ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / DEFECTO SUSTANTIVO – Configuración / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE – No configuración Determinar, luego de verificados los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela, si la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (1) aplicó indebidamente el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, y/o (2) desconoció el precedente sobre el reconocimiento de la pensión gracia, específicamente, el contenido en la Sentencia de Unificación de la Sección Segunda del Consejo de Estado de 21 de junio de 2018, Exp. 25000-23-42-000-2013-4683-01.
(…) la Sala considera que se configuró un defecto sustantivo ante una indebida interpretación del artículo 4 de la Ley 114 de 1913, en concordancia con el artículo 15 numeral 2 de la Ley 91 de 1989. Pues, como se mencionó, los tiempos que la parte actora aportó para acreditar su vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, son válidos para el reconocimiento de la pensión gracia. En ese orden, la autoridad judicial accionada deberá realizar el análisis pertinente con el fin de determinar si la [tutelante] cumplió con los demás requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, de conformidad con la normativa y la jurisprudencia vigente.
Respecto del desconocimiento del precedente, a pesar de que la Sentencia de Unificación de la Sección Segunda del Consejo de Estado de 21 de junio de 2018 sí constituye un precedente judicial de obligatorio acatamiento para las autoridades judiciales, no fue desconocido en el caso en concreto. (…) La Sentencia de Unificación de la Sección Segunda del Consejo de Estado, adoptada el 21 de junio de 2018 buscó dar uniformidad a lo relacionado con el origen de los dineros para el reconocimiento de la pensión gracia. No obstante, la controversia que aquí se plantea no presentó conflictos en relación con el origen de los dineros, sino con el tipo de vinculación y la anterioridad a la fecha dispuesta en la Ley para el reconocimiento de la pensión gracia. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: ALBERTO MONTAÑA PLATA Bogotá, D. C., nueve (9) de diciembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04516-00(AC) Actor: NORMA CONSTANZA SALGADO DE OLEA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN C. Síntesis del caso: La parte demandante enjuició la providencia que revocó el fallo de primera instancia que había accedido a las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho orientada a obtener el reconocimiento de una pensión de gracia. De acuerdo con la competencia asignada[1], procede la Sala a resolver, en primera instancia, la acción de tutela presentada por la señora Norma Constanza Salgado de Olea contra la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión. 1.
ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante. 1.2. Fallo de tutela de primera instancia e impugnación. 1. Posición de la parte demandante 1. La señora Norma Constanza Salgado de Olea instauró acción de tutela contra la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca por la presunta vulneración de sus derechos al debido proceso, igualdad, mínimo vital y seguridad social, al considerar que, en la Sentencia de 15 de julio de 2020, proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 11001-33-35-047-2017-00145-01, se incurrió en los defectos sustantivo y de desconocimiento del precedente jurisprudencial. 2.
A título de amparo constitucional, la parte actora solicitó (se trascribe): “PRIMERO: Comprobado como están los elementos axiológicos para la prosperidad de Ia acción, respetuosamente solicito DEJAR SIN EFECTOS la Sentencia de Segunda lnstancia de fecha 15 de julio de 2020 proferida por el HONORABLE TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN "C " - Magistrada Ponente, DR. AMPARO OVIEDO PINTO que REVOCÓ la sentencia del 21 de septiembre de 2018 proferida por el JUZGADO 47 ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ D.C. - SECCION SEGUNDA" la cual ACCEDIÓ a las pretensiones e la demanda.
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, solicito respetuosamente al Honorable Consejo de Estado proferir una nueva sentencia que REVOQUE la sentencia del 15 de julio de 2020, proferida por el HONORABLE TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN "C" ordenando a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCION SOCIAL (UGPP) RECONOCER y PAGAR la pensión de jubilación GRACIA a la señora NORMA CONSTAN SALGADO DE OLEA identificado con C.C. No. 41.502.766, desde el 20 de febrero de 2016 (fecha del estatus pensional). 3.
