DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN – Facultades excepcionales del gobierno / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN – Reglas / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN – Sujetos al control político y judicial Los denominados estados de crisis o estados de excepción, corresponden al régimen jurídico que consagra la Constitución Política para otorgarle a las autoridades administrativas, las herramientas jurídicas necesarias para enfrentar las circunstancias económicas, sociales, políticas o ambientales anormales o extraordinarias que amenacen o afecten gravemente la estabilidad institucional, la paz, el funcionamiento del Estado, a fin de conjurarlas e impedir la extensión de sus efectos, cuando no es posible afrontarlos con los instrumentos jurídicos ordinarios.

(…). [F]ue necesario que el constituyente de 1991, trajera un diseño distinto que prefigurara una taxonomía de los estados de excepción, con mayores condicionamientos y controles. Así, se establecieron tres categorías de estados de anormalidad: el estado de guerra exterior (artículo 212), el estado de conmoción interior (artículo 213) y el estado de emergencia económica, social y ecológica (artículo 215).

Para su puesta en marcha, el constituyente ordenó la expedición de una ley estatutaria que regulara la materia, con el fin de establecer sus límites y controles. En este orden se expidió la ley 137 de 1994, que en su artículo 2º, señaló como finalidad (i) “establecer los controles al ejercicio de las facultades excepcionales del Gobierno” y (ii) fijar “las garantías para proteger los derechos humanos de conformidad con los tratados internacionales”.

Precisó la misma disposición que los hechos que autorizan el uso de las facultades excepcionales deben corresponder a “circunstancias extraordinarias hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado”. En relación con las reglas que la constitución, la ley y la jurisprudencia han señalado en relación con los estados de excepción, pueden destacarse las siguientes: (i) su declaratoria está sujeta a requisitos de forma y contenido, en tanto debe ser firmado por el presidente y sus ministros, quienes serán responsables por extralimitación o abusos en su expedición y obedecer a causas extraordinarias, imprevistas y graves; ii) los decretos legislativos que se expidan como consecuencia de su declaratoria, deben referirse a medidas estrictamente necesarias para superar la crisis, conexas y proporcionales a sus causas;

(iii) durante su vigencia no pueden suspenderse los derechos ni las libertades fundamentales de las personas, consagradas en la Constitución y los tratados internacionales de derechos humanos y derecho internacional humanitario; (iv) su duración está definida en el tiempo, excepto el estado de guerra exterior, que se extiende mientras subsista la confrontación armada internacional;

(v) las medidas deben respetar el principio de colaboración armónica entre las ramas y órganos del Estado, como el sistema de frenos y contrapesos que los gobierna; (vi) los decretos legislativos están sometidos, tanto al control político del Congreso de la República, como al judicial por parte de la Corte Constitucional, y de la jurisdicción contencioso-administrativa, que conoce del control inmediato de legalidad de los actos administrativos de carácter general que desarrollan los decretos legislativos.

DECLARACIÓN DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA – Control de constitucionalidad [L]o que interesa, para identificar el Estado de Emergencia, Económica, Social o Ecológica es la naturaleza de la causa inmediata de perturbación y la ubicación precisa de la deficiencia que impide resolver a través del régimen ordinario, el hecho o las situaciones imprevistas que inducen a la declaratoria del estado de excepción. Ahora bien, en relación con el asunto que nos convoca, se tiene que el 7 de enero de 2020 la Organización Mundial de la Salud, identificó un nuevo coronavirus, identificado como SARS-Cov2 (por sus siglas en inglés) y declaró este brote como emergencia de salud pública de importancia internacional, por lo que el 9 de marzo de 2020, esta misma organización solicitó a los países, la adopción de medidas urgentes con el objetivo de detener la transmisión y prevenir la propagación del virus, declarando el 11 de marzo de 2020 una pandemia de impacto global.

(…). Sin embargo, a pesar de la declaratoria de emergencia sanitaria y ante el riesgo de una grave afectación de toda la población colombiana, el Gobierno Nacional, expidió el Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020 “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional” con la finalidad de adoptar medidas extraordinarias dirigidas a conjurar los efectos de la crisis de la pandemia, en especial para apoyar al sector salud, y mitigar sus efectos económicos en el país. En relación con el Decreto Legislativo 417 de 2020, la Corte Constitucional efectuó el control automático de constitucionalidad a través de la Sentencia C-145 de 2020, declarándolo exequible por considerar que el mismo cumplió con los presupuestos formales y materiales exigidos por la constitución política y la ley estatutaria de los estados de excepción. (…).

En suma, concluye la Corte que el Gobierno nacional ejerció apropiadamente sus facultades constitucionales, pues declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica con fundamento en: i) la grave situación de calamidad pública sanitaria, ii) su crecimiento exponencial, iii) los altos índices de mortalidad, iv) los efectos perjudiciales sobre el orden económico y social, que involucran afectaciones y amenazas intensas sobre los derechos constitucionales de los habitantes del país, y graves repercusiones sobre las finanzas del Estado, todo lo cual resulta ajustado a la realidad e impone el deber de adoptar las medidas extraordinarias necesarias para mitigar los efectos del brote del nuevo coronavirus.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Alcance / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características [E]l control automático de constitucionalidad de los decretos legislativos que dicta el gobierno en ejercicio de las facultades extraordinarias, corresponde a la Corte Constitucional, por expresa disposición del artículo 214.6 superior. Así mismo, en virtud del artículo 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 “Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia”, el control inmediato de legalidad sobre las medidas de carácter general dictadas por las autoridades administrativas como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa según se trate de autoridad territorial, caso en el cual su conocimiento está asignado a los tribunales administrativos, de conformidad con el artículo 151.14 del CPACA, o al Consejo de Estado, si el acto emana de una autoridad nacional, según lo dispuesto en el artículo 111.8 ejusdem.

(…). Por consiguiente, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo ha de efectuar el examen, de manera oficiosa, de todo acto administrativo, de alcance nacional, departamental o local, que desarrolle los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción, a efecto de verificar que tales determinaciones, adoptadas en ejercicio de la función administrativa, no desborden las finalidades y los límites establecidos por la Constitución, por la Ley y por el propio Gobierno Nacional en los decretos respectivos”.

En otras palabras, se trata de un procedimiento especial regulado en ley estatutaria, de carácter excepcional y temporal, cuyo objeto recae sobre actos administrativos de carácter general, expedidos al amparo de los decretos legislativos dictados en un estado de excepción; y en el que corresponde al juez: i) analizar la existencia de relación de conexidad entre la regulación contenida en el acto objeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica, ii) determinar su conformidad con las normas superiores que le sirven de fundamento, entre otras, los mandatos constitucionales (arts. 212 a 215), la Ley estatutaria de los Estados de Excepción, el decreto de declaratoria del estado de excepción y los decretos con carácter legislativo expedidos por el gobierno en virtud de la autorización constitucional para legislar por vía excepcional y, iii) establecer si el acto está conforme con la garantía de protección de los derechos fundamentales de acuerdo con los tratados o convenios internacionales sobre derechos humanos incorporados al ordenamiento jurídico nacional.

La jurisprudencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, ha definido como características principales del control inmediato de legalidad de los actos administrativos generales proferidos al amparo de los decretos legislativos dictados durante los estados de excepción, las siguientes: (1) Es oficioso, pues en el evento de no efectuarse el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento.

(2) Es integral porque los actos administrativos se deben confrontar con todo el ordenamiento jurídico. (…). En suma, el ejercicio del control integral de las medidas administrativas de carácter general que se expidan como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, comprende, como se indicó ut supra, la confrontación del acto: i) con las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución Política), ii) la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994), iii) los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la declaratoria del estado de excepción, iv) las demás normas superiores a las que debe sujeción el acto objeto del control y v) un control de convencionalidad para determinar si la disposición que se expide dentro del marco del estado de excepción, vulnera el núcleo esencial de los derechos humanos consagrados en la CADH y en los tratados o convenios internacionales sobre derechos humanos incorporados al ordenamiento jurídico nacional.

(3) Es autónomo porque la revisión del acto administrativo es posible, antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la exequibilidad del decreto declaratorio del estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan, sin perjuicio “de que deban acatarse y respetarse los efectos del fallo de constitucionalidad respectivo si éste ya se ha proferido o en el momento en el cual se profiera, pero sin que ello suponga la existencia de prejudicialidad alguna del juicio de constitucionalidad que adelanta la Corte Constitucional en relación con el proceso que adelante el Juez Administrativo.

(4) La sentencia que decide el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa. (…). (5) Es un medio de control compatible con el contencioso objetivo de anulación y la nulidad por inconstitucionalidad. Así entonces, el control inmediato de legalidad definido en la Ley Estatutaria es un medio judicial con carácter excepcional y temporal que garantiza el orden jurídico en estados de anormalidad y preserva el equilibrio en el ejercicio de los poderes públicos en el estado constitucional de excepción. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos de procedibilidad / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – La expresión decreto legislativo involucra tanto al decreto declaratorio del estado de excepción como a los decretos que se dictan para conjurar la crisis En punto de la procedibilidad del medio de control inmediato de legalidad frente a la Resolución No. 3019 del 19 de marzo de 2020, el magistrado sustanciador al estudiar los presupuestos previstos en el artículo 136 del CPACA, en concordancia con el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, advirtió mediante auto del 15 de abril de 2020, que se cumplía con la totalidad de los requisitos para avocar su conocimiento en esta sede, a saber: i) Que el acto sea dictado en ejercicio de la función administrativa; ii) Que su contenido sea de carácter general; iii) Que el mismo emane de una autoridad nacional, y iv) Que sea proferido en desarrollo de un decreto legislativo, durante la vigencia de cualquiera de los estados de excepción. (…).

Lo anterior por cuanto la referida resolución: i) fue expedida en ejercicio de una función administrativa propia de este organismo, «en uso de las facultades legales y estatutarias establecidas en la Ley 7 de 1979; la Ley 489 de 1998, artículo 78; el Acuerdo 102 de 1979, aprobado por el Decreto 334 de 1980; el Decreto 987 de 2012, artículo 2o y demás normas concordantes y complementarias»; ii) consagra medidas de carácter general, dado que está dirigida a una pluralidad de sujetos indeterminados, cuales son, el personal, contratistas y beneficiaros de los manuales operativos del programa «Generaciones 2.0» y su «Modalidad para el Fortalecimiento de Capacidades de los Niños, Niñas y Adolescentes con Discapacidad y sus Familias»; iii) emana de un establecimiento público descentralizado del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, creado por la Ley 75 de 1968 y reorganizado conforme a lo dispuesto por la Ley 7 de 1979 y su Decreto Reglamentario No. 2388 de 1979, el cual fue adscrito al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social mediante Decreto No. 4156 de 2011; y iv) fue proferida con fundamento en el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020 «Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional», y durante ese estado de excepción. No obstante, a juicio del Ministerio Público, en el presente caso, la Sala debe declararse inhibida ante la falta de uno de los requisitos de procedibilidad conforme al artículo 136 del CPACA, por cuanto, estima que la Resolución No. 3019 de 2020 “(…) no desarrolla ningún decreto legislativo dictado en el marco del estado de excepción.” (…).

Ahora bien, en punto al requisito de procedibilidad, según el cual, las medidas de carácter general adoptadas por las autoridades administrativas deben ser dictadas como «desarrollo de los decretos legislativos», se advierte que esta expresión puede admitir dos interpretaciones a saber: a) que la locución «decreto legislativo» se refiera únicamente a los decretos consecuenciales destinados a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos; o b) que dicha expresión cobije tanto el decreto declaratorio, que reviste al Gobierno de poderes excepcionales, como los decretos subsiguientes con los cuales se pretende reprimir el estado de anormalidad respectiva.

Para la Sala, el alcance de esta expresión debe ser la segunda de las enunciadas, esto es, que la locución «decretos legislativos», envuelve tanto el decreto declaratorio del estado de excepción como los decretos que se dictan para conjurar la crisis. (…). En este orden de ideas, el acto administrativo cumple con la totalidad de los requisitos de procedibilidad para su estudio a través del medio de control inmediato de legalidad, como se consideró ab initio de la presente actuación, y por lo tanto, procederá la Sala a continuación a verificar si la decisión se ajusta a las normas que la soportan y guarda relación con la realidad de los motivos que la originaron, así como la proporcionalidad de las medidas adoptadas bajo el régimen jurídico de excepción. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Examen de competencia En primer lugar, tenemos que la referida resolución cumple con los elementos formales de todo acto administrativo, que si bien, no son sustanciales, permiten su individualización, tales como: i) el encabezado: número y fecha; ii) epígrafe: resumen de las materias reguladas; iii) competencia expresa de las facultades que se ejercen; iv) el contenido de las materias reguladas u objeto de la disposición; v) parte dispositiva (resolutiva) del acto; vi) vigencia, y vii) la firma de quien la suscribe (autoridad que la expide).

En punto del análisis del elemento subjetivo, esto es, la competencia, se evidencia que el citado acto, «Por la cual se modifican la Resolución No. 6100 de 2019 “Por la cual se adopta el Manual Operativo del Programa Generaciones 2.0” y la Resolución No. 9530 de 2019 “Por la cual se adopta el Manual Operativo para el Fortalecimiento de Capacidades de los Niños, Niñas y Adolescentes con Discapacidad y sus Familias”, fue expedido por la directora general del ICBF, «en uso de las facultades legales y estatutarias establecidas en la Ley 7 de 1979; la Ley 489 de 1998, artículo 78; el Acuerdo 102 de 1979, aprobado por el Decreto 334 de 1980; el Decreto 987 de 2012, artículo 2o y demás normas concordantes y complementarias».

