11001-03-15-000-2020-02251-00 — Consejo de Estado

11001-03-15-000-2020-02251-00Consejo de Estado · SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTITRÉS ESPECIAL DE DECISIÓNSentencia2020-08-21

Ponente: José Roberto Sáchica Méndez

Actor: Ministerio De Salud Y Protección Social·Demandado: Resolución 0000686 Del 28 De Abril De 2020

De qué trata

Síntesis: El artículo 20 de la Ley 137 de 1994 Estatutaria de los Estados de Excepción, recogido y reiterado por el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011, faculta al Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo para adelantar el trámite del control inmediato de legalidad de aquellos actos administrativos (i) de carácter general dictados por autoridades del orden nacional, (ii) que se profieran en ejercicio de la función administrativa, y (iii) que correspondan al desarrollo de los Decretos Legislativos, expedidos durante los estados de excepción. En estos términos, el juez de la legalidad de los actos administrativos así expedidos, está compelido a verificar la presencia concurrente de tales condicionamientos, que son elementos que definen el factor de competencia atribuido a esta jurisdicción. Valga decir, en estos casos, se trata de un control judicial excepcional, pues se asocia a las circunstancias que dieron origen a la adopción de medidas extraordinarias a través de los Decretos Legislativos respectivos, todo lo cual entrelaza, de manera armónica, el régimen previsto en la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción (LEEE) con los mecanismos de control objetivo de los actos administrativos contenido en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). En línea de lo dicho, el control inmediato de legalidad se exhibe como parte de la estructura de pesos y contrapesos que caracteriza el Estado Social de Derecho, de manera que su activación en sede judicial se erige en una respuesta automática orientada a la preservación del orden legal, en este caso, el proferido por el legislador de excepción, mediante el control inmediato de legalidad de los actos expedidos así expedidos. Bajo esta especial naturaleza, y a la sazón del artículo 20 de la citada la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, únicamente los actos administrativos de carácter general proferidos en ejercicio de función administrativa que “correspondan al desarrollo de los decretos legislativos” son susceptibles de conocimiento de esta jurisdicción por la vía del control inmediato de legalidad.ACTOS ADMINISTRATIVOS - Contra los que no procede el control inmediato de legalidadLa anterior premisa descarta en su seno, el escrutinio de aquellos actos de la administración que no tengan la condición de administrativos, es decir, que no correspondan a manifestaciones unilaterales capaces de producir efectos jurídicos, con fuerza y valor vinculantes, así como de aquellos que, aun cuando correspondan a esta descripción, no sean de carácter general o que siéndolo no se expidan en desarrollo de un decreto legislativo proferido en el marco de un estado de excepción, pues este mecanismo está dirigido al examen exclusivo y excluyente de las actuaciones que descansen en facultades establecidas por las normas extraordinarias. Al compás de esta regla, a manera de ejemplo, se revela improcedente, bajo este mecanismo de control, el conocimiento de un acto administrativo proferido en ejercicio de competencias ordinarias, pues, independientemente de que sea expedido en el contexto mismo del estado de excepción, e incluso cuando con éste se adopten medidas para conjurar las circunstancias críticas que le dieron origen, si el acto, en todo caso, se produce bajo el despliegue de competencias ordinarias y permanentes, no será procedente el control inmediato de legalidad. Así las cosas, dado que las reglas indicadas constituyen presupuestos de procedibilidad del aludido control inmediato de legalidad, todas, y no solamente unas de ellas, deben concurrir para que proceda el análisis de fondo del acto respectivo, pues la ausencia de cualquiera de ellas impide abordar el análisis de legalidad y, por tanto, en caso de que un proceso llegue en esas condiciones a instancia de ser fallado, el juez se verá compelido a proferir una decisión inhibitoria.PLANTILLA INTEGRADA DE LIQUIDACIÓN DE APORTES (PILA) - Naturaleza y función[S]ea lo primero anotar que la Resolución que ocupa la atención de la Sala, modificó la Resolución 2388 de 2016, por medio de la cual el Ministerio de Salud y Protección Social unificó las reglas para el recaudo de aportes al sistema de seguridad social integral y parafiscales, a través de la utilización, por parte de los aportantes y los operadores de información y las administradoras del sistema, de la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes -PILA-. Como se sabe, la Ley establece la obligación de efectuar aportes al sistema de seguridad social integral y parafiscales y, para facilitar el cumplimiento de esa obligación, el Gobierno Nacional estableció la denominada Planilla Integrada de Liquidación de Aportes -PILA-. Tal planilla, en su acepción más sencilla, corresponde a un formato que permite a todas las personas y empresas liquidar y pagar sus aportes al sistema de protección social; es decir, a los subsistemas de salud, pensiones, riesgos profesionales, cajas de compensación, ESAP, SENA e ICBF. En resumen, y de una manera más elaborada, es una herramienta virtual e inteligente que permite el pago integrado de los aportes al sistema de seguridad social.ACTOS CONTROLABLES POR LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - Naturaleza jurídica / ACTOS DE EJECUCIÓN - No son objeto de control jurisdiccional, salvo que creen, modifiquen o extingan una situación jurídica / ACTOS DE EJECUCIÓN - NociónEn este punto del análisis, debe recordarse que los actos que son controlables por la jurisdicción contenciosa, son los actos administrativos definitivos, generales o particulares, depositarios de una declaración de voluntad de la administración que se profieran de manera unilateral en ejercicio de la función administrativa y que producen efectos jurídicos directos, conforme las previsiones contenidas en los artículos 137, 138, 139, 141 y 147 de la Ley 1437 de 2011. Sin perjuicio de lo anterior, debe recordarse que los actos de ejecución no son objeto de control jurisdiccional, salvo que crean, modifiquen o extinguen una situación jurídica, en tanto omitan o exceden parcial o totalmente lo dispuesto en la sentencia o en el acto administrativo que ejecutan, pues, cuando plasman una decisión de esta naturaleza, se constituyen en verdaderos actos administrativos y definen una situación jurídica que no fue contemplada en el acto primigenio, controlable a través de los medios ordinarios dispuestos legalmente para ello (…). La jurisprudencia y la doctrina coinciden en que los actos de ejecución, sea cual fuere la forma en que se manifiesten o adopten, no crean, modifican o extinguen una situación jurídica, ni tampoco definen una actuación administrativa, ya que el efecto jurídico lo produce el acto objeto de la ejecución, de manera que se limitan a plasmar en el mundo material y físico el contenido previo de la decisión.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD INHIBITORIO - El acto objeto de control es un acto de ejecuciónEn punto al análisis de la naturaleza de este acto, la Sala anuncia desde ya que se inhibirá para resolver de fondo sobre el control inmediato de legalidad, dado que no es controlable por la jurisdicción contenciosa, por tratarse de un acto de ejecución. (…) [L]a Resolución 00686 de 2020 vino a implementar el mandato contenido en artículos 1º y 2º del Decreto Legislativo 558, que prevé la disminución de los aportes al sistema de seguridad social. (…) Además, incorporó el mandato del Decreto Legislativo 538, en cuanto exime los intereses de mora por el pago extemporáneo de los aportes al Sistema de Seguridad Social a partir del 12 de abril de 2020, hasta el mes siguiente de duración de la emergencia sanitaria. De esta manera, la Resolución 686 de 2020 introdujo las modificaciones necesarias al sistema de recaudo contentivo de la planilla virtual, en virtud de lo fijado en los Decretos Legislativos 538 y 558 de 2020 (…). En consecuencia, analizadas las normas legales en que se fundó el acto, la Sala encuentra que la Resolución 000686 de 2020 no desarrolla ni reglamenta los Decretos 538 y 558 de 2020, pues lo que hace es ejecutar de manera directa el mandato del legislador para habilitar las planillas PILA y los anexos Técnicos 1 y 2, y así permitir, a través de dicho canal, la autoliquidación y pago de los aportes, incluida la reducción y exención prevista por la ley. (…) A juicio de la Sala, y tal como fue anunciado, la Resolución 686 de 2020 contiene elementos distintivos de los actos administrativos de ejecución, en tanto se limita a dar cumplimiento a los Decretos Legislativos 538 y 558 de 2020, con el fin de hacer operativos los “beneficios” concedidos en ambas normas extraordinarias. (…) Así, por su contenido, el asunto de que trata y sobre el cual recae la declaración del acto que se escruta, en realidad corresponde a la implementación de un mandato previo del legislador, vinculante desde su origen a los administrados (…). (…) Además, porque al comparar el contenido del Acto frente a las previsiones de los artículos 3º del Decreto 558 y 26 del Decreto 538 de 2020, se evidencia que la Resolución materialmente lo que hace es aplicar y ejecutar la norma legal en toda su extensión, sin superar, exceder o disponer aspectos adicionales a los allí previstos. Por esto, el Ministerio de Salud y Protección Social, en esta oportunidad, no desarrolla los decretos extraordinarios, pues su accionar se sitúa en el campo de los actos de ejecución que dan cumplimiento a una norma de rango superior. (…) [D]e modo que el control automático de legalidad respecto de ese acto resulta improcedente, debiéndose anotar, finalmente, que la sala no observa prescripciones normativas en el acto objeto de control que excedan parcial o totalmente el mandato que ejecuta.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / RESOLUCIÓN 0000686 DEL 28 DE ABRIL DE 2020 – Expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social / MEDIDAS OBJETO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Naturaleza jurídica / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Procedencia, finalidad y naturaleza jurídica El artículo 20 de la Ley 137 de 1994 Estatutaria de los Estados de Excepción, recogido y reiterado por el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011, faculta al Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo para adelantar el trámite del control inmediato de legalidad de aquellos actos administrativos (i) de carácter general dictados por autoridades del orden nacional, (ii) que se profieran en ejercicio de la función administrativa, y (iii) que correspondan al desarrollo de los Decretos Legislativos, expedidos durante los estados de excepción. En estos términos, el juez de la legalidad de los actos administrativos así expedidos, está compelido a verificar la presencia concurrente de tales condicionamientos, que son elementos que definen el factor de competencia atribuido a esta jurisdicción. Valga decir, en estos casos, se trata de un control judicial excepcional, pues se asocia a las circunstancias que dieron origen a la adopción de medidas extraordinarias a través de los Decretos Legislativos respectivos, todo lo cual entrelaza, de manera armónica, el régimen previsto en la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción (LEEE) con los mecanismos de control objetivo de los actos administrativos contenido en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).

