11001-03-06-000-2020-00038-00 — Consejo de Estado

CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre la Contraloría General de la República y Contraloría Departamental de Risaralda / AUTORIDAD COMPETENTE PARA REVISAR LA EJECUCIÓN DE CONTRATO DE CONSULTORÍA SUSCRITO POR HOSPITAL ESE (EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO) / CONTROL FISCAL – Distribución de competencias entre la Contraloría General de la República y las contralorías territoriales En relación con la distribución de las competencias del control fiscal entre la Contraloría General de la República y las contralorías territoriales, los artículos 267 al 274 de la Carta Política señalan que a la Contraloría General de la República le corresponde vigilar la gestión fiscal de la Administración y de los particulares que «manejen fondos o bienes de la Nación» (artículos 267 y 268), mientras que las contralorías departamentales y, donde existan, las municipales o distritales, ejercen esa misma función en relación con recursos propios de las respectivas entidades territoriales (artículo 272).

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 267 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 268 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 269 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 270 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 271 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 272 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 273 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 274 / ACTO LEGISLATIVO 4 DE 2019 / CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA – Control fiscal excepcional sobre los recursos propios de las entidades territoriales / CONTROL POSTERIOR DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA SOBRE BIENES DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES – Procedencia / CONTROL EXCEPCIONAL DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA - Características El artículo 267 de la Carta Política como se desarrolló en el punto anterior, estableció que el control fiscal es una función pública a cargo de la Contraloría General de la República, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación. El inciso 3° del artículo 267 señaló el control concomitante y preventivo que se otorga a la Contraloría General de la República cuando se trata de recursos de origen nacional transferidos a las entidades territoriales, así como del control excepcional que puede ejercer el mismo órgano, cuando se trata de recursos de fuente local o endógena.

(…) Así, la Contraloría General de la República podía ejercer el control posterior sobre bienes propios de las entidades territoriales, en forma excepcional, siempre que mediara una solicitud i) del respectivo gobierno territorial; ii) de cualquier comisión permanente del Congreso de la República, iii) de la mitad más uno de los miembros de las corporaciones públicas territoriales, o iv) por solicitud de la ciudadanía en ejercicio del derecho a la participación. Sobre esta última, era menester tener en cuenta la organización en veedurías de acuerdo con la Ley Estatutaria 850 de 2003.

En síntesis, el control excepcional, de conformidad con las normas transcritas, se caracterizaba por: i) exceptuar las reglas de competencia de los órganos de control fiscal territoriales, sobre los recursos propios de las entidades territoriales; ii) ser rogado, puesto que su ejercicio requería de solicitud de las personas, órganos u organizaciones señalados taxativamente en el artículo 26 de la Ley 42 de 1993; iii) desplazar a la correspondiente contraloría territorial; iv) ser amplio y comprender todas las actividades y funciones inherentes al ejercicio del control fiscal; v) ser posterior, como era el control fiscal de acuerdo con los artículos 267 y 272.

Concluido su ejercicio con el informe de la gestión realizada, la contraloría territorial retomaba la competencia para conocer del ejercicio fiscal de los recursos propios de la respectiva entidad territorial. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 267 INCISO 3 / LEY 42 DE 1993 – ARTÍCULO 26 / LEY 610 DE 2000 – ARTÍCULO 63 CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR Bogotá D.C., veintiséis (26) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-06-000-2020-00038-00(C) Actor: CONTRALORÍA DEPARTAMENTAL DE RISARALDA Referencia: CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS Partes: Contraloría General de la República y Contraloría Departamental de Risaralda.

Asunto: Autoridad competente para adelantar la revisión de la ejecución de un contrato de consultoría. Control Excepcional de la Contraloría General de la República. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en ejercicio de la competencia que le confiere el artículo 39, en armonía con el artículo 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.

ANTECEDENTES De la información consignada en los documentos que obran en el expediente, se resumen los antecedentes así: 1. En comunicación del 29 de enero de 2019, la Veeduría Ciudadana Nacional Recursos Sagrados, por conducto de su director y representante legal, solicitó a la Contraloría General de la República el ejercicio del control excepcional sobre los recursos propios de varios hospitales públicos del país, entre ellos la ESE Hospital Universitario San Jorge de la ciudad de Pereira (folios 21 vto., al 25). 2.

Mediante Auto ORD 80112-0042 del 19 de febrero de 2019 el Contralor General de la República admitió y autorizó el control excepcional a los Hospitales Públicos Departamentales, con fundamento en el artículo 267 de la Constitución Política, los artículos 26 de la Ley 42 de 1993 y 63 de la Ley 610 de 2000, la Resolución Orgánica 6506 del 2012 de la Contraloría General de la República y el artículo 17 de la Ley 1437 de 2011 (folios 3 a 6). 3.