(…). En este orden, el acto sub judice corresponde al ejercicio de (…) atribuciones específicas de la directora general. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Análisis de fondo / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Juicio de conexidad Procede la Sala a estudiar la compatibilidad del acto objeto de control con el ordenamiento jurídico vigente, para lo cual es preciso reseñar las medidas que se adoptan a través de la Resolución No. 3019 de 2020 en relación con los manuales operativos del programa «Generaciones 2.0» y su «Modalidad para el Fortalecimiento de las Capacidades de los Niños, Niñas y Adolescentes con Discapacidad y sus Familias».

Al respecto, se debe especificar que aquellas se materializan en la creación de anexos técnicos de contingencia para dar continuidad a la atención de la población beneficiaria en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. (…). Para establecer si se cumple con el principio de conexidad, es necesario verificar si el acto objeto de control guarda relación directa y específica con el estado de emergencia declarado o el decreto legislativo específico que se invoca para conjurar la crisis, es decir, si las medidas adoptadas están directa y específicamente encaminadas a combatir las causas de la perturbación que dieron origen a la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica o se inscriben en el ámbito de los decretos legislativos dictados consecuencialmente para impedir la extensión de sus efectos.

(…). En este orden, la Sala encuentra que las medidas de prevención del contagio por el nuevo coronavirus que causa la COVID-19, adoptadas en los referidos programas del ICBF de que trata la Resolución No. 3019 de 2020, guardan conexidad externa con las consideraciones expuestas en el Decreto Legislativo 417 de 2020, bajos los títulos de «Presupuesto Fáctico», «Presupuesto Valorativo» y «Justificación de la declaratoria del estado de excepción», especialmente en lo relacionado con los datos y apreciaciones consignadas sobre «Salud Pública».

(…). Por tanto, las modificaciones introducidas a los manuales operativos del programa «Generaciones 2.0» y su «Modalidad para el Fortalecimiento de Capacidades de los Niños, Niñas y Adolescentes con Discapacidad y sus Familias» se enmarcan en las circunstancias que sirvieron de justificación para que el gobierno nacional decretara dicho estado de excepción, así como en su finalidad de conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos.

(…). A su vez, existe conexidad interna entre las medidas adoptadas por el acto sub examine y sus consideraciones, referidas tanto a las medidas preventivas adoptadas para mitigar el contagio por Covid-19 en el país, especialmente la emergencia sanitaria decretada por el Ministerio de Salud y protección Social, en la Resolución 385 de 2020, y la emergencia económica, social y ecológica declarada por el gobierno nacional en el Decreto Legislativo 417 de 2020.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Juicio de proporcionalidad El artículo 13 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción prescribe que las medidas que se adopten en desarrollo de los estados de excepción deben ser proporcionales con la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Así mismo, que la limitación en el ejercicio de los derechos y libertades sólo será admisible en el grado estrictamente necesario, para buscar el retorno a la normalidad.

Este principio ha sido ampliamente explicado por la Corte Constitucional, como una herramienta hermenéutica integrada por tres elementos que metodológicamente, permiten explicar si una medida resulta razonable y proporcionada a saber: la idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto. (…). En este sentido, en punto a determinar la idoneidad de las medidas, esto es, si son adecuadas para la obtención de los fines legítimos del Estado, se tiene que los fines perseguidos por el acto sometido a control buscan garantizar la efectividad de los derechos fundamentales de los servidores y contratistas del ICBF que participan del programa «Generaciones 2.0» y su referida modalidad, así como de los niños, niñas y adolescentes beneficiarios, junto con su correspondiente familia, de modo tal que se evite el contagio y la propagación de la enfermedad denominada, Covid-19, entre ellos, lo cual se aviene a los postulados relacionados con la prestación eficiente, oportuna y célere de la función administrativa -Art. 209 C.P.-, el respeto al derecho a la vida y la integridad personal -Arts. 11 y 12 C.P.-, el derecho al trabajo en condiciones dignas -Art. 53 C.P.-, los derechos fundamentales de los niños y la protección del interés superior del menor -Arts. 13 y 44 C.P.-, por lo que las medidas atienden un fin constitucionalmente legítimo.

Ahora bien, corresponde enseguida determinar si los anexos técnicos para dar continuidad a la atención de la población beneficiaria en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, que incorpora el acto sub judice al modificar las resoluciones 6100 y 9530 de 2019, son idóneos para alcanzar dicho fin, en cuanto tengan el potencial de materializarlo.

Al respecto, basta señalar que aquellos se centran en establecer medidas que permitan reemplazar la prestación de servicios de atención, acompañamiento, formación, seguimiento y cuidado presenciales por alternativas que permitan su continuidad en medio de la emergencia económica, social y ecológica, las cuales incluyen el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones, la implementación de herramientas metodológicas interdisciplinarias, la actualización de las funciones del personal y contratistas, la redistribución y reinversión de los rubros del presupuesto y la carpeta electrónica de los beneficiarios, entre otras, por lo que se evidencia que tienen la capacidad o aptitud, tanto en abstracto –adecuación- como en concreto -efectividad- para materializar tales postulados constitucionales, brindando el apoyo institucional requerido para el pleno restablecimiento de los derechos de sus beneficiarios.

En cuanto a la necesidad, también resulta claro que del amplio catálogo de medidas que podrían adoptarse para tales efectos, las creadas por la Resolución No. 3019 de 2020 resultan indispensables prima facie, para darle continuidad al programa «Generaciones 2.0» y su modalidad en mención, sin exponer al contagio por Covid-19 al personal, contratistas y niños, niñas y adolescentes destinatarios, con sus familias, de conformidad con las recomendaciones de la OMS y las autoridades nacionales competentes, pues adapta a los manuales operativos correspondientes las medidas sanitarias exigidas en el marco de la actual pandemia, para garantizar el cumplimiento de sus objetivos institucionales cuidando de la vida y la salud de sus destinatarios.

Por último, en relación con la proporcionalidad en sentido estricto, se tiene también por cumplido este último requisito, teniendo en cuenta que se trata de medidas que afectan en un grado mínimo los derechos y libertades fundamentales de quienes hacen parte del programa «Generaciones 2.0» y su modalidad para el «Fortalecimiento de Capacidades de los Niños, Niñas y Adolescentes con Discapacidad y sus Familias”, en cuanto les impone algunas condiciones de bioseguridad para desarrollar su objeto, que resultan ser razonables ante la gravedad cada vez mayor del daño a la salud pública ocasionado por la rápida propagación del brote epidemiológico por el nuevo coronavirus en el país, siendo entonces las medidas que mejor logran el fin constitucional de prevenirlo y contenerlo en el marco de los servicios de atención, formación y protección que integran tales programas que hacen parte del plan misional de la entidad, hasta tanto se encuentre vacuna o tratamiento para menguarlo o erradicarlo definitivamente.

En este orden, la afectación de los derechos fundamentales de los beneficiarios resulta mínima, en cuanto se limita a restringir, suspender y/o reemplazar ciertas metodologías presenciales contempladas en el manual operativo por otras de tipo virtual, telefónico o de sesiones de atención en el hogar que aseguran su ejecución, socialización y continuidad en medio de la pandemia actual.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Juicio de no discriminación Este último requisito material tiene fundamento en el artículo 14 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción. (…). Con este juicio se verifica que la medida de carácter general adoptada por la autoridad administrativa no imponga tratos diferenciados injustificados con base en otros criterios sospechosos señalados por la jurisprudencia constitucional, tales como el sexo o la orientación sexual.

Así mismo, el juicio de no discriminación también tiene fundamento en el derecho a la igualdad y la prohibición de no discriminación, consagrados en el artículo 13 superior, en cuanto las autoridades al expedir los actos administrativos no pueden incurrir en tratos o distinciones injustificadas, permitiendo la adopción de medidas de protección especiales a favor de personas pertenecientes a grupos vulnerables cuando sea preciso para garantizar la igualdad material.

En el asunto sub examine no se vislumbra trato diferenciado alguno entre sus destinatarios que pueda configurar una discriminación, menos aún distinciones caprichosas o arbitrarias con base en criterios o categorías sospechosas que marginen, excluyan o segreguen a algún grupo poblacional. NOTA DE RELATORÍA: Sobre la declaratoria de exequibilidad del Decreto 417 de 2020, ver: Corte Constitucional, sentencia C-145 de 20 de mayo de 2020, M.P. José Fernando Reyes Cuartas.

Sobre los estados de excepción, ver: Corte Constitucional, sentencia C-802 de 2 de octubre de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño. Sobre el control inmediato de legalidad y que constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es una medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales, ver: Corte Constitucional, sentencia C-179 de 1994.

En cuanto a las características principales del control inmediato de legalidad, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 16 de junio de 2009, C.P. Enrique Gil Botero, Rad. 11001-03-15-000-2009- 00305-00(CA); sentencia de 20 de octubre de 2009, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, Rad. 11001-03-15-000-2009-00549-00 (CA).

Con respecto al juicio de proporcionalidad, ver: Corte Constitucional, sentencia C-520 de 21 de septiembre 2016, M.P. María Victoria Calle. En cuanto a criterios de discriminación, ver: Corte Constitucional, sentencia C-723 de 25 de noviembre 2015, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 214 NUMERAL 6 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 / LEY 7 DE 1979 / LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 78 / DECRETO 987 DE 2012 / DECRETO 417 DE 2020 / LEY 1753 DE 2015 - ARTÍCULO 69 NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN No. 3019 DE 2020 (19 de marzo) INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR - ICBF (Ajustada a derecho) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 22 Consejero ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D.C., dos (2) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01048-00 Actor: DIRECTORA GENERAL DEL INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR - ICBF Demandado: RESOLUCIÓN No. 3019 DEL 19 DE MARZO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Anexos técnicos de contingencia para dar continuidad al programa «Generaciones 2.0» y a su «Modalidad para el Fortalecimiento de Capacidades de los Niños, Niñas y Adolescentes con Discapacidad y sus Familias» FALLO De conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, en concordancia con los artículos 136 y 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, procede la Sala Especial de Decisión a dictar sentencia de única instancia en el marco del control inmediato de legalidad de la Resolución No. 3019 del 19 de marzo de 2020, proferida por la directora general del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF, «Por la cual se modifican la Resolución No. 6100 de 2019 “Por la cual se adopta el Manual Operativo del Programa Generaciones 2.0” y la Resolución No. 9530 de 2019 “Por la cual se adopta el Manual Operativo para el Fortalecimiento de Capacidades de los Niños, Niñas y Adolescentes con Discapacidad y sus Familias”, en el marco de la emergencia por COVID- 19», teniendo en cuenta los siguientes: 1.

ANTECEDENTES

1.1. ACTO OBJETO DE CONTROL En cumplimiento de lo previsto en el inciso segundo del artículo 136 de la Ley 1437 de 2011, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - ICBF remitió al Consejo de Estado copia de la Resolución No. 3019 del 19 de marzo de 2020, para efectos de su control inmediato de legalidad. El texto de este acto es del siguiente tenor: “RESOLUCIÓN No. 3019 del 19 de marzo de 2020 “Por la cual se modifican la Resolución No. 6100 de 2019 “Por la cual se adopta el Manual Operativo del Programa Generaciones 2.0” y la Resolución No. 9530 de 2019 “Por la cual se adopta el Manual Operativo para el Fortalecimiento de Capacidades de los Niños, Niñas y Adolescentes con Discapacidad y sus Familias”, en el marco de la emergencia por COVID-19” LA DIRECTORA GENERAL DEL INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR CECILIA DE LA FUENTE DE LLERAS En uso de las facultades legales y estatutarias establecidas en la Ley 7 de 1979; el artículo 78 de la Ley 489 de 1998; el Acuerdo 102 de 1979, aprobado por el Decreto 334 de 1980; el artículo 2 del Decreto 987 de 2012; y demás normas concordantes y complementarias, y,

CONSIDERANDO

Que el 30 de enero de 2020, el Comité (sic) de expertos de la Organización Mundial de la Salud OMS, emitió la declaratoria de emergencia de Salud Pública de Interés Internacional – ESPII, con ocasión del brote de COVID-19 en la República Popular China, con el fin de coordinar un esfuerzo global para mejorar la preparación en otras regiones del mundo que pudieran necesitar ayuda.

Que con ocasión de la presencia en Colombia de casos confirmados por el COVID-19 el Ministerio de Salud y Protección Social, como órgano rector de los lineamientos en salud y competente para generar acciones de vigilancia epidemiológica expidió la Resolución No. 385 del 12 de marzo de 2020 modificada por la Resolución No. 407 de 13 de marzo de 2020, por la cual se declaró la emergencia sanitaria por causa del COVID-19 y se adoptaron medidas para hacer frente al virus, lo anterior con ocasión a la identificación en el territorio colombiano de nuevos casos.

Que como medidas sanitarias la citada Resolución resolvió, entre otros, los siguientes: “Artículo 1º. Declaratoria de emergencia sanitaria. Declárase la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020. Dicha declaratoria podrá finalizar antes de la fecha aquí señalada o cuando desaparezcan las causas que le dieron origen o, si estas persisten o se incrementan, podrá ser prorrogada.

Artículo 2º. Medidas sanitarias. Con el objeto de prevenir y controlar la propagación de COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos, se adoptan las siguientes medidas sanitarias: (…) 2.9. Ordenar a todas las autoridades del país y particulares, de acuerdo con su naturaleza y en el ámbito de su competencia, cumplir, en lo que les corresponda, con el plan de contingencia que expida este Ministerio para responder a la emergencia sanitaria por COVID-19, el cual podrá actualizarse con base en la evolución de la pandemia.

