PENSIÓN GRACIA - Marco normativo / PENSIÓN GRACIA - Docentes territoriales vinculados antes de 31 de diciembre de 1980 que cumplan veinte años de servicio / PERÍODOS DE VINCULACIÓN POR MEDIO DE CONTRATOS DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS - Tiempo laborado válido para reconocimiento pensional / PENSIÓN GRACIA - Reconocimiento. Acreditó el cumplimiento de los requisitos mínimos exigidos Para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta.
Dada la naturaleza de la función docente, el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades cobra especial relevancia, puesto que la labor desempeñada a través de contratos de prestación de servicios desentraña una verdadera relación de trabajo sobre la apariencia que haya querido ocultarla, comoquiera que los maestros vinculados bajo esa modalidad de contratación, se insiste, cumplen similares funciones a los de planta que están sujetos a un específico régimen legal y reglamentario y, además, deben acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Por tanto, la Sala valida el tiempo laborado por el accionante como docente mediante contratos de prestación de servicios, para que sea contabilizado con el ejercido en propiedad, circunstancia que le permite, previo estudio de su caso particular, acceder al reconocimiento de la pensión gracia. Se tiene que por parte del demandante se acreditaron plenamente los requisitos necesarios para acceder a la referida prestación, como son el haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales y municipales por veinte (20) años, vinculado antes del 31 de diciembre de 1980 (15 de julio de 1970), contar con 50 años de edad (los cumplió el 5 de febrero de 1998) y observar buena conducta, razón por la que resulta dable acceder a las pretensiones de la demanda.
FUENTE FORMAL: LEY 114 DE 1913 / LEY 116 DE 1928 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “B” Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D.C., diecisiete (17) de julio de dos mil veinte (2020). Radicación número: 76001-23-33-000-2013-00710-01(2895-17) Actor: LUIS AMÉRICO MOSQUERA MOSQUERA Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO.
TEMA: RECONOCIMIENTO DE PENSIÓN GRACIA; VÍNCULO MEDIANTE CONTRATOS DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS. Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte accionada contra la sentencia de 1°. de febrero de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Medio de control (ff. 1 a 12). El señor Luis Américo Mosquera Mosquera, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 3412 de 28 de enero, RDP 13754 de 20 de marzo y RDP 16416 de 11 de abril, todas de 2013, por medio de las cuales la UGPP negó el reconocimiento de la pensión gracia al demandante. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la accionada reconocer la citada prestación, «[…] desde el momento en que cumplió los 50 años de edad y los 20 de servicio, reconociendo el tiempo municipal de Cali, [los departamentos] de Córdoba [y] Valle, al igual el del contrato realidad del [m]unicipio de Cali [ ]». 1.3 Fundamentos fácticos.
Relata el accionante que trabajó «[ ] primero en el departamento de Córdoba el día 15 del mes de julio de 1970 hasta el 21 de junio de 1972 [ ]; luego, por hora cátedra en el Valle del Cauca «[ ] desde el 2 de agosto de 1990 hasta 2 de junio de 1991, desde 30 de octubre de 1991 hasta el 30 de julio de 1992 total un año 2 meses y 8 días [ ]» (sic); y en el municipio de Cali «[ ] Desde 12 de enero de 1995 hasta mayo 30 de 2013, total de 18 años y 6 meses [ ]».
Asimismo, laboró a través de «[ ] 6 órdenes de prestación de servicios [ ] son 4 años que sumados al tiempo anterior [ ] suman 26 años de servicios con el Estado [ ]» (sic). Que el 19 de julio de 2012 solicitó el reconocimiento de la pensión gracia, negada a través de Resolución RDP 3412 de 28 de enero de 2013, confirmada mediante Resoluciones RDP 13754 de 20 de marzo y RDP 16416 de 11 de abril, ambas del mismo año, con el argumento de que no cuenta con los 20 años en la docencia oficial de carácter departamental, distrital, municipal o nacionalizado. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por los actos administrativos demandados los artículos 1°., 25, 48, 93, 94 y 230 de la Constitución Política; y las Leyes 60 de 1993, 115 de 1994 y 715 de 2001. Arguye que «[ ] la jurisprudencia de las Altas Cortes ha fallado a favor de los docentes en los casos de contratos de prestación de servicios [ ]» y los servicios que el demandante prestó en municipios certificados son de carácter territorial. 1.5 Contestación de la demanda (ff. 103 a 108).
