11001-03-15-000-2020-04817-00 — Consejo de Estado

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE – No configuración / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES [En el presente caso,] se estudiará si la decisión adoptada por el Consejo de Estado, Sección Cuarta vulneró los derechos fundamentales invocados por la DIAN.

(…) Para esta Sala no se configura el defecto sustantivo alegado, toda vez que, la decisión adoptada por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, está soportada en las normas aplicables para el caso bajo estudio. Las censuras de la DIAN parten de un entendimiento equivocado de las normas que rigen el cobro coactivo, por lo que es pertinente indicar que las facilidades de pago, como las otorgadas en el presente caso, radican en estipular unos plazos para que el deudor cumpla con la obligación, sin que la Administración inicie medidas de embargo, remate y las demás tendientes a asegurar el pago insoluto y en esta medida, al dejarse sin efecto, el acreedor podrá reanudar el proceso de cobro.

Esta situación fue la que se presentó en el caso enjuiciado, específicamente por cuanto el contribuyente presentó sin pago, por concepto del impuesto sobre la renta de los períodos gravables 1996 y 1997, de las retenciones en la fuente (períodos 6.º a 12.º de 1998; 5.º a 12.º de 1999, y 1.º a 6.º de 2000) y del IVA (bimestres 5.º y 6.º de 1996; 2.º y 3.º de 1997; 4.º, 5.º y 6.º de 1999, y 1.º, 2.º, 3.º y 4.º de 2000).

Es decir que la accionante debía reanudar el proceso de cobro por el incumplimiento de la facilidad de pago. (…) El hecho que el actor, en este caso la DIAN, haya interpretado de una forma diferente, o no esté de acuerdo con la decisión enjuiciada no quiere decir, ni lleva a la conclusión de que se está ante la configuración de un defecto sustantivo.

(…) La entidad accionante consideró que existió desconocimiento de precedentes emitidos por la misma Sección Cuarta del Consejo de Estado, por cuanto éstos, pese a tener circunstancias de hecho y jurídicas comunes fueron decididos de una forma distinta sin justificación alguna. Citó las sentencias con radicado número 50001233100020100055801 (20298) y 050012331000200800565 01 (20760) y transcribe extractos de las mismas, que en su entender, permiten deducir que el numeral 4º del artículo 829 del ET impide que los actos constitutivos de título del cobro adquieran ejecutoria y, de esta forma, inicie un cómputo de término prescriptivo dada su exigibilidad, cuando estos son demandados judicialmente y hasta que se emita sentencia definitiva.

(…) La providencias antes citadas, no hicieron referencia sobre si la falta de ejecutoria del acto que deja sin efectos la facilidad de pago impide la prescripción de la acción de cobro, puesto que en estas decisiones se estudió ese medio exceptivo frente a los actos que sí constituyeron los títulos de las obligaciones que pretendía cobrar la Administración, pero que correspondieron a liquidaciones oficiales, de manera que no comportan precedente judicial de cara al juicio de legalidad de la decisión cuestionada.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Bogotá, D.C., dieciséis (16) de diciembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04817-00(AC) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES -UAE DIAN- Demandado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN CUARTA Decide la Sala la acción constitucional presentada por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, contra la Sección Cuarta del Consejo de Estado, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991.

ANTECEDENTES 1. La tutela La Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN, por intermedio de apoderado judicial, promovió acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Cuarta[1], lo anterior, a efectos de obtener el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y de igualdad. En sentir de la entidad accionante, las mencionadas garantías constitucionales fueron vulneradas con ocasión de la providencia de 7 de mayo de 2020, por medio de la cual, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, confirmó la sentencia del 7 de marzo de 2018, dictada por Tribunal Administrativo de Boyacá, que declaró la nulidad de los actos administrativos[2] que libraron mandamiento de pago, al configurarse la prescripción en el proceso de cobro coactivo de la obligación tributaria, al interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 15001-23-33-000-2013-00779-01, promovido por el señor Uriel Francisco Bonilla Currea contra la DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES – DIAN. 1.1.

Hechos Los supuestos fácticos de la presente acción, en síntesis, son los siguientes: 1.1.1. La DIAN, a través de Resolución 960289 otorgó al señor Uriel Francisco Bonilla Currea una facilidad de pago de las obligaciones contenidas en las declaraciones del impuesto sobre la renta (años gravables 1996 y 1997), del IVA (bimestres 5.º y 6.º de 1996; 2.º y 3.º de 1997; 4.º, 5.º y 6.º de 1999, y 1.º, 2.º, 3.º y 4.º de 2000), y de la retención en la fuente (períodos 6.º a 12.º de 1998; 5.º a 12.º de 1999, y 1.º a 6.º de 2000).

Las deudas allí establecidas ascendieron a la suma de $519.746.818, monto por el que fue concedida la facilidad de pago y que sería respaldada con unos bienes inmuebles que ofreció en garantía. 1.1.2. El actor incumplió la facilidad de pago debido a que, con posterioridad, no pagó las nuevas obligaciones tributarias que surgieron (impuesto sobre la renta del año gravable 1999); motivo por el cual, la DIAN la dejó sin vigencia, a través de la Resolución 8520065410811, del 22 de abril de 2003 (art. 814-3 ET), ordenó hacer efectiva la garantía e iniciar el procedimiento de cobro coactivo.

