PENSIÓN GRACIA - Marco normativo / PENSIÓN GRACIA - Docentes territoriales vinculados antes de 31 de diciembre de 1980 que cumplan veinte años de servicio / DOCENTE DEPARTAMENTAL - Tiempo laborado válido para reconocimiento pensional / PENSIÓN GRACIA – Reconocimiento. Acreditó el cumplimiento de los requisitos mínimos exigidos / PRESCRIPCIÓN TRIENAL - Operó Para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta.
Los citados documentos resulta evidente que la accionante ocupó el cargo de educadora territorial, por lo cual los lapsos comprendidos entre el 1° y el 30 de marzo de 1977 y desde el 27 de enero de 1994 en adelante, son susceptibles de ser contabilizados para efectos de colmar el requisito de tiempo de servicios exigido para acceder al reconocimiento y pago de la pensión gracia (20 años).
A manera de corolario, se acreditaron plenamente por parte de la demandante los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia, como son el haber prestado los servicios en calidad de profesora territorial (departamental) por más de veinte (20) años, vinculada antes del 31 de diciembre de 1980 (1° de marzo de 1977), contar con 50 años de edad (pues los cumplió el 25 de julio de 2009) y observar una buena conducta en su desempeño como maestra, razón por la que resulta dable acceder a las pretensiones de la demanda, como lo determinó el a quo.
Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, toda vez que se desvirtuó la presunción de legalidad de los actos acusados.
FUENTE FORMAL: LEY 114 DE 1913 / LEY 116 DE 1928 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “B” Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D.C., diecisiete (17) de julio de dos mil veinte (2020). Radicación número: 68001-23-33-000-2016-01404-01(5268-18) Actor: GLADYS SHEILA PORTILLO CÁRDENAS Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO.
REMA: RECONOCIMIENTO PENSIÓN GRACIA. Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia proferida el 20 de febrero de 2018 por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe. I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 65 a 87 y 94 a 99). La señora Gladys Sheila Portillo Cárdenas, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 1218 de 18 de enero, RDP 7032 de 18 de febrero y RDP 11726 de 14 de marzo, todas de 2016, por medio de las cuales se le negó el reconocimiento de la pensión gracia. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la UGPP reconocer y pagar la pensión gracia a partir del 25 de julio de 2009, «[…] fecha en que adquirió su status […]», e indexar las sumas resultantes; por último, se condene en costas a la accionada.. 1.3 Fundamentos fácticos.
Relata la accionante que nació el 25 de julio de 1959, «[…] lo cual quiere decir que alcanzó los 50 años de edad el día 25 de julio de 2009». Que cumplió 20 años de servicios el 8 de febrero de 1997 y comenzó a ejercer funciones como educadora con el «[…] Decreto Departamental No.0217 del 8 de febrero de 1977, [emanado de la] Gobernación de Santander […]».
Dice que, posteriormente, «[…] fue vinculada y posesionada, por el Departamento de Santander sin solución de continuidad […] y no por la Nación», en condición de profesora, en propiedad, en virtud del Decreto 21 de 18 de enero de 1994. Agrega que el 6 de octubre de 2015 solicitó de la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión gracia, negada con Resolución RDP 1218 de 18 de enero de 2016, contra la cual interpuso los recursos de reposición y en subsidio de apelación, desatados de manera desfavorable a través de Resoluciones RDP 7032 de 18 de febrero y RDP 11726 de 14 de marzo siguiente, en su orden, porque, según la accionada, en el «[…] certificado […] de fecha 20 de agosto de 2015 [consta] que la interesada laboró para el municipio de Barrancabermeja por el periodo del 01 de marzo de 1977 al 20 de agosto de 2015, como docente […] nacional […]». 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por el acto administrativo demandado los artículos 1 a 5, 13, 23, 25, 46, 48, 53, 58, 83, 85, 113 y 209 de la Constitución Política; 1, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913; 6 de la Ley 116 de 1928; 3 del Decreto 81 de 1976; 15 de la Ley 91 de 1989; 81 de la Ley 812 de 2003; las Leyes 141 de 1961, 33 y 62 de 1985; y el Decreto ley 2277 de 1979.