La UGPP, a través de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones y se refirió a cada uno de los hechos, en el sentido de que algunos son ciertos, otros parcialmente y los demás no comportan situaciones fácticas. De igual modo, propuso las excepciones denominadas inexistencia de la obligación y prescripción de mesadas. Dice que el demandante «[…] no cumple con todos los requisitos para hacerse acreedor al reconocimiento de la pensión gracia de jubilación, esto teniendo en cuenta que estuvo vinculado como docente de carácter nacional [ ]». 1.6 Providencia apelada (ff. 183 a 194).
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia de 1°. de febrero de 2017, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda (con condena en costas), al considerar que «[ ] En el [d]epartamento de Córdoba laboró por un periodo de 1 año, 2 meses y 15 días [ ]. en instituciones educativas ubicadas en el [m]unicipio de Cali, certificándole un periodo de 21 años, 5 meses y 2 días [ ].
Finalmente, obra [ ] certificado expedido por la Gobernación [ ] del Valle del Cauca [ ] en el que se evidencia que [ ] laboró por 1 año, 2 meses y 8 días [ ]. Para un tiempo total de servicios de: 23 años, 9 meses y 25 días [ ]. De esta manera se encuentra probado que el demandante se vinculó como docente en instituciones educativas municipales y departamentales con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, cumpliendo con el requisito de ser nacionalizado [ ]».
Asimismo, sostiene que la prestación se debe reconocer «[ ] teniendo en cuenta el promedio de lo devengado por él en el año anterior al que cumplió con los requisitos de edad y tiempo de servicios para ser beneficiario de la prestación, esto es, entre el 5 de febrero de 2007 y el 5 de febrero de 2008 [ ]». Por otra parte, «[ ] como quiera que [ ] solicitó el reconocimiento de la prestación el 19 de julio de 2012, el fenómeno de la prescripción trienal operó con relación a todas las sumas anteriores al 19 de julio de 2009 [ ]». 1.7 El recurso de apelación (ff. 200 a 204).
Inconforme con el anterior fallo, la UGPP interpuso recurso de apelación, al estimar que «[ ] a 31 de diciembre de 1980, [el demandante] no se encontraba vinculado a la docencia del orden territorial o nacionalizado, igualmente tampoco se acreditan los 20 años de servicios con tales nombramientos, pues la [s]ecretaría [m]unicipal de [e]ducación de Cali mediante certificado de tiempos de servicios [indica] que el actor se vinculó desde el 15 de enero de 1990 hasta el 15 de diciembre de 1994, a través de contrato de prestación de servicios, razón por la cual tales tiempos no pueden ser tenidos en cuenta para el reconocimiento de la deprecada pensión [ ] tan solo cuenta con 18 años 8 meses y 5 días del orden territorial o nacionalizado [ ] no es posible para esta entidad computar los tiempos de servicios prestados mediante contrato de prestación de servicios, pues se concluye que no se encontraba nombrado en propiedad, como lo exige la norma [ ]» (sic).
Agrega que «[ ] el docente no acreditó buena conducta y que se haya desempeñado con honradez y consagración, requisitos que han sido ignorados por completo por el H. Tribunal [ ]». II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto fue concedido con auto de 13 de junio de 2017 (ff. 210 a 211) y admitido por esta Corporación a través de proveído de 8 de agosto de 2018 (f. 215), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, por medio de auto de 26 de noviembre de 2018 (f. 222), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad que todos aprovecharon. 2.1.1 Parte demandante (ff. 239 a 241).