Contra dicho acto se interpuso recurso de reposición y la Administración decidió resolverlo desfavorablemente por medio de la resolución 8520065410311-0003, del 10 de junio de 2003. 1.1.3. Los actos administrativos mencionados en líneas anteriores, que dejaron sin vigencia la facilidad de pago fueron demandados en nulidad y restablecimiento del derecho, luego de que en primera instancia fueran negadas las pretensiones, se recurrió en apelación, le correspondió a la Sección Cuarta del Consejo de Estado dirimir la segunda instancia, por medio de la sentencia del 24 de mayo de 2012 (exp. 18817, CP: Martha Teresa Briceño de Valencia), declaró la legalidad de los referidos actos administrativos, decisión que cobró ejecutoria el 10 de julio de 2012. 1.1.4.

En el tiempo de duración del proceso judicial en contra de los actos administrativos que declararon el incumplimiento de la facilidad de pago, no se adelantó proceso de cobro coactivo por parte de la DIAN. 1.1.5. El 14 de febrero de 2013, la DIAN libró mandamiento de pago por medio de la Resolución 120242488-302-006 por la suma de $125.844.000, más los intereses, la indexación y las costas a que hubiere lugar.

Contra ese acto, el demandante formuló las excepciones de prescripción de la acción de cobro y pérdida de fuerza ejecutoria. 1.1.6. La DIAN declaró no probadas las excepciones contra el cobro, por medio de la Resolución 179 del 18 de abril de 2013 y prosiguió con la ejecución de las obligaciones, acto que fue confirmado, después de la interposición del recurso de reposición, a través de la Resolución 0257, del 13 de junio de 2013. 1.1.7 El señor Uriel Francisco Bonilla Currea, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 15001- 23-33-000-2013-00779-00, solicitó la nulidad de la Resolución 179 del 18 de abril de 2013 “por medio de la cual se resuelven unas excepciones” y de la Resolución 0257 del 13 de junio de 2013, “por medio de la cual se decide el recurso de reposición al fallo de excepciones”. 1.1.8.

Mediante sentencia del 7 de marzo de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, se declaró la nulidad de los actos demandados. Como fundamento de la decisión, el tribunal consideró demostrado que la acción de cobro coactivo de las obligaciones tributarias adeudadas por el contribuyente prescribieron, ello por cuanto la administración dejó transcurrir más de cinco años contados a partir de la fecha en que se hicieron exigibles las obligaciones, sin que operara la interrupción del término previsto en el artículo 818 del Estatuto Tributario.

Se consideró que así fue, toda vez que los cinco años de prescripción previstos en la norma tributaria, frente acciones de cobro coactivo por obligaciones fiscales, se debe contar para el caso, a partir de la fecha en que se notificó el acto que resolvió el recurso de reposición impetrado contra el que declaró el incumplimiento de la facilidad de pago. 1.1.9.

Mediante fallo del siete (7) de mayo de dos mil veinte (2020) el Consejo de Estado confirmó la providencia dictada por el Tribunal Administrativo de Boyacá. Reiteró la posición sostenida en las sentencias del 21 de febrero de 2019, exp. 20410, MP: Milton Chaves García; del 22 de febrero de 2007, exp. 15783, MP: Héctor J. Romero Díaz, y del 2 de julio de 2015, exp. 19500, MP: Hugo Fernando Bastidas Bárcacenas.

La Sección Cuarta del Consejo de Estado en el fallo enjuiciado sostuvo que, la corporación ha señalado que el artículo 818 del ET dispone que el término de prescripción de la acción de cobro previsto en el artículo 817 idem, correspondiente a (5) años, es interrumpido, entre otras situaciones, por el otorgamiento de facilidades de pago, que están reguladas en el artículo 814 ídem.

Concluyó que teniendo en cuenta la fecha de la notificación del acto que dejó sin efectos la facilidad de pago, el reinicio del conteo del término de prescripción se consolidó a partir de esa fecha, de ahí que la DIAN tenía hasta el 22 de abril del 2008 para ejercer las acciones de cobro de las obligaciones que se habían acogido a la facilidad de pago.

A pesar de esto, en el expediente administrativo no se evidenció que durante ese periodo dicha entidad hubiera realizado alguna gestión de cobro con el objetivo de hacer efectiva la orden impartida en la resolución que dejó sin efectos la facilidad de pago. Fue hasta el año 2013 que se libró mandamiento de pago por el saldo insoluto de $125.844.000, que aún faltaba por pagar, cuando claramente ya se encontraba prescrita la acción de cobro, como acertadamente lo determinó el juez de primera instancia. 1.2.

Fundamentos de la solicitud La parte actora, consideró que, con la sentencia de segunda instancia de 7 de mayo de 2020, dictada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se configuraron los siguientes defectos: 1.2.1. Material o sustantivo: Sostuvo que la autoridad judicial cuestionada incurrió en el defecto porque la decisión adoptada en el fallo acusado desconoció lo previsto en los numerales 4 de los artículos 828 y 829 del Estatuto Tributario e interpretó de manera errónea el 835 idem, vulnerando los derechos fundamentales del debido proceso e igualdad de la DIAN, en perjuicio de la Administración y del contribuyente.