En línea de lo dicho, el control inmediato de legalidad se exhibe como parte de la estructura de pesos y contrapesos que caracteriza el Estado Social de Derecho, de manera que su activación en sede judicial se erige en una respuesta automática orientada a la preservación del orden legal, en este caso, el proferido por el legislador de excepción, mediante el control inmediato de legalidad de los actos expedidos así expedidos.

Bajo esta especial naturaleza, y a la sazón del artículo 20 de la citada la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, únicamente los actos administrativos de carácter general proferidos en ejercicio de función administrativa que “correspondan al desarrollo de los decretos legislativos” son susceptibles de conocimiento de esta jurisdicción por la vía del control inmediato de legalidad.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 ACTOS ADMINISTRATIVOS – Contra los que no procede el control inmediato de legalidad La anterior premisa descarta en su seno, el escrutinio de aquellos actos de la administración que no tengan la condición de administrativos, es decir, que no correspondan a manifestaciones unilaterales capaces de producir efectos jurídicos, con fuerza y valor vinculantes, así como de aquellos que, aun cuando correspondan a esta descripción, no sean de carácter general o que siéndolo no se expidan en desarrollo de un decreto legislativo proferido en el marco de un estado de excepción, pues este mecanismo está dirigido al examen exclusivo y excluyente de las actuaciones que descansen en facultades establecidas por las normas extraordinarias.

Al compás de esta regla, a manera de ejemplo, se revela improcedente, bajo este mecanismo de control, el conocimiento de un acto administrativo proferido en ejercicio de competencias ordinarias, pues, independientemente de que sea expedido en el contexto mismo del estado de excepción, e incluso cuando con éste se adopten medidas para conjurar las circunstancias críticas que le dieron origen, si el acto, en todo caso, se produce bajo el despliegue de competencias ordinarias y permanentes, no será procedente el control inmediato de legalidad.

Así las cosas, dado que las reglas indicadas constituyen presupuestos de procedibilidad del aludido control inmediato de legalidad, todas, y no solamente unas de ellas, deben concurrir para que proceda el análisis de fondo del acto respectivo, pues la ausencia de cualquiera de ellas impide abordar el análisis de legalidad y, por tanto, en caso de que un proceso llegue en esas condiciones a instancia de ser fallado, el juez se verá compelido a proferir una decisión inhibitoria.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 PLANTILLA INTEGRADA DE LIQUIDACIÓN DE APORTES (PILA) – Naturaleza y función [S]ea lo primero anotar que la Resolución que ocupa la atención de la Sala, modificó la Resolución 2388 de 2016, por medio de la cual el Ministerio de Salud y Protección Social unificó las reglas para el recaudo de aportes al sistema de seguridad social integral y parafiscales, a través de la utilización, por parte de los aportantes y los operadores de información y las administradoras del sistema, de la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes –PILA-.

Como se sabe, la Ley establece la obligación de efectuar aportes al sistema de seguridad social integral y parafiscales y, para facilitar el cumplimiento de esa obligación, el Gobierno Nacional estableció la denominada Planilla Integrada de Liquidación de Aportes –PILA-. Tal planilla, en su acepción más sencilla, corresponde a un formato que permite a todas las personas y empresas liquidar y pagar sus aportes al sistema de protección social; es decir, a los subsistemas de salud, pensiones, riesgos profesionales, cajas de compensación, ESAP, SENA e ICBF.

En resumen, y de una manera más elaborada, es una herramienta virtual e inteligente que permite el pago integrado de los aportes al sistema de seguridad social. FUENTE FORMAL: DECRETO 3667 DE 2004 / LEY 21 DE 1982 / LEY 89 DE 1988 / LEY 100 DE 1993 / LEY 527 DE 1999 ACTOS CONTROLABLES POR LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – Naturaleza jurídica / ACTOS DE EJECUCIÓN – No son objeto de control jurisdiccional, salvo que creen, modifiquen o extingan una situación jurídica / ACTOS DE EJECUCIÓN – Noción En este punto del análisis, debe recordarse que los actos que son controlables por la jurisdicción contenciosa, son los actos administrativos definitivos, generales o particulares, depositarios de una declaración de voluntad de la administración que se profieran de manera unilateral en ejercicio de la función administrativa y que producen efectos jurídicos directos, conforme las previsiones contenidas en los artículos 137, 138, 139, 141 y 147 de la Ley 1437 de 2011.

Sin perjuicio de lo anterior, debe recordarse que los actos de ejecución no son objeto de control jurisdiccional, salvo que crean, modifiquen o extinguen una situación jurídica, en tanto omitan o exceden parcial o totalmente lo dispuesto en la sentencia o en el acto administrativo que ejecutan, pues, cuando plasman una decisión de esta naturaleza, se constituyen en verdaderos actos administrativos y definen una situación jurídica que no fue contemplada en el acto primigenio, controlable a través de los medios ordinarios dispuestos legalmente para ello (…).

La jurisprudencia y la doctrina coinciden en que los actos de ejecución, sea cual fuere la forma en que se manifiesten o adopten, no crean, modifican o extinguen una situación jurídica, ni tampoco definen una actuación administrativa, ya que el efecto jurídico lo produce el acto objeto de la ejecución, de manera que se limitan a plasmar en el mundo material y físico el contenido previo de la decisión. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 138 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 139 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 141 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 147 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD INHIBITORIO – El acto objeto de control es un acto de ejecución En punto al análisis de la naturaleza de este acto, la Sala anuncia desde ya que se inhibirá para resolver de fondo sobre el control inmediato de legalidad, dado que no es controlable por la jurisdicción contenciosa, por tratarse de un acto de ejecución. (…) [L]a Resolución 00686 de 2020 vino a implementar el mandato contenido en artículos 1º y 2º del Decreto Legislativo 558, que prevé la disminución de los aportes al sistema de seguridad social.

(…) Además, incorporó el mandato del Decreto Legislativo 538, en cuanto exime los intereses de mora por el pago extemporáneo de los aportes al Sistema de Seguridad Social a partir del 12 de abril de 2020, hasta el mes siguiente de duración de la emergencia sanitaria. De esta manera, la Resolución 686 de 2020 introdujo las modificaciones necesarias al sistema de recaudo contentivo de la planilla virtual, en virtud de lo fijado en los Decretos Legislativos 538 y 558 de 2020 (…).

En consecuencia, analizadas las normas legales en que se fundó el acto, la Sala encuentra que la Resolución 000686 de 2020 no desarrolla ni reglamenta los Decretos 538 y 558 de 2020, pues lo que hace es ejecutar de manera directa el mandato del legislador para habilitar las planillas PILA y los anexos Técnicos 1 y 2, y así permitir, a través de dicho canal, la autoliquidación y pago de los aportes, incluida la reducción y exención prevista por la ley.

(…) A juicio de la Sala, y tal como fue anunciado, la Resolución 686 de 2020 contiene elementos distintivos de los actos administrativos de ejecución, en tanto se limita a dar cumplimiento a los Decretos Legislativos 538 y 558 de 2020, con el fin de hacer operativos los “beneficios” concedidos en ambas normas extraordinarias. (…) Así, por su contenido, el asunto de que trata y sobre el cual recae la declaración del acto que se escruta, en realidad corresponde a la implementación de un mandato previo del legislador, vinculante desde su origen a los administrados (…).

(…) Además, porque al comparar el contenido del Acto frente a las previsiones de los artículos 3º del Decreto 558 y 26 del Decreto 538 de 2020, se evidencia que la Resolución materialmente lo que hace es aplicar y ejecutar la norma legal en toda su extensión, sin superar, exceder o disponer aspectos adicionales a los allí previstos. Por esto, el Ministerio de Salud y Protección Social, en esta oportunidad, no desarrolla los decretos extraordinarios, pues su accionar se sitúa en el campo de los actos de ejecución que dan cumplimiento a una norma de rango superior.

(…) [D]e modo que el control automático de legalidad respecto de ese acto resulta improcedente, debiéndose anotar, finalmente, que la sala no observa prescripciones normativas en el acto objeto de control que excedan parcial o totalmente el mandato que ejecuta. FUENTE FORMAL: DECRETO LEGISLATIVO 558 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 538 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 538 DE 2020 – ARTÍCULO 26 / DECRETO LEGISLATIVO 558 DE 2020 – ARTÍCULO 3 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTITRÉS ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., veintiuno (21) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02251-00(CA) ACTOR: MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL Demandado: RESOLUCIÓN 0000686 DEL 28 DE ABRIL DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Acto administrativo: Resolución 0000686 proferida el 28 de abril de 2020 por el Ministerio de Salud y Protección Social De conformidad con lo señalado en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011, procede la Sala Especial de Decisión[1] a efectuar el control inmediato de legalidad de la Resolución 0000686 proferida el 28 de abril de 2020 por el Ministerio de Salud y Protección Social.