Como hechos relevantes fueron narrados los siguientes: 4. 1) La señora Norma Constanza Salgado de Olea presentó demanda orientada a obtener la nulidad[2] de las Resoluciones No. 44316 de 28 de noviembre de 2016 y 8940 de 7 de marzo de 2017, por medio de las cuales la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la protección Social (UGPP) le negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia, de conformidad con la Ley 114 de 1913. 5. 2) Mediante Sentencia de 21 de septiembre de 2018, el Juzgado 47 Administrativo de Bogotá accedió las pretensiones de la demanda ya que, la accionante cumplía con todos los requisitos fijados en el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, para ser beneficiaria de la pensión gracia. 6. 3) La parte demandada interpuso recurso de apelación contra la decisión de primera instancia. Mediante Sentencia de 15 de julio de 2020, la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca revocó el fallo de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda, tras considerar que, pese a que la actora cumplía con los demás requisitos para ser beneficiaria de la pensión gracia, no acreditó el “vinculo regular” pues su vinculación no se dio con anterioridad a diciembre de 1980. 7.
El fundamento de la vulneración radicó en que, según la parte actora, en las providencias enjuiciadas (a) se incurrió en un defecto sustantivo por indebida aplicación de la Ley 114 de 1913, en lo referente a los requisitos para conceder la pensión gracia (artículo 4). Igualmente, señaló que (b) se desconoció el precedente contenido en la Sentencia de unificación de la Sección Segunda del Consejo de Estado de 21 de junio de 2018[3], sobre el reconocimiento de la pensión gracia. 2.
Posición de la parte demanda y los terceros[4] 8. El Juzgado 47 Administrativo de Bogotá rindió informe en el que indicó que, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, encontró que se cumplieron los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia a la accionante. Adicionalmente indicó que la parte actora debía demostrar los criterios generales y específicos para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judiciales. 9.
La Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca allegó escrito en el que indicó que, de la providencia proferida por esa autoridad judicial, era posible verificar que no existió vulneración a los derechos fundamentales de la parte actora ya que la decisión fue adoptada bajo el análisis fáctico y jurídico del asunto. 10.
La UGPP solicitó que se negara la solicitud de amparo de tutela ante la ausencia de vulneración de los derechos fundamentales de la parte accionante.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido: 2.1. Cuestión previa. 2.2. Fijación de la controversia. 2.3. Verificación de requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 2.4. Caso Concreto. 2.5. Conclusiones. 1. Cuestión previa 11. Identificación de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados: Debe indicarse que, pese a que la parte actora señaló en su solicitud de amparo como violados varios derechos fundamentales, esta Sala detendrá su estudio en el derecho al debido proceso, comoquiera que (1) la presunta vulneración de garantías constitucionales se produjo en el marco de una actuación judicial y, en tal sentido, cobra relevancia estudiar si fue, o no, lesionado este derecho durante el desarrollo del trámite judicial ordinario; y (2) la presunta vulneración de los demás derechos y principios invocados, fue presentada como consecuencia de la afrenta al derecho al debido proceso; en consecuencia, en el evento de encontrar lesionado este derecho, existirá razón suficiente para conceder el amparo solicitado. 2.
Fijación de la controversia 12. Determinar, luego de verificados los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela, si la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (1) aplicó indebidamente el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, y/o (2) desconoció el precedente sobre el reconocimiento de la pensión gracia, específicamente, el contenido en la Sentencia de Unificación de la Sección Segunda del Consejo de Estado de 21 de junio de 2018, Exp. 25000-23-42-000-2013-4683- 01. 3.
Verificación de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutelas contra providencia judicial[5] 13. La Sala advierte que esta acción de tutela es procedente porque: (1) No existe recurso, ordinario o extraordinario idóneo y eficaz, que permitiera a la parte demandante alegar los reparos planteados vía tutela y procurar la defensa del derecho presuntamente vulnerado.
(2) Hubo un plazo razonable entre la fecha de notificación de la providencia que se enjuicia (24/7/2020) y la de interposición de la presente acción de tutela (26/10/2020). (3) No se enjuició un fallo de tutela, pues la controversia se relaciona con Sentencia de segunda instancia de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
(4) Se identificaron de manera clara, detallada y comprensible los hechos y la presunta vulneración derivada de ellos. (5) La controversia tiene relevancia constitucional por tratarse de la presunta afectación de la garantía fundamental al debido proceso, con ocasión de una providencia judicial cuyo debate central fue el reconocimiento de una pensión de gracia en los términos de la Ley 114 de 1913, respecto de la cual se alegan los defectos sustantivo y de desconocimiento del precedente. 4.