Señala la accionante que la Sala enjuiciada desconoce la normatividad contenida en el Estatuto Tributario en el numeral 4 de los artículo 828 y 829 al considerar que para efectos de iniciar el cobro coactivo de las obligaciones objeto de facilidad de pago declarada incumplida debió iniciarse dentro de los cinco años siguientes a la notificación del acto administrativo que declaró el incumplimiento de la facilidad, sin tener en cuenta que el referido acto fue recurrido y demandado ante la jurisdicción, en consecuencia la prescripción debía contarse a partir del momento en que culminó el citado proceso judicial.

Adicional sugirió que la Sala incurre en otro yerro al citar como parte del fundamento de su decisión el artículo 835 del ET al caso en particular, como si los actos administrativos que ordenan el incumplimiento de una facilidad de pago ya hicieran parte del proceso de cobro coactivo reglado en el título VIII del del Estatuto Tributario. Consideró que por parte de la Sección Cuarta del Consejo de Estado se llevó a cabo una interpretación equivocada de la norma, pues la misma hace referencia a que solo serán demandables ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución, y que frente a la demanda de estas resoluciones concretas, la admisión de la demanda no suspende el proceso de cobro.

No obstante, el Consejo de Estado aplicó la norma para unos actos administrativos que nada tienen que ver con los señalados por la norma como lo son la Resolución 8520065410811 del 22 de abril de 2003 que ordenó hacer efectiva la garantía e iniciar el procedimiento de cobro coactivo y la Resolución 8520065410311-0003, del 10 de junio de 2003 que confirmo la anterior.

Lo anterior representó una clara confusión del fallador al pretender aplicar la citada norma al caso en estudio, teniendo en cuenta que las facilidades o acuerdos de pago se encuentra regladas en los artículos 814, 814-1, 814-2 y 814-3 del capítulo II del título VII del Estatuto Tributario relativo a la extinción de la obligación tributaria y en consecuencia no hacen parte del procedimiento de cobro coactivo. 1.2.2 Desconocimiento del precedente: Indicó que la sentencia enjuiciada cita un precedente equivocado por cuanto los supuestos fácticos son disimiles.

Planteó el desconocimiento del precedente como causa que justifica el amparo constitucional, el cual debe emerger a partir de una comparación entre el fallo dictado dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con radicado número 15001233300020130077901 (23842) y las sentencias del Consejo de Estado: (i) Sentencia del 12 de agosto de 2014 proferida dentro del proceso bajo el radicado 50001233100020100055801 (20298), (ii) Sentencia del 22 de septiembre 2016 proferida dentro del proceso bajo el radicado 05001233100020080056501 (20760), sentencias en las cuales la Sala falló de manera diferente, asuntos con identidad de supuestos fácticos y jurídicos similares a los del caso en estudio, jurisprudencia que a su entender, permiten deducir que el numeral 4º del artículo 829 del Estatuto Tributario impide que los actos constitutivos de título del cobro adquieran ejecutoria y, de esta forma, inicie un cómputo de término prescriptivo dada su exigibilidad, cuando estos son demandados judicialmente y hasta que se emita sentencia definitiva. 1.3.

Pretensiones La tutelante, en protección de sus derechos, solicitó: “Se amparen los derechos vulnerados a mi representada y en consecuencia se deje sin efecto la sentencia proferida el siete de mayo de 2020, notificada por estado el 25 de mayo de 2020, ejecutoriada el 6 de julio de 2020, dentro del expediente 15001-23-33- 000-2013-00779-01 (23842), Magistrado Ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ.

Que, en su lugar, se ordene a la Sección Cuarta del Consejo de Estado expedir una nueva sentencia en la que se dé correcta aplicación a los artículos 828 # 4, 829 # 4 y 835 del Estatuto Tributario, para concluir que en el caso en particular no se configuró la prescripción de la acción de cobro.” 2. Trámite de la acción La Magistrada ponente, mediante auto de 27 de noviembre de 2020, admitió la tutela y ordenó notificar como demandada a la Sección Cuarta del Consejo de Estado.

De igual manera, como terceros con interés, dispuso vincular al Tribunal Administrativo de Boyacá, en su condición de juez de primera instancia y, al señor Uriel Francisco Bonilla Currea[3] en su calidad de demandante al interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 15001-23-33-000-2013-00779-01. 3.

Intervención Remitidos los oficios del caso, se recibieron las siguientes: 3.1. Sección Cuarta del Consejo de Estado El magistrado ponente de la decisión enjuiciada solicitó declarar la improcedencia de la tutela, y, subsidiariamente, se nieguen las súplicas, teniendo en cuenta que la providencia acusada no quebrantó el debido proceso o el derecho a la igualdad ni incurrió en causales específicas para la prosperidad de la tutela contra providencias judiciales.

Por el contrario, la actuación se ajustó a la ley y al precedente fijado en asuntos análogos al debatido. 3.2. El Tribunal Administrativo de Boyacá y el señor Uriel Francisco Bonilla Currea en su calidad de demandante al interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 15001-23-33- 000-2013-00779-01, a pesar de ser debidamente notificados guardaron silencio.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia Esta Sala es competente para resolver el presente asunto, según lo establecido por el Decreto Ley No. 2591 de 1991, en concordancia con el Decreto No. 1069 de 2015 modificado por el Decreto No. 1983 de 2017 y el Acuerdo No. 80 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.