(…) Parágrafo. Estas medidas son de inmediata ejecución, tienen carácter preventivo, obligatorio y transitorio y se aplicarán sin perjuicio de las sanciones a que hubiere lugar. (…)¨ Que en virtud del artículo 215 de la Constitución Política de Colombia, por considerar la pandemia del COVID-19 como un hecho que perturba o amenaza perturbar en forma grave e inminente el orden económico y social del país, y que se puede constituir en una grave calamidad pública, la Presidencia de la República, a través del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional”, en el Artículo 1º ordenó “Declárese el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de este decreto”.

Que la Constitución Política de Colombia en su artículo 44, reconoce y concede una protección integral y prevalente a los niños, niñas y adolescentes, fundada en principios y garantías que promueven el respeto y la prevalencia de sus derechos fundamentales. Que el citado artículo constitucional señala la obligación de la familia, la sociedad y el Estado de asistirlos y protegerlos para garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos en virtud del principio de interés superior.

Que, igualmente el artículo 47 de la Carta Política establece que las “personas en situación de discapacidad” son sujetos especialmente protegidos respecto de los cuales el Estado debe adelantar “una política de previsión, rehabilitación e integración social para los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos, a quienes se prestará la atención especializada que requieran”, y que este artículo guarda concordancia con los pactos y tratados internacionales que han sido ratificados por Colombia, y que, por su materia, se entienden incluidos en el bloque de constitucionalidad, a partir de lo dispuesto en el artículo 93 Superior (sic).

Que de acuerdo con lo establecido en el numeral 5 del artículo 1.2.1.1., del Decreto 1084 de 2015 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Inclusión Social y Reconciliación”, el ICBF es un establecimientos público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio; creado en virtud de la Ley 75 de 1968, cuyo objeto es propender y fortalecer la integración y el desarrollo armónico de la familia, proteger al menor de edad y garantizarle sus derechos.

Que el artículo 12 del Decreto 2388 de 1979, “Por el cual se reglamentan las Leyes 75 de 1968, 27 de 1974 y 7 de 1979”, compilado en el artículo 2.4.1.5. del Decreto 1084 de 2015, establece que las actividades que realicen las entidades pertenecientes al Sistema Nacional de Bienestar Familiar, “deberán cumplirse con estricta sujeción a las normas del servicio y a los reglamentos dictados por el ICBF”.

Que la Ley 1098 de 2006 “Por la cual se expide el Código de la Infancia y Adolescencia”, señala en el parágrafo del artículo 11: “El instituto Colombiano de Bienestar Familiar, como ente coordinador del Sistema Nacional de Bienestar Familiar, mantendrá todas las funciones que hoy tiene (Ley 75 de 1968 y Ley 7 de 1979) y definirá los lineamientos técnicos que las entidades deben cumplir para garantizar los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes, y para asegurar su restablecimiento.

(…)” Que de conformidad con los numerales 2º y 6º del artículo 31 del Decreto 987 de 2012 “Por el cual se modifica la estructura del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – Cecilia de la Fuente de Lleras – y se determinan las funciones de sus dependencias”, corresponde a la Dirección de Niñez y Adolescencia definir los lineamientos que se deben seguir a nivel nacional y regional para llevar a cabo la detección de necesidades asociadas a la niñez y adolescencia en los programas del Instituto (sic), dentro del marco de las normas vigentes y las políticas del Sector Administrativo de Inclusión Social y Reconciliación y definir los lineamientos y proyectos de niñez y adolescencia. Que conforme lo establece el artículo 36 de la Ley 1098 de 2006, los niños, niñas y adolescentes con discapacidad, además de los derechos consagrados en la Constitución Política y en los tratados y convenios internacionales, tienen derecho a “(…) recibir atención, diagnóstico, tratamiento especializado, rehabilitación y cuidados especiales en salud, educación, orientación y apoyo a los miembros de la familia o a las personas responsables de su cuidado y atención. Igualmente tendrán derecho a la educación gratuita en las entidades especializadas para el efecto”.

Que el artículo 7 de la Ley 1996 de 2019, establece que “[l]as personas con discapacidad que no hayan alcanzado la mayoría de edad tendrán derecho a los mismos apoyos consagrados en la presente ley para aquellos actos jurídicos que la ley les permita realizar de manera autónoma y de conformidad con el principio de autonomía progresiva, o en aquellos casos en los que debe tenerse en cuenta la voluntad y preferencias del menor para el ejercicio digno de la patria potestad”.

Que el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar adoptó mediante la Resolución 6100 del 23 de julio de 2019 el Manual Operativo del Programa Generaciones 2.0 y mediante Resolución 9530 del 17 de octubre de 2019 el Manual Operativo de la Modalidad para el Fortalecimiento de Capacidades de Niños, Niñas y Adolescentes con Discapacidad y sus Familias.

Que, en atención al Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, las resoluciones, circulares y directivas expedidas por el Gobierno Nacional ante la presencia de la enfermedad por el COVID 19, por las cuales se fijan medidas de control de propagación y se dictan normas para la conservación de la salud, se hizo necesario algunos ajustes a los Manuales Operativos del Programa Generaciones 2.0. y de la Modalidad para el Fortalecimiento de Capacidades de Niños, Niñas y Adolescentes con Discapacidad y sus Familias.

Que, con el ánimo de atender la contingencia, la Dirección de Niñez y Adolescencia elaboró Anexos (sic) técnicos que consolidan las acciones y actividades que se deben cumplir, para modificar las etapas de atención, establecidas en los Manuales Operativos del Programa Generaciones 2.0 y de la Modalidad para el Fortalecimiento de Capacidades de Niños, Niñas y Adolescentes con Discapacidad y sus Familias, los cuales se adoptan mediante el presente acto administrativo.

En mérito de lo expuesto,

RESUELVE

ARTÍCULO 1 o. MODIFICAR la Resolución No. 6100 de 2019 “Por la cual se adopta el Manual Operativo del Programa Generaciones 2.0” y la Resolución 9530 de 2019 “Por la cual se adopta el Manual Operativo de la Modalidad para el Fortalecimiento de Capacidades de los Niños, Niñas y Adolescentes con Discapacidad y sus Familias”, adoptando los anexos a los Manuales Operativos del Programa Generaciones 2.0. y de la Modalidad para el Fortalecimiento de Capacidades de los Niños, Niñas y Adolescentes con Discapacidad y sus Familias para la atención en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, así como sanitaria producto del COVID- 19.

ARTÍCULO 2 o. Las modificaciones aprobadas por el artículo primero de la presente Resolución son de obligatorio cumplimiento para las áreas, servidores públicos y entidades que prestan el Servicio Público de Bienestar Familiar. ARTÍCULO 3o. El Director de Niñez y Adolescencia, el Subdirector de Gestión Técnica para la Atención a la Niñez y Adolescencia, el Subdirector de Operación de la Atención a la Niñez y a la Adolescencia, los Directores Regionales y los Coordinadores del Grupo de Asistencia Técnica, serán responsables de la socialización y aplicación de las modificaciones y sus anexos de los Manuales Operativos.

ARTÍCULO 4 o. La presente resolución rige a partir de su publicación y mientras se mantenga el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica decretado por el Gobierno Nacional. PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE Dada en Bogotá, D.C., a los 19 MAR 2020 LINA MARÍA ARBELÁEZ Directora General”

1.2. TRÁMITE PROCESAL Mediante auto del 15 de abril de 2020[1], el magistrado ponente avocó conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución No. 3019 del 19 de marzo de 2020, por encontrar satisfechos desde la perspectiva formal, los requisitos de que trata el artículo 136 del CPACA. El 23 de abril de 2020, la Secretaría General del Consejo de Estado envió las notificaciones y comunicaciones procedentes, por vía de correo electrónico, corrió traslado al ICBF para que allegara los antecedentes administrativos del acto y demás pruebas que pretendiera hacer valer en el proceso y, al día siguiente, fijó aviso a la comunidad en la página de internet de la corporación, por el término de diez (10) días, de conformidad con el trámite establecido en el artículo 185, numerales 1-4.

El 12 de mayo el expediente pasó al despacho para resolver el recurso de reposición interpuesto el 18 de abril de 2020, por la procuradora séptima delegada ante el Consejo de Estado, contra la decisión de avocar conocimiento del presente medio de control, el cual fue resuelto por auto del 26 de mayo del mismo año, en el sentido de no reponer el auto del 15 de abril de 2020.

Una vez ejecutoriada dicha providencia y vencido el plazo del aviso a la comunidad, el 11 de junio de 2020, se corrió traslado al Ministerio Público por un lapso de diez (10) días para que rindiera concepto sobre la legalidad del acto, según el numeral 5 ejusdem. Finalmente, el 24 de junio de 2020 el expediente electrónico pasó al despacho para proferir la sentencia.

1.3. INTERVENCIÓN DEL INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR – ICBF – El 12 de mayo de 2020, el ICBF remitió memorial a la Secretaría de esta corporación[2], por vía de correo electrónico, en el que intervino a través de apoderado[3], para defender la legalidad de la Resolución 3019 del 19 de marzo de 2020, por estimar que se enmarca dentro de la función a cargo de la entidad, referida a formular y coordinar la ejecución de la política pública nacional de protección social de los niños, niñas y adolescentes, junto con sus familias, con el fin de garantizar su interés superior y derechos fundamentales prevalentes, cuando se encuentran en situación de especial vulnerabilidad.

En este sentido, aclaró que el acto sometido a control modifica los manuales operativos del programa «Generaciones 2.0» y su «Modalidad para el Fortalecimiento de Capacidades de los Niños, Niñas y Adolescentes con Discapacidad y sus Familias», para efectos de «(…) adoptar los anexos referentes a la contingencia para la atención en el marco del estado de emergencia económica, social y ecológica a los mencionados manuales, velando por el cumplimiento del objetivo misional de la entidad (…)», de modo tal que «El contenido de los anexos mencionados tiene el fin de modificar y orientar el ejercicio de las actividades dispuestas en los diferentes programas dirigidos a los menores en condición de discapacidad, proponiendo estrategias de ejecución efectivas en el marco de la contingencia nacional».

Así las cosas, concluye que lo dispuesto por el ICBF resulta prioritario e indispensable para darle continuidad a la ejecución de ambos manuales en el contexto de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada por el gobierno nacional en el Decreto Legislativo 417 de 2020, sin que se suspenda la atención, formación y acompañamiento de sus beneficiarios, en cuanto las medidas adoptadas «contienen las orientaciones técnicas y operativas, transitorias y excepcionales, para la prestación de los servicios de atención a la citada población en el marco de la emergencia sanitaria, incluyendo insumos para la flexibilización técnica y operativa de los servicios prestados».

1.4. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El 23 de junio de 2020, la procuradora séptima delegada ante esta corporación rindió el Concepto No. 117, en el que solicitó a la Sala «INHIBIRSE de estudiar la Resolución 3019 de 19 de mayo de 2020 (…), por la improcedencia del medio de control automático de legalidad»[4], al estimar que se trata de «(…) un acto expedido con base en las medidas o facultades ordinarias que tiene las diversas autoridades y que les permitía cumplir las medidas en el marco de la emergencia sanitaria».

Como sustento de lo anterior, sostuvo que: (i) La llegada al país del brote pandémico por el nuevo coronavirus dio lugar a dos situaciones jurídicas distintas con fundamentos, consecuencias y controles propios, que corrieron simultáneamente en el tiempo; por una parte, la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, mediante la Resolución No. 385 del 12 de marzo de 2020, con base en la Ley 9 de 1979 y el Decreto 780 de 2016; y por otra, la emergencia económica, social y ecológica decretada por el Gobierno Nacional mediante el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020, en virtud del artículo 215 superior.

(ii) Este último decreto tiene una naturaleza eminentemente declarativa, cuyos efectos se circunscriben a establecer el ámbito temporal y espacial en que rige el estado de excepción, explicar las causas que lo motivan y revestir de facultades extraordinarias al gobierno para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. «Por tanto, esta delegada entiende que, como el Ejecutivo no adopta ninguna medida diferente a declarar el estado de excepción, la mención al Decreto 417 de 2020 en un acto administrativo no es suficiente para entender que el mismo es desarrollo de un decreto legislativo, en tanto jurídicamente no lo es».

(iii) El acto sub examine no cumple con el requisito formal de haber sido expedido con fundamento o como desarrollo de un decreto legislativo, debido a que «(…) el control de legalidad no se activa por la sola circunstancia que el acto que se envía para control, mencione el decreto que declara el estado de excepción o se dicte en el marco temporal de este, pues se requiere que desarrolle un decreto legislativo, asunto que se echa de menos en el caso de la referencia. En ese orden de ideas que, en las consideraciones de la Resolución 3019 de 19 de marzo de 2020, no implica que dicho acto administrativo sea pasible de control inmediato de legalidad pues, como se ha demostrado, se requiere de un decreto legislativo propiamente dicho que pretendiera desarrollar.» En este orden, concluyó que el acto bajo examen no desarrolla ningún decreto legislativo sino que corresponde al ejercicio de las competencias ordinarias del ICBF en el marco del plan de contingencia para hacer frente a la declaración de emergencia sanitaria del Ministerio de Salud y Protección Social a fin de prevenir y mitigar el riesgo de expansión de la enfermedad Covid-19, entre los niños, niñas y adolescentes, junto con sus familias, que forman parte de sus programas de protección, en particular de los manuales de que tratan las Resoluciones 6100 y 9530 de 2019. 2.

CONSIDERACIONES 2.1. COMPETENCIA La Sala Veintidós Especial de Decisión del Consejo de Estado es competente para decidir el presente medio de control inmediato de legalidad, de conformidad con el trámite previsto en el artículo 185 del CPACA[5], en concordancia con los artículos 136[6] y 111, numeral 8º[7] de dicha normativa y el artículo 29 del Acuerdo 80 del 12 de marzo de 2019- Reglamento interno del Consejo de Estado; y, según lo acordado por la Sala Plena, en la sesión No. 10 del 1º de abril de 2020, en la cual se adoptó la decisión de asignar a las salas especiales de decisión, la competencia para conocer y decidir los controles inmediatos de legalidad.