Caso Concreto 14. La Sala accederá la solicitud de amparo interpuesta por la señora Salgado de Olea, por las razones que pasan a exponerse. 15. 1) En lo que respecta al defecto sustantivo, la parte actora alegó la indebida interpretación y aplicación, a su caso concreto, del artículo 4[6] de la Ley 114 de 1913, que creó pensiones de jubilación a favor de maestros de escuela[7]. 16.
Esta Sala advierte que dicho reparo tiene vocación de prosperidad ya que, si bien podría entenderse que la señora Salgado de Olea debía cumplir, únicamente, con los requisitos dispuestos en el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, lo cierto es que esa disposición no puede ser analizada de manera aislada al ordenamiento jurídico, ya que con posterioridad a ella, se ha reglado en otros aspectos la pensión gracia[8]. 17.
En ese orden, el Gobierno Nacional expidió la Ley 91 de 1989[9], en la cual dispuso en el numeral 2 del artículo 15[10], que la pensión gracia se seguiría reconociendo a aquellos docentes vinculados con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, siempre y cuando acreditaran el cumplimiento de todos los requisitos para el efecto. 18. En el asunto bajo estudio se observa que el operador jurídico acudió al artículo 15 de la Ley 91 de 1989, con el fin de determinar las condiciones de tiempo para otorgar la pensión gracia. En virtud de lo anterior, señaló que la referida pensión debía concederse a aquellos docentes con vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980. 19.
No obstante, para la Sala es importante reseñar que la Sección Segunda del Consejo de Estado[11] ha sido pacífica en señalar que los tiempos acreditados en interinidad para certificar la vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, son válidos para cumplir el requisito contemplado en el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pues, independientemente de la modalidad de vinculación, lo importante es que esa vinculación se diera anterioridad al límite temporal de 31 de diciembre de 1980. 20.
En el caso particular, se observa que estuvo vinculada en los siguientes tiempos de servicios: |Entidad |Inicio |Fin |Tipo | | | | |Vinculación | |Secretaría de |28 de julio de |17 de agosto de |Docente | |Educación de |1976[12] |1976 |interina | |Bogotá | | | | |Secretaría de |4 de abril de |3 de junio de |Docente | |Educación de |1983[13] |1983 |interina | |Bogotá | | | | |Secretaría de |13 de mayo de |19 de junio de |Vinculación | |Educación de |1996[14] |2016 |formal | |Bogotá | | | | 21.
De acuerdo con lo expuesto se evidencia que la parte actora si cumplió con el requisito de vinculación, ya que, a pesar de que fue nombrada, con el fin de realizar una licencia temporal, se demostró que ejerció como docente antes del 31 de diciembre de 1980. 22. En virtud de lo expuesto, la Sala considera que se configuró un defecto sustantivo ante una indebida interpretación del artículo 4 de la Ley 114 de 1913, en concordancia con el artículo 15 numeral 2 de la Ley 91 de 1989.
Pues, como se mencionó, los tiempos que la parte actora aportó para acreditar su vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, son válidos para el reconocimiento de la pensión gracia. 23. En ese órden, la autoridad judicial accionada deberá realizar el analísis pertinente con el fin de determinar si la señora Salgado de Olea cumplió con los demás requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, de conformidad con la normativa y la jurisprudencia vigente. 24. 2) Respecto del desconocimiento del precedente, a pesar de que la Sentencia de Unificación de la Sección Segunda del Consejo de Estado de 21 de junio de 2018[15] sí constituye un precedente judicial de obligatorio acatamiento para las autoridades judiciales, no fue desconocido en el caso en concreto, como pasa a explicarse. 25.
La Sentencia de Unificación de la Sección Segunda del Consejo de Estado, adoptada el 21 de junio de 2018 buscó dar uniformidad a lo relacionado con el origen de los dineros para el reconocimiento de la pensión gracia. No obstante, la controversia que aquí se plantea no presentó conflictos en relación con el origen de los dineros, sino con el tipo de vinculación y la anterioridad a la fecha dispuesta en la Ley para el reconocimiento de la pensión gracia. 26.