Asunto bajo análisis De acuerdo con los antecedentes de la acción de tutela y las intervenciones, corresponde a la Sala determinar: i. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. ii. Análisis de los requisitos de procedibilidad adjetiva de cara al caso concreto. iii. En caso de que se supere lo anterior, se estudiará si la decisión adoptada por el Consejo de Estado, Sección Cuarta vulneró los derechos fundamentales invocados por la DIAN. 3.

Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 2012[4] unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas desemejantes sobre el tema[5].

Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[6]. Señaló la Sala Plena en el fallo en mención: «De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente»[7].

Énfasis propio. A partir de esa decisión de la Sala Plena, la Corporación modificó su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, estudia las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analiza si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente como expresamente lo indica la decisión de unificación. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los «fijados hasta el momento jurisprudencialmente».

Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014,[8] la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 de la Constitución Política y, por ende, el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características.

A partir de esa decisión, se dejó en claro que la acción de tutela se puede interponer contra decisiones de las Altas Cortes, específicamente, las del Consejo de Estado, autos o sentencias, que desconozcan derechos fundamentales, asunto que en cada caso deberá probarse y en donde el actor tendrá la carga de argumentar las razones de la violación. En ese sentido, si bien la Corte Constitucional se ha referido en forma amplia a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, no ha distinguido con claridad cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo -improcedencia sustantiva- y cuáles impiden analizar el fondo del asunto -improcedencia adjetiva-.

Por tanto, se debe verificar que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) inmediatez; iii) subsidiariedad, es decir, el agotamiento de los mecanismos judiciales, ordinarios y extraordinarios de defensa, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.

Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la decisión a tomar será declarar improcedente el amparo solicitado y no se analizará el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá adentrarse en la materia objeto del amparo, desde los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá principalmente: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Cabe manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 4.

Examen de los requisitos: Procedencia adjetiva 4.1. Tutela contra sentencia de la misma naturaleza La Sala no encuentra reparo alguno frente a este requisito, pues a través de la presente acción constitucional se cuestiona la decisión adoptada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado al resolver la segunda instancia, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de radicado No. 15001-23-33-000-2013-00779-01. 4.2.

Inmediatez Este juez constitucional evidencia que la presente tutela se ejerció en un término razonable, toda vez que la decisión cuestionada fue proferida el 7 de mayo de 2020, notificada legalmente a las partes por estado electrónico fijado el 26 de mayo de 2020, y la acción constitucional se radicó el 19 de noviembre de 2020, lo que en principio demuestra que el mecanismo constitucional de la referencia fue interpuesto de manera oportuna, esto es dentro de los 6 meses que la jurisprudencia de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado han considerado como un plazo razonable para acudir a esta sede. 4.3.

Subsidiariedad La Sala advierte que se supera el requisito de subsidiariedad por cuanto la parte actora no cuenta con otros medios de defensa judicial ordinarios para cuestionar la providencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta. Por su parte los mecanismos extraordinarios establecidos, no proceden en el caso concreto, por no cumplirse con los presupuestos de los artículos 248 y 257 de la Ley 1437 de 2011. 5.

Fondo del asunto Superados los requisitos de precedibilidad, corresponde a la Sala determinar si en el presente caso, la decisión judicial proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado incurrió en los yerros que extrajo la Sala del escrito de tutela, esto es, defecto sustantivo y desconocimiento del precedente. La Sala, una vez analizados los argumentos de la acción de tutela y la providencia proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, negará el amparo deprecado, al no configurarse los defectos alegados, como pasa a explicarse. 5.1.

Defecto sustantivo En cuanto al defecto sustantivo, la Corte Constitucional, en sentencia de unificación SU-516 de 2019[9], reiteró sobre este, lo siguiente: «La Corte ha señalado que el defecto sustantivo parte del “reconocimiento de que la competencia asignada a las autoridades judiciales para interpretar y aplicar las normas jurídicas, fundada en el principio de autonomía e independencia judicial, no es en ningún caso absoluta”[10].

En consecuencia, este defecto se materializa cuando la decisión que toma el juez desborda el marco de acción que la Constitución y la ley le reconocen[11]. La jurisprudencia de este Tribunal, en diferentes decisiones[12], ha precisado los supuestos que pueden configurar este defecto, a saber: (i) Cuando existe carencia absoluta de fundamento jurídico.

En este caso la decisión se sustenta en una norma inexistente[13], derogada[14], o que ha sido declarada inconstitucional[15]. (ii) La decisión judicial tiene como fundamento una norma que no es aplicable por no ser pertinente[16]. (iii) A pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, su aplicación no resulta adecuada a la situación fáctica objeto de estudio como, por ejemplo, cuando se le reconocen efectos distintos a los señalados por el legislador[17].

(…) (v) La disposición aplicada se muestra injustificadamente regresiva[18] o claramente contraria a la Constitución[19]. (vi) Cuando un poder concedido al juez se utiliza para un fin no previsto en la disposición[20]. (vii) La decisión se funda en una interpretación no sistemática del derecho, omitiendo el análisis de otras disposiciones aplicables al caso[21].

