-2020-01959-00 [MP.
José Roberto Sáchica Méndez], respectivamente.