El gerente de la ESE Hospital Universitario San Jorge de la ciudad de Pereira, el 28 de noviembre de 2019, solicitó a la Contraloría Departamental de Risaralda la revisión y validación de la ejecución del contrato de consultoría núm. 312-2018, suscrito por el Hospital para realizar la «consultoría para el catastro físico hospitalario de la ESE HUJS de acuerdo a la justificación y propuesta de la contratación» (folios 21 vto., al 25). 4.

La Contraloría Departamental de Risaralda remitió por falta de competencia (artículo 21 del CPACA[1]), mediante oficio 2521 del 2 de diciembre de 2019, la solicitud del gerente de la ESE Hospital Universitario de San Jorge a la Contraloría General de la República – Gerencia Departamental de Risaralda[2]. (folios 19 y 20). 5. El 6 de diciembre de 2019, la presidente de la Gerencia Departamental Colegiada de la Contraloría General de la República trasladó por competencia a la Contraloría Departamental de Risaralda la solicitud del gerente de la ESE Hospital Universitario San Jorge sobre el contrato de consultoría núm. 312-2018, porque no había sido objeto del control excepcional, lo que explicó con el siguiente argumento: Por Auto núm. ORD-80112-0048 de 19 de febrero de 2019, el Contralor General de la República se pronunció sobre la solicitud de control excepcional respecto de los recursos propios de las entidades del sistema de seguridad social en salud, en las vigencias de 2016 a 2019, e incluyó el Hospital San Jorge de Pereira, pero revisado el informe final, el contrato que se menciona en la solicitud del Gerente del Hospital San Jorge no fue seleccionado dentro de la muestra del grupo auditor.

(folio 21) 6. El Contralor Departamental de Risaralda, por oficio 2592 del 16 de diciembre del 2019, solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, avocar el conocimiento del conflicto de competencias negativo suscitado entre la Contraloría General de la República y la Contraloría Departamental de Risaralda (folios 1 al 14).

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco días, con el fin de que las autoridades involucradas y las personas interesadas pudieran presentar alegatos o consideraciones en el trámite del conflicto, de estimarlo pertinente (folio 27).

Consta que se informó sobre el presente conflicto a la Contraloría Departamental de Risaralda, Contraloría General de la República - Gerencia Departamental de Risaralda y al Doctor Mauricio Castro Soriano gerente de la ESE Hospital Universitario de San Jorge de Pereira (folio 29). Obra constancia de la Secretaría de la Sala en el sentido de que se recibieron alegatos del Contralor Departamental de Risaralda y de la Contraloría General de la República por conducto de apoderado, el 17 de febrero de 2020 (folio 39).

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES a) De la Contraloría Departamental de Risaralda Manifestó que para el presente caso las normas constitucionales aplicables son el artículo 267 y, en especial, el numeral 14 del artículo 268 modificado por el Acto Legislativo 4 de 2019, el cual transcribió. En concordancia con la norma constitucional citó el artículo 63 de la Ley 610 de 2000[3], en el cual se establece el control fiscal excepcional por parte de la Contraloría General de la República, y la Resolución Orgánica 6506 del 5 de marzo de 2012 que reglamenta los criterios para el ejercicio del control fiscal posterior excepcional.

Destacó el artículo 5 de la parte resolutiva del Auto núm. 80112-0048-2019 del 19 de febrero de 2019, proferido por el Contralor General de la República, en el cual admitió y autorizó el control excepcional, con base en la solicitud elevada por el señor Juan Carlos Calderón España en su calidad de director de la Veeduría Ciudadana Recursos Sagrados:

ARTÍCULO QUINTO. COMUNICAR a las Contralorías departamentales de [ ] Risaralda […] lo dispuesto en el presente auto, con el fin de que se abstengan de seguir conociendo lo relacionado con los temas admitidos para el control excepcional. Explicó que desde el 19 de febrero de 2019 la Contraloría General de la República por mandato constitucional y legal estaba encargada de ejercer el control excepcional sobre los recursos del Hospital San Jorge de Pereira, correspondientes a las vigencias del 2016 al 2019.