2.2. MEDIO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Previo a efectuar el juicio de legalidad de la Resolución No. 3019 de 2020, expedida por la directora general del ICBF, la Sala hará una breve exposición acerca de tres aspectos fundamentales i) Los estados de excepción en Colombia ii) La declaratoria de emergencia económica, social y ecológica expedida a través del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 y iii) El alcance del control inmediato de legalidad, para luego proceder al estudio de fondo respectivo

2.2.1. LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN EN COLOMBIA Los denominados estados de crisis o estados de excepción, corresponden al régimen jurídico que consagra la Constitución Política para otorgarle a las autoridades administrativas, las herramientas jurídicas necesarias para enfrentar las circunstancias económicas, sociales, políticas o ambientales anormales o extraordinarias que amenacen o afecten gravemente la estabilidad institucional, la paz, el funcionamiento del Estado, a fin de conjurarlas e impedir la extensión de sus efectos, cuando no es posible afrontarlos con los instrumentos jurídicos ordinarios[8].

En la tradición jurídica nacional, tales potestades se han caracterizado por su carácter reglado, en tanto su ejercicio está sometido a un régimen de controles políticos y jurídicos con el fin evitar la ruptura del orden constitucional y el consecuente surgimiento de regímenes de facto, que amenacen los derechos y las libertades ciudadanas y atenten contra la vigencia del orden institucional.

Desde el comienzo del diseño de nuestras instituciones republicanas, se consagró el uso de “facultades extraordinarias” por parte del gobierno para enfrentar las situaciones de crisis, que en no pocas ocasiones se presentaron, como consecuencia del enfrentamiento de las distintas facciones de poder. Fue la Constitución de Cúcuta de 1821, la que inauguró este instrumento, al estatuirlo en el caso de guerra exterior (artículo 55) y conmoción interior (artículo 128); luego la Constitución Neogranadina de 1832, la desarrolló de forma más específica, dotándola de elementos propios (artículos 108-110 y 117); en tanto, la Constitución de 1843 se limitó a otorgar al ejecutivo la potestad de “reprimir” cualquier perturbación del orden público interno. Por su parte, en las Constituciones de 1853, 1858 (Confederación Granadina) y 1863 (Rionegro) no existieron instituciones de excepción, hasta que, con ocasión de la unificación de la república en la Constitución de 1886 se trajo la figura del “estado de sitio”, que fue reformulada en 1910, 1960 y 1968, en procura de racionalizar su uso.

En la segunda mitad del siglo XX, se advierte un uso permanente de esta institución, al punto que el país prácticamente se mantuvo bajo el régimen de excepción, dado que los distintos gobiernos la declararon sucesivamente. Primero, en vigencia del Frente Nacional (1958-1974), en razón del aumento de la protesta social y el surgimiento de grupos subversivos, con la cual se afrontó la denominada “violencia política”, que enfrentó a los partidos políticos Liberal y Conservador.

Después, desde la ruptura del Frente Nacional y hasta la expedición de la Constitución de 1991, ante el crecimiento de la presencia guerrillera y la irrupción del narcotráfico y los grupos paramilitares, el país estuvo sistemáticamente bajo el “estado de sitio”, instrumento común de la acción gubernamental con serias repercusiones en materia de restricción de derechos y libertades públicas y ausencia de contrapesos propios del sistema democrático[9].

Así entonces, fue necesario que el constituyente de 1991, trajera un diseño distinto que prefigurara una taxonomía de los estados de excepción, con mayores condicionamientos y controles. Así, se establecieron tres categorías de estados de anormalidad: el estado de guerra exterior (artículo 212), el estado de conmoción interior (artículo 213) y el estado de emergencia económica, social y ecológica (artículo 215).

Para su puesta en marcha, el constituyente ordenó la expedición de una ley estatutaria que regulara la materia, con el fin de establecer sus límites y controles. En este orden se expidió la ley 137 de 1994, que en su artículo 2º, señaló como finalidad (i) “establecer los controles al ejercicio de las facultades excepcionales del Gobierno” y (ii) fijar “las garantías para proteger los derechos humanos de conformidad con los tratados internacionales”.

Precisó la misma disposición que los hechos que autorizan el uso de las facultades excepcionales deben corresponder a “circunstancias extraordinarias hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado”. En relación con las reglas que la constitución, la ley y la jurisprudencia han señalado en relación con los estados de excepción, pueden destacarse las siguientes: (i) su declaratoria está sujeta a requisitos de forma y contenido, en tanto debe ser firmado por el presidente y sus ministros, quienes serán responsables por extralimitación o abusos en su expedición y obedecer a causas extraordinarias, imprevistas y graves; ii) los decretos legislativos que se expidan como consecuencia de su declaratoria, deben referirse a medidas estrictamente necesarias para superar la crisis, conexas y proporcionales a sus causas;

(iii) durante su vigencia no pueden suspenderse los derechos ni las libertades fundamentales de las personas, consagradas en la Constitución y los tratados internacionales de derechos humanos y derecho internacional humanitario; (iv) su duración está definida en el tiempo, excepto el estado de guerra exterior, que se extiende mientras subsista la confrontación armada internacional;

(v) las medidas deben respetar el principio de colaboración armónica entre las ramas y órganos del Estado, como el sistema de frenos y contrapesos que los gobierna; (vi) los decretos legislativos están sometidos, tanto al control político del Congreso de la República, como al judicial por parte de la Corte Constitucional, y de la jurisdicción contencioso-administrativa, que conoce del control inmediato de legalidad de los actos administrativos de carácter general que desarrollan los decretos legislativos. 2.2.2 DECLARACIÓN DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA ADOPTADA MEDIANTE EL DECRETO 417 del 17 DE MARZO DE 2020 POR PARTE DEL GOBIERNO NACIONAL Y SU ANÁLISIS DE CONSTITUCIONALIDAD – SENTENCIA C-145 DE 2020- En punto a la emergencia económica, desde la reforma constitucional de 1968, el constituyente colombiano separó las nociones de “orden público político” y la de “orden público económico”, para diferenciar el estado de sitio (hoy conmoción interior) y el estado de emergencia económica.

La Constitución de 1991, agregó a este último las nociones de orden social y ecológico, para identificar otros fenómenos constitutivos de alteración anormales, distintos de la alteración del orden político y la situación de guerra exterior. Así entonces, lo que interesa, para identificar el estado de emergencia económica, social o ecológica es la naturaleza de la causa inmediata de perturbación y la ubicación precisa de la deficiencia que impide resolver a través del régimen ordinario, el hecho o las situaciones imprevistas que inducen a la declaratoria del estado de excepción. Ahora bien, en relación con el asunto que nos convoca, se tiene que el 7 de enero de 2020 la Organización Mundial de la Salud, identificó un nuevo coronavirus denominado SARS-CoV-2 (por sus siglas en inglés severe acute respiratory syndrome coronavirus 2) y declaró este brote como emergencia de salud pública de importancia internacional, por lo que el 9 de marzo de 2020, esta misma organización solicitó a los países, la adopción de medidas urgentes con el objetivo de detener la transmisión y prevenir la propagación del virus, declarando el 11 de marzo de 2020 el brote de enfermedad COVID-19 como una pandemia de impacto global[10].

Fue por ello que, mediante la Resolución No. 380 del 10 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social adoptó, entre otras medidas sanitarias preventivas, el aislamiento y la cuarentena de las personas que habían arribado a Colombia desde la República Popular China, Francia, Italia y España. Ante la insuficiencia de las anteriores medidas, por Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, el Ministro de Salud y Protección Social, de acuerdo con lo establecido en el artículo 69 de la Ley 1753 de 2015, declaró el “estado de emergencia sanitaria” en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y, en virtud de ésta, adoptó una serie de medidas con el objeto de prevenir y controlar la propagación del COVID- 19 y mitigar sus efectos.

Sin embargo, a pesar de la declaratoria de emergencia sanitaria y ante el riesgo de una grave afectación de toda la población colombiana, el Gobierno Nacional, expidió el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020 “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional” con la finalidad de adoptar medidas extraordinarias dirigidas a conjurar los efectos de la crisis de la pandemia, en especial para apoyar al sector salud, y mitigar sus efectos económicos en el país. En relación con el Decreto 417 de 2020, la Corte Constitucional efectuó el control automático de constitucionalidad a través de la Sentencia C-145 de 2020[11], declarándolo exequible por considerar que el mismo cumplió con los presupuestos formales y materiales exigidos por la constitución política y la ley estatutaria de los estados de excepción. En punto del juicio material del decreto, consideró que los hechos alegados para su declaratoria relacionados con la salud pública mundial por el surgimiento del COVID-19, que se convirtió en una pandemia, obligó a tomar medidas preventivas como el aislamiento social y el confinamiento temporal obligatorio.

En este orden de ideas, la Corte verificó que esta situación ha traído como consecuencia graves afectaciones económicas y sociales a la sociedad colombiana, lo que obligó a buscar soluciones no solo frente a la pandemia, sino respecto de las consecuencias que se desprenden de la misma, de naturaleza económica, social y ecológica. Igualmente, consideró que la situación internacional, como la caída en el precio del petróleo y la incertidumbre de los mercados, directa o indirectamente conectados con la pandemia global, impactan severamente la situación del país. Así entonces, para el alto tribunal, es evidente la alteración negativa que ha ocasionado el aumento vertiginoso del virus Covid 19, en el normal desarrollo de las actividades productivas, en perjuicio de los comerciantes y empresarios, problemas de abastecimiento de bienes básicos, la atención interrumpida de algunos servicios públicos y el bienestar general de los habitantes del país, lo cual impone la adopción de medidas extraordinarias para enfrentar la situación de crisis, para evitar agravar la situación sanitaria y los efectos económicos que ha traído la pandemia.

En suma, concluye la Corte que el Gobierno nacional ejerció apropiadamente sus facultades constitucionales, pues declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica con fundamento en: i) la grave situación de calamidad pública sanitaria, ii) su crecimiento exponencial, iii) los altos índices de mortalidad, iv) los efectos perjudiciales sobre el orden económico y social, que involucran afectaciones y amenazas intensas sobre los derechos constitucionales de los habitantes del país, y graves repercusiones sobre las finanzas del Estado, todo lo cual resulta ajustado a la realidad e impone el deber de adoptar las medidas extraordinarias necesarias para mitigar los efectos del brote del nuevo coronavirus.

2.2.3. ALCANCE DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Como se explicó anteriormente, los estados de excepción, son regímenes excepcionales concebidos para situaciones de anormalidad, regidos bajo la égida del principio de legalidad que impone un sistema de facultades sujetas al ordenamiento jurídico y a los límites definidos en la constitución y la ley estatutaria de los estados de excepción[12].

Es así como, en el estado de anormalidad institucional se deben reforzar los mecanismos de control, a fin de asegurar la vigencia del estado democrático de derecho[13]. En el marco del régimen de excepción, como se indicó ut supra, el control automático de constitucionalidad de los decretos legislativos que dicta el gobierno en ejercicio de las facultades extraordinarias, corresponde a la Corte Constitucional, por expresa disposición del artículo 214.6 superior.

Así mismo, en virtud del artículo 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 “Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia”, el control inmediato de legalidad sobre las medidas de carácter general dictadas por las autoridades administrativas como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa según se trate de autoridad territorial, caso en el cual su conocimiento está asignado a los tribunales administrativos, de conformidad con el artículo 151.14 del CPACA, o al Consejo de Estado, si el acto emana de una autoridad nacional, según lo dispuesto en el artículo 111.8 ejusdem.

La Corte Constitucional en sentencia C-179 de 1994[14], consideró que el control inmediato de legalidad constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es una medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales. A su turno, esta Corporación ha precisado que la Ley 137 de 1994 pretendió instaurar un mecanismo de control automático de legalidad de los actos administrativos que opere de forma independiente de la fiscalización que lleva a cabo la Corte Constitucional respecto de la constitucionalidad de los decretos legislativos que les sirven de fundamento, como una garantía adicional de los derechos del ciudadano y de la legalidad abstracta.

Por consiguiente, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo ha de efectuar el examen, de manera oficiosa, de todo acto administrativo, de alcance nacional, departamental o local, que desarrolle los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción, a efecto de verificar que tales determinaciones, adoptadas en ejercicio de la función administrativa, no desborden las finalidades y los límites establecidos por la Constitución, por la Ley y por el propio Gobierno Nacional en los decretos respectivos”[15].

En otras palabras, se trata de un procedimiento especial regulado en ley estatutaria, de carácter excepcional y temporal, cuyo objeto recae sobre actos administrativos de carácter general, expedidos al amparo de los decretos legislativos dictados en un estado de excepción; y en el que corresponde al juez: i) analizar la existencia de relación de conexidad entre la regulación contenida en el acto objeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica, ii) determinar su conformidad con las normas superiores que le sirven de fundamento, entre otras, los mandatos constitucionales (arts. 212 a 215), la Ley estatutaria de los Estados de Excepción, el decreto de declaratoria del estado de excepción y los decretos con carácter legislativo expedidos por el gobierno en virtud de la autorización constitucional para legislar por vía excepcional[16] y, iii) establecer si el acto está conforme con la garantía de protección de los derechos fundamentales de acuerdo con los tratados o convenios internacionales sobre derechos humanos incorporados al ordenamiento jurídico nacional.

La jurisprudencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo[17], ha definido como características principales del control inmediato de legalidad de los actos administrativos generales proferidos al amparo de los decretos legislativos dictados durante los estados de excepción, las siguientes: 1. Es oficioso, pues en el evento de no efectuarse el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento[18]. 2.

