CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Actor administrativos sobre los que recae / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Procedibilidad / CIRCULAR 02 DEL 1° DE ABRIL DE 2020 DE LA SUBDIRECCIÓN GENERAL DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE ALIMENTACIÓN ESCOLAR