I. ACTO OBJETO DE CONTROL 1. El acto administrativo objeto de control de legalidad -en adelante el Acto o la Resolución- corresponde a la Resolución 0000686 proferida el 28 de abril de 2020 por el Ministro de Salud y Protección Social, “Por la cual se modifica los Anexos Técnicos 1 y 2 de la Resolución 2388 de 2016” y, a su vez, adiciona la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes PILA, que deberá ser diligenciada por los aportantes, los operadores de información y los administradores del sistema de seguridad social integral, la cual, en su parte resolutiva, dispone: <<Artículo 1.

Modifíquese el Anexo Técnico 1. "Glosario de Términos PILA' de la Resolución 2388 de 2016, en el sentido de adicionar el acápite "Tarifas o cotizar para el Sistema General de Pensiones", el cual quedará así: "Las tarifas a cotizar para el Sistema General de Pensiones son las siguientes: 1. Nominal sin novedades: 16% 2. Con novedad SLN en X: 12% o 16% 3.

Con novedad SLN en X naturaleza jurídica pública: 75% del valor de la tarifa total correspondiente. 4. Cotizante alto riesgo: 26% 5. Congresistas: 25.5% 6. Cotizantes trabajadores del CTI: 35% 7. Aviador: 21%” Para los periodos de cotización al Sistema General de Pensiones de los meses de abril y mayo de 2020 que se deben pagar en los meses de mayo y junio de la misma anualidad, respectivamente, los empleadores del sector público y privado y los trabajadores independientes pueden optar por aportar las siguientes tarifas al Sistema General de Pensiones: 1.

Normal sin novedades: 16% o 3% 2. Con novedad SLN en X: 3%, 12%, o 16% 3. Con novedad SLN en X naturaleza jurídica pública: 3% o el 75% del valor de la tarifa total correspondiente. 4. Cotizante alto riesgo: 26% 5. Congresistas: 25,5% 6. Cotizantes trabajadores del CTI: 35% 7 Aviador: 21%” Los aportantes que coticen por trabajadores con las tarifas especiales de: alto riesgo, Congresistas, trabajadores del CTI y aviadores que opten por reportar la tarifa del 3% deberán reportar como una tarifa normal en el campo “79 - Indicador tarifa especial pensiones” del registro tipo 2 del archivo tipo 2.

Artículo 2. Modifíquese el anexo técnico 2 "Aportes a Seguridad Social de Activos", así: 1. En el numeral 2.1.2.3.14 "Campo 46. Tarifa de aportes al Sistema General de Pensiones", modificar las aclaraciones para este campo, así: “2.1.2.3.14 Campo 46 - Tarifa de aportes al Sistema General de Pensiones Los valores válidos son los legalmente vigentes para el periodo que se está pagando.

Solo se permite 0, si el tipo do cotizante no es obligado a cotizar a pensión. Para los periodos de cotización de abril y mayo de 2020 cuyos pagos deben efectuarse en los meses de mayo y junio de la misma anualidad, respectivamente, los tarifas a cotizar al Sistema General de Pensiones, -pueden ser 3%, 16% o la tarifa especial según corresponda.

Cuando al aportante durante este periodo reporte una novedad "SLN: Suspensión temporal del contrato de trabajo o licencia no remunerada o comisión de servicios" en “X” podrá reportar las tarifas de 3%, 12%,16% o 75% del valor de la tarifa especial según corresponda”. La cotización parcial de que trata el artículo 3 de Decreto 558 do 2020 aplica para los cotizantes dependientes e independientes obligados a aportar al Sistema General de Pensiones, a excepción de los tipos de cotizantes “4.

Madre sustituta", “33. Beneficiario del Fondo de Solidaridad Pensional", "36. Concejal municipal o distrital no amparado con póliza de salud beneficiario del Fondo de Solidaridad Pensional" y "52. Beneficiario del mecanismo de protección al cesante". Cuando un aportante para un grupo de sus trabajadores se acoja a la tarifa del 3% establecida en el artículo 3 del Decreto 558 de 2020, deberá reportar estos cotizantes en una planilla, y, en otra planilla deberá reportar los otros cotizantes que aporten al Sistema General de Pensiones con las tarifas plenas.

Cuando el aportante no realice el pago de aportes al Sistema General do Pensiones durante los meses de mayo y junio de 2020, de los periodos de cotización de los meses de abril y mayo de 2020, deberá reportar la tarifa del 16%”. 2. En el numeral 2.1.2.3.16 “Campo 48 - Aporte voluntario del afiliado al fondo de pensiones obligatorias” modificar las aclaraciones para este campo, así: “2.1.2.3.16 “Campo 48 - Aporte voluntario del afiliado al fondo de pensiones obligatorias En el régimen de prima media es 0.

Este campo se debe usar en el caso de que al afiliado realice aportes voluntarios al fondo de pensiones obligatorias. El valor incluido en este campo debe cumplir las reglas de redondeo o aproximación para las cotizaciones, de acuerdo con las normas vigentes. Cuando se diligencie este campo el aportante debió haber reportado el campo 28- "Aporte voluntario a pensión” en X. Cuando el aportante opte por reportar la tarifa del 3% para los periodos de cotización al Sistema General de Pensiones de los meses de abril y mayo de 2020 que se deben pagar en los meses de mayo y junio de la misma anualidad, respectivamente, el afiliado podrá realizar aportes voluntarios al fondo de pensiones obligatorias”. 3.

En el numeral 2.1.2.3.18 "Campo 51 - Aportes al fondo de solidaridad pensional - Subcuenta de solidaridad”, modificar las aclaraciones para este campo, así: "2.1.2.3.18 Campo 51 - Aportes a fondo de solidaridad pensional - Subcuenta de solidaridad Este campo es obligatorio solo cuando la suma del campo 42 definido en el registro tipo 2 del archivo tipo 2 de todos los registros de un mismo cotizante sean iguales superiores a cuatro (4) SMLMV para los que estaría obligado a hacer aportes al Fondo de Solidaridad Pensional de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 8 de la Ley 797 de 2003 o la norma que lo modifique o sustituya.

En tal caso, se debe multiplicar el valor del campo “42 - IBC Pensión", definido en el registro tipo 2 del archivo tipo 2, por el factor correspondiente a la Subcuenta de Solidaridad de dicho Fondo. El valor incluido en este campo debe cumplir las reglas de redondeo o aproximación para las cotizaciones, de acuerdo con las normas vigentes.

Aquellos afiliados al Sistema General de Pensiones, con más de una fuente de ingresos cuya sumatoria sea igual o superior a cuatro (4) SMLMV, deberán efectuar el aporte adicional con destino a la Subcuenta de Solidaridad del Fondo de Solidaridad Pensional, mediante al código FSP001 - Fondo de Solidaridad Pensional. Este campo, deberá reportarse en cero (0), cuando el aportante reporte novedad "SLN: Suspensión temporal del contrato de trabajo o licencia no remunerada o comisión de servicios" en “X” y aporte únicamente la tarifa correspondiente al empleador.

También puede ser reportado en cero (0), cuando la liquidación se realice a través del tipo de planilla “J. Planilla para pago de seguridad social en cumplimiento de sentencia judicial" y al aportante reporte únicamente la tarifa correspondiente al empleador, de acuerdo con lo establecido en la sentencia. Cuando el aportante opte por reportar la tarifa del 3% para los períodos de cotización al Sistema General de Pensiones de los meses de abril y mayo de 2020 que se deben pagar en los meses de mayo y junio de la misma anualidad, respectivamente, no se liquidarán aportes al fondo de solidaridad pensional a la subcuenta de solidaridad, debido a que el Decreto 558 de 2020, establece exclusivamente un aporte del 3% al Sistema General de Pensiones para estos períodos.". 4.

En el numeral 2.1.2.3.19 "Campo 52 - Aportes a fondo de solidaridad pensional - Subcuenta de subsistencia", modificar las aclaraciones para este campo, así: "2.1.2.3.19 Campo 52 - Aportes al fondo de solidaridad pensional - Subcuenta de subsistencia Este campo es obligatorio solo cuando la suma del campo 42 definido en el registro tipo 2 del archivo tipo 2, de todos los registros de un mismo cotizante sean iguales o superiores a cuatro (4) SMLMV para los que estaría obligado a hacer aportes al Fondo de Solidaridad Pensional de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 8 de la Ley 797 de 2003 o la norma que la modifique o sustituya.

En tal caso se debe multiplicar el valor del campo “42 -1BC Pensión", definido en el registro tipo 2 del archivo tipo 2, por el factor correspondiente a la Subcuenta de Subsistencia de dicho fondo. El valor incluido en este campo debe cumplir las reglas de redondeo o aproximación para las cotizaciones, de acuerdo con las normas vigentes.

Adicionalmente, los cotizantes deberán aportar a la Subcuenta de Subsistencia de acuerdo con los siguientes rangos (Artículo 2.2.14.1.6 del Decreto 1833 de 2016). |IBC EN SMLMV |FACTOR | |Igual a 16 hasta 17 |0.2% | |Mayor a 17 hasta 18 |0.4% | |Mayor a 18 hasta 19 |0.6% | |Mayor a 19 hasta 20 |0.8% | |Mayor a 20 |1% | Aquellos afiliados al Sistema General de Pensiones con más de una fuente de ingresos cuya sumatoria sea igual o superior a (4) SMLMV, deberán efectuar el aporte adicional con destino a la Subcuenta de Subsistencia del Fondo de Solidaridad Pensional, mediante el código FSP001 – Fondo de Solidaridad Pensional.