Es integral porque los actos administrativos se deben confrontar con todo el ordenamiento jurídico y el escrutinio del juez comprende: “… la revisión de aspectos como la competencia para expedirlo, el cumplimiento de los requisitos de forma y de fondo, la conexidad de las medidas que se dicten con las causas que dieron origen a su implantación, el carácter transitorio y la proporcionalidad de las mismas, así como su conformidad con el resto del ordenamiento jurídico, siempre bajo el entendido de que ellas hacen parte de un conjunto de medidas proferidas con la exclusiva finalidad de “conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos”[19].

En este punto, la jurisprudencia ha precisado que si bien el control inmediato de legalidad tiene por finalidad establecer la conformidad del acto examinado para “con el resto del ordenamiento jurídico”, el control no es absoluto, pues no se trata de la confrontación del acto administrativo “con todo precepto existente de rango constitucional o legal”, sino de examinar su legalidad, como se indicó en precedencia, conforme las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución Política), la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994), los decretos expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la declaratoria del estado de excepción, y las demás normas superiores a las que debe sujeción el acto objeto del control.

De otra parte, precisa la Sala que, en los estados de excepción, el derecho internacional de los derechos humanos (DIDH), constituye parámetro de control de convencionalidad ex officio, por lo que, se impone al juez el deber de analizar las medidas administrativas frente a las normas y principios internacionales, que rigen la legalidad del estado de excepción y garantizan el goce efectivo de los derechos humanos fundamentales.

Al respecto debe señalarse que, si bien el derecho internacional de los derechos humanos, permite la suspensión del ejercicio de ciertos derechos en situaciones de emergencia, siempre que se cumplan con los requisitos previstos en el artículo 4 del PIDCP[20] y el artículo 27 de la CADH (Pacto de San José)[21], la suspensión de garantías constituye una situación excepcional.

Sin embargo, ello no significa que la misma “comporte la supresión temporal del Estado de derecho o que autorice a los gobernantes a apartar su conducta de la legalidad a la que en todo momento deben ceñirse”[22]. El artículo 27 de la CADH reviste especial importancia para el sistema de protección de los derechos humanos en situaciones excepcionales.

Para la Corte Interamericana de Derechos Humanos “(…) ningún derecho reconocido por la Convención puede ser suspendido a menos que se cumplan las condiciones estrictas señaladas en el artículo 27.1., además, aún cuando estas condiciones estén satisfechas, el artículo 27.2 dispone que cierta categoría de derechos no se puede suspender en ningún caso.

Por consiguiente, lejos de adoptar un criterio favorable a la suspensión de los derechos, la Convención establece el principio contrario, es decir, que todos los derechos deben ser respetados y garantizados a menos que circunstancias muy especiales justifiquen la suspensión de algunos, en tanto que otros nunca pueden ser suspendidos por grave que sea la emergencia”[23].

Bajo esta línea argumentativa, el control de convencionalidad[24] ex officio que ejercen los jueces, en el marco de sus competencias, constituye una garantía indispensable para la protección de los derechos humanos en situaciones de crisis o anormalidad, y para establecer la legalidad a la que debe sujetarse el régimen de excepción en una sociedad democrática en la que “los derechos y libertades inherentes a la persona, sus garantías y el Estado de Derecho constituyen una tríada, cada uno de cuyos componentes se define, completa y adquiere sentido en función de los otros”[25].

En suma, el ejercicio del control integral de las medidas administrativas de carácter general que se expidan como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, comprende, como se indicó ut supra, la confrontación del acto: i) con las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución Política), ii) la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994), iii) los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la declaratoria del estado de excepción, iv) las demás normas superiores a las que debe sujeción el acto objeto del control y v) un control de convencionalidad para determinar si la disposición que se expide dentro del marco del estado de excepción, vulnera el núcleo esencial de los derechos humanos consagrados en la CADH y en los tratados o convenios internacionales sobre derechos humanos incorporados al ordenamiento jurídico nacional[26]. 3.

Es autónomo porque la revisión del acto administrativo es posible, antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la exequibilidad del decreto declaratorio del estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan, sin perjuicio “de que deban acatarse y respetarse los efectos del fallo de constitucionalidad respectivo si éste ya se ha proferido o en el momento en el cual se profiera, pero sin que ello suponga la existencia de prejudicialidad alguna del juicio de constitucionalidad que adelanta la Corte Constitucional en relación con el proceso que adelante el Juez Administrativo….”[27]. 4.

La sentencia que decide el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa. En este sentido entonces, como la sentencia que resuelve el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa es posible que la decisión administrativa sea nuevamente controvertida en la jurisdicción respecto de otras normas superiores no estudiadas y por aspectos diferentes a los analizados[28].

En relación con esta característica, la jurisprudencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha señalado lo siguiente: “(…)Por ello los fallos que desestiman la nulidad de los actos objeto de control o que la decretan sólo parcialmente respecto de algunos de sus preceptos, aunque tienen efecto erga omnes, esto es oponible a todos y contra todos, por otro lado, tienen la autoridad de cosa juzgada relativa, es decir, sólo frente a los ítems de ilegalidad analizados y decididos en la sentencia. En síntesis, la decisión adoptada en un fallo desestimatorio, en estos casos, en tanto se contrae a un estudio de legalidad limitado dado su carácter oficioso, ajeno a la naturaleza dispositiva del control judicial asignado a la justicia administrativa, no implica el análisis de todos los posibles motivos de contradicción con normas superiores y -por lo mismo- no impide ni es óbice para que a futuro se produzca otro pronunciamiento, que verse sobre reproches distintos que puedan edificarse sobre la misma norma”[29]. 5.

Es un medio de control compatible con el contencioso objetivo de anulación y la nulidad por inconstitucionalidad. Así entonces, el control inmediato de legalidad definido en la Ley Estatutaria es un medio judicial con carácter excepcional y temporal que garantiza el orden jurídico en estados de anormalidad y preserva el equilibrio en el ejercicio de los poderes públicos en el estado constitucional de excepción.

2.3. ANÁLISIS DE PROCEDIBILIDAD DEL MEDIO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN 3019 DE 2020 En punto de la procedibilidad del medio de control inmediato de legalidad frente a la Resolución No. 3019 del 19 de marzo de 2020, el magistrado sustanciador al estudiar los presupuestos previstos en el artículo 136 del CPACA, en concordancia con el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, advirtió mediante auto del 15 de abril de 2020, que se cumplía con la totalidad de los requisitos para avocar su conocimiento en esta sede, a saber: i) Que el acto sea dictado en ejercicio de la función administrativa; ii) Que su contenido sea de carácter general; iii) Que el mismo emane de una autoridad nacional, y iv) Que sea proferido en desarrollo de un decreto legislativo, durante la vigencia de cualquiera de los estados de excepción de que trata el Capítulo VI del Título VII de la Constitución Política.

Lo anterior por cuanto la referida resolución: i) fue expedida en ejercicio de una función administrativa propia de este organismo, «en uso de las facultades legales y estatutarias establecidas en la Ley 7 de 1979; la Ley 489 de 1998, artículo 78; el Acuerdo 102 de 1979, aprobado por el Decreto 334 de 1980; el Decreto 987 de 2012, artículo 2o y demás normas concordantes y complementarias»; ii) consagra medidas de carácter general, dado que está dirigida a una pluralidad de sujetos indeterminados, cuales son, el personal, contratistas y beneficiaros de los manuales operativos del programa «Generaciones 2.0» y su «Modalidad para el Fortalecimiento de Capacidades de los Niños, Niñas y Adolescentes con Discapacidad y sus Familias»; iii) emana de un establecimiento público descentralizado del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, creado por la Ley 75 de 1968 y reorganizado conforme a lo dispuesto por la Ley 7 de 1979 y su Decreto Reglamentario No. 2388 de 1979, el cual fue adscrito al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social mediante Decreto No. 4156 de 2011; y iv) fue proferida con fundamento en el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020 «Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional», y durante ese estado de excepción. No obstante, a juicio del Ministerio Público, en el presente caso, la Sala debe declararse inhibida ante la falta de uno de los requisitos de procedibilidad conforme al artículo 136 del CPACA, por cuanto, estima que la Resolución No. 3019 de 2020 «(…) no desarrolla ningún decreto legislativo dictado en el marco del estado de excepción que se declaró el 17 de marzo en todo el territorio nacional, pese a que se expidió en el marco temporal de este y en las motivaciones se hizo alusión al mismo, sin que por ello pueda entenderse que debe ser objeto del control inmediato de legalidad».

Previo a efectuar el juicio de legalidad de este acto, expedido por el ICBF, y en orden a resolver este planteamiento, la Sala procederá a reexaminar el presupuesto procesal consistente en que la medida general de naturaleza administrativa debe desarrollar un decreto legislativo dictado en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, pues de llegar a prosperar la objeción planteada por el Ministerio Público, la Sala se relevaría de acometer el estudio de fondo de la resolución objeto de examen.

Al respecto debe señalarse que el artículo 20 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, Ley 137 de 1994, que constituye la génesis de este medio de control, consagró su procedencia en los siguientes términos: Artículo 20 Control de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. A su turno, la Ley 1437 de 2011, al diseñar el sistema de controles, trajo nuevamente este mecanismo procesal en el artículo 136, con una regulación similar a la prevista en la ley estatutaria, con la siguiente descripción: Artículo 136.

Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento. Ahora bien, en punto al requisito de procedibilidad, según el cual, las medidas de carácter general adoptadas por las autoridades administrativas deben ser dictadas como «desarrollo de los decretos legislativos», se advierte que esta expresión puede admitir dos interpretaciones a saber: a) que la locución «decreto legislativo» se refiera únicamente a los decretos consecuenciales destinados a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos; o b) que dicha expresión cobije tanto el decreto declaratorio, que reviste al Gobierno de poderes excepcionales, como los decretos subsiguientes con los cuales se pretende reprimir el estado de anormalidad respectiva.

Para la Sala, el alcance de esta expresión debe ser la segunda de las enunciadas, esto es, que la locución «decretos legislativos», envuelve tanto el decreto declaratorio del estado de excepción como los decretos que se dictan para conjurar la crisis, por las siguientes razones: 1. Desde el punto de vista constitucional, la categoría «decreto legislativo», se predica de ambos decretos, en la medida que sustancialmente tienen una misma naturaleza jurídica, esto es, tienen fuerza de ley, que es la connotación a la que se refiere esta locución. Ello deviene del parágrafo del artículo 215 de la Carta, que señala que «El gobierno enviará a la Corte Constitucional al día siguiente a su expedición, los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refiere este artículo”, y las «facultades» no son otras que, de un lado, declarar un estado de anormalidad, si se presentan las circunstancias sobrevinientes y de extrema gravedad, y la de emitir los decretos encaminados a solucionar la crisis que devienen de los hechos que sirven de causa a dicha declaratoria.

Refuerza la anterior tesis el criterio expuesto por la Corte Constitucional en los inicios de vigencia de esta institución, al decir en la Sentencia C-004 de 1992[30], que de acuerdo con el numeral 7 del artículo 241 superior, el control jurisdiccional de los «decretos legislativos» comprende, tanto el de los decretos que declaran el estado de excepción, como el de los que se dictan en desarrollo del mismo[31]. 2.

La hermenéutica gramatical del artículo 20 de la Ley 137 de 1994, en concordancia con el artículo 136 del CPACA, evidencia que el objeto del control inmediato de legalidad recae sobre los actos administrativos de carácter general expedidos en ejercicio de la función administrativa, y «como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción».

Acudiendo a su etimología, se tiene que el verbo «desarrollar», según el diccionario de la Real Academia Española, proviene del vocablo De –des- y arrollar, que significa: i) aumentar o reforzar algo de orden físico, intelectual o moral; ii) exponer con orden y amplitud una cuestión o un tema: iii) realizar o llevar a cabo algo; iv) suceder ocurrir o tener lugar[32].

En este orden, cuando una medida administrativa, proferida por una autoridad, invoca razones o hechos contenidos en la declaratoria de emergencia económica, desde el punto gramatical, también implica que está desarrollando dicho decreto, en cuanto «aumenta o refuerza» o «expone con orden o amplitud» o «realiza o lleva a cabo algo» que, en este caso, se refiere a lo que allí se está disponiendo. 3.

Ahora bien, con lo anterior, no se está afirmando que las autoridades administrativas, distintas al Gobierno Nacional, también están habilitadas para «desarrollar» directamente el decreto de Emergencia Económica Social y Ecológica, lo cual desquiciaría el sistema jurídico jerárquico que emana de la propia Carta, sino que la razón de ser del control inmediato de legalidad es justamente impedir que la autoridad administrativa, bajo el amparo del decreto de declaratoria del estado de anormalidad, como de los que lo desarrollan, caigan en desafueros y desborden sus competencias con grave lesión al estado de derecho, que tienen en este medio de control, un muro de contención, rápido y expedito. 4.

No hay que olvidar que en los estados de crisis, aumenta el riesgo de que, so pretexto de conjurar los hechos constitutivos de la declaratoria del estado de excepción, las autoridades administrativas pueden incurrir en abusos o extralimitaciones, violaciones de derechos y libertades ciudadanas, ante lo cual es necesario un control judicial inmediato, eficaz y de amplio espectro frente a los actos administrativos dictados al amparo de aquel, justamente para verificar que no deriven en restricciones arbitrarias de las normas superiores en contra de la integridad del ordenamiento jurídico y la dignidad de las personas. 5.

Lo anterior, se aviene al alcance y extensión del control inmediato de legalidad, que en reiterada jurisprudencia se ha dicho, en cuanto que este control, además de ser oficioso, autónomo y automático, se caracteriza por ser integral, que en términos jurídicos significa: Es integral, por cuanto es un juicio en el que se examina la competencia de la autoridad que expidió el acto, la conexidad del acto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, la sujeción a las formas y la proporcionalidad de las medidas adoptadas para conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos del estado de excepción[33].