Por lo anterior, argumentó que la Contraloría Departamental de Risaralda no tenía la competencia para responder la solicitud sobre la ejecución del contrato de consultoría número 312-2018 elevada por el gerente de la ESE Hospital Universitario San Jorge de la ciudad de Pereira. b) De la Contraloría General de la República Por conducto de apoderado, sus alegatos iniciaron con el artículo 267 de la Constitución Política, modificado por el artículo 1 del Acto Legislativo 4 de 2019, para explicar el control fiscal como una función pública a cargo de la Contraloría General de la República con la finalidad de vigilar la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación. Citó el artículo 26 de la Ley 42 de 1993[4], el cual establecía la facultad de la Contraloría General de la República para ejercer control posterior en forma excepcional sobre las cuentas de las entidades territoriales.

Asimismo mencionó la Ley 610 de 2000, artículo 63[5], que establecía la competencia prevalente para adelantar los procesos de responsabilidad fiscal que tenían su origen en el ejercicio del control excepcional. Destacó que la principal característica del control fiscal excepcional es ser rogado, por lo que es necesario que medie una solicitud para que la Contraloría General de la República tenga la facultad de actuar a este respecto.

Explicó que ese control excepcional es prevalente porque una vez se asume la competencia por la Contraloría General de la República, la contraloría territorial pierde temporalmente su competencia para conocer del asunto sujeto al control excepcional, y debe separarse del conocimiento del mismo. Insistió en que de acuerdo con el artículo 267 de la Constitución y el artículo 26 de la Ley 42 de 1993, la competencia de la Contraloría General de la República para ejercer el control excepcional es pro tempore[6], en consecuencia, está llamado a terminar.

Lo anterior, debido a que el control excepcional no es del ámbito funcional de la Contraloría General de la República ni puede prorrogarse en forma indefinida, por lo que finaliza al cumplirse las actuaciones de fiscalización correspondientes. Precisó que el 30 de septiembre de 2019 se entregó el informe de resultados, dando por terminado el control excepcional que se había autorizado mediante el Auto ORD 80112-0048-2019 del 19 de febrero de 2019.

Y reiteró que si bien el auto en cita incluyó a la ESE Hospital Universitario San Jorge de Pereira, el contrato 312-2018 no quedó en la muestra escogida por el grupo auditor en ejercicio del mencionado control excepcional. IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia de la Sala La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «procedimiento administrativo».

Su Título III se ocupa del «procedimiento administrativo general» cuyas «reglas generales» están contenidas en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, conforme al cual: Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.

En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […].

En este mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del código en cita dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil es la siguiente: […]. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. […].

Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta; ii) que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; iii) que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.

Como se evidencia en los antecedentes, el presente conflicto de competencias fue planteado entre una autoridad del orden nacional: Contraloría General de la República, autoridad pública del orden nacional, y otra del orden territorial: la Contraloría de Risaralda. Ambas autoridades negaron tener competencia para conocer del asunto de la referencia. El asunto discutido es de naturaleza administrativa, particular y concreta porque se trata de la solicitud elevada por el gerente de la ESE Hospital Universitario San Jorge de la ciudad de Pereira a la Contraloría Departamental de Risaralda para la revisión de la ejecución del contrato de consultoría núm. 312-2018.

Es decir, están reunidos los requisitos exigidos por el artículo 39 del CPACA, para que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado conozca y decida sobre el conflicto planteado. 2. Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»[7].

En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.

El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3.

Aclaración previa El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto. Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se hagan a aspectos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, y adoptar la respectiva decisión de fondo.

Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente. 4. Problema jurídico De conformidad con los antecedentes, la Sala debe determinar cuál es el órgano de control fiscal - la Contraloría General de la República o la Contraloría Departamental de Risaralda - competente para adelantar la revisión de la ejecución del contrato de consultoría núm. 312-2018, suscrito por la ESE Hospital Universitario San Jorge de la ciudad de Pereira, de acuerdo con la solicitud elevada por su gerente.

Para la Contraloría Departamental de Risaralda, la autoridad competente es la Contraloría General de la República, porque el 19 de febrero de 2019 inició control excepcional sobre los contratos firmados por la ESE Hospital Universitario San Jorge, desde el 2016 hasta el primer trimestre del 2019. Por lo tanto, el órgano de control fiscal territorial consideró que se había revisado la totalidad de contratos ejecutados dentro del periodo que cubrió el control excepcional.

Por su parte, la Contraloría General de la República considera que su competencia en ejercicio del control fiscal excepcional finalizó con la entrega del informe de resultados de la auditoría practicada, en el cual se explicó la metodología y la muestra auditada; como no se auditaron todos los contratos, la Contraloría Departamental conservó su competencia respecto de los no auditados.