Aduce que trabajó como maestra, en propiedad, a partir del 1° de marzo de 1977 en el departamento de Santander, por lo que tiene derecho al reconocimiento de la prestación reclamada al cumplir los requisitos exigidos por la normativa aplicable. 1.5 Contestación de la demanda (ff. 165 a 174). La entidad demandada, por medio de apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones; respecto de los hechos no acepta ninguno; y formula las excepciones denominadas inexistencia de la obligación, cobro de lo no debido, presunción de legalidad de los actos administrativos y prescripción. Asevera que «[…] en los certificados adjuntos al expediente, se reporta que todo [el] tiempo laborado [por la actora] es de orden nacional, por lo que, a pesar de que estaba vinculada […] antes del 31 de diciembre de 1980 […], no tendría derecho a la pensión gracia, toda vez que no cumple con los 20 años de servicio a la docencia oficial […] municipal, departamental y distrital y/o nacionalizada». 1.6 Providencia apelada (ff. 193 a 194).
El Tribunal Administrativo de Santander, mediante sentencia de 20 de febrero de 2018, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al considerar que la accionante «[…] cumplió 20 años de servicio [docente] el 1° de marzo de 1997, pues [comenzó a trabajar] el 1° de marzo de 1977, y [adquirió] el estatus pensional el 25 de julio de 2009 […]».
Que «[…] si bien el certificado expedido por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio […], indica que la demandante ostenta el carácter de maestra nacional, debe tenerse en cuenta que su nombramiento fue efectuado por el gobernador de Santander, es decir, no fue hecho por una entidad del orden nacional […]». Además, el mandatario del referido ente territorial, con «[…] Decreto 0217 del 8 de febrero de 1977, la nombró como docente del grupo urbano y […] ratific[ó] el hecho de que es una [profesora] nacionalizada […] [con ocasión del] Decreto 21 de 18 de enero de 1994 […]».
Sostiene que «[…] contrario a lo que se [expresa] en los actos acusados la demandante cuenta con la calidad de [docente] nacionalizada y no nacional […]». En lo concerniente al fenómeno jurídico-procesal de la prescripción, estima que se encuentran prescritas las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 6 de octubre de 2012, en tanto que presentó la petición de reconocimiento el 6 de octubre de 2015.
Por lo anterior, anuló los actos administrativos acusados, ordenó a la UGPP reconocer a la demandante la pensión gracia reclamada «[…] a partir del 25 de julio de 2009, en cuantía del 75% de todo lo devengado en el año anterior a la adquisición del estatus de pensionada […]»; y declaró la prescripción de las mesadas causadas con anterioridad al 6 de octubre de 2012. 1.7 Recurso de apelación (ff. 195 a 199).
Inconforme con la anterior sentencia, la accionada, por conducto de apoderada, interpuso recurso de apelación en el cual insiste en que la demandante entre el 1° de marzo de 1977 y el 2 de agosto de 2015, ejerció funciones como maestra nacional, es decir, no cumple los 20 años de servicio en la docencia oficial de carácter territorial. II.
TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto fue concedido mediante proveído de 11 de julio de 2018 (f. 204) y admitido por esta Corporación a través de auto de 4 de marzo de 2019 (f. 213), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 247 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, con auto de 11 de diciembre de 2019 (f. 250), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, de conformidad con lo establecido en el artículo 247 del CPACA, oportunidad aprovechada por las primeras. 2.1.1 Parte demandante (ff. 255 a 260).
La actora sugiere que la decisión adoptada por el Tribunal está ajustada a los preceptos legales que regulan la materia, toda vez que su designación como profesora «[…] fue producto de actos administrativos […] expedido[s] por la Gobernación de Santander y su Secretaría de Educación, ante[s] del primero de enero de 1981, lo cual demuestra que […]» es docente territorial. 2.1.2 Entidad accionada (ff. 261 a 264).
La UGPP, por medio de apoderada, expone los mismos argumentos consignados en el recurso de apelación, consistentes en que la actora tuvo un vínculo laboral de naturaleza nacional. III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico.