Así, si un parámetro de análisis es «la conexidad del acto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción», es porque se parte de la base que puede ocurrir que la autoridad, al adoptar las medidas correspondientes, invoque solo el decreto que declara la emergencia económica, social o ecológica para tomar alguna medida, que puede resultar ajena al mismo o lesiva del ordenamiento jurídico.

En este orden, el control inmediato de legalidad consistirá en verificar si la autoridad tiene la competencia para emitir la regulación respectiva y de ser así, proceder a evaluar la conexidad, proporcionalidad y necesidad de la medida «mediante la confrontación del acto administrativo con las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución Política), la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994) y los decretos expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la declaratoria del estado de excepción»[34]. 6.

Contrario a lo afirmado por la Procuradora Delegada, la Resolución No. 3019 de 2020, dictada por la directora general del ICBF, es un acto administrativo proferido «como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción», en la medida que adoptó «(…) Anexos técnicos que consolidan las acciones y actividades que se deben cumplir, para modificar las etapas de atención, establecidas en los Manuales Operativos del Programa Generaciones 2.0 y de la Modalidad para el Fortalecimiento de Capacidades de Niños Niñas y Adolescentes con discapacidad y sus Familias».

Lo anterior, «en atención al Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, las resoluciones circulares y directivas expedidas por el Gobierno Nacional ante la presencia de la enfermedad por el Covid-19, por las cuales se fijan medidas de control de propagación y se dictan normas para la conservación de la salud (…)», según se lee en el acto objeto de examen, lo cual tiene que ver con las causas que se invocaron en el Decreto Legislativo 417 de 2020. 7.

Así lo precisó el apoderado del ICBF, en su escrito de intervención al señalar, que las medidas previstas en el acto objeto de control «(…) tienen el fin de modificar y orientar el ejercicio de las actividades dispuestas en los diferentes programas dirigidos a los menores en condición de discapacidad, proponiendo estrategias de ejecución efectivas en el marco de la contingencia nacional», por la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica en el país. Lo anterior, permite fijar el verdadero alcance del mecanismo de control judicial denominado «control inmediato de legalidad», que no es otro que habilitar la revisión inmediata de la legalidad de los actos expedidos por las autoridades administrativas de los órdenes nacional, distrital, departamental y municipal, con fundamento en la declaratoria del estado de crisis correspondiente, como de los decretos consecuenciales dictados bajo su amparo, incluyendo aquellos actos administrativos expedidos en ejercicio de las competencias ordinarias pero dirigidos a conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos en estados de anormalidad.

En este orden de ideas, el acto administrativo cumple con la totalidad de los requisitos de procedibilidad para su estudio a través del medio de control inmediato de legalidad, como se consideró ab initio de la presente actuación, y por lo tanto, procederá la Sala a continuación a verificar si la decisión se ajusta a las normas que la soportan y guarda relación con la realidad de los motivos que la originaron, así como la proporcionalidad de las medidas adoptadas bajo el régimen jurídico de excepción[35].

2.4. CONTROL DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN No. 3019 DE 2020 De conformidad con lo expuesto, la Sala realizará el correspondiente estudio de legalidad de la Resolución No. 3019 de 2020, no sin antes advertir que los requisitos de validez del acto administrativo incluyen el examen de la competencia, así como los demás elementos formales y materiales, para que el control judicial cumpla con el estándar de integralidad que caracteriza a esta vía procesal.

En primer lugar, tenemos que la referida resolución cumple con los elementos formales de todo acto administrativo, que si bien, no son sustanciales, permiten su individualización, tales como: i) el encabezado: número y fecha; ii) epígrafe: resumen de las materias reguladas; iii) competencia expresa de las facultades que se ejercen; iv) el contenido de las materias reguladas u objeto de la disposición; v) parte dispositiva (resolutiva) del acto; vi) vigencia, y vii) la firma de quien la suscribe (autoridad que la expide)[36].

2.4.1. COMPETENCIA PARA DICTAR EL ACTO En punto del análisis del elemento subjetivo, esto es, la competencia, se evidencia que el citado acto, «Por la cual se modifican la Resolución No. 6100 de 2019 “Por la cual se adopta el Manual Operativo del Programa Generaciones 2.0” y la Resolución No. 9530 de 2019 “Por la cual se adopta el Manual Operativo para el Fortalecimiento de Capacidades de los Niños, Niñas y Adolescentes con Discapacidad y sus Familias”, fue expedido por la directora general del ICBF, «en uso de las facultades legales y estatutarias establecidas en la Ley 7 de 1979; la Ley 489 de 1998, artículo 78; el Acuerdo 102 de 1979, aprobado por el Decreto 334 de 1980; el Decreto 987 de 2012, artículo 2o y demás normas concordantes y complementarias».

Lo anterior, en el marco de la misión institucional de «Promover el desarrollo y la protección integral de los niños, niñas y adolescentes, fortaleciendo las capacidades de las familias como entornos protectores y principales agentes de transformación social» y la visión de liderar «la construcción de un país en el que los niños, niñas y adolescentes se desarrollen en condiciones de equidad y libres de violencias», así como el propósito principal de la Dirección General consistente en: «Dirigir la prestación del servicio público de bienestar familiar cifrando su atención en los niños, niñas, adolescentes, familias y comunidades colombianas, que demandan el reconocimiento, garantía, prevención y/o restablecimiento de derechos, mediante la coordinación con las entidades y organismos competentes y de acuerdo con las políticas del Gobierno Nacional y las normas vigentes», según la Resolución No. 7444 del 28 de agosto de 2019 «Por la cual se modifica la Resolución No. 1818 del 13 de marzo de 2019 por la cual se adopta el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales de los empleos de la planta de personal del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar», incluyendo las del nivel directivo.

En este orden, el acto sub judice corresponde al ejercicio de las siguientes atribuciones específicas de la directora general: «1. Fijar la política institucional en materia de protección integral de la primera infancia, niñez y adolescencia, con el fin de garantizar su desarrollo y bienestar, de acuerdo con las políticas de gobierno y las normas vigentes. 2.

Fijar la política institucional que permita proteger a la familia y las comunidades, fortaleciendo las capacidades y habilidades que faciliten su desarrollo integral y mejoren su calidad de vida, de acuerdo con las políticas de gobierno y las normas vigentes.(…) 4. Dirigir el Sistema Nacional de Bienestar Familiar en todo el territorio nacional, coordinando la implementación de las estrategias y mecanismos orientados a la articulación del SNBF en los diferentes niveles y sectores, bajo los principios de corresponsabilidad y participación. Orientar la gestión de recursos de acuerdo con políticas y necesidades institucionales.

(…) 7. Dictar los actos, realizar las operaciones y celebrar los contratos para el cumplimiento de las funciones del Instituto, conforme a las disposiciones legales, estatutarias y los acuerdos del Consejo Directivo. 8. Orientar el funcionamiento de la estructura interna del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, con el fin de lograr la atención integral de niños, niñas, adolescentes, familias y comunidades colombianas».

2.4.2. ANÁLISIS DE FONDO Procede la Sala a estudiar la compatibilidad del acto objeto de control con el ordenamiento jurídico vigente, para lo cual es preciso reseñar las medidas que se adoptan a través de la Resolución No. 3019 de 2020 en relación con los manuales operativos del programa «Generaciones 2.0»[37] y su «Modalidad para el Fortalecimiento de las Capacidades de los Niños, Niñas y Adolescentes con Discapacidad y sus Familias»[38].

Al respecto, se debe especificar que aquellas se materializan en la creación de anexos técnicos de contingencia para dar continuidad a la atención de la población beneficiaria en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. Así, frente al programa «Generaciones 2.0», el anexo fija las siguientes modificaciones: i) En el numeral 8.2.1. que trata de la estructura operativa para el desarrollo de los encuentros, se reemplazan aquellos de tipo grupal por espacios de seguimiento y acompañamiento no presenciales; ii) en el numeral 8.2.2. correspondiente a la implementación del control social denominado «Guardianes del tesoro», a conformarse durante las jornadas de socialización, se suspende su desarrollo; iii) en el numeral 8.3. que prevé un encuentro de cierre al finalizar el programa, en su lugar, incorpora un informe en el que se indique el estado de cada uno de los niños, niñas y adolescentes, en relación con la garantía de sus derechos, riesgos latentes, situación de las familias y el proceso de participación durante la ejecución del programa; iv) en el numeral 9. concerniente al talento humano, se actualizan las funciones generales del coordinador general, el inspirador y el auxiliar administrativo en consideración al contexto de emergencia; y v) finalmente, en los numerales 10. y 15. dedicados a la nutrición y salubridad así como la estructura de cobros, se prevé que ante la suspensión de los encuentros presenciales, los rubros destinados para transporte y refrigerios, se reinvertirán en planes de telefonía celular y otros servicios a propuesta del operador y aprobación del supervisor[39].

Por su parte, en cuanto a la «Modalidad para el Fortalecimiento de las Capacidades de los Niños, Niñas y Adolescentes con Discapacidad y sus Familias», se introducen los siguientes cambios: i) en el numeral 1. sobre ingreso a la modalidad, advierte que no se realizarán ingresos nuevos por medio de la ruta de asignación de cupos, tal como estaba prevista, por lo que la atención deberá darse a los niños, niñas y adolescentes vinculados actualmente; ii) en el numeral 3.4. que versa sobre alimentación y nutrición, se establece que se contará con un paquete alimentario de acuerdo con la minuta patrón establecida por la Dirección de Nutrición del ICBF según el grupo etario y en concordancia con lo estipulado en las minutas aprobadas para la modalidad, que cubren las dos o tres raciones alimentarias diarias en los días hábiles de atención. El aliado deberá garantizar la adquisición y distribución de los paquetes alimentarios a todos los beneficiarios de acuerdo con el protocolo de entrega establecido por la Dirección de Niñez y Adolescencia; iii) en el numeral 3.7.3 que reglamenta el componente financiero, se especifica que las actividades derivadas del anexo no pueden afectar el valor del presupuesto asignado para el contrato, aunque se pueden aprobar modificaciones a los rubros autorizados en este, las cuales deben ser avaladas por el Comité Técnico Operativo y el supervisor del contrato; y iv) en el numeral 4. dedicado al proceso de atención, se ajustan las etapas o momentos de «4.1.1.

Acogida y caracterización», «4.1.2 Desarrollo y fortalecimiento de capacidades individuales y familiares», y «4.1.3 Transición para el egreso», ante la imposibilidad de llevar a cabo el trabajo presencial; por tanto, se imparten lineamientos para promover planes y metodologías interdisciplinarias de atención, acompañamiento, protección, formación y seguimiento, de tipo individual y familiar, a partir del cuidado en casa, el uso de los medios telefónicos y virtuales, y la implementación de herramientas tecnológicas y digitales para diligenciar las carpetas de los beneficiarios con sus respectivos formularios.

Ahora bien, en cuanto a su examen material, a través de este medio de control inmediato de legalidad, se debe analizar si tales medidas se acompasan con los principios de i) conexidad, ii) proporcionalidad; y iii) no discriminación. 2.4.2.1 Juicio de conexidad material y finalidad Para establecer si se cumple con el principio de conexidad, es necesario verificar si el acto objeto de control guarda relación directa y específica con el estado de emergencia declarado o el decreto legislativo específico que se invoca para conjurar la crisis[40], es decir, si las medidas adoptadas están directa y específicamente encaminadas a combatir las causas de la perturbación que dieron origen a la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica o se inscriben en el ámbito de los decretos legislativos dictados consecuencialmente para impedir la extensión de sus efectos.

En este mismo sentido, la Corte Constitucional explicó que: El juicio de conexidad material está previsto en los artículos 215 de la Constitución y 47 de la LEEE. Con este juicio se busca establecer si las medidas adoptadas en el decreto legislativo guardan relación con las causas que generaron la declaratoria del Estado de Excepción. La conexidad implica, entonces, que la materia sobre la cual tratan las medidas guarda una relación directa y específica con la crisis que se afronta.

La Corte Constitucional ha señalado que la conexidad debe ser evaluada desde dos puntos de vista, a saber: (i) interno, o la específica relación entre las medidas adoptadas y “las consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente”, y, (ii) externo, es decir, la relación entre el decreto legislativo de desarrollo y la declaratoria de emergencia. Por su parte, el juicio de finalidad está previsto en el artículo 10 de la LEEE.

A la luz de este juicio, toda medida contenida en los decretos legislativos debe estar “directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos[41]. (Subrayado fuera del original) En este orden, la Sala encuentra que las medidas de prevención del contagio por el nuevo coronavirus que causa la COVID-19, adoptadas en los referidos programas del ICBF de que trata la Resolución No. 3019 de 2020, guardan conexidad externa con las consideraciones expuestas en el Decreto Legislativo 417 de 2020, bajos los títulos de «Presupuesto Fáctico», «Presupuesto Valorativo» y «Justificación de la declaratoria del estado de excepción», especialmente en lo relacionado con los datos y apreciaciones consignadas sobre «Salud Pública», las cuales fueron avalados por la Corte Constitucional en la Sentencia C-145 de 2020, que resolvió la exequibilidad de la declaratoria de Emergencia Económica, Social y Ecológica, por encontrarla debidamente justificada en hechos ciertos, graves y extraordinarios, entre los que resalta: Que ha quedado ampliamente justificado que la situación a la que está expuesta actualmente la población colombiana es tan grave e inminente que afecta la salud, el empleo, el abastecimiento de bienes básicos, la economía y el bienestar de todos los habitantes del territorio nacional por lo que se hace absolutamente necesario contar con las herramientas legales necesarias para enfrentar de manera eficaz la actual situación. Que las medidas que debe adoptar el Gobierno nacional para conjurar esta crisis y evitar la extensión de sus efectos se requieren aplicar inmediatamente ante la inminencia de que los hechos cada día sean más complejos y afecten a un mayor número de habitantes del territorio nacional, pero además para atender oportunamente a los afectados tanto en materia sanitaria como económica.