Como se deduce de los argumentos expuestos por las partes, el presente conflicto de competencias administrativas surge de la interpretación y aplicación del control fiscal excepcional que ejerce la Contraloría General de la República sobre los bienes y recursos de las entidades territoriales de conformidad con el artículo 267 de la Constitución Política y las Leyes 42 de 1993, artículo 26, y 610 de 2000, artículo 63.

Ahora bien, advierte la Sala que en desarrollo de la reforma al control fiscal adoptada en el Acto Legislativo 4 de 2019, fue expedido el Decreto Ley 403 de 2020[8], que en su artículo 166 derogó de manera expresa varias disposiciones, entre ellas el artículo 26 de la Ley 42 de 1993 y el artículo 63 de la Ley 610 de 2000.[9] De acuerdo con los documentos conocidos por la Sala, en el caso concreto se observa que dicha derogatoria es posterior a las actuaciones adelantadas por los órganos de control que son parte en el presente conflicto.

En consecuencia, para resolver el problema jurídico planteado se analizarán: i) las competencias en materia de control fiscal; ii) el control fiscal excepcional a la luz del artículo 26 de la Ley 42 de 1993, en concordancia con el artículo 63 de la Ley 610 de 2000; y iii) el caso concreto. 5. Análisis de la normativa aplicable 5.1. Competencias en materia de control fiscal (Reiteración[10]) En relación con la distribución de las competencias del control fiscal entre la Contraloría General de la República y las contralorías territoriales, los artículos 267 al 274 de la Carta Política señalan que a la Contraloría General de la República le corresponde vigilar la gestión fiscal de la Administración y de los particulares que «manejen fondos o bienes de la Nación» (artículos 267 y 268), mientras que las contralorías departamentales y, donde existan, las municipales o distritales, ejercen esa misma función en relación con recursos propios de las respectivas entidades territoriales (artículo 272).

Las normas citadas, con las modificaciones introducidas por el Acto Legislativo 4 de 2019[11], señalan, en lo pertinente: Artículo 267: Artículo modificado por el artículo 1 del Acto Legislativo 4 de 2019. La vigilancia y el control fiscal son una función pública que ejercerá la Contraloría General de la República, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes públicos, en todos los niveles administrativos y respecto de todo tipo de recursos públicos.

La ley reglamentará el ejercicio de las competencias entre contralorías, en observancia de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad. El control ejercido por la Contraloría General de la República será preferente en los términos que defina la ley. El control fiscal se ejercerá en forma posterior y selectiva, y además podrá ser preventivo y concomitante, según sea necesario para garantizar la defensa y protección del patrimonio público.

El control preventivo y concomitante no implicará coadministración y se realizará en tiempo real a través del seguimiento permanente de los ciclos, uso, ejecución, contratación e impacto de los recursos públicos, mediante el uso de tecnologías de la información, con la participación activa del control social y con la articulación del control interno. La ley regulará su ejercicio y los sistemas y principios aplicables para cada tipo de control. […] (Subrayas fuera de texto) Artículo 272: Artículo modificado por el artículo 1 del Acto Legislativo 4 de 2019.

La vigilancia de la gestión fiscal de los departamentos, distritos y municipios donde haya contralorías, corresponde a estas en forma concurrente con la Contraloría General de la República. La vigilancia de los municipios incumbe a las contralorías departamentales, salvo lo que la ley determine respecto de contralorías municipales. La ley regulará las competencias concurrentes entre contralorías y la prevalencia de la Contraloría General de la República. […] Los contralores departamentales, distritales y municipales ejercerán, en el ámbito de su jurisdicción, las funciones atribuidas al Contralor General de la República en el artículo 268 en lo que sea pertinente, según los principios de coordinación, concurrencia, y subsidiariedad.

El control ejercido por la Contraloría General de la República será preferente en los términos que defina la ley. […] Con antelación a la reforma del mencionado Acto Legislativo 4 de 2019, sobre la distribución de competencias entre la Contraloría General de la República y las contralorías territoriales, la Sala tenía dicho[12]: a. A la Contraloría General de la República le compete, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 267 de la Constitución Política, ejercer el control sobre la gestión fiscal de las entidades y órganos públicos del orden nacional, inclusive aquellos de carácter autónomo (en la medida en que realicen gestión fiscal), así como sobre los particulares y las demás entidades públicas que administren o manejen bienes o fondos de la Nación. b. El control sobre la gestión fiscal que realicen las entidades territoriales y sus descentralizadas compete a las respectivas contralorías locales, con la precisión de que el control fiscal en los municipios corresponde, en principio, a las contralorías departamentales, salvo lo que disponga la ley sobre las contralorías municipales (artículo 272, inciso 2º de la C.P.). c. Sin perjuicio de lo anterior, la Contraloría General de la República puede ejercer, en forma excepcional, el control fiscal sobre los bienes y recursos propios de cualquier entidad territorial (artículo 267, inciso 3º de la Carta). d. Respecto de los recursos transferidos por la Nación a las entidades territoriales, a cualquier título, la Contraloría General de la República y las contralorías territoriales tienen una competencia concurrente, es decir, que cualquiera de ellas puede ejercer, en principio, el control fiscal.