El actor, por conducto de su abogado, reiteró los argumentos de la demanda. 2.1.2 Entidad demandada (ff. 242 a 244). La UGPP, por intermedio de apoderado, ratificó los argumentos del recurso de apelación. 2.1.3 Ministerio Público (ff. 245 a 251). El señor procurador tercero delegado ante esta Corporación, quien funge como representante del Ministerio Público dentro del presente proceso, es del criterio que se debe confirmar el fallo de primera instancia, puesto que «[…] se encuentra acreditado dentro del proceso que el señor [Luis Américo Mosquera Mosquera] cumplió con los requisitos exigidos por la ley para ser beneficiario de la pensión gracia [ ]».
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación[1], corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si al accionante le asiste razón jurídica para reclamar de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia en cumplimiento de los requisitos exigidos por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan, o por el contrario, carece de fundamento, toda vez que no acreditó haber laborado por lo menos 20 años en instituciones educativas departamentales, distritales o municipales, pues trabajó durante algunos períodos a través de contratos de prestación de servicios, y no demostró su desempeño como docente con honradez, consagración y buena conducta. 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación de carácter especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.
Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1º. de la Ley 114 de 1913[2] consagró por primera vez la pensión gracia, así: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.
El numeral 3 del artículo 4º. de la aludida Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[ ] Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903[3], la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 1928[4] amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Política de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual[5].
La Ley 37 de 1933[6] tampoco introdujo modificaciones a las condiciones establecidas en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los educadores que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional, en sentencia C-479 del 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º.
(parcial) y 4°. (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.
Posteriormente, a raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975[7], los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2º.), respecto de las pensiones estableció: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional (se destaca).
Las normas transcritas nos permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón que antes enunciamos, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, seguimos el criterio expuesto por la Sala plena de esta Corporación en fallo del 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.
En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: [ ] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[ ] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. [ ] 5.
La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[ ] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia [ ] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley[8].
En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b), de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 del 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada son exequibles. 3.2.1. De la propia evolución histórico- legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.
Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.
La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.
La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación[9] (se subraya y resalta).
De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta. 3.4 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) Cédula de ciudadanía y registro civil del actor, que dan cuenta de que nació el 5 de febrero de 1948 (ff. 54 a 56). b) Decreto 736 de 15 de julio de 1970, por medio del cual el gobernador de Córdoba nombró al accionante como director de la Escuela Rural Mixta de Sabalito Arriba, «[ ] con retroactividad al 1º. de junio, fecha desde la cual está prestando sus servicios [ ]» (f. 2 del cuaderno de antecedentes administrativos, CD archivo 20181265-3). c) Certificado expedido por la secretaría de educación de Córdoba, en el que consta que el actor trabajó, en condición de director de la Escuela Rural Mixta de Sabalito Arriba en el municipio de Puerto Escondido, nombrado en propiedad, desde el 15 de julio de 1970 hasta el 30 de septiembre de 1971 (f. 25). d) Certificación de tiempo de servicio de la secretaría de educación de Valle del