Este campo deberá reportarse en cero (0), cuando el aportante reporta novedad "SLN: Suspensión temporal del contrato de trabajo o licencia no remunerada o comisión de servicios” y aporte únicamente la tarifa correspondiente al empleador. También puede ser reportado en cero (0), cuando la liquidación se realice a través del tipo do planilla “J. Planilla para pago de seguridad social en cumplimiento de sentencia judicial" y el aportante reporte únicamente la tarifa correspondiente al empleador, de acuerdo con lo establecido en la sentencia. Cuando o aportante opte por reportar la tarifa del 3% para los periodos de cotización al Sistema General de Pensiones de los meses de abril y mayo de 2020 que se deban pagar en los meses de mayo y junio de la misma anualidad, respectivamente, no se liquidarán aportes al fondo de solidaridad pensional a la subcuenta de subsistencia, debido a que el Decreto 558 do 2020, establece exclusivamente un aporte del 3% al Sistema General de Pensiones para estos periodos". 5.

En el numeral 12 “TARIFAS APORTES A PENSION DESDE LA LEY 100 DE 1993” del capítulo 4 “VALIDACIÓN COHERENCIA DE DATOS” del Anexo Técnico 2 "Aportes a Seguridad Social de Activos, modificar las aclaraciones; así: “12. Tarifas aportes a pensión desde la Ley 100 de 1993. Para la liquidación de aportes a pensión de años anteriores, se debe aplicar la tarifa vigente para el respectivo año, las cuales se relacionan a continuación: | | | | | | |VIGENCIA O PERIODO | | | |TIPO |DE |TARIFAS VALIDAS |SUSTENTO | |DE |COTIZACIÓN |(INCLUYE ALTO RIESGO) |JURIDICO | |COTIZACIÓN | | | | | | | | | | | |DEL |AL | | | |01 02 | | |03 16 |Abril/94 | |20 22 | | |30 31 | | |32 34 | | |35 43 | | |51 52 | | |53 54 | | |55 57 | | |58 59 | | |61 | | | | | |1, 2, 3, 4 |3, 4, 5, 6, | |,5. |7. | | | | |6, 7, 8, 9, |6, 7, 8, 9, | |0. |10. | a) Para el pago de aportes al sistema de seguridad social integral y parafiscal de periodos comprendidos entre octubre de 1999 y mayo de 2007, se tomarán los plazos establecidos en la normatividad vigente en dichos periodos. b) Para el pago de aportes al sistema de seguridad social integral y parafiscal de periodos comprendidos entre el mes de junio de 2007 y el 5 de marzo de 2017, se tomarán los plazos establecidos en los artículos 3.2.2.1, 3.2.2.2 y 3.2.2.3 del Decreto 780 de 2016.

Aportantes de 200 o más cotizantes. | | | |Dos últimos |Día hábil de | |dígitos del NIT o |vencimiento | |documento de | | |identificación | | | | | |00 al 10 |1o | | | | |11 al 23 |2o | | | | |24 al 36 |3o | | | | |37 al 49 |4o | | | | |50 al 62 |5o | | | | |63 al 75 |6o | | | | |76 al 88 |7o | | | | |89 al 99 |8o | Aportantes de menos de 200 cotizantes | | | |Dos últimos | | |dígitos del NIT o|Día hábil de | |documento de |vencimiento | |identificación | | |00 al 08 |1o | |09 al 16 |2o | |17 al 24 |3o | |25 al 32 |4o | |33 al 40 |5o | |41 al 48 |6o | |49 al 56 |7o | |57 al 64 |8o | |65 al 72 |9o | |73 al 79 |10o | |80 al 86 |11o | |87 al 93 |12o | |94 al 99 |13o | Trabajadores independientes. | | | |Dos últimos | | |dígitos del NIT o|Día hábil de | |documento de |vencimiento | |identificación | | |00 al 07 |1o | |08 al 14 |2o | |15 al 21 |3o | |28 al 28 |4o | |29 al 35 |5o | |36 al 42 |6o | |43 al 49 |7o | |50 al 56 |8o | |57 al 63 |9o | |64 al 69 |10o | |70 al 75 |11o | |76 al 81 |12o | |82 al 87 |13o | |88 al 93 |14o | |94 al 99 |15o | d. Para el pago de aportes al Sistema de Seguridad Social Integral y Parafiscales desde el 6 de marzo de 2017, so tomarán los plazos establecidos en los artículos 3.2.2.1, 3.2.2.2 y 3.2.2.3 del Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social, Decreto 780 de 2016 o la norma que lo modifique o sustituya. e. Cuando el aportante esté diligenciando una planilla “0 - Planilla Obligaciones determinadas por la UGPP", se realizarán los descuentos de los intereses de mora de que tratan los parágrafos 7°, 8° y 9° del articulo 118 y 6° y 11° del artículo 119 de la Ley 2010 do 2019, dependiendo de: i Si el "Indicador UGPP" reportado por el aportante, tiene valor de "2", se exonerará en el 80% del pago del valor de los intereses de mora para los subsistemas diferentes a pensión, siempre y cuando la fecha de pago sea menor o igual a 31 de diciembre de 2020. ii.

Si el "Indicador UGPP”, reportado por el aportante, tiene valor de “3", se exonerará en el 80% del pago de intereses de mora para los subsistemas diferentes a pensión, por el término que dure la liquidación. iii. Si el “Indicador UGPP", reportado por el aportante, tiene valor de “4”, se exonerará en el 80% del pago del valor intereses de mora para los subsistemas diferentes a pensión, siempre y cuando la fecha de pago sea menor o igual a 30 de junio de 2020. iv.

Si el “indicador UGPP”, reportado por el aportante, tiene valor de “5”, se exonerará en el 80% del pago de intereses de mora para los subsistemas diferentes a pensión, por el término que dure la liquidación. v. Si el "Indicador UGPP”, reportado por el aportante, tiene valor de “6", se exonerará en el 70% del pago del valor intereses de mora para los subsistemas diferentes a pensión, siempre y cuando la fecha de pago sea menor o igual a 30 de junio de 2020. vi.

Si el "Indicador UGPP”, reportado por el aportante, tiene valor de “7", se exonerará en el 70% del pago del valor intereses de mora para los subsistemas diferentes a pensión, por el término que dure la liquidación. f. Cuando el aportante requiera pagar solamente intereses de mora al Sistema General de Seguridad Social en Salud lo deberá hacer a través del botón de pagos de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -ADRES; para el caso de las administradoras de los otros subsistemas, se deberán realizar ante cada una de ellas en los mecanismos establecidos para el efecto. g. A partir del 12 de abril do 2020, fecha en la que se publicó el Decreto Ley 538 de 2020 y hasta el mes siguiente calendario a la terminación de la declaración de la Emergencia Sanitaria por la pandemia derivada del Coronavirus COVID19, no se liquidarán intereses de mora al Sistema de Seguridad Social Integral y Parafiscales por las cotizaciones que se paguen en forma extemporánea a partir de esa fecha, de los trabajadores independientes que correspondan al periodo de cotización de marzo de 2020 y hasta el mes siguiente calendario a la terminación de la declaración de la Emergencia Sanitaria, para el caso de los trabajadores dependientes y de los pensionados, al período de cotización de salud, de abril de 2020 y hasta el mes siguiente calendario a la terminación de la declaración de la Emergencia Sanitaria".

Artículo 3. Actualización de los anexos. La Oficina de Tecnologías de la Información y la Comunicación de este Ministerio, publicará en la página web de la entidad, la versión compilada y actualizada de los anexos técnicos adoptados en la Resolución 2388 de 2016, modificados por las Resoluciones 5058 de 2016, 980, 1608 y 3016 de 2017, 3559 de 2018, 736, 1740 y 2514 do 2019 y 454 de 2020 incluyendo lo dispuesto en el presente acto administrativo.

Artículo 4. Vigencia. La presente resolución rige a partir de su publicación y modifica los Anexos Técnicos 1 y 2 de la Resolución 2388 de 2016, modificada a su vez por las Resoluciones 5858 de 2016, 980, 1608 y 3016 de 2017, 3559 de 2018, 736. 1740, 2514 de 2019 y 454 do 2020. 2.- Fundamentos normativos de la Resolución 686 de 20 Como reza su epígrafe y parte motiva, la Resolución se fundamentó en las siguientes consideraciones de orden jurídico: 1.

En las facultades conferidas en el artículo 3.2.3.4 del Decreto 780 de 2016; el numeral 23 del artículo 2º del Decreto Ley 4107 de 2011; y el artículo 3º de la Ley 1066 de 2006. 2.- En el artículo 26 del Decreto Legislativo 538 de 2020 que adicionó el parágrafo del artículo 3º de la Ley 1066 de 2006, en cuanto dispuso que, durante el término de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y hasta el mes siguiente a su terminación, no se causarán intereses moratorios por el pago extemporáneo de las cotizaciones al sistema general de seguridad social integral. 3.- En el artículo 3º del Decreto Legislativo 558 de 2020, en cuanto dispuso que, para las cotizaciones correspondientes a los períodos de abril y mayo de 2020, que deben efectuarse en los meses de mayo y junio de 2020, los empleadores y trabajadores independientes podrán efectuar únicamente el pago del 3% de la cotización al sistema general de pensiones, con el fin de cubrir el costo del seguro previsional en el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad o el aporte a los fondos de invalidez y sobrevivencia del Régimen de Prima Media, según corresponda, así como el valor de la comisión de administración. 4.- En la Resolución 2388 de 2016, que modificó las resoluciones 5858 de 2016, 980, 1608 y 3016 de 2017, 3559, 5306 de 2018 y 736, 1740, 2514 de 2019 y 454 de 2020, para unificar las reglas sobre el recaudo de aportes al sistema de seguridad social integral y parafiscales a través de la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes PILA.,. 5.- En el régimen de la denominada planilla integrada de liquidación de aportes, PILA, que permite la autoliquidación y pago integrado de aportes al sistema de seguridad social integral y parafiscales, en desarrollo de lo establecido en el literal b) del artículo 15 de la Ley 797 de 2003 y el artículo 3.2.3.4 del Decreto 780 de 2016. 7.- Finalmente, en el Decreto 417 de 2020, a través del cual el Gobierno Nacional declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, con el fin de adoptar medidas para conjurar la crisis originada por la propagación del coronavirus COVID-19 e impedir la extensión de sus efectos. 3.