Sin embargo, la competencia de la Contraloría General de la República es prevalente, lo cual implica, a juicio de la Sala, que, una vez iniciada una actuación por la Contraloría General, la contraloría territorial debe abstenerse de actuar en el mismo caso, y, por el contrario, si después de empezada una investigación o proceso por la contraloría territorial, la Contraloría General de la República decide intervenir, su efectiva participación desplaza a la contraloría territorial.

Este tipo de control prevalente es diferente del control excepcional mencionado en el punto anterior. e. Cuando las competencias de control fiscal de la Contraloría General de la República y las contralorías territoriales son concurrentes, dispone la Constitución y la ley que la primera pueda ejercer el control en forma prevalente.

Dada la naturaleza potestativa de esta función, la Contraloría General de la República no puede ser obligada a ejercerlo, y mal podrían las contralorías territoriales exigirle que lo haga.[13]. [Se destaca]. 5.2. Control Excepcional de la Contraloría General de la República sobre recursos propios de las entidades territoriales La facultad reconocida a la Contraloría General de la República para ejercer el control excepcional encuentra su fundamento legal en las siguientes disposiciones: El artículo 267 de la Carta Política como se desarrolló en el punto anterior, estableció que el control fiscal es una función pública a cargo de la Contraloría General de la República, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación. El inciso 3° del artículo 267 señaló el control concomitante y preventivo que se otorga a la Contraloría General de la República cuando se trata de recursos de origen nacional transferidos a las entidades territoriales, así como del control excepcional que puede ejercer el mismo órgano, cuando se trata de recursos de fuente local o endógena[14].

El control estaba regulado por los artículos 26 de la Ley 42 de 1993 y 63 de la Ley 610 de 2000, que se transcriben a continuación con las citas jurisprudenciales que los declararon exequibles. Ley 42 de 1993[15], artículo 26: La Contraloría General de la República podrá ejercer control posterior, en forma excepcional, sobre las cuentas de cualquier entidad territorial, sin perjuicio del control que les corresponde a las contralorías departamentales, y municipales, en los siguientes casos: a) A solicitud del gobierno departamental, distrital o municipal, de cualquier comisión permanente del congreso de la República o de la mitad más uno de los miembros de las corporaciones públicas territoriales. b) A solicitud de la ciudadanía, a través de los mecanismos de participación que establece la Ley.

En la sentencia C-403 de 1999, fue declarada exequible la norma transcrita: Así las cosas, se advierte que respecto de los recursos de origen nacional, existe prevalencia del control fiscal por parte de la Contraloría General de la República, en aras de garantizar el adecuado rendimiento de los bienes e ingresos de la Nación. Otra cosa sucede con los denominados “recursos propios” de las entidades territoriales, que se encuentran constituidos, por los rendimientos que provienen de la explotación de los bienes de su propiedad o, las rentas tributarias que se obtienen en virtud de fuentes tributarias (impuestos, tasas y contribuciones propias), pues en estos casos se puede hablar de una intervención excepcional de la Contraloría General, como quiera que se trata del manejo de sus propios asuntos, aquellos que les conciernen y son de su esencia, no de otra manera se podría hablar de autonomía de las entidades territoriales. … Por lo tanto, la norma acusada no hace otra cosa que desarrollar la parte final del inciso tercero del artículo 267 de la C.P. “ En los casos excepcionales, previstos por la ley, la contraloría podrá ejercer control posterior sobre cuentas de cualquier entidad territorial ”, norma esta que consagra una autonomía local sobre los recursos propios de las entidades territoriales que justifica la constitucionalidad del texto consagrado en el artículo 26 literales a) y b) de la Ley 42 de 1993, sin que se puede predicar como se señala en la demanda que con la disposición acusada se crean “feudos funcionales”, porque como se vio, la competencia de la Contraloría General de la República no se limita en tratándose del ejercicio del control fiscal respecto de los recursos de los entes territoriales de origen nacional.