No obstante, no sobra advertir que, la autoridad judicial accionada, deberá tener en cuenta la Sentencia de Unificación reseñada cuando profiera la nueva decisión en la que estudie los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, en virtud del amparo constitucional que aquí se concede. 5. Conclusiones 27. Por lo anterior, la Sala amparará el derecho al debido proceso de la parte accionante.
En consecuencia, (1) se dejará sin efectos la Sentencia de 15 de julio de 2020, dictada por la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 11001-33-35-047-2017-00145-01, y (2) se ordenará a que, en el término de 20 días contados desde la notificación de esta providencia, se profiera un nuevo fallo, teniendo en cuenta para ello, las consideraciones aquí expuestas. 3.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: AMPARAR el derecho al debido proceso de la señora Norma Constanza Salgado de Olea, por las razones expuestas.
SEGUNDO: En consecuencia, DEJAR SIN EFECTOS la Sentencia de 15 de julio de 2020, proferido por la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 11001-33-35-047-2017-00145-01, y ORDENAR a aquella autoridad judicial que, dentro de los 20 días siguientes a la notificación de esta providencia, dicte la providencia que en derecho corresponda de conformidad con la parte motiva de esta Sentencia.
TERCERO: NOTIFICAR por el medio más expedito y eficaz a las partes (Artículo 30 Decreto 2591 de 1991), entregándoles copia íntegra del fallo.
CUARTO: De no ser impugnada esta providencia REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
QUINTO: Por Secretaría General de esta Corporación, PUBLICAR la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.
NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha. Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAMIRO PAZOS GUERRERO MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA ----------------------- [1] Artículo 86 de la Constitución Política, Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015 y 1983 de 2017 y Acuerdo No. 80 de 2019 del Consejo de Estado. [2] En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. [3] Pese a que la accionante no precisó el radicado de la sentencia que invocó como desconocía, la Sala logró advertir que de la fecha mencionada hay una decisión de unificación de la Sección segunda de esta Corporación identificada con el radicado No. 25000-23-42-000-2013-4683-01 [4] Mediante Auto de 29 de octubre de 2020, el despacho resolvió (1) admitir la acción de tutela de la referencia, (2) tener como demandada a la Sección Segunda, Subsección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, (3) vincular, en calidad de terceros, al Juzgado 47 Administrativo de Bogotá y a la UGPP. [5] Al respecto: Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005;
Consejo de Estado. Sala Plena, Sentencia de 5 de agosto de 2014, Exp. 11001-03-15-000- 2012-02201-01 [6] “Artículo 4. Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe:// 1. Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. // 2. Que carece de medios de subsistencia en armonía con su posición social y costumbres.
(derogado)// 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación y por un Departamento. // 4. Que observa buena conducta. // 5. Que si es mujer está soltera o viuda.
(derogado)// 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.” [7] Posteriormente, esta prestación fue extendida a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública, así como a los maestros que hayan prestado a sus servicios en establecimientos de enseñanza secundaria, mediante las Leyes 116 de 1928 (artículo 6) y 37 de 1933 (artículo 3). [8] Ídem. [9] “Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio” [10] “Artículo 15.
A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1 de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (…) 2. Pensiones:// Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. (…)” [11] Sobre el particular consultar las Sentencias de la Sección Segunda del Consejo de Estado de: 20 de septiembre de 2018 en el expediente 68001-23-33- 000-2015-00113-01(0322-16); 19 de junio de 2020 en el expediente 76001-23- 33-000-2013-0468-01(2514-18) y de 10 de julio de 2020 en los expedientes 25000-23-42-000-2012-01475-01(5969-18), 25000-23-42-000-2013-05429-01(2984- 18). [12] Nombrada mediante Decreto 859 de 11 de agosto de 1976 del Distrito de Bogotá. (De manera retroactiva) [13] Según certificación expedida por el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio [14] Nombrada mediante Decreto 335 de 23 de abril de 1996 del Distrito de Bogotá. [15] Radicado No. 25000-23-42-000-2013-4683-01.