Cauca, en la que se registra que el demandante laboró como docente de 14 horas cátedra semanales del 2 de agosto de 1990 al 2 de junio de 1991 (7 meses y 7 días); y por 16 horas semanales del 30 de octubre de 1991 al 30 de julio de 1992 (7 meses y 7 días), es decir, 1 año, 2 meses y 8 días de tiempo total laborado (f. 29). e) Constancia emitida el 6 de julio de 2012 por la secretaría de educación de Santiago de Cali (ff. 27 a 28), por conducto de la cual se informa que el demandante presta servicios en el nivel básica primaria, vinculado en propiedad como docente municipal, así: |Acto de vinculación|Desde |Hasta |Tiempo servicio | | | | |Años |Meses |Días | |Autorización de |15 de enero |6 de julio de|-- |5 |21 | |prestación de |de 1990 |1990 | | | | |servicios | | | | | | |Autorización de |14 de enero |15 de julio |-- |6 |-- | |prestación de |de 1991 |de 1991 | | | | |servicios | | | | | | |Autorización de |16 de agosto |15 de |-- |4 |-- | |prestación de |de 1991 |diciembre de | | | | |servicios | |1991 | | | | |Autorización de |15 de enero |15 de julio |-- |6 |-- | |prestación de |de 1992 |de 1992 | | | | |servicios | | | | | | |Autorización de |15 de agosto |15 de |-- |4 |-- | |prestación de |de 1992 |diciembre de | | | | |servicios | |1992 | | | | |Autorización de |15 de enero |30 de julio |-- |6 |15 | |prestación de |de 1993 |de 1993 | | | | |servicios | | | | | | |Autorización de |1º. de agosto|15 de |-- |4 |15 | |prestación de |de 1993 |diciembre de | | | | |servicios | |1993 | | | | |Autorización de |1º. de enero |30 de julio |-- |7 |-- | |prestación de |de 1994 |de 1994 | | | | |servicios | | | | | | |Autorización de |16 de agosto |15 de |-- |4 |-- | |prestación de |de 1994 |diciembre | | | | |servicios | |1994 | | | | |Subtotal laborado en autorizaciones de |3 |11 |21 | |prestación de servicios | | | | |Nombramiento en |12 de enero |6 de julio de|17 |5 |24 | |propiedad |de 1995 |2012 | | | | |Total laborados |21 |5 |15 | f) Por medio de Resoluciones RDP 3412 de 28 de enero (ff. 14 a 18), RDP 13754 de 20 de marzo y RDP 16416 de 11 de abril, todas de 2013, la UGPP negó al demandante la solicitud de 19 de julio de 2012 encaminada al reconocimiento de la pensión gracia y confirmó esa decisión al resolver los recursos de reposición y apelación instaurados, en su orden, debido a que no cuenta con los 20 años en la docencia oficial de carácter departamental, distrital, municipal o nacionalizado. g) Escrito suscrito por el actor el 16 de noviembre de 2012 en la Notaría Octava del Círculo de Cali (f. 20), en el que declara bajo la gravedad del juramento que labora «[…] al servicio de la educación desde hace 21 años, tiempo en el cual me he desempeñado con idoneidad, honestidad, consagración y buena conducta en las tareas docentes [ ]» (f. 110 CD archivo -21-2013- 11-14-).
De las pruebas anteriormente relacionadas, se desprende que el demandante nació el 5 de febrero de 1948 y trabajó como docente departamental en Córdoba desde el 15 de julio de 1970 hasta el 30 de septiembre de 1971 (1 año, 2 meses y 15 días); en la secretaría de educación del Valle del Cauca por horas cátedra, de manera interrumpida, entre el 2 de agosto de 1990 y el 30 de julio de 1992 (1 año, 2 meses y 8 días); en la secretaría de educación de Cali, a través de contratos de prestación de servicios, en forma discontinua, del 15 de enero de 1990 al 15 de diciembre de 1994 (3 años, 11 meses y 21 días); y mediante incorporación en propiedad a partir del 12 de enero de 1995 (17 años, 5 meses y 24 días[10]).
En total acredita 23 años, 10 meses y 8 días de servicios docentes de carácter departamental y municipal. En el asunto sub examine existe controversia sobre (i) la condición en que el demandante trabajó durante el interregno del 15 de enero de 1990 al 15 de diciembre de 1994, a través de diferentes e interrumpidos contratos de prestación de servicios, pues, en criterio de la demandada, estos períodos no se deben tener en cuenta para el reconocimiento de la pensión gracia; y (ii) la prueba acerca de la honradez, consagración y buena conducta en el ejercicio del servicio docente.
Respecto del primer aspecto, no le asiste razón a la accionada, en la medida en que resulta irrelevante que los lapsos relacionados en la certificación de 6 de julio de 2012 (ff. 27 a 28), el actor los haya laborado a través de dichos contratos y no en propiedad, porque el ordenamiento que regula la prestación reclamada no establece esa condición negativa para el cómputo de los años de servicios; en consecuencia, resulta suficiente que el interesado demuestre haber servido al Magisterio como docente departamental, municipal o distrital en diversas épocas, para que los tiempos laborados puedan ser tenidos en cuenta.