Ley 610 de 2000[16], artículo 63: La Contraloría General de la República tiene competencia prevalente para adelantar hasta su culminación los procesos de responsabilidad fiscal que se originen como consecuencia del ejercicio de la facultad excepcional de control establecida en el artículo 267 de la Constitución Política. La norma transcrita también fue declarada exequible.

En la sentencia C-364- 01 se dijo: 8- Observa la Corte, en este caso, que el desarrollo legislativo del canon 267 Superior respeta lo dispuesto en la Constitución, por las siguientes razones: En primer lugar, esa intervención persigue finalidades legítimas, no sólo porque desarrolla una posibilidad explícitamente autorizada por la Carta (CP art. 267), sino además porque pretende evitar que se dilapiden los recursos estatales, en aquellos eventos en que pueda dudarse de la imparcialidad del órgano territorial de control, debido a presiones o injerencias locales que puedan afectar su idoneidad.

En segundo lugar, la ley señala hipótesis verdaderamente excepcionales en las cuales podrá ejercer sus competencias la Contraloría General de la República sobre los recursos propios de las entidades territoriales: (i) cuando así lo solicite el gobierno de la respectiva entidad, una comisión permanente del Congreso, o la mitad más uno de los miembros de las corporaciones públicas territoriales; y (ii) cuando así lo solicite la ciudadanía, por medio de los mecanismos legales de participación. Finalmente, se trata de hipótesis que reflejan directamente el principio constitucional de participación (CP arts 1º y 3º), ya que buscan consultar la voluntad de la ciudadanía para justificar la actuación de una entidad nacional, bien sea a través de las corporaciones y funcionarios de elección popular, o directamente, por medio de los mecanismos de participación que otorga la ley.

Por ello, la intervención de la Contraloría General en estos casos no desconoce la autonomía territorial, ya que es proporcionada al fin perseguido por la ley y por la propia Constitución, como es proteger la idoneidad de la función de control fiscal, para salvaguardar de esa manera los recursos públicos. 9- Sobre la base de los anteriores lineamientos, procede ahora la Corte a efectuar el análisis de constitucionalidad (sic) la norma demandada.

En ella se establece que corresponde a la Contraloría General de la República adelantar y llevar hasta su culminación los procesos de responsabilidad fiscal a los que pueda dar lugar el ejercicio de su facultad de control excepcional sobre los recursos de las entidades territoriales. Pues bien, si el esquema constitucional y legal colombiano permite que, en hipótesis excepcionales, se ejerza tal facultad de control fiscal por parte de la Contraloría General, habrá forzosamente de entenderse que, dentro de dicha atribución, se encuentra incluida la de promover los procesos de responsabilidad fiscal que puedan surgir de las investigaciones realizadas.

Así lo expresó esta Corporación, en la sentencia C-189/98 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), en los siguientes términos: "la Carta señala que corresponde a la Contraloría proteger el buen manejo de los fondos públicos, atribución que incluye la posibilidad de adelantar juicios fiscales como los previstos por la norma impugnada (C.P. art. 268 ord. 5)".

Así, la Contraloría General de la República podía ejercer el control posterior sobre bienes propios de las entidades territoriales, en forma excepcional, siempre que mediara una solicitud i) del respectivo gobierno territorial; ii) de cualquier comisión permanente del Congreso de la República, iii) de la mitad más uno de los miembros de las corporaciones públicas territoriales, o iv) por solicitud de la ciudadanía en ejercicio del derecho a la participación. Sobre esta última, era menester tener en cuenta la organización en veedurías de acuerdo con la Ley Estatutaria 850 de 2003[17].

Concluido su ejercicio con el informe de la gestión realizada, la contraloría territorial retomaba la competencia para conocer del ejercicio fiscal de los recursos propios de la respectiva entidad territorial. 6. El caso concreto El conflicto que ahora estudia la Sala se suscitó entre la Contraloría General de la República y la Contraloría Departamental de Risaralda, porque ambos órganos de control fiscal negaron la competencia para adelantar la revisión de la ejecución del contrato de consultoría núm. 312-2018, suscrito por la ESE Hospital Universitario San Jorge de la ciudad de Pereira.

Como se reseñó en los antecedentes, el representante legal de la Veeduría Ciudadana Nacional Recursos Sagrados, en comunicación del 29 de enero de 2019 solicitó a la Contraloría General de la Republica que ejerciera el control excepcional a los recursos propios de los hospitales públicos departamentales a nivel nacional. La solicitud fue admitida por el Contralor General de la República que la encontró jurídicamente soportada y autorizó el control excepcional con el Auto ORD 80112-0042 del 19 de febrero de 2019, para las vigencias 2016, 2017 y 2018, porque de conformidad con la Ley 610 de 2000 no había caducado la función fiscalizadora.