Antecedentes Administrativos 3.1. En cumplimiento de la orden emitida bajo el proveído de 9 de junio de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social remitió al proceso los antecedentes administrativos de la Resolución, así: a. Anexo Técnico N.º 1, denominado “Glosario de Términos PILA”, que contiene un “Formato cuestionario previo a la elaboración del acto administrativo que debe ser diligenciado por el área técnica generadora de la propuesta”, el cual deberá contener la liquidación y pago de aportes al sistema de seguridad social integral y parafiscales a través de la Planilla Integral de Liquidación de Aportes –PILA-. b. Anexo técnico N° 2, denominado “Formato único de memoria justificativa”, que contiene la identificación de los aportes a seguridad social, la información que deben reportar los cotizantes activos al sistema de seguridad social integral y parafiscales. c. Anexo técnico N° 3, denominado “Formato a diligenciar tratándose de proyectos de regulación que deban publicarse para comentarios de la ciudadanía en general” (numeral 8 del artículo 8 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo), relativo al cuestionario, comentarios y observaciones sobre el proyecto del acto administrativo. d. Copia del Memorando N° 202013000083973 del 21 de abril de 2020, a través del cual se remitió a la dirección jurídica del Ministerio de Salud y Protección Social el proyecto de la Resolución 686 de 2020. 4.

Actuaciones surtidas 4.1. Como lo registra el expediente, el Magistrado conductor del Proceso avocó el conocimiento del control inmediato de legalidad del acto, al tiempo que ordenó, en su orden, lo siguiente: i) fijar en el sitio web de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y de la Rama Judicial, un aviso sobre la existencia del proceso de la referencia, por el término de diez (10) días, para que cualquier ciudadano pueda intervenir para defender o impugnar la legalidad del acto; ii) pedir al Ministerio de Salud y Protección Social los antecedentes administrativos de la Resolución objeto de análisis; y, iii) correr traslado al Ministerio Público por el término de diez (10) días para rendir concepto de fondo. 4.2.

Intervención del Ministerio de Salud En su intervención, el Ministerio de Salud y Protección Social solicitó declarar la legalidad de la Resolución N° 000686 de 28 de abril de 2020, con sustento en que: i) fue expedida con fundamento en la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica; ii) goza de presunción de legalidad; iii) cuenta con todos los elementos necesarios para su expedición y ejecución; iv) se trata de un acto de carácter general debidamente publicado; y, v) está motivado y no fue expedido con desviación de poder.

Puntualmente hizo referencia a la finalidad de los Decretos Legislativos 538 y 558 de 2020 y el fin instrumental de la Resolución 686 de 2020, como cuerpo normativo encaminado a materializar tales mandatos, dirigidos a combatir y minimizar los efectos nocivos de índole económico a los aportantes al sistema de seguridad social. En ese orden, agregó que el Acto: (i) es necesario para ajustar la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes – PILA y poder dar aplicación a lo establecido en el parágrafo del artículo 3 de la Ley 1066 de 2006;

(ii) es proporcional, en tanto desarrolla los decretos legislativos y permite su implementación a través de la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes PILA; (iii) corresponde a una medida de carácter temporal, mientras subsistan las causas de la emergencia decretada por el Gobierno Nacional; (iv) guarda conexidad con las medidas legislativas, al tiempo que las ejecuta, en tanto hace la modificación necesaria y precisa de la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes PILA, conforme lo previsto en los artículos 26 del Decreto Legislativo 538 de 2020 y 3º de Decreto Legislativo 558 de 2020. 4.3.

Intervención de la Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado A su turno, el señor Procurador Cuarto Delegado ante del Consejo de Estado rindió concepto para pedir que se declare ajustada a derecho la Resolución, por encontrar que la medida reúne los requisitos formales (i) por haber sido expedida por la autoridad competente, (ii) estar suficientemente motivada, (iii) ser proporcionada, y (iv) guardar conexidad con las causas y normas que le dieron origen al Estado de Excepción y con los Decretos Legislativos que desarrolla.

En ese orden, -menciona el Agente del Ministerio Público-, consulta la norma constitucional, el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020 y los Decretos Legislativos 538 y 558 de 2020, cuyo propósito se resume en garantizar la prestación de los servicios de salud y las cotizaciones al sistema de seguridad social integral, lo cual justifica los alivios expedidos a los empleadores del sector público, privado, empleados y a los trabajadores independientes en el marco de la emergencia sanitaria, sin perjuicio que se trata de medidas de carácter transitorio, por estar supeditadas al término del aislamiento preventivo.

II. CONSIDERACIONES Visto lo anterior, la Sala abordará el estudio de legalidad del acto sometido a su control en esta oportunidad. De esta manera, para una ordenada y esquemática comprensión, discurrirá en el estudio y análisis de los siguientes aspectos: (i) procedencia del control inmediato de legalidad; (ii) la naturaleza ejecutora de la decisión; y, finalmente, (iii) consideraciones sobre la Declaratoria de inexequibilidad del Decreto 558 de 2020. 1.

Procedencia del control inmediato de legalidad El artículo 20 de la Ley 137 de 1994[2] Estatutaria de los Estados de Excepción, recogido y reiterado por el artículo 136 de la Ley 1437[3] de 2011, faculta al Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo para adelantar el trámite del control inmediato de legalidad de aquellos actos administrativos (i) de carácter general dictados por autoridades del orden nacional, (ii) que se profieran en ejercicio de la función administrativa, y (iii) que correspondan al desarrollo de los Decretos Legislativos, expedidos durante los estados de excepción. En estos términos, el juez de la legalidad de los actos administrativos así expedidos, está compelido a verificar la presencia concurrente de tales condicionamientos, que son elementos que definen el factor de competencia atribuido a esta jurisdicción. Valga decir, en estos casos, se trata de un control judicial excepcional, pues se asocia a las circunstancias que dieron origen a la adopción de medidas extraordinarias a través de los Decretos Legislativos respectivos, todo lo cual entrelaza, de manera armónica, el régimen previsto en la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción (LEEE) con los mecanismos de control objetivo de los actos administrativos contenido en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).

La anterior premisa descarta en su seno, el escrutinio de aquellos actos de la administración que no tengan la condición de administrativos, es decir, que no correspondan a manifestaciones unilaterales capaces de producir efectos jurídicos, con fuerza y valor vinculantes, así como de aquellos que, aun cuando correspondan a esta descripción, no sean de carácter general o que siéndolo no se expidan en desarrollo de un decreto legislativo proferido en el marco de un estado de excepción, pues este mecanismo está dirigido al examen exclusivo y excluyente de las actuaciones que descansen en facultades establecidas por las normas extraordinarias.

Precisado lo anterior, procede la Sala a establecer si Resolución 0000686 proferida el 28 de abril de 2020 por el Ministerio de Salud y Protección Social, cumple con los requisitos de procedibilidad a los que acaba de hacerse alusión. 2. Carácter ejecutivo de la de la Resolución N.º 0000686 de 2020 En punto al análisis de la naturaleza de este acto, la Sala anuncia desde ya que se inhibirá para resolver de fondo sobre el control inmediato de legalidad, dado que no es controlable por la jurisdicción contenciosa, por tratarse de un acto de ejecución. Al respecto, sea lo primero anotar que la Resolución que ocupa la atención de la Sala, modificó la Resolución 2388 de 2016, por medio de la cual el Ministerio de Salud y Protección Social unificó las reglas para el recaudo de aportes al sistema de seguridad social integral y parafiscales, a través de la utilización, por parte de los aportantes y los operadores de información y las administradoras del sistema, de la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes –PILA-.

En resumen, y de una manera más elaborada, es una herramienta virtual e inteligente que permite el pago integrado de los aportes al sistema de seguridad social. En este contexto, habrá que repararse en que mediante el Decreto 3667 de 2004, el Gobierno Nacional, al reglamentar algunas disposiciones de la Ley 21 de 1982, la Ley 89 de 1988 y la Ley 100 de 1993, dictó diversas disposiciones sobre el pago de aportes al sistema de seguridad social integral y parafiscales; además, fijó la fecha de la autoliquidación y pago, y delegó al Ministerio de Salud para consolidar un formulario único e integrado destinado a ser diligenciado en forma física o por medios electrónicos; en este último caso, ajustándose a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999.

Así, en la Resolución 2388 de 2016, el Ministerio de Salud adoptó los anexos y glosarios a tener en cuenta para la liquidación y pago de aportes al sistema de protección social. En tal sentido, definió la información que deben reportar los cotizantes activos y pensionados; la estructura de los archivos de salida con destino al Administrador Fiduciario de los Recursos del Fondo de Solidaridad y Garantía – FOSYGA- y al Ministerio de Salud y Protección Social, entre otros.