Por tanto, las modificaciones introducidas a los manuales operativos del programa «Generaciones 2.0» y su «Modalidad para el Fortalecimiento de Capacidades de los Niños, Niñas y Adolescentes con Discapacidad y sus Familias» se enmarcan en las circunstancias que sirvieron de justificación para que el gobierno nacional decretara dicho estado de excepción, así como en su finalidad de conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos, en la medida en que procuran su debida ejecución en condiciones de bioseguridad para todos, especialmente para los niños, niñas y adolescentes beneficiarios, junto con su respectivo grupo familiar, para salvaguardar su vida, salud e integridad personal, de conformidad con lo establecido en el citado decreto, en cuanto a: Que el posible aumento de casos de contagio del nuevo Coronavirus COVID-19 constituye un reto de dimensiones inusuales para el Sistema Nacional de Salud, quien no sólo debe atender las necesidades de los directamente afectados, sino que tiene la responsabilidad de impedir la extensión de los efectos hacia todos los habitantes del país, lo cual exige la disposición de ingentes recursos económicos y la adopción de parte de todas las entidades del Estado y de los particulares de las acciones necesarias para restringir el contacto de los habitantes, con la finalidad, de garantizar las condiciones necesarias de atención en salud, evitar el contagio de la enfermedad y su propagación. (…) Que una de las principales medidas, recomendadas por la Organización Mundial de la Salud, es el distanciamiento social y aislamiento, para lo cual, las tecnologías de la información y las comunicaciones y los servicios de comunicaciones, en general, se convierten en una herramienta esencial para permitir la protección la vida y la salud de los colombianos. Que con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales.

Que con igual propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas que habiliten actuaciones judiciales y administrativas mediante la utilización de medios tecnológicos (…)”. (Subrayado fuera del original).

A su vez, existe conexidad interna entre las medidas adoptadas por el acto sub examine y sus consideraciones, referidas tanto a las medidas preventivas adoptadas para mitigar el contagio por Covid-19 en el país, especialmente la emergencia sanitaria decretada por el Ministerio de Salud y protección Social, en la Resolucion 385 de 2020, y la emergencia económica, social y ecológica declarada por el gobierno nacional en el Decreto Legislativo 417 de 2020, como a las normas legales y reglamentarias que rigen el funcionamiento de la entidad, en su misión de «Promover el desarrollo y la protección integral de los niños, niñas y adolescentes, fortaleciendo las capacidades de las familias como entornos protectores y principales agentes de transformación social» y que habilitan a la directora general a dictar actos en cumplimiento de su función general de «Dirigir la prestación del servicio público de bienestar familiar cifrando su atención en los niños, niñas, adolescentes, familias y comunidades colombianas, que demandan el reconocimiento, garantía, prevención y/o restablecimiento de derechos, mediante la coordinación con las entidades y organismos competentes y de acuerdo con las políticas del Gobierno Nacional y las normas vigentes». 2.4.2.2.

Juicio de proporcionalidad El artículo 13 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción prescribe que las medidas que se adopten en desarrollo de los estados de excepción deben ser proporcionales con la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Así mismo, que la limitación en el ejercicio de los derechos y libertades sólo será admisible en el grado estrictamente necesario, para buscar el retorno a la normalidad.

Este principio ha sido ampliamente explicado por la Corte Constitucional[42], como una herramienta hermenéutica integrada por tres elementos que metodológicamente, permiten explicar si una medida resulta razonable y proporcionada a saber: la idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto. Así, la Corte Constitucional en la Sentencia C-520 de 21 de septiembre 2016 explicó que “…los dos primeros suponen un análisis de medios a fines, en el que se estudia (i) si un medio es potencialmente adecuado para satisfacer un fin legítimo perseguido por el órgano que adopta la medida, y (ii) si existen medios alternativos que eviten la restricción de un principio o la hagan menos intensa; el tercero, a su turno, se concentra en determinar si esa medida satisface tan ampliamente un principio constitucional que se justifica una restricción (menor) de otro principio o fin constitucional”.

En este sentido, en punto a determinar la idoneidad de las medidas, esto es, si son adecuadas para la obtención de los fines legítimos del Estado[43], se tiene que los fines perseguidos por el acto sometido a control buscan garantizar la efectividad de los derechos fundamentales de los servidores y contratistas del ICBF que participan del programa «Generaciones 2.0» y su referida modalidad, así como de los niños, niñas y adolescentes beneficiarios, junto con su correspondiente familia, de modo tal que se evite el contagio y la propagación de la enfermedad denominada, Covid-19, entre ellos, lo cual se aviene a los postulados relacionados con la prestación eficiente, oportuna y célere de la función administrativa -Art. 209 C.P.-, el respeto al derecho a la vida y la integridad personal -Arts. 11 y 12 C.P.-, el derecho al trabajo en condiciones dignas -Art. 53 C.P.-, los derechos fundamentales de los niños y la protección del interés superior del menor -Arts. 13 y 44 C.P.-, por lo que las medidas atienden un fin constitucionalmente legítimo.

Ahora bien, corresponde enseguida determinar si los anexos técnicos para dar continuidad a la atención de la población beneficiaria en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, que incorpora el acto sub judice al modificar las resoluciones 6100 y 9530 de 2019, son idóneos para alcanzar dicho fin, en cuanto tengan el potencial de materializarlo.

Al respecto, basta señalar que aquellos se centran en establecer medidas que permitan reemplazar la prestación de servicios de atención, acompañamiento, formación, seguimiento y cuidado presenciales por alternativas que permitan su continuidad en medio de la emergencia económica, social y ecológica, las cuales incluyen el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones, la implementación de herramientas metodológicas interdisciplinarias, la actualización de las funciones del personal y contratistas, la redistribución y reinversión de los rubros del presupuesto y la carpeta electrónica de los beneficiarios, entre otras, por lo que se evidencia que tienen la capacidad o aptitud, tanto en abstracto –adecuación- como en concreto -efectividad- para materializar tales postulados constitucionales, brindando el apoyo institucional requerido para el pleno restablecimiento de los derechos de sus beneficiarios.

En cuanto a la necesidad, también resulta claro que del amplio catálogo de medidas que podrían adoptarse para tales efectos, las creadas por la Resolución No. 3019 de 2020 resultan indispensables prima facie, para darle continuidad al programa «Generaciones 2.0» y su modalidad en mención, sin exponer al contagio por Covid-19 al personal, contratistas y niños, niñas y adolescentes destinatarios, con sus familias, de conformidad con las recomendaciones de la OMS y las autoridades nacionales competentes, pues adapta a los manuales operativos correspondientes las medidas sanitarias exigidas en el marco de la actual pandemia, para garantizar el cumplimiento de sus objetivos institucionales cuidando de la vida y la salud de sus destinatarios.

Por último, en relación con la proporcionalidad en sentido estricto, se tiene también por cumplido este último requisito, teniendo en cuenta que se trata de medidas que afectan en un grado mínimo los derechos y libertades fundamentales de quienes hacen parte del programa «Generaciones 2.0» y su modalidad para el «Fortalecimiento de Capacidades de los Niños, Niñas y Adolescentes con Discapacidad y sus Familias”, en cuanto les impone algunas condiciones de bioseguridad para desarrollar su objeto, que resultan ser razonables ante la gravedad cada vez mayor del daño a la salud pública ocasionado por la rápida propagación del brote epidemiológico por el nuevo coronavirus en el país, siendo entonces las medidas que mejor logran el fin constitucional de prevenirlo y contenerlo en el marco de los servicios de atención, formación y protección que integran tales programas que hacen parte del plan misional de la entidad, hasta tanto se encuentre vacuna o tratamiento para menguarlo o erradicarlo definitivamente.

En este orden, la afectación de los derechos fundamentales de los beneficiarios resulta mínima, en cuanto se limita a restringir, suspender y/o reemplazar ciertas metodologías presenciales contempladas en el manual operativo por otras de tipo virtual, telefónico o de sesiones de atención en el hogar que aseguran su ejecución, socialización y continuidad en medio de la pandemia actual. 2.4.2.3.

Juicio de no discriminación Este último requisito material tiene fundamento en el artículo 14 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción. Según dicha disposición, “las medidas adoptadas con ocasión de los Estados de Excepción no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica”.

Con este juicio se verifica que la medida de carácter general adoptada por la autoridad administrativa no imponga tratos diferenciados injustificados con base en otros criterios sospechosos señalados por la jurisprudencia constitucional, tales como el sexo o la orientación sexual.[44] Así mismo, el juicio de no discriminación también tiene fundamento en el derecho a la igualdad y la prohibición de no discriminación, consagrados en el artículo 13 superior, en cuanto las autoridades al expedir los actos administrativos no pueden incurrir en tratos o distinciones injustificadas, permitiendo la adopción de medidas de protección especiales a favor de personas pertenecientes a grupos vulnerables cuando sea preciso para garantizar la igualdad material.

En el asunto sub examine no se vislumbra trato diferenciado alguno entre sus destinatarios que pueda configurar una discriminación, menos aún distinciones caprichosas o arbitrarias con base en criterios o categorías sospechosas que marginen, excluyan o segreguen a algún grupo poblacional. A contrario sensu, la medida es una acción de tipo afirmativa que favorece a un sector de la población que es sujeto de especial protección del Estado, cuales son los niños, niñas y adolescentes en situación de vulnerabilidad -arts. 13 y 44 C.P.- y sus familias beneficiarias del programa «Generaciones 2.0» y la modalidad referida, a fin de brindarles la protección especial del Estado hasta lograr el pleno restablecimiento de sus derechos fundamentales, de modo tal que se supera también este último juicio material. 2.5.

CONCLUSIÓN Habida consideración que se demostró que la Resolución No. 3019 de 2020, proferida por la directora general el ICBF fue expedida por la autoridad con base en las competencias legales y reglamentarias y guarda perfecta armonía o conexidad material con las razones que justificaron la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada en el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020, resulta proporcional y no viola ninguno de los límites sustantivos que rigen para las autoridades en vigencia de los estados de excepción ni el principio de no discriminación, esta Sala concluye que hay lugar a declarar su legalidad.

Por último, se permite recordar que, si bien la dinámica del control inmediato de legalidad supone un estudio integral del acto objeto de estudio, lo cierto es que «no puede pretenderse con ello que al ejercer tal control, el juez revise todo el ordenamiento jurídico»[45], por lo cual, los efectos de esta sentencia corresponden a los de la cosa juzgada relativa, esto es, solo operarán respecto de los aspectos analizados y decididos en esta oportunidad.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintidós Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: Declarar que la Resolución No. 3019 de 2020, expedida por la directora general del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar- ICBF, «Por la cual se modifican la Resolución No. 6100 de 2019 “Por la cual se adopta el Manual Operativo del Programa Generaciones 2.0” y la Resolución No. 9530 de 2019 “Por la cual se adopta el Manual Operativo para el Fortalecimiento de Capacidades de los Niños, Niñas y Adolescentes con Discapacidad y sus Familias”, en el marco de la emergencia por COVID-19», se encuentra ajustada a derecho, de acuerdo con las motivaciones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: En firme esta decisión archívese el expediente, previas las anotaciones en el programa “SAMAI”.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala Veintidós Especial de Decisión del Consejo de Estado en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente de la Sala (Firmado electrónicamente (Firmado electrónicamente) con salvamento de voto) MILTON CHAVES GARCÍA HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Magistrado Magistrado (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Magistrado Magistrada Esta providencia fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme con lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012. ----------------------- [1] Visto a folios 22 al 28 del cuaderno principal del expediente digital. [2] Folios 72 a 74. [3] Conforme al poder que obra a folio 75. [4] Contenido en el Sistema de Gestión Judicial del Consejo de Estado – SAMAI, registro correspondiente al No. 24 del índice del historial de las actuaciones. [5] ART. 185.- Trámite del control inmediato de legalidad de actos.

(…) 1. La sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los magistrados de la corporación y el fallo a la Sala Plena (…). [6] ART. 136.- Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este código.

(Subrayado fuera del original) [7] ART. 111.- Funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. (…) 8. Ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción (…). [8] “(…) En la vida de los Estados también hay lugar para las situaciones excepcionales, esto es, para aquellos estados de anormalidad que ponen en peligro la existencia del Estado, la estabilidad institucional y la convivencia democrática, que no pueden enfrentarse con los instrumentos jurídicos ordinarios y que imponen la necesidad de una respuesta estatal diferente.

Distintos mecanismos han contemplado los Estados para afrontar tales situaciones excepcionales. Unos, como ocurre en Estados Unidos e Inglaterra, amparándose en el efecto vinculante de su ininterrumpida tradición constitucional, no regulan expresamente la manera como se han de afrontar esos estados excepcionales. (…) Otros, como España y Colombia, consagran un derecho constitucional de excepción que comprende una regulación detenida del constituyente y una regulación complementaria del legislador.

En ella se fijan los presupuestos para la declaratoria de un estado de anormalidad institucional, se señalan los límites de esas facultades, se configura el sistema de controles a que se somete al ejecutivo y supedita ese régimen a lo dispuesto en una ley de especial jerarquía”. Corte Constitucional. Sentencia C-802 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño. [9] “(…) La Carta Política de 1886 -con sus reformas- no estableció controles suficientes para prevenir su abuso.