En la parte resolutiva del Auto ORD 80112-0042 del 19 de febrero de 2019 se ordenó comunicar la decisión a las contralorías territoriales concernidas, entre ellas la Contraloría Departamental de Risaralda, advirtiendo que se abstuvieran de seguir conociendo lo relacionado con los temas admitidos para el control excepcional. El 30 de septiembre de 2019, la Contraloría General de la República entregó el informe de resultados CGR-C DSS-N.º 72 del control excepcional de los recursos del Hospital Universitario San Jorge de Pereira[18], con el pronunciamiento sobre los recursos propios del hospital, los aportados por el departamento, los trasferidos por la nación y de cualesquiera otros que ingresaron a la ESE entre enero de 2016 y el primer trimestre del 2019.

En el punto 2.4 del informe (página 57) se indicó: Durante las vigencias 2016, 2017, 2018 y primer trimestre de 2019, la ESE Hospital Universitario San Jorge, suscribió 1.538 contratos por $263.160.413.224, para efectos de la Actuación Especial de Fiscalización, mediante la aplicación del muestreo aleatorio, se obtuvo la muestra a evaluar de 124 contratos, los cuales ascienden a $102.200.923.041, que representa el 39% de la contratación de la ESE en el periodo auditado.

A continuación, el informe detalló situaciones de incumplimiento y hallazgos en los contratos seleccionados por cada vigencia. De acuerdo con el informe, el contrato de consultoría 312-2018 no fue seleccionado por el grupo de monitoreo dentro del tamaño de la muestra. De manera que con relación a ese contrato, el ejercicio del control excepcional por la Contraloría General de la República no inhibió la competencia de la Contraloría Departamental de Risaralda.

Por consiguiente, la solicitud hecha por el gerente de la ESE Hospital Universitario San Jorge de la ciudad de Pereira, a la Contraloría Departamental de Risaralda para que revise la ejecución del mencionado contrato de consultoría núm. 312-2018, sigue en la órbita de la competencia del órgano de control fiscal departamental. La Sala, entonces, declarará competente a la Contraloría Departamental de Risaralda para adelantar la solicitud de revisión de la ejecución del contrato de consultoría núm. 312-2018, suscrito por la ESE Hospital Universitario San Jorge de la ciudad de Pereira.

Por lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:

PRIMERO: DECLARAR competente a la Contraloría Departamental de Risaralda para responder la solicitud elevada por el gerente de la ESE Hospital Universitario San Jorge de la ciudad de Pereira, sobre la revisión y validación de la ejecución del contrato de consultoría núm. 312-2018.

SEGUNDO: ENVIAR el expediente a la Contraloría Departamental de Risaralda para lo de su competencia.

TERCERO: COMUNICAR la presente decisión a la Contraloría Departamental de Risaralda, a la Contraloría General de la República - Gerencia Departamental de Risaralda y al Doctor Mauricio Castro Soriano gerente de la ESE Hospital Universitario de San Jorge de Pereira.

CUARTO: RECONOCER personería al abogado Anderson Enrique Jaimes Parada como apoderado de la Contraloría General de la República, en los términos del poder conferido y los documentos anexos que obran en el expediente.

QUINTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA).

SEXTO: Los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique esta decisión. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÁLVARO NAMÉN VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala ----------------------- [1] El artículo 21 de la Ley 1437 de 2011, sustituido por la Ley 1755 de 2015: «Funcionario sin competencia. Si la autoridad a quien se dirige la petición no es la competente, se informará de inmediato al interesado si este actúa verbalmente, o dentro de los cinco (5) días siguientes al de la recepción, si obró por escrito.