(viii) El servidor judicial da una insuficiente sustentación o justificación de una actuación que afecta derechos fundamentales[22]. ( ) (x) Cuando el juez se abstiene de aplicar la excepción de inconstitucionalidad[23]. Se trata de la aplicación de normas abiertamente inconstitucionales[24], o cuando al ser aplicadas al caso concreto se vulneran derechos fundamentales, razón por lo que debe ser igualmente inaplicada[25].

(xi) Cuando la providencia incurre en incongruencia entre los fundamentos jurídicos y la decisión. Esta situación se configura cuando la resolución del juez no corresponde con las motivaciones expuestas en la providencia[26]. Adicionalmente, esta Corte ha señalado[27] que una autoridad judicial puede incurrir en un defecto sustantivo por interpretación irrazonable[28] en, al menos, dos hipótesis: (i) cuando le otorga a la disposición jurídica un sentido y alcance que esta no tiene (contraevidente –interpretación contra legem–), o de manera injustificada para los intereses legítimos de una de las partes[29]; y (ii) cuando le confiere a la disposición infraconstitucional una interpretación que en principio resulta formalmente posible a partir de las varias opciones que ofrece, pero que en realidad contraviene postulados de rango constitucional o conduce a resultados desproporcionados, sacando la decisión del marco de la juridicidad y de la hermenéutica jurídica aceptable[30]»[31].

La entidad accionante sostuvo que, la autoridad judicial cuestionada incurrió en el defecto sustantivo, porque la decisión adoptada en el fallo acusado desconoció lo previsto en el numeral 4 de los artículos 828 y 829 del Estatuto Tributario e interpretó de manera errónea el 835 ibídem, vulnerando los derechos fundamentales del debido proceso e igualdad de la DIAN, en perjuicio de la Administración y del contribuyente.

Se extrae del escrito de tutela que la inconformidad de la parte actora radica en que la providencia enjuiciada vulneró el debido proceso por cuanto en el contexto de los hechos, si bien el numeral 4 del artículo 828 establece que serán títulos ejecutivos, entre otros, las garantías y cauciones prestadas a favor de la DIAN para afianzar el pago de las obligaciones tributarias, a partir de la ejecutoria del acto administrativo que declare el incumplimiento o exigibilidad de las obligaciones garantizadas, el artículo 829 del Estatuto Tributario precisa que la ejecutoria se da, entre otras, cuando se resuelvan en forma definitiva las acciones contenciosas.

Para la parte actora, la decisión de la Sección Cuarta del Consejo de Estado violó el debido proceso por inaplicar el numeral 4 de los artículos 828 y 829 del ET, en tanto que la demanda tramitada contra el acto que dejó sin efectos la facilidad de pago sí afectó el término prescriptivo de la acción de cobro. Por otro lado, la accionante, censuró la decisión de segunda instancia por la supuesta vulneración del debido proceso, por la configuración del defecto sustantivo consistente en la errónea interpretación del artículo 835 del ET.

En el escrito de tutela, la parte actora indicó que el artículo antes mencionado, se refiere al proceso de cobro administrativo coactivo, donde solo serán demandables ante la jurisdicción las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución, situación que no suspende el proceso de cobro. Consideró que la Sala confunde las dos situaciones y tipifica dentro del artículo 835 del Estatuto Tributario, también las resoluciones que dan por terminado el acuerdo de pago, hecho irregular que vulnera el principio de reserva legal y de tipicidad señalado por la Corte Constitucional.

Estimó que la corporación erró al interpretar el artículo 835 idem, pues con base en este se aseguró que los recursos interpuestos o las demandas contra los actos que declaran el incumplimiento de una facilidad de pago no impiden el reinicio de la prescripción, aunque sí vedan el remate de bienes hasta que se emita sentencia definitiva. La Sección Cuarta del Consejo de Estado, en la decisión enjuiciada planteó la litis en torno al momento en que se empieza a contar de nuevo el término prescriptivo de la acción de cobro, en los eventos en los que la administración deja sin efecto las facilidades de pago concedidas a los contribuyentes y que tuvieron la virtud de interrumpir previamente el término del fenómeno extintivo.

La Sección Cuarta del Consejo de Estado en el fallo enjuiciado indicó que, la corporación ha señalado que el artículo 818 del ET dispone que el término de prescripción de la acción de cobro previsto en el artículo 817 idem, correspondiente a (5) años, es interrumpido, entre otras situaciones, por el otorgamiento de facilidades de pago, que están reguladas en el artículo 814 ídem.