De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde determinar si a la demandante le asiste razón jurídica para reclamar de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) el reconocimiento de la pensión gracia en cumplimiento de los requisitos exigidos por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan, o por el contrario, carece de fundamento, por cuanto tiene la calidad de docente nacional. 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico de fondo planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación de carácter especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.
Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1.º de la Ley 114 de 1913[1] consagró por primera vez la pensión gracia, así: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.
El numeral 3 del artículo 4.º de la aludida Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903[2], la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 1928[3] amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual[4].
La Ley 37 de 1933[5] tampoco introdujo modificaciones a las condiciones establecidas en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los maestros que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1.º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.
Posteriormente, a raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975[6], los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2.º), respecto de las pensiones estableció: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.
Las normas transcritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la Sala plena de esta Corporación en fallo del 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.
En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: […] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.
La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley[7].
En relación con la constitucionalidad del artículo 15 (numeral 2, letra b), de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1. De la propia evolución histórico- legislativa de la vinculación laboral de los "docentes oficiales", aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen "un servicio a cargo de la Nación", lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.
Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.
La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.
La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación[8].
De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta. 3.4 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) Según cédula de ciudadanía (f. 21), la demandante nació el 25 de julio de 1959, por lo que cumplió 50 años de edad el 25 de julio de 2009. b) Por medio de Decreto 217 de 8 de febrero de 1977 (ff. 2 a 5), el gobernador de Santander nombró a la accionante, entre otras personas, como maestra, en propiedad, de un grupo urbano de Barrancabermeja; empleo del cual tomó posesión el 1° de marzo siguiente (f. 6). c) Decreto 21 de 18 de enero de 1994, con el cual el gobernador de Santander realiza la «[…] conversión parcial de las actuales horas cátedras nacionalizadas en plazas docentes de tiempo completo […]», y nombra en propiedad a la actora en condición de profesora del grado 10° en el Instituto Técnico Superior de Comercio en Barrancabermeja (ff. 22 a 25). d) Mediante declaración juramentada de 24 de agosto de 2015 (CD, f. 175), la demandante expresa que se ha desempeñado en calidad de maestra, destacándose por su «[…] honradez, consagración idoneidad, buena conducta […]». e) Formato único para la expedición de certificado de historia laboral de 20 de agosto de 2015 del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (CD, f. 175), que da cuenta de que la actora tuvo una vinculación en propiedad como maestra nacional del 1° al 30 de marzo de 1977; y, posteriormente, desde el 27 de enero de 1994 hasta el 20 de agosto de 2015[9]. f) De conformidad con el formato único para expedición de certificado de salarios de 20 de agosto de 2015 (CD, f. 175), la accionante devengó, entre el 1° de enero de 2013 y el 20 de agosto de 2015, sueldo, bonificación mensual y primas de vacaciones, servicios y navidad. g) Con Resolución RDP 1218 de 18 de enero de 2016 (ff. 7 a 11), la UGPP le negó a la accionante la petición de 6 de octubre de 2015, encaminada a obtener el reconocimiento de la pensión gracia, contra la cual interpuso los recursos de reposición y en subsidio de apelación, desatados de manera desfavorable a través de Resoluciones RDP 7032 de 18 de febrero (ff. 12 a 15) y RDP 11726 de 14 de marzo del mismo año (ff. 16 a 20), en su orden.
De las pruebas anteriormente relacionadas, se desprende que la demandante nació el 25 de julio de 1959 y laboró para la secretaría de educación de Santander en condición de maestra departamental, en propiedad, del 1° al 30 de marzo de 1977 y, luego, desde el 27 de enero de 1994[10] para un total de tiempo de servicios, al momento de la reclamación administrativa (6 de octubre de 2015), de 21 años, 9 meses y 8 días.
En atención a su situación, la accionante pidió de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia, negado mediante los actos acusados. De acuerdo con el recurso de apelación presentado por la UGPP, se observa que existe controversia en cuanto al carácter del nombramiento de la demandante, pues estima que es nacional. Al respecto, se deberán abordar las distinciones previstas por el legislador entre docentes nacionales, nacionalizados y territoriales.