Para la Sala, esa modalidad de vinculación no es ajena a quienes se incorporen a la planta docente de las entidades territoriales en propiedad, puesto que las funciones que cumplen unos y otros son «[…] similares en el campo educativo y, en consecuencia, [el vinculado mediante contrato de prestación de servicios también] está obligado a acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Ello, por supuesto, descarta que la ley y las propias instituciones, dentro de la autonomía de que gozan para darse sus propios estatutos, puedan establecer regímenes restrictivos que desconozcan el derecho de los docentes ocasionales […], a percibir las prestaciones sociales reconocidas por el orden jurídico para todos los trabajadores públicos o privados, las cuales deben otorgarse en proporción al tiempo laborado»[11].
De igual forma, en lo que concierne a este tipo de vinculación, en particular cuando se trata de maestros, la Corte Constitucional es del criterio que la «[…] primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, es un principio constitucional […]»[12], y si el intérprete judicial, «[…] en un caso concreto, decide, porque lo encuentra probado, otorgarle a un docente- contratista el carácter de trabajador al servicio del Estado, puede hacerlo con base en el artículo 53 de la CP […]»[13].
En estos casos, dada la naturaleza de la función docente, el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades cobra especial relevancia, puesto que la labor desempeñada a través de contratos de prestación de servicios desentraña una verdadera relación de trabajo sobre la apariencia que haya querido ocultarla, comoquiera que los maestros vinculados bajo esa modalidad de contratación, se insiste, cumplen similares funciones a los de planta que están sujetos a un específico régimen legal y reglamentario y, además, deben acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Por tanto, la Sala valida el tiempo laborado por el accionante como docente mediante contratos de prestación de servicios, para que sea contabilizado con el ejercido en propiedad, circunstancia que le permite, previo estudio de su caso particular, acceder al reconocimiento de la pensión gracia[14].
En lo atañedero al segundo reparo consignado en la alzada, relativo a la buena conducta en el desempeño como maestro, se destaca que el demandante allegó a la entidad declaración extrajuicio relativa a su desempeño con «idoneidad, honestidad, consagración y buena conducta», la cual no ha sido desvirtuada en el proceso; asimismo, con el propósito de verificar su afirmación se consultaron sus antecedentes disciplinarios en la página electrónica de la Procuraduría General de la Nación, en los que se evidencia que no presenta[15].
Además, la UGPP no reprochó en forma alguna la buena conducta desempeñada por el actor en su ejercicio docente. En consecuencia, se tiene que por parte del demandante se acreditaron plenamente los requisitos necesarios para acceder a la referida prestación, como son el haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales y municipales por veinte (20) años, vinculado antes del 31 de diciembre de 1980 (15 de julio de 1970), contar con 50 años de edad (los cumplió el 5 de febrero de 1998) y observar buena conducta, razón por la que resulta dable acceder a las pretensiones de la demanda.
Por otra parte, en la sentencia de primera instancia se sostiene que el docente «cumplió con los requisitos de edad y tiempo de servicios para ser beneficiario de la prestación», el «5 de febrero de 2008». No obstante, el demandante aquel día cumplió fue 60 años, pues el requisito de edad lo satisfacía desde el 5 de febrero de 1998. Por consiguiente, al efectuar el conteo de tiempos de servicios, se concluye que completó los 20 años de servicios el 28 de septiembre de 2009 y a partir de ese día alcanzó el estatus pensional.
En tal sentido, se modificará el fallo apelado, lo cual también impone revocar la decisión de declarar probada la excepción de prescripción de mesadas, porque ya no se encuentra configurada, pues la respectiva reclamación se formuló el 19 de julio de 2012. De igual manera, en el escrito de apelación la demandada solicita la revocación del fallo de primera instancia en su integridad, lo cual incluye la condena en costas impuesta y las agencias en derecho; al respecto la Sala estima que el a quo aplicó de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 392 del CPC, hoy 365[16] del CGP, por remisión expresa del artículo 188[17] del CPACA, a la parte vencida, pues no estudió aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, sino que adoptó esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba de manera inexorable la imposición de tal condena.