Por otro lado, la autoridad judicial demandada apuntó que el artículo 814-3 del mismo estatuto, advierte “que cuando el beneficiario de una facilidad para el pago, dejare de pagar alguna de las cuotas o incumpliere el pago de cualquiera otra obligación tributaria surgida con posterioridad a la notificación de la misma, el Administrador de Impuestos o el Subdirector de Cobranzas, según el caso, mediante resolución, podrá dejar sin efecto la facilidad para el pago, declarando sin vigencia el plazo concedido, ordenando hacer efectiva la garantía hasta concurrencia del saldo de la deuda garantizada, la práctica del embargo, secuestro y remate de los bienes o la terminación de los contratos, si fuere del caso.” Continuó señalando la autoridad enjuiciada, “que en lo relativo al momento en que se reanuda el conteo de los cinco años previsto para el ejercicio de la acción de cobro de los títulos ejecutivos sometidos al otorgamiento de facilidades de pago, por cuenta del incumplimiento del deudor, la Sala demandada precisa que cuando se ha declarado incumplida una facilidad de pago, el término de prescripción de la acción de cobro, que se encontraba interrumpido, se cuenta de nuevo a partir de la notificación del acto administrativo que declara incumplida la facilidad de pago, pues con la notificación es oponible el acto al contribuyente.(…)” La Sección cuarta advirtió que el término prescriptivo se configura cuando “el acto que declara el incumplimiento de la facilidad de pago permite a la Administración, a partir de su notificación, ejercer el cobro coactivo y hacer efectiva la garantía, dado que no está pendiente la determinación de la obligación tributaria.

Así, para efectos de la contabilización del término prescriptivo de la acción de cobro, resulta indiferente si los actos que dejan sin efecto la facilidad de pago son demandados o no. Así, bajo la posición de la Sala, la ejecutoria especial otorgada al acto de terminación de la facilidad de pago en el art. 814-3 ET, implica como contrapartida que la Administración deberá ejercer las acciones de cobro dentro de los cinco años siguientes, a fin de obtener el cumplimiento de las obligaciones insolutas, so pena de que se configure la prescripción. Los recursos administrativos, o la demanda contra los actos que declaran incumplidas las facilidades de pago no impiden el reinicio del término prescriptivo de la acción de cobro, pero sí vedan la culminación del proceso de cobro coactivo, a tal punto que el remate de los bienes no podrá realizarse hasta que exista pronunciamiento definitivo de la jurisdicción contencioso-administrativa, según lo prevé el artículo 835 del ET.” Para esta Sala no se configura el defecto sustantivo alegado, toda vez que, la decisión adoptada por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, está soportada en las normas aplicables para el caso bajo estudio.

Las censuras de la DIAN parten de un entendimiento equivocado de las normas que rigen el cobro coactivo, por lo que es pertinente indicar que las facilidades de pago, como las otorgadas en el presente caso, radican en estipular unos plazos para que el deudor cumpla con la obligación, sin que la Administración inicie medidas de embargo, remate y las demás tendientes a asegurar el pago insoluto y en esta medida, al dejarse sin efecto, el acreedor podrá reanudar el proceso de cobro.

Es decir que la accionante debía reanudar el proceso de cobro por el incumplimiento de la facilidad de pago. El artículo 828 numeral 4 del Estatuto Tributario, invocado por la accionante, el cual dispone los actos que constituyen títulos susceptibles de ser cobrados coactivamente, señala que las garantías y cauciones prestan mérito ejecutivo a favor de la Nación para afianzar el pago de las obligaciones tributarias, a partir de la ejecutoria del acto de la Administración que declare el incumplimiento o exigibilidad de las obligaciones garantizadas, pero debe recalcarse que los actos administrativos que otorgan facilidades de pago no son títulos de ejecución, como erradamente lo sugiere la actora.

Es preciso indicar que el cobro coactivo que adelantó la Administración pretendía proseguir la ejecución teniendo como título las declaraciones tributarias del contribuyente presentadas sin pago mencionadas anteriormente. Continuando con lo alegado por la parte actora, en lo concerniente al artículo 829 numeral 4, establece que los recursos o las acciones de restablecimiento de derecho impedirán la ejecutoria de los actos de contenido tributario, hasta que exista una sentencia definitiva.

Se indicó que esta disposición también se había desconocido con la sentencia enjuiciada, sin embargo, cabe acotar como se hizo en líneas precedentes, que el acto que declaró el incumplimiento de la facilidad de pago no fue el título de la ejecución que tramitó la DIAN para obtener el pago de deudas tributarias del contribuyente, sino que lo fueron las ya anotadas declaraciones privadas presentadas sin pago.

El hecho que el actor, en este caso la DIAN, haya interpretado de una forma diferente, o no esté de acuerdo con la decisión enjuiciada no quiere decir, ni lleva a la conclusión de que se está ante la configuración de un defecto sustantivo. Por lo expuesto, no hay lugar para indicar que la decisión atacada vulneró los derechos fundamentales alegados por la parte actora, lo que se busca con la presente solicitud de amparo es reabrir el debate, razón por la cual debe recordarse que la acción de tutela no es una tercera instancia donde puedan ventilarse asuntos que ya fueron definidos por los falladores del asunto, máxime cuando no corresponde al juez de tutela establecer si existe un mejor criterio de interpretación que el utilizado por el juez natural, quien es el llamado a resolver en principio la cuestión que le es sometido a su conocimiento.

Por lo anterior, el defecto sustantivo alegado no está llamado a prosperar, razón por la cual se negará la solicitud de amparo. 5.2. Desconocimiento del precedente La Sala ha establecido que “es aquella regla creada por una Alta Corte para solucionar un determinado conflicto jurídico, sin que sea necesario un número plural de decisiones en el mismo sentido para que aquella sea considerada como precedente”.