Dentro del término señalado remitirá la petición al competente y enviará copia del oficio remisorio al peticionario o en caso de no existir funcionario competente así se lo comunicará. Los términos para decidir o responder se contarán a partir del día siguiente a la recepción de la Petición por la autoridad competente». [2] Ley 1474 de 2011 (12 de julio) artículo 128 inciso 7 «Para la vigilancia de los recursos públicos de la Nación administrados en forma desconcentrada en el nivel territorial o transferidos a las entidades territoriales y sobre los cuales la Contraloría General de la República ejerza control prevalente o concurrente, organícense en cada departamento gerencias departamentales colegiadas, conformadas por un gerente departamental y no menos de dos contralores provinciales». [3] Ley 610 de 2000 (agosto 15), «Por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías» modificada por el Decreto Ley 403 de 2020 (marzo 16 ) «Por el cual se dictan normas para la correcta implementación del Acto Legislativo 04 de 2019 y el fortalecimiento del control fiscal» [4] Ley 42 de 1993 (enero 26) «Sobre la organización del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen». [5] Artículo declarado exequible por la Corte Constitucional en sentencia C- 364 de 2001, y que consideró que se origina en los eventos en que se genere duda de la imparcialidad del órgano territorial de control, debido a presiones o injerencias locales que puedan afectar su idoneidad. [6] El significado de pro tempore es: Temporal o transitoriamente [7] La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley Estatutaria 1755 de 2015. [8] Decreto Ley 403 de 2020 (marzo 16) «Por el cual se dictan normas para la correcta implementación del Acto Legislativo 04 de 2019 y el fortalecimiento del control fiscal». [9] D.L. 403/20, artículo 166. «Vigencia y derogatorias.

El presente Decreto Ley rige a partir de su publicación, adiciona el 148A a la Ley 1437 de 2011; modifica en lo pertinente las normas que le sean contrarias y especialmente el artículo 2, el numeral 8 del artículo 13, numeral 12 del artículo 17, numeral 3 del artículo 21, numeral 6 del artículo 23, numerales 8 y 9 del artículo 24, numeral 2 del artículo 25 y el numeral 2 del artículo 32 del Decreto Ley 272 de 2000; el artículo 105 de la Ley 1421 de 1993; los artículos 4, 5, 6, 9, 12, 13, 14, 16, 18, 20, 37, 39, 42, 43, 49, 50 y 37 de la Ley 610 de 2000; los artículos 100, 101, 110 y 125 de la Ley 1474 de 2011; deroga las normas que le sean contrarias, especialmente el artículo 162 de la Ley 136 de 1994; los artículos 1, 2, 3,4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 28, 29, 30, 49, 55, 59, 65, 71, 90, 91, 92, 93, 94, 95, 96, 97, 98, 99, 100, 101, 102, 103, 104, 108 y 109 de la Ley 42 de 1993, el artículo 63 Ley 610 de 2000; el parágrafo 1 del artículo 8, el parágrafo 2 del artículo 114 y el artículo 122 de la Ley 1474 de 2011; el literal d) del artículo 16 de la Ley 850 de 2003; el artículo 81 de la Ley 617 de 2000.» (Resalta la Sala) [10] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, conflictos Nos. 110010306000- 20130019700 del 13 de junio de 2013, 110010306000201300426 del 15 de octubre de 2013, 110010306000201400220 del 29 de mayo de 2015 y 11001030600020150009300 del 22 de octubre de 2015, 11001-03-06-000-2018- 00216-00 del 11 de diciembre de 2018, entre otros. [11] Acto Legislativo 4 de 2019 (septiembre 18) «por medio del cual se reforma el Régimen de Control Fiscal.» [12] Consejo de Estado.

Sala de Consulta y Servicio Civil. Conflicto de competencias administrativas 11001030600020130042600 del 15 de octubre de 2013. [13] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, conflicto de competencias administrativas 11001030600020130042600 del 15 de octubre de 2013 y 11001-03-06-000-2018-00216-00 del 11 de diciembre de 2018. [14] Sentencia C-364 de 2001. [15] Ley 42 de 1993 (enero 26) «Sobre la organización del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen». [16] Ley 610 de 2000 (agosto 15) «Por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías.». [17] Ley Estatutaria 850 de 2003 (noviembre 18) «Por medio de la cual se reglamentan las veedurías ciudadanas.».

Artículo 1º. «Se entiende por Veeduría Ciudadana el mecanismo democrático de representación que le permite a los ciudadanos o a las diferentes organizaciones comunitarias, ejercer vigilancia sobre la gestión pública, respecto a las autoridades, administrativas, políticas, judiciales, electorales, legislativas y órganos de control, así como de las entidades públicas o privadas, organizaciones no gubernamentales de carácter nacional o internacional que operen en el país, encargadas de la ejecución de un programa, proyecto, contrato o de la prestación de un servicio público.» (Subraya la Sala). [18] El citado informe no fue incluido en la solicitud de decisión del conflicto, pero se encuentra en: https://www.contraloria.gov.co/documents/20181/1438063/073+Informe+Final+AEF +CE+Hospital+Pereira.PDF/9f4bc01e-a304-4239-9660-42c4579d4a4d?version=1.0