En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1º. de diciembre de 2016[18], así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por lo tanto, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, actuación que, se reitera, no desplegó el a quo, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandada, no se impondrá condena en costas.
Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala (i) confirmará de manera parcial la sentencia de primera instancia, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, toda vez que se desvirtuó la presunción de legalidad de los actos acusados, pues el demandante cumple los requisitos exigidos por la ley para acceder a la pensión gracia;
(ii) modificará el ordinal segundo de su parte decisoria, en el sentido de que la fecha de adquisición del estatus pensional del demandante es el 28 de septiembre de 2009; y (iii) revocará la decisión de declarar probada la excepción de prescripción de mesadas y la condena en costas, que incluye las agencias en derecho, impuesta a la parte demandada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, de acuerdo con el Ministerio Público, FALLA: 1º. Confírmase parcialmente la sentencia de 1º. de febrero de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que accedió de manera parcial a las pretensiones de la demanda incoada por el señor Luis Américo Mosquera Mosquera contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), conforme a lo consignado en la parte motiva. 2º.
Modifícase el ordinal segundo de la parte decisoria de la providencia apelada, en el sentido de que el accionante adquirió el estatus pensional el 28 de septiembre de 2009, de acuerdo con lo indicado en la motivación del presente fallo. 3º. Revócanse los ordinales cuarto y quinto de la parte dispositiva de la sentencia impugnada, en cuanto se declaró probada la excepción de prescripción de las mesadas causadas con anterioridad al 19 de julio de 2009 y se condenó en costas a la entidad demandada, que incluye las agencias en derecho, según las consideraciones. 4°.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase. Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente |SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ |CÉSAR PALOMINO CORTÉS | |Con aclaración de voto | | | | | | | | Relatoría: AJSD/Dcsg/Lmr. ----------------------- [1] Según el artículo 328 del Código General del Proceso, «El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley»; asimismo, «El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella». [2] «[Q]ue crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». [3] «[S]obre Instrucción Pública». [4] «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». [5] «ARTICULO 128.
Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley. Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas». [6] «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». [7] «[P]or la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». [8] Expediente S-699 del 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón, magistrado ponente Nicolás Pájaro Peñaranda. [9] En la sentencia C- 480 de 2000 la Corte reiteró que «por expresa voluntad del legislador la Ley 114 de 1913, continúa teniendo vigencia en el tiempo pese a su derogación por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pues, como acaba de verse, el legislador expresamente dispuso que a los docentes “vinculados hasta 31 de diciembre de 1980” que “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos”.
Ello significa, a contrario sensu, que ella no rige para los vinculados a partir del 1º de enero de 1981, pues éstos docentes, “nacionales y nacionalizados”, tendrán derecho “sólo a una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año» (se destaca). La parte en negrillas de la Ley 91 de 1989 no ha sido retirada del orden jurídico. [10] Téngase en cuenta que para la fecha en que se expidió el último certificado de tiempos de servicio que obra en el expediente, esto es, el 6 de julio de 2012, el vínculo laboral se encontraba vigente. [11] Sentencia C-517 de 1999, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa. [12] Sentencia C-555 de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. [13] Ibidem. [14] En ese sentido se ha pronunciado esta subsección en sentencias del 19 de enero de 2017, expediente: 54001-23-33-000-2012-00180-01 (1706-2015) y 13 de agosto de 2018 expediente: 20001-23-33-000-2013-00403-01 (2243-2015) C. P. Carmelo Perdomo Cuéter; y 14 de junio de 2018, expediente: 17001-23- 33-000-2013-00374-01 (4791-2014), C. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. [15] Corte Constitucional, sentencia C-371 del 14 de mayo de 2002: «[…] la buena conducta que resulta exigible de los servidores públicos […] se precisa a partir del respectivo régimen disciplinario». [16] «En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1.
Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código. Además, se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. […]». [17] «Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil». [18] Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, actor: Ramiro Antonio Barreto Rojas, demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).