Sobre este tópico, resulta oportuno aclarar que, en virtud de la Ley 43 de 1975, se nacionalizó la educación primaria y secundaria, para lo cual se concedió un término de 5 años (artículo 3[11]), esto es, hasta el 31 de diciembre de 1980, de lo que se colige que con antelación a dicho proceso únicamente existían dos categorías de maestro oficiales, a saber: nacionales y territoriales.
Y, posteriormente a la referida nacionalización de la educación, los profesores se clasificaron en nacionales y nacionalizados. Es por ello que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 se refiere a los docentes nacionales y nacionalizados, pues a partir del 1.º de enero de 1981 el personal dedicado a la docencia se clasifica en esas dos categorías.
La diferenciación entre las clases de educadores quedó establecida en el artículo 1.º de la Ley 91 de 1989, de la siguiente manera: i) Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno nacional. ii) Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1.º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. iii) Personal territorial.
Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1.º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10[12] de la Ley 43 de 1975. La distinción que trae la norma clasifica la vinculación oficial docente en dos grandes grupos: (i) los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional (personal nacional) y (ii) los nombrados por entidades territoriales (personal nacionalizado y territorial).
La importancia de la anterior clasificación radica en que se constituye en el punto de partida de la Administración y los jueces de esta jurisdicción para evaluar si el profesor interesado tiene derecho o no al reconocimiento de la pensión gracia. En el asunto sub examine, se tiene que la actora fue nombrada por el entonces gobernador de Santander en calidad de maestra territorial, en propiedad, (i) en virtud del Decreto 217 de 8 de febrero de 1977, cargo en el que permaneció durante 30 días, y (ii) a través del Decreto 21 de 18 de enero de 1994, empleo en el que prestó sus servicios por más de 20 años.
De la lectura de los referidos actos administrativos se corrobora, por un lado, que fueron firmados por el gobernador y el secretario de educación de Santander, sin la intervención de funcionarios del Ministerio de Educación Nacional, y por otro, que en el suscrito en el año 1994, con el cual se efectuó la conversión de «[…] las horas cátedras […] en […] docentes de tiempo completo […]», el funcionario que realizó las designaciones, entre ellas la de la accionante, expresó que las plazas a ocupar eran nacionalizadas.
Ahora bien, esta Sala aclara que reposa en el expediente formato único para la expedición de certificado de historia laboral de 20 de agosto de 2015 del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en el que figura que la demandante es maestra nacional; sin embargo, como se analizó en precedencia, el contenido de los actos de nombramiento permiten inferir que las vacantes y los cargos en los que fue designada la accionante pertenecían al ente territorial y no a la Nación; en consecuencia, debe darse prevalencia a los decretos que originaron la relación laboral, máxime cuando en ellos se advierte que las situaciones administrativas no emanaron del Ministerio de Educación Nacional, con lo que se salvaguarda, a su vez, la primacía del derecho sustancial sobre el formal.
Asimismo, si la accionada no estaba de acuerdo con los actos administrativos proferidos por la entidad territorial, al considerar que la información allí incluida no correspondía a la realidad o por cualquier otro motivo, debió haberlo puesto en conocimiento dentro del trámite procesal, contrario a ello, guardó silencio, es decir, dichos actos conservan su presunción de legalidad.
Recuérdese que las anteriores pruebas son las que, conforme al artículo 1.º de la Ley 91 de 1989 y la jurisprudencia de esta Corporación, determinan el tipo de vinculación de una persona con la «profesión docente»[13], toda vez que el primero prevé que los maestros vinculados por nombramiento del Gobierno nacional conforman el «[p]ersonal nacional», al paso que la segunda ha concluido que el funcionario competente para certificar la calidad de educador territorial es el nominador.
Sobre el particular, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación CE- SUJ-SII-11-2018 (SUJ-11-S2)[14], fijó, entre otras reglas, la siguiente: Unificase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el reconocimiento de pensión gracia, […] en el sentido de que […] (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial [se destaca].