Su declaratoria, por ejemplo, era considerada un acto meramente político y no susceptible de control jurídico, esto es, una potestad completamente discrecional del Presidente de la República. Así, frente a los abusos cometidos bajo la figura del estado de sitio durante la vigencia de la Constitución Política de 1886, que de exceptivo pasó a ser crónico, y en precaución ante la acumulación extraordinaria de poderes en manos del ejecutivo, la Carta Política de 1991 estableció un estricto régimen regulatorio de los estados de excepción para mantener la plena vigencia del Estado de Derecho, aún en periodos de anormalidad, en guarda del principio democrático, de la separación de poderes y de la primacía de los derechos fundamentales”.

Corte Constitucional. Sentencia C-156 de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo. [10] Según la definición de la RAE: “Enfermedad epidémica que se extiende a muchos países o que ataca a casi todos los individuos de una localidad o región”. https://dle.rae.es/pandemia. [11] Corte Constitucional. Sentencia C-145 de 20 de mayo de 2020. Magistrado Ponente: José Fernando Reyes Cuartas. [12] Corte Constitucional.

Sentencia C-802 de 2 de octubre de 2002. M.P.: Jaime Córdoba Triviño. [13] Ibídem. [14] Revisión constitucional del proyecto de ley estatutaria No. 91/92 Senado y 166/92 Cámara “Por la cual se regulan los estados de excepción en Colombia”. [15] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 20 de octubre de 2009, Radicación 11001-03-15-000-2009-00549- 00 (CA).

M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [16] Así lo precisó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de 23 de noviembre de 2010, Radicación número: 11001-03-15-000- 2010-00196-00. MP. Ruth Stella Correa Palacio. [17] Entre otras decisiones, se pueden consultar las siguientes: Sentencia de 16 de junio de 2009, Radicación número: 11001-03-15-000-2009-00305- 00(CA).

M.P. Enrique Gil Botero; sentencia de 20 de octubre de 2009, Radicación 11001-03-15-000-2009-00549-00 (CA).M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [18] Cfr. artículo 20 de la LEEE y artículo 136 del CPACA. [19] Cita original: Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 3 de mayo de 1999, Radicación número: CA-011. M.P. Ricardo Hoyos Duque, citada en sentencia de 20 de octubre de 2009, Radicación 11001-03-15-000-2009-00549-00 (CA).

M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [20] Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Artículo 4: “1. En situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la nación y cuya existencia haya sido proclamada oficialmente, los Estados Partes en el presente Pacto podrán adoptar disposiciones que, en la medida estrictamente limitada a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de este Pacto, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada únicamente en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social.

(…)”. Instrumento que hace parte de la denominada Carta Constitucional Internacional de los Derechos Humanos (Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 29 de octubre de 2019, proceso identificado con el número único de radicación 110010315000201802616-01 (Acumulado 110010315000201802672-00); adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 16 de diciembre de 1966 y aprobado mediante la Ley 74 de 1968 publicada en el Diario Oficial No. 32.682, el cual fue promulgado mediante el Decreto 2110 de octubre 12 de 1988, y entró en vigor para Colombia a partir del 23 de marzo de 1976. [21] Convención Americana sobre Derechos Humanos –Pacto de San José de Costa Rica-, que fue aprobado mediante la Ley 16 de 30 de diciembre de 1972 “[…] Por medio de la cual se aprueba la Convención Americana sobre Derechos Humanos "Pacto de San José de Costa Rica", firmado en San José, Costa Rica el 22 de noviembre de 1969 […]”.

Promulgado mediante Decreto 2110 de 12 de octubre de 1988, “Por el cual se promulgan algunos tratados internacionales”; en vigor para el Estado colombiano desde el 18 de julio de 1978. Artículo 27. Suspensión de Garantías 1. En caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado parte, éste podrá adoptar disposiciones que, en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de esta Convención, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social. 2.

La disposición precedente no autoriza la suspensión de los derechos determinados en los siguientes artículos: 3 (Derecho al Reconocimiento de la Personalidad Jurídica); 4 (Derecho a la Vida); 5 (Derecho a la Integridad Personal); 6 (Prohibición de la Esclavitud y Servidumbre); 9 (Principio de Legalidad y de Retroactividad); 12 (Libertad de Conciencia y de Religión); 17 (Protección a la Familia); 18 (Derecho al Nombre); 19 (Derechos del Niño); 20 (Derecho a la Nacionalidad), y 23 (Derechos Políticos), ni de las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos. 3.

Todo Estado parte que haga uso del derecho de suspensión deberá informar inmediatamente a los demás Estados Partes en la presente Convención, por conducto del Secretario General de la Organización de los Estados Americanos, de las disposiciones cuya aplicación haya suspendido, de los motivos que hayan suscitado la suspensión y de la fecha en que haya dado por terminada tal suspensión. [22] “La suspensión de garantías constituye también una situación excepcional, según la cual resulta lícito para el gobierno aplicar determinadas medidas restrictivas a los derechos y libertades que, en condiciones normales, están prohibidas o sometidas a requisitos más rigurosos.

Esto no significa, sin embargo, que la suspensión de garantías comporte la suspensión temporal del Estado de Derecho o que autorice a los gobernantes a apartar su conducta de la legalidad a la que en todo momento deben ceñirse. Estando suspendidas las garantías, algunos de los límites legales de la actuación del poder público pueden ser distintos de los vigentes en condiciones normales, pero no deben considerarse inexistentes ni cabe, en consecuencia, entender que el gobierno esté investido de poderes absolutos más allá de las condiciones en que tal legalidad excepcional está autorizada.

Como ya lo ha señalado la Corte en otra oportunidad, el principio de legalidad, las instituciones democráticas y el Estado de Derecho son inseparables (cf. La expresión " leyes " en el artículo 30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, Opinión Consultiva OC-6/86 del 9 de mayo de 1986. Serie A No. 6, párr. 32). Corte IDH. El habeas corpus bajo suspensión de garantías (artículos 27.2 25 y 8 Convención Americana sobre Derechos Humanos)”.

Opinión Consultiva OC-8/87 párr.24. [23] Opinión Consultiva OC-8/87 del 30 de enero de 1987. El habeas corpus bajo suspensión de garantías (arts. 27.2, 25.1 y 7.6 Convención Americana sobre Derechos Humanos). [24] La CIDH en sentencia del 26 de septiembre de 2006, en el caso Almonacid Arellano y otros vs. Chile, al referirse a dicho control, señaló: “La Corte es consciente que los jueces y tribunales internos están sujetos al imperio de la ley y, por ello, están obligados a aplicar las disposiciones vigentes en el ordenamiento jurídico.

Pero cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la Convención Americana, sus jueces, como parte del aparato del Estado, también están sometidos a ella, lo que les obliga a velar porque los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean mermadas por la aplicación de leyes contrarias a su objeto y fin, y que desde un inicio carecen de efectos jurídicos.

En otras palabras, el Poder Judicial debe ejercer una especie de ‘control de convencionalidad’ entre las normas jurídicas internas que aplican en los casos concretos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En esta tarea, el Poder Judicial debe tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana”. [25] Opinión Consultiva OC-8/87 del 30 de enero de 1987.

El habeas corpus bajo suspensión de garantías (arts. 27.2, 25.1 y 7.6 Convención Americana sobre Derechos Humanos). [26] “Desde el caso Almonacid Arellano vs. Chile, la Corte IDH ha ido precisando el contenido y alcance del concepto de control de convencionalidad en su jurisprudencia, para llegar a un concepto complejo que comprende los siguientes elementos (o: las siguientes características): a) Consiste en verificar la compatibilidad de las normas y demás prácticas internas con la CADH, la jurisprudencia de la Corte IDH y los demás tratados interamericanos de los cuales el Estado sea parte; b) Es una obligación que corresponde a toda autoridad pública en el ámbito de sus competencias; c) Para efectos de determinar la compatibilidad con la CADH, no sólo se debe tomar en consideración el tratado, sino que también la jurisprudencia de la Corte IDH y los demás tratados interamericanos de los cuales el Estado sea parte; d) Es un control que debe ser realizado ex officio por toda autoridad pública; y e) Su ejecución puede implicar la supresión de normas contrarias a la CADH o bien su interpretación conforme a la CADH, dependiendo de las facultades de cada autoridad pública”.

(…) “Los jueces y órganos vinculados a la administración de justicia en todos los niveles están en la obligación de ejercer ex officio un “control de convencionalidad” entre las normas internas y los tratados de derechos humanos de los cuales es Parte el Estado, evidentemente en el marco de sus respectivas competencias y regulaciones procesales correspondientes”.

Caso Gudiel Álvarez y otros (“Diario Militar”) Vs. Guatemala. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 20 de noviembre de 2012. Control de convencionalidad. Cuadernillo de Jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos No. 7. Evolución de la Jurisprudencia de la Corte IDH: Precisiones conceptuales. Parámetro de convencionalidad se extiende a otros tratados de derechos humanos. Disponible en: https://www.jep.gov.co/Sala-de-Prensa/Documents/convencionalidad.pdf. [27] Sentencia de 20 de octubre de 2009, Radicación 11001-03-15-000-2009- 00549-00 (CA).

M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [28] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 24 de mayo de 2016. Radicación 11001 03 15 0002015 02578-00. M.P. Guillermo Vargas Ayala. [29] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 23 de noviembre de 2010. Radicación 11001-03-15-000-2010-00196- 00 (CA). [30] Mediante la cual, la Corte revisó el Decreto 333 de febrero 24 de 1992, "por el cual se declara el Estado de Emergencia Social", en todo el territorio nacional, debido a la perturbación del clima laboral en el sector oficial “por la falta de alza oportuna de salarios, lo cual amenaza causar graves traumatismos en el funcionamiento de la administración pública y perturbar gravemente el orden social del país”.

M.P.: Eduardo Cifuentes Muñoz. [31] En ambos casos, están sometidos al control constitucional a cargo de la Corte, el cual, como se indicó en la sentencia C-179 de 1994, recae “no sólo sobre los decretos declarativos de los tres estados excepcionales, sino también con respecto a cada uno de los decretos legislativos que expida el Gobierno, en desarrollo de las atribuciones que le confiere la Constitución, para ser utilizadas durante los periodos transitorios”.

Línea jurisprudencial seguida, entre otras, en las sentencias C-447 de 1992, C- 366 de 1994, C-122 de 1997, C-122 de 1999 y C-216 de 1999. [32] Disponible en https://dle.rae.es/desarrollar?m=form [33] Consejo de Estado, Sentencia del 5 de marzo de 2012, Expediente 2010- 000369-00 M.P. Hugo Bastidas Bárcenas [34] Consejo de Estado, Sentencia del 5 de marzo de 2012, Expediente 2010- 000369-00 M.P. Hugo Bastidas Bárcenas [35] La Sala Novena Especial de Decisión en sentencia de 27 de mayo de 2020, mediante la cual declaró ajustada a derecho la Circular Externa núm. 11 del 19 de marzo de 2020 expedida por el Superintendente de la Economía Solidaria, por la cual imparten “instrucciones prudenciales en materia de cartera de créditos con el fin de mitigar los efectos derivados de la situación de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional declarada por el gobierno nacional mediante el Decreto Núm. 417 del 17 de marzo de 2020”, consideró, como acontece en el presente caso, que el acto objeto de análisis se expidió a partir de las circunstancias fácticas que determinaron la expedición el Decreto 417 de 2020 que declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, en el marco de los efectos económicos ocasionados por la emergencia sanitaria internacional, y por tanto, se cumplía con la totalidad de los requisitos de procedibilidad del medio de control inmediato de legalidad.

Radicado: 11001-0315-000-2020- 00964-00. C.P. Gabriel Valbuena Hernández. También puede verse como antecedente, la sentencia proferida por esta misma Sala Veintidós Especial de Decisión el 24 de julio de 2020, dentro del expediente con número de radicación 11001-03-15-000-2020-01664-00 que resolvió el control inmediato de legalidad respecto de la Resolución 06257 del 2 de abril de 2020 dictada por la Superintendencia de Transporte. [36] Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 15 de octubre de 2013. Radicación: 1001-03-15-000-2010-00390- 00(CA). M.P. Marco Antonio Velilla. [37] Manual operativo adoptado en la Resolución No. 6100 de 2019 del ICBF, disponible en: https://icbf.gov.co/cargues/avance/docs/resolucion_icbf_6100_2019.htm. Ver anexo en: https://www.icbf.gov.co/sites/default/files/procesos/mo17.pp_manual_operativ o_programa_generaciones_2.0_v1.pdf [38] Manual operativo adoptado en la Resolución No. 9530 de 2019 del ICBF, disponible en: https://icbf.gov.co/cargues/avance/docs/resolucion_icbf_9530_2019.htm.

Ver anexo en: https://www.icbf.gov.co/system/files/procesos/mo19.pp_manual_operativo_modal idad_para_el_fortalecimiento_de_capacidades_de_nna_con_discapacidad_y_sus_fa milias_v2.pdf, según el numeral 10 sobre «Control de Cambios». [39] Expediente digital:1. Resolución 3019 de 19 de marzo de 2020. PDF. Índice 16. http://relatoria.consejodeestado.gov.co [40] Consejo de Estado, Sección Plena de lo Contencioso Administrativo.

Sentencia de 24 de mayo de 2016. Radicado 11001 03 15 0002015 02578-00. M.P: Guillermo Vargas Ayala. [41] Corte Constitucional. Sentencia C-466 del 19 de julio de 2017, M.P. Carlos Bernal Pulido. [42] Corte Constitucional. Sentencia C-520 de 21 de septiembre 2016. MP. María Victoria Calle. [43] Ibídem. [44] Corte Constitucional. Sentencia C-b de 25 de noviembre 2015.

MP. Luis Ernesto Vargas Silva. [45] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 20 de octubre de 2009, Radicación 11001-03-15-000-2009-00549- 00. C.P. Mauricio Fajardo Gómez.