Se constituye también por las sentencias de constitucionalidad y de unificación, proferidas tanto por la Corte Constitucional como por el Consejo de Estado. Sin embargo, resulta necesario advertir que “…debe aceptarse que no todas las decisiones judiciales que profieren las Altas Cortes, generan una regla o subregla, pues son el resultado de la aplicación al caso concreto de la norma que viene al caso, sin una actividad creadora del juez.”.[32] La entidad accionante consideró que existió desconocimiento de precedentes emitidos por la misma Sección Cuarta del Consejo de Estado, por cuanto éstos, pese a tener circunstancias de hecho y jurídicas comunes fueron decididos de una forma distinta sin justificación alguna.

Citó las sentencias con radicado número 50001233100020100055801 (20298) y 050012331000200800565 01 (20760) y transcribe extractos de las mismas, que en su entender, permiten deducir que el numeral 4º del artículo 829 del ET impide que los actos constitutivos de título del cobro adquieran ejecutoria y, de esta forma, inicie un cómputo de término prescriptivo dada su exigibilidad, cuando estos son demandados judicialmente y hasta que se emita sentencia definitiva.

A continuación se trae lo expuesto por la actora en relación con las providencias que considera desconocidas por parte del Consejo de Estado, Sección Cuarta. - CONSEJO DE ESTADO - SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN CUARTA. Magistrado Ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ. Bogotá, D. C., doce (12) de agosto de dos mil catorce (2014) ACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO.

DEMANDANTE: EMPRESA COLOMBIANA DE PETRÓLEOS –ECOPETROL- DEMANDADA: MUNICIPIO DE ACACÍAS. RADICADO: 50001233100020100055801 (20298) ASUNTO: COBRO COACTIVO IMPUESTO SOBRE EL SERVICIO DE ALUMBRADO PÚBLICO. Se señala en esta sentencia lo siguiente: “4.3.2. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 829 ibídem, los actos administrativos que sirven de fundamento al cobro coactivo se entienden ejecutoriados en los siguientes eventos: “1.

Cuando contra ellos no proceda recurso alguno. 2. cuando vencido el término para interponer los recursos, no se hayan interpuesto o no se presenten en debida forma. 3. Cuando se renuncie expresamente a los recursos o se desista de ellos. 4. Cuando los recursos interpuestos en vía gubernativa o las acciones de restablecimiento del derecho o de revisión de impuestos se hayan decidido en forma definitiva, según el caso”. - CONSEJO DE ESTADO - SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN CUARTA.

Magistrada Ponente (E): MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA. Bogotá D.C. veintidós (22) de septiembre de dos mil dieciséis (2016) Radicación: 050012331000200800565 01 (20760) Demandante: CONCRETOS Y ASFALTOS S.A. – CONASFALTOS S.A. Demandado: DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES – DIAN- Asunto: Cobro coactivo. Se señala en esta sentencia lo siguiente: “De los hechos señalados y para efectos de resolver el problema jurídico planteado, la Sala advierte que entre los títulos que prestan mérito ejecutivo, previstos en el artículo 828 del Estatuto Tributario, están “2- Las liquidaciones oficiales ejecutoriadas.” El artículo 829 ejusdem, por su parte, estableció que los actos administrativos que sirven de fundamento al cobro coactivo se entienden ejecutoriados cuando: i) contra ellos no proceden recursos; ii) no se interpusieron en término o no se presentaron en debida forma; iii) se renuncie o se desista expresamente de ellos y, iv) cuando « …los recursos interpuestos en la vía gubernativa o las acciones de restablecimiento del derecho o de revisión de impuestos se hayan decidido en forma definitiva, según el caso».

En este último evento, esto es, el previsto en el numeral 4 del artículo 829 del Estatuto Tributario, se presentan dos circunstancias para que los actos administrativos que sirven de fundamento al cobro coactivo se entiendan ejecutoriados. El primero ocurre en el procedimiento adelantado en la vía gubernativa, cuando la Administración resuelve los recursos procedentes contra el acto administrativo, y éste queda en firme, circunstancia también contemplada en el numeral 2 del artículo 62 del Código Contencioso Administrativo.” “Ahora bien, el segundo supuesto tiene lugar en el eventual proceso que se adelante ante la jurisdicción contencioso administrativa, mediante la interposición de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho –hoy medio de control-, contra los actos administrativos que sirven de soporte de la ejecución, en cuyo caso, la ejecutoria ocurre cuando se notifica la decisión judicial definitiva a que haya lugar.” La providencias antes citadas, no hicieron referencia sobre si la falta de ejecutoria del acto que deja sin efectos la facilidad de pago impide la prescripción de la acción de cobro, puesto que en estas decisiones se estudió ese medio exceptivo frente a los actos que sí constituyeron los títulos de las obligaciones que pretendía cobrar la Administración, pero que correspondieron a liquidaciones oficiales, de manera que no comportan precedente judicial de cara al juicio de legalidad de la decisión cuestionada.

Contrario a lo planteado por la parte actora, la providencia cuestionada reiteró la posición sostenida en las sentencias del 21 de febrero de 2019, expediente número 25000-23-27-000-2011-00148-01 (20410), MP: Milton Chaves García; del 22 de febrero de 2007, expediente número 25000-23-27-000-2004- 00547-01 (15783), MP: Héctor J. Romero Díaz, y del 02 de julio de 2015, expediente número 25000-23-27-000-2008-00243-01 (19500), MP: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, en las que se dirimieron asuntos análogos al del fallo objeto de la demanda de tutela.