Por consiguiente, esta Corporación concluye que de los citados documentos resulta evidente que la accionante ocupó el cargo de educadora territorial, por lo cual los lapsos comprendidos entre el 1° y el 30 de marzo de 1977 y desde el 27 de enero de 1994 en adelante, son susceptibles de ser contabilizados para efectos de colmar el requisito de tiempo de servicios exigido para acceder al reconocimiento y pago de la pensión gracia (20 años).
A manera de corolario, se acreditaron plenamente por parte de la demandante los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia, como son el haber prestado los servicios en calidad de profesora territorial (departamental) por más de veinte (20) años, vinculada antes del 31 de diciembre de 1980 (1° de marzo de 1977), contar con 50 años de edad (pues los cumplió el 25 de julio de 2009) y observar una buena conducta en su desempeño como maestra, razón por la que resulta dable acceder a las pretensiones de la demanda, como lo determinó el a quo.
Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, toda vez que se desvirtuó la presunción de legalidad de los actos acusados.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1.° Confírmase la sentencia proferida el 20 de febrero de 2018 por el Tribunal Administrativo de Santander, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda incoada por la señora Gladys Sheila Portillo Cárdenas contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), conforme a lo consignado en las consideraciones de esta providencia. 2.° Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.
Notifíquese y cúmplase. Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS Relatoría: AJSD/Dcsg/Lmr. ----------------------- [1] «[Q]ue crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». [2] «[S]obre Instrucción Pública». [3] «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». [4] «ARTICULO 128.
Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley. Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas». [5] «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». [6] «[P]or la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». [7] Expediente S-699 del 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón, magistrado ponente Nicolás Pájaro Peñaranda. [8] En la sentencia C- 480 de 2000 la Corte reiteró que «por expresa voluntad del legislador la Ley 114 de 1913, continúa teniendo vigencia en el tiempo pese a su derogación por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pues, como acaba de verse, el legislador expresamente dispuso que a los docentes “vinculados hasta 31 de diciembre de 1980” que “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos”.
Ello significa, a contrario sensu, que ella no rige para los vinculados a partir del 1º de enero de 1981, pues éstos docentes, “nacionales y nacionalizados”, tendrán derecho “sólo a una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año». La parte en negrillas de la Ley 91 de 1989 no ha sido retirada del orden jurídico. [9] Hasta la fecha de expedición del certificado, la accionante no se había retirado del servicio oficial. [10] Según formato único para expedición de certificado de historia laboral de 20 de agosto de 2015, que igualmente da cuenta de que la demandante, para esa fecha, seguía vinculada al servicio docente. [11] «A partir del 1o. de enero y hasta el 31 de diciembre de 1976, la Nación pagará el veinte por ciento (20%) de los gastos de funcionamiento (personal) de la educación a que se refiere el artículo primero, conforme a los presupuestos respectivos del año de 1975; y así sucesivamente en cada vigencia subsiguiente, aumentará en un veinte por ciento (20%) su aporte a dichos gastos, hasta llegar a absorber el ciento por ciento (100%) de los mismos en 1980 (de 1976 a 1980)». [12] «En adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria, ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional». [13] Sobre el particular, el artículo 2 del Decreto 2277 de 1979 establece que «Se entiende por profesión docente el ejercicio de la enseñanza en planteles oficiales y no oficiales de educación en los distintos niveles de que trata este Decreto.
Igualmente incluye esta definición a los docentes que ejercen funciones de dirección y coordinación de los planteles educativos, de supervisión e inspección escolar, de programación y capacitación educativa, de conserjería y orientación de educandos, de educación especial, de alfabetización de adultos y demás actividades de educación formal autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional, en los términos que determine el reglamento ejecutivo». [14] Fallo de 21 de junio de 2018, consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter, expediente: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). ----------------------- Radicación No. 41001-23-33-000-2015-00217-01 Actor: DANIELA ALEJANDRA PÉREZ MONJE IMPUGNACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - Pág. No. 1