Finalmente, estableció una serie de anexos técnicos contentivos de las especificaciones y estructura de los archivos de la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes – PILA-. En el marco antes indicado, la Resolución 00686 de 2020 vino a implementar el mandato contenido en artículos 1º y 2º del Decreto Legislativo 558, que prevé la disminución de los aportes al sistema de seguridad social.

Así, modificó los Anexos Técnicos 1 y 2, relativos al “Glosario de Términos PILA” de la Resolución 2388 de 2016, en el sentido de adicionar el acápite "Tarifas a cotizar para el Sistema General de Pensiones" y la información relacionada con "Aportes a Seguridad Social de Activos". Además, incorporó el mandato del Decreto Legislativo 538, en cuanto exime los intereses de mora por el pago extemporáneo de los aportes al Sistema de Seguridad Social a partir del 12 de abril de 2020, hasta el mes siguiente de duración de la emergencia sanitaria.

De esta manera, la Resolución 686 de 2020 introdujo las modificaciones necesarias al sistema de recaudo contentivo de la planilla virtual, en virtud de lo fijado en los Decretos Legislativos 538 y 558 de 2020, tal como puede apreciarse en forma comparativa en la siguiente tabla: |Resolución 686 de 28 de |Decreto Legislativo|Decreto Legislativo | |abril 2020 |558 de 2020 |538 de 2020 | |<<Artículo 1.

En este punto del análisis, debe recordarse que los actos que son controlables por la jurisdicción contenciosa, son los actos administrativos definitivos, generales o particulares, depositarios de una declaración de voluntad de la administración que se profieran de manera unilateral en ejercicio de la función administrativa y que producen efectos jurídicos directos[4], conforme las previsiones contenidas en los artículos 137[5], 138[6], 139[7], 141[8] y 147[9] de la Ley 1437 de 2011.

A juicio de la Sala, y tal como fue anunciado, la Resolución 686 de 2020 contiene elementos distintivos de los actos administrativos de ejecución, en tanto se limita a dar cumplimiento a los Decretos Legislativos 538 y 558 de 2020, con el fin de hacer operativos los “beneficios” concedidos en ambas normas extraordinarias. La jurisprudencia y la doctrina coinciden en que los actos de ejecución, sea cual fuere la forma en que se manifiesten o adopten, no crean, modifican o extinguen una situación jurídica, ni tampoco definen una actuación administrativa, ya que el efecto jurídico lo produce el acto objeto de la ejecución, de manera que se limitan a plasmar en el mundo material y físico el contenido previo de la decisión[10].

Así, por su contenido, el asunto de que trata y sobre el cual recae la declaración del acto que se escruta, en realidad corresponde a la implementación de un mandato previo del legislador, vinculante desde su origen a los administrados, en cuanto permite y hace operativo el uso de la Planilla PILA en las nuevas condiciones de los anexos técnicos.

En el caso concreto, se corrobora la naturaleza de acto de ejecución de la Resolución 689 de 2020, cuando los Decreto 558 y 26 del Decreto 538, disponen que “El Ministerio de Salud y Protección Social realizará las modificaciones temporales que correspondan a la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes -PILA, para dar cumplimiento a lo establecido en el presente Decreto Legislativo”; órdenes que justificaron la expedición de la Resolución ya indicada, dirigida a cumplir la carga impuesta a la autoridad administrativa.

Además, porque al comparar el contenido del Acto frente a las previsiones de los artículos 3º del Decreto 558 y 26 del Decreto 538 de 2020, se evidencia que la Resolución materialmente lo que hace es aplicar y ejecutar la norma legal en toda su extensión, sin superar, exceder o disponer aspectos adicionales a los allí previstos. Por esto, el Ministerio de Salud y Protección Social, en esta oportunidad, no desarrolla los decretos extraordinarios, pues su accionar se sitúa en el campo de los actos de ejecución que dan cumplimiento a una norma de rango superior.

En conclusión, al margen de la formalidad que revista el Acto, lo que hizo el Ministerio de Salud y Protección Social a través de la Resolución 686 del 28 de abril de 2020 no fue más que dar cumplimiento a los Decretos Legislativos 558 y 538, normas que conducían al recaudo de los aportes al sistema general de pensiones, con una tarifa inferior y a la exención de los intereses moratorios por las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, pagadas de manera extemporánea, de modo que el control automático de legalidad respecto de ese acto resulta improcedente, debiéndose anotar, finalmente, que la sala no observa prescripciones normativas en el acto objeto de control que excedan parcial o totalmente el mandato que ejecuta. 3.

Declaratoria de inexequibilidad del Decreto Legislativo 558 de 2020 Aunque sin relevancia para la decisión que se irá a adoptar, a Sala deja constancia que ha tenido en cuenta que, según los medios de comunicación, la Corte Constitucional en decisión del pasado 23 de julio de 2020[11], declaró inconstitucional el Decreto 558 de 2020, mediante el cual el Gobierno Nacional permitió a las empresas y trabajadores independientes disminuir temporalmente, para los períodos de abril y mayo, su cotización al Sistema General de Seguridad Social del 16% al 3%.[12].

Sobre el efecto de tal declaratoria en relación con la Resolución 000686 de 28 de abril de 2020, ninguna mención se hará en esta decisión, pues no siendo un acto administrativo plausible de control inmediato de legalidad, ninguna determinación judicial se podrá hacer en relación con los efectos desencadenantes de la decisión inexequibilidad de la Corte Constitucional o su vigencia. Por lo expuesto, la Sala Especial de Decisión Veintitrés de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: INHIBIRSE para resolver sobre el control de legalidad de la Resolución 000686 de 28 de abril de 2020 proferida por el Ministerio de Salud y Protección Social, por las razones expuestas en la parte motiva.

SEGUNDO: Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidad or COPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMETNE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ROCÍO ARAÚJO OÑATE STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Con salvamento parcial de voto FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE OSWALDO GIRALDO LÓPEZ CARMELO PERDOMO CUETER Con salvamento de voto FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO / RESOLUCIÓN 0000686 DE 2020 – Contiene dos contenidos normativos que son susceptibles de estudio de fondo / IMPORTANCIA DE ABORDAR LA DECISIÓN DE INEXEQUIBILIDAD DEL DECRETO LEGISLATIVO 558 DE 2020 – Con el fin de establecer si operó el decaimiento del acto administrativo / CONTENIDOS NORMATIVOS QUE NO SON SUSCEPTIBLES DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Debió declararse su improcedencia, no inhibirse de decidir de fondo Con el respeto debido por la decisión mayoritaria de la Sala adoptada en la sentencia de 21 de agosto de 2020, me permito salvar parcialmente el voto, en cuanto considero que el artículo 2 de la Resolución No. 0000686 de 2020, incorpora dos contenidos normativos (numerales 1 y 6) que, a mi juicio, son susceptibles de estudio de fondo porque desarrollan el artículo 3 del Decreto Legislativo 558 de 2020 y el artículo 26 del Decreto Legislativo 538 de 2020, en su orden.

(…) Respecto del primer contenido normativo (numeral 1 del artículo 2 de la Resolución No. 0000686 de 2020), estimo que incorpora algunas excepciones al pago parcial del aporte al Sistema General de Pensiones que no están previstas en el artículo 3 del Decreto Legislativo 558 de 2020, por lo que es el control inmediato de legalidad el medio de control idóneo para examinar que la autoridad administrativa no hubiera desbordado su competencia a partir del marco habilitante.

Adicionalmente, en mi sentir, resultaba importante abordar la decisión de inexequibilidad del Decreto Legislativo 558 de 2020, “con efectos a partir de su expedición», adoptada por la Corte Constitucional en la sentencia C- 258 de 23 de julio de 2020, con el fin de establecer si operó el decaimiento del acto administrativo. En relación con el segundo contenido normativo (numeral 6 del artículo 2 de la Resolución No. 0000686 de 2020), considero que la diferenciación en el tratamiento que se da a los trabajadores dependientes e independientes para el pago extemporáneo de las cotizaciones al Sistema de Seguridad Social Integral y Parafiscales, no incluida en el artículo 26 del Decreto Legislativo 538 de 2020, es un desarrollo susceptible de control inmediato de legalidad, respecto del cual se debió abordar el análisis para determinar si esa distinción es constitucional y legalmente admisible.

Por último, estimo que respecto de los contenidos normativos que no son susceptibles de control inmediato de legalidad debió declararse su improcedencia, no inhibirse de decidir de fondo como se indicó en el ordinal primero del fallo. Lo anterior, porque, a mi juicio, al no cumplirse los presupuestos normativos previstos en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), que habilitan la procedencia del control inmediato de legalidad, el medio de control deviene improcedente.

CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTITRÉS ESPECIAL DE DECISIÓN SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA CONSEJERA STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., veintiuno (21) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02251-00(CA) ACTOR: MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL Demandado: RESOLUCIÓN 0000686 DEL 28 DE ABRIL DE 2020 SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO [pic] Con el respeto debido por la decisión mayoritaria de la Sala adoptada en la sentencia de 21 de agosto de 2020, me permito salvar parcialmente el voto, en cuanto considero que el artículo 2 de la Resolución No. 0000686 de 2020, incorpora dos contenidos normativos (numerales 1 y 6) que, a mi juicio, son susceptibles de estudio de fondo porque desarrollan el artículo 3 del Decreto Legislativo 558 de 2020 y el artículo 26 del Decreto Legislativo 538 de 2020, en su orden.