Por lo expuesto anteriormente, el defecto por desconocimiento del precedente no está llamado a prosperar. 6. Conclusión La Sala negará la tutela en razón a que la Sección Cuarta del Consejo de Estado al resolver el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no desconoció las normas aplicables al caso en concreto de la tutelante, al declarar la nulidad de los actos demandados por considerar que había operado la prescripción de la acción de cobro, ni desconoció el precedente establecido por la corporación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:

PRIMERO: NEGAR el amparo deprecado por la DIAN, de conformidad con la parte motiva de la presente decisión.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los terceros interesados, según el procedimiento previsto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: De no ser impugnada la presente sentencia dentro de los tres días siguientes a su notificación, enviar el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, el día siguiente a la ejecutoria de esta providencia, de conformidad con lo establecido en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Aclara voto Magistrada LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”. ----------------------- [1] La acción de tutela fue presentada por mensaje de datos dirigido al correo electrónico de la Secretaría General del Consejo de Estado, el día 18 de noviembre de 2020. [2] Resolución 179 del 18 de abril de 2013, que declaró no probadas las excepciones propuestas contra el Mandamiento de Pago No. 120242488-302- 006,/ del 14 de febrero de 2013,/ y su confirde abril de 2013, que declaró no probadas las excepciones propuestas contra el Mandamiento de Pago No. 120242488-302-006, del 14 de febrero de 2013, y su confirmatoria, la Resolución 0257 del 13 de junio de 2013. [3] Dirección de correo electrónico suministrada por la entidad accionante, pacho_bonilla@hotmail.com, dirección física avenida norte 47ª – 40 oficina 32 en la ciudad de Tunja – Boyacá. [4] Sala Plena.

Consejo de Estado. Rad. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de Tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. [5] El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. [6] Se dijo en la mencionada sentencia: «DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia». [7] Sala Plena.

Consejo de Estado. Rad. No. No. 11001-03-15-000-2009-01328- 01. Acción de Tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. [8] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica.

Actora: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [9] Corte Constitucional. (30 de octubre de 2019). Sentencia SU-516. Expedientes acumulados T-7.302.719 y T-7.475.739. [M. P. Antonio José Lizarazo Ocampo]. [10] «Corte Constitucional, Sentencia SU-210 de 2017». [11] «Corte Constitucional, Sentencias T-008 de 1998, C-984 de 1999 y T-156 de 2009». [12] «Corte Constitucional, Sentencias SU-515 de 2013, SU-168 de 2017, SU- 210 de 2017, SU-632 de 2017 y SU-116 de 2018». [13] «Corte Constitucional, Sentencia T-800 de 2006». [14] «Corte Constitucional, Sentencia T-205 de 2004». [15] «Corte Constitucional, Sentencias T-158 de 1993, T-804 de 1999, SU-159 2002 y T-800 de 2006». [16] «Corte Constitucional, T-189 de 2005». [17] «Corte Constitucional, Sentencia SU-159 de 2002». [18] Corte Constitucional, Sentencia T-018 de 2008. [19] «Corte Constitucional, Sentencia T-086 de 2007». [20] «Corte Constitucional, Sentencia T-231 de 1994». [21] «Corte Constitucional, Sentencias T-807 de 2004, T-790 de 2010 y T-510 de 2011». [22] «Corte Constitucional, Sentencias T-114 de 2002, T-1285 de 2005 y T- 086 de 2007». [23] «En la Sentencia T-808 de 2007, se expuso que “en cualquiera de estos casos debe estarse frente a un desconocimiento claro y ostensible de la normatividad aplicable al caso concreto, de manera que la desconexión entre la voluntad del ordenamiento y la del funcionario judicial sea notoria y no tenga respaldo en el margen de autonomía e independencia que la Constitución le reconoce a los jueces (Art. 230 C.P.).

Debe recordarse además, que el amparo constitucional en estos casos no puede tener por objeto lograr interpretaciones más favorables para quien tutela, sino exclusivamente, proteger los derechos fundamentales de quien queda sujeto a una providencia que se ha apartado de lo dispuesto por el ordenamiento jurídico”». [24] «Corte Constitucional, Sentencias T-572 de 1994 y SU-159 de 2002». [25] «Corte Constitucional, Sentencias T-572 de 1994, SU-172 de 2000 y SU- 174 de 2007». [26] «Corte Constitucional, Sentencia T-100 de 1998». [27] «Corte Constitucional, Sentencia T-1095 de 2012». [28] «Corte Constitucional, Sentencias T-1101 de 2005 y T-051 de 2009». [29] «Corte Constitucional, Sentencias T-765 de 1998, T-001 de 1999 y T-462 de 2003». [30] «Corte Constitucional, Sentencias T-079 de 1993 y T-066 de 2009». [31] Cursiva del texto original. [32] Consejo de Estado, Sentencia del 19 de febrero de 2015.

M.P. Alberto Yepes Barreiro. Rad. No. 11001-03-15-000-2013-02690-01.