En el artículo 2 del mencionado acto administrativo que modifica el Anexo Técnico 2 «Aportes a Seguridad Social de Activos» (numerales 1 y 6), se indica: «1. En el numeral 2.1.2.3.14. ‘Campo 46 – Tarifa de aportes al Sistema General de Pensiones’: modificar las aclaraciones para este campo, así: (…) La cotización parcial de que trata el artículo 3 de Decreto 558 de 2020 aplica para los cotizantes dependientes e independientes obligados a aportar al Sistema General de Pensiones, a excepción de los tipos de cotizantes “4.

Madre sustituta", “33. Beneficiario del Fondo de Solidaridad Pensional", "36. Concejal municipal o distrital no amparado con póliza de salud beneficiario del Fondo de Solidaridad Pensional" y "52. Beneficiario del mecanismo de protección al cesante". (…) 6. En el numeral 13 ‘NORMATIVIDAD PARA EL CÁLCULO DE LOS INTERESES DE MORA DE ACUERDO CON LA BASE DE APORTANTE’ del capítulo 4 ‘VALIDACIÓN COHERENCIA DE DATOS’ del Anexo Técnico 2 ‘Aportes a Seguridad Social de Actos, modificar las aclaraciones, así: (…) A partir del 12 de abril de 2020, fecha en la que se publicó el Decreto Ley 538 de 2020 y hasta el mes siguiente calendario a la terminación de la declaración de la Emergencia Sanitaria por la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, no se liquidarán intereses de mora al Sistema de Seguridad Social Integral y Parafiscales por las cotizaciones que se paguen en forma extemporánea a partir de esa fecha, de los trabajadores independientes que correspondan al periodo de cotización de marzo de 2020 y hasta el mes siguiente calendario a la terminación de la declaración de la Emergencia Sanitaria, para el caso de los trabajadores dependientes y de los pensionados, al período de cotización de salud, de abril de 2020 y hasta el mes siguiente calendario a la terminación de la declaración de la Emergencia Sanitaria».

Respecto del primer contenido normativo (numeral 1 del artículo 2 de la Resolución No. 0000686 de 2020), estimo que incorpora algunas excepciones[13] al pago parcial del aporte al Sistema General de Pensiones que no están previstas en el artículo 3 del Decreto Legislativo 558 de 2020, por lo que es el control inmediato de legalidad el medio de control idóneo para examinar que la autoridad administrativa no hubiera desbordado su competencia a partir del marco habilitante.

En los anteriores términos, dejo plasmadas las razones del salvamento parcial de voto. Fecha ut supra, (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Magistrada SALVAMENTO DE VOTO / LA SALA DEBIÓ PRONUNCIARSE DE FONDO – Sobre la legalidad de la Resolución 000686 de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social En mi criterio, la Sala Especial de Decisión debió pronunciarse de fondo sobre la legalidad de la Resolución nro. 000686 de 2020, según los motivos que pasan a verse: (i) La providencia motivo de salvamento explicó que la Resolución nro. 000686 de 2020 no era pasible de control judicial y que tenía los elementos distintivos de los actos administrativos de ejecución, en tanto se limitó a dar cumplimiento a los Decretos Legislativos 538 y 558 de 2020 (…).

(ii) En consonancia con lo dispuesto por el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, “Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia”, el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 previó que las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, que será ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia ahí establecidas.

(…) En tal medida, el control inmediato de legalidad asignado a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, y en particular al Consejo de Estado, se efectúa respecto de los actos de carácter general dictados en ejercicio de la función administrativa que constituyan el desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción. (iii) En el asunto bajo examen, la Resolución nro. 000686 del 28 de abril de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social fue expedida con fundamento en las facultades conferidas por el artículo 3.2.3.4 del Decreto 780 de 2016; el numeral 23 del artículo 2 del Decreto Ley 4107 de 2011 y el artículo 3 de la Ley 1066 de 2006, adicionado por el artículo 26 del Decreto 538 de 2020, y el artículo 3 del Decreto 558 de 2020, para ajustar la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes – PILA y así dar aplicación a éstas últimas disposiciones, teniendo en cuenta que el artículo 26 del citado Decreto Ley 538 de 2020 estableció que, durante el término de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada del coronavirus y hasta el mes siguiente calendario a su terminación, no se causarían intereses moratorios por las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social Integral que se paguen de forma extemporánea.

(…) En consecuencia, estimo que la precitada resolución sí era pasible de control judicial puesto que no se limitó a ejecutar los Decretos Legislativos 558 y 538, sino que los desarrolló, habida cuenta que modificó el anexo técnico nro. 1 en el sentido de adicionar el acápite "Tarifas a cotizar para el Sistema General de Pensiones", así como el anexo técnico nro. 2 sobre las tarifas de aportes al Sistema General de Pensiones; por lo tanto, al gozar de todos los atributos de un acto administrativo, esto es, con la potencialidad de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas, podía estar incurso en cualquiera de las causales de nulidad previstas para los actos administrativos.

En ese sentido, no se trata de un acto de ejecución en la medida que no está destinado a materializar o ejecutar una decisión sino que contiene una expresión de voluntad de la administración. Por último, valga destacar que en la providencia motivo de salvamento se indicó que el acto no superó, excedió o dispuso aspectos adicionales a los previstos en las normas que reglamentó ni que las “(…) prescripciones normativas en el acto objeto de control excedan parcial o totalmente el acto que ejecuta (…)”, análisis que precisamente presuponía que se hiciera un control de legalidad del mismo.

De contera, la Sala no debió inhibirse para decidir de fondo, sino que bien pudo determinar si el acto analizado guardaba coherencia con la norma que reglamentó. CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTITRÉS ESPECIAL DE DECISIÓN SALVAMENTO DE VOTO DEL CONSEJERO OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá D.C., once (11) de febrero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02251-00(CA) ACTOR: MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL Demandado: RESOLUCIÓN 0000686 DEL 28 DE ABRIL DE 2020 SALVAMENTO DE VOTO De manera respetuosa expongo las razones por las cuales no comparto la decisión proferida el 21 de agosto de 2020 por la Sala Especial de Decisión nro. 23 que dispuso: “(…) INHIBIRSE para resolver sobre el control de legalidad de la Resolución 000686 de 28 de abril de 2020 proferida por el Ministerio de Salud y Protección Social, por las razones expuestas en la parte motiva”.

En mi criterio, la Sala Especial de Decisión debió pronunciarse de fondo sobre la legalidad de la Resolución nro. 000686 de 2020, según los motivos que pasan a verse: (i) La providencia motivo de salvamento explicó que la Resolución nro. 000686 de 2020 no era pasible de control judicial y que tenía los elementos distintivos de los actos administrativos de ejecución, en tanto se limitó a dar cumplimiento a los Decretos Legislativos 538[14] y 558 de 2020[15], “con el fin de hacer operativos los “beneficios” concedidos en ambas normas extraordinarias” y para ello concluyó: “(…) Así, por su contenido, el asunto de que trata y sobre el cual recae la declaración del acto que se escruta, en realidad corresponde a la implementación de un mandato previo del legislador, vinculante desde su origen a los administrados, en cuanto permite y hace operativo el uso de la Planilla PILA en las nuevas condiciones de los anexos técnicos.

(…).” (se destaca) (ii) En consonancia con lo dispuesto por el artículo 20 de la Ley 137 de 1994[16], “Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia”, el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011[17] previó que las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, que será ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia ahí establecidas.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en sentencia de 5 de marzo de 2012, destacó: “El control inmediato de legalidad es el medio jurídico previsto en la Constitución Política para examinar los actos administrativos de carácter general que se expiden al amparo de los estados de excepción, esto es, actos administrativos que desarrollan o reglamentan un decreto legislativo.

El examen de legalidad se realiza mediante la confrontación del acto administrativo con las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución Política), la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994) y los decretos expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la declaratoria del estado de excepción”.

(Se subraya) En tal medida, el control inmediato de legalidad asignado a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, y en particular al Consejo de Estado[18], se efectúa respecto de los actos de carácter general dictados en ejercicio de la función administrativa que constituyan el desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción. (iii) En el asunto bajo examen, la Resolución nro. 000686 del 28 de abril de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social fue expedida con fundamento en las facultades conferidas por el artículo 3.2.3.4 del Decreto 780 de 2016[19]; el numeral 23 del artículo 2 del Decreto Ley 4107 de 2011[20] y el artículo 3 de la Ley 1066 de 2006[21], adicionado por el artículo 26 del Decreto 538 de 2020, y el artículo 3 del Decreto 558 de 2020, para ajustar la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes – PILA y así dar aplicación a éstas últimas disposiciones, teniendo en cuenta que el artículo 26 del citado Decreto Ley 538 de 2020 estableció que, durante el término de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada del coronavirus y hasta el mes siguiente calendario a su terminación, no se causarían intereses moratorios por las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social Integral que se paguen de forma extemporánea.

Al efecto, preceptuó: “(…) Artículo 1. Modifíquese el Anexo Técnico 1. "Glosario de Términos PILA' de la Resolución 2388 de 2016, en el sentido de adicionar el acápite "Tarifas a cotizar para el Sistema General de Pensiones", el cual quedará así: "Las tarifas a cotizar para el Sistema General de Pensiones son las siguientes: 1.

Nominal sin novedades: 16% 2. Con novedad SLN en X: 12% o 16% 3. Con novedad SLN en X naturaleza jurídica pública: 75% del valor de la tarifa total correspondiente. 4. Cotizante alto riesgo: 26% 5. Congresistas: 25.5% 6. Cotizantes trabajadores del CTI: 35% 7. Aviador: 21%” Para los periodos de cotización al Sistema General de Pensiones de los meses de abril y mayo de 2020 que se deben pagar en los meses de mayo y junio de la misma anualidad, respectivamente, los empleadores del sector público y privado y los trabajadores independientes pueden optar por aportar las siguientes tarifas al Sistema General de Pensiones: 1.

Artículo 2. Modifíquese el anexo técnico 2 "Aportes a Seguridad Social de Activos", así: 1. En el numeral 2.1.2.3.14 "Campo 46. Tarifa de aportes al Sistema General de Pensiones", modificar las aclaraciones para este campo, así: (…)” (se destaca) En consecuencia, estimo que la precitada resolución sí era pasible de control judicial puesto que no se limitó a ejecutar los Decretos Legislativos 558 y 538, sino que los desarrolló, habida cuenta que modificó el anexo técnico nro. 1 en el sentido de adicionar el acápite "Tarifas a cotizar para el Sistema General de Pensiones", así como el anexo técnico nro. 2 sobre las tarifas de aportes al Sistema General de Pensiones; por lo tanto, al gozar de todos los atributos de un acto administrativo, esto es, con la potencialidad de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas, podía estar incurso en cualquiera de las causales de nulidad previstas para los actos administrativos.

De contera, la Sala no debió inhibirse para decidir de fondo, sino que bien pudo determinar si el acto analizado guardaba coherencia con la norma que reglamentó. En estos términos dejo expuesto mi salvamento de voto. Fecha ut supra, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado ----------------------- [1] La competencia para decidir sobre la legalidad de los actos administrativos está asignada i) al Consejo de Estado, si se trata de actos expedidos por autoridades del orden nacional y, ii) a los Tribunales Administrativos si los actos son dictados por las autoridades del orden territorial -según el lugar donde se expidan-, de conformidad con las reglas de competencia contenidas en los artículos 149 numerales 1 y 14, y 151 numeral 14 de la misma Ley 1437 de 2011.

En ese orden, mediante Acuerdos 321 de 2014 y 080 de 2019 y en sesión No. 10 del 1º de abril de la presente anualidad, la Sala Plena del Consejo de Estado, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 197 de la Ley 1437 de 2011, asignó a las Salas Especiales de Decisión la competencia para conocer y decidir sobre los controles inmediatos de legalidad.

En consecuencia, tal como fue definido en el auto que AVOCÓ conocimiento, como (i) acto administrativo de carácter general (ii) expedido por el Ministerio de Salud y Protección Social en desarrollo de los decretos legislativos, le corresponde al Consejo de Estado el control inmediato de legalidad. [2] “ARTÍCULO

20. CONTROL DE LEGALIDAD. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales”. [3] “ARTÍCULO 136.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento”. [4] Berrocal Guerrero, Luid, Manual del Acto Administrativo, Librería El Profesional, séptima edición, Bogotá. D.C. [5]

ARTÍCULO 137. NULIDAD. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general. Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro.

Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular en los siguientes casos: 1. Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero. 2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público. 3.

Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico. 4. Cuando la ley lo consagre expresamente.

PARÁGRAFO. Si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente. [6]

ARTÍCULO 138. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.

Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel. [7]

ARTÍCULO 139. NULIDAD ELECTORAL. Cualquier persona podrá pedir la nulidad de los actos de elección por voto popular o por cuerpos electorales, así como de los actos de nombramiento que expidan las entidades y autoridades públicas de todo orden. Igualmente podrá pedir la nulidad de los actos de llamamiento para proveer vacantes en las corporaciones públicas.

En elecciones por voto popular, las decisiones adoptadas por las autoridades electorales que resuelvan sobre reclamaciones o irregularidades respecto de la votación o de los escrutinios, deberán demandarse junto con el acto que declara la elección. El demandante deberá precisar en qué etapas o registros electorales se presentan las irregularidades o vicios que inciden en el acto de elección. En todo caso, las decisiones de naturaleza electoral no serán susceptibles de ser controvertidas mediante la utilización de los mecanismos para proteger los derechos e intereses colectivos regulados en la Ley 472 de 1998. [8]

ARTÍCULO 141. CONTROVERSIAS CONTRACTUALES. Cualquiera de las partes de un contrato del Estado podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento, que se declare la nulidad de los actos administrativos contractuales, que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios, y que se hagan otras declaraciones y condenas.

Así mismo, el interesado podrá solicitar la liquidación judicial del contrato cuando esta no se haya logrado de mutuo acuerdo y la entidad estatal no lo haya liquidado unilateralmente dentro de los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido para liquidar de mutuo acuerdo o, en su defecto, del término establecido por la ley.

Los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual, podrán demandarse en los términos de los artículos 137 y 138 de este Código, según el caso. El Ministerio Público o un tercero que acredite un interés directo podrán pedir que se declare la nulidad absoluta del contrato. El juez administrativo podrá declararla de oficio cuando esté plenamente demostrada en el proceso, siempre y cuando en él hayan intervenido las partes contratantes o sus causahabientes. [9]

ARTÍCULO 147. NULIDAD DE LAS CARTAS DE NATURALEZA Y DE LAS RESOLUCIONES DE AUTORIZACIÓN DE INSCRIPCIÓN. Cualquier persona podrá pedir que se declare la nulidad de cartas de naturaleza y de resoluciones de autorización de inscripción dentro de la oportunidad y por las causales prescritas en los artículos 20 y 21 de la Ley 43 de 1993. Proferida la sentencia en la que se declare la nulidad del respectivo acto, se notificará legalmente y se remitirá al Ministerio de Relaciones Exteriores dentro de los diez (10) días siguientes a su ejecutoria copia certificada de la misma.

Igualmente, si fuere del caso, en la sentencia se ordenará tomar las copias pertinentes y remitirlas a las autoridades competentes para que investiguen las posibles infracciones de carácter penal. [10] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 8 de febrero de 2012. M.P. Ruth Stella Correa Palacio. Sección Cuarta; sentencia de 25 de julio de 2019, expediente 21553.

M.P. Julio Roberto Pizza Rodríguez; sentencia de 31 de octubre de 2018, expediente 21486. M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez; sentencia de 15 de noviembre de 1996, expediente 7875, M.P. Consuelo Sarria Olcos. [11] Corte Constitucional, Sentencia C-258 de 23 de julio de 2020. M.P. Antonio Lizarazo. [12] A la fecha la Corte Constitucional no ha expedido el comunicado oficial ni el texto definitivo de la sentencia. [13] “4.

Madre sustituta", “33. Beneficiario del Fondo de Solidaridad Pensional", "36. Concejal municipal o distrital no amparado con póliza de salud beneficiario del Fondo de Solidaridad Pensional" y "52. Beneficiario del mecanismo de protección al cesante". [14] “Por el cual se adoptan medidas en el sector salud, para contener y mitigar la pandemia de COVID-19 y garantizar la prestación de los servicios de salud, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica” [15] Declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C- 258 del 23 de julio de 2020.

M.P. Antonio Lizarazo. [16] Artículo 20. Control de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales. // Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición.” [17] Modificada por la Ley 2080 de 2021. [18] Ley 1437 de 2011, artículo 111 numeral 8. [19] “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social”.

El artículo 3.2.3.4 dispone: “Obligatoriedad. En desarrollo de lo señalado en los 3.2.3.1, 3.2.3.2 y 3.2.3.3 del presente decreto, las Administradoras del de Seguridad Social Integral y el SENA, el ICBF y las Cajas de Familiar, deberán permitir a los aportantes el pago de sus aportes la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes, por medio electrónico, la será adoptada mediante resolución expedida por el Ministerio de Salud Social”. [20] “Por el cual se determinan los objetivos y la estructura del Ministerio de Salud y Protección Social y se integra el Sector Administrativo de Salud y Protección Social”.

El artículo 2 numeral 23 dispone: “El Ministerio de Salud y Protección Social, además de las funciones determinadas en la Constitución Política y en el artículo 59 de la Ley 489 de 1998 cumplirá las siguientes: (…) 23. Definir y reglamentar los sistemas de información del Sistema de Protección Social que comprende afiliación, recaudo, y aportes parafiscales.

La administración de los sistemas de información de salud se hará en coordinación con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. [21] “Por la cual se dictan normas para la normalización de la cartera pública y se dictan otras disposiciones”. “Artículo 3. Intereses sobre obligaciones. A partir de la vigencia de la presente ley, los contribuyentes o responsables de las tasas, contribuciones fiscales y contribuciones parafiscales que no las cancelen oportunamente deberán liquidar y pagar intereses moratorios a la tasa prevista en el Estatuto Tributario.// Igualmente, cuando las entidades autorizadas para recaudar los aportes parafiscales no efectúen la consignación a las entidades beneficiarias dentro de los términos establecidos para tal fin, se generarán a su cargo y sin necesidad de trámite previo alguno, intereses moratorios al momento del pago, a la tasa indicada en el inciso anterior y con cargo a sus propios recursos, sin perjuicio de las demás sanciones a que haya lugar. // PARÁGRAFO. <Parágrafo adicionado por el artículo 26 del Decreto Legislativo 538 de 2020.

El nuevo texto es el siguiente:> Durante el término de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID- 19, y hasta el mes siguiente calendario a su terminación, no se causarán intereses moratorios por las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social Integral, que se paguen en forma extemporánea. // Para efectos de lo aquí previsto el Ministerio de Salud y Protección Social efectuará las respectivas modificaciones en la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes –PILA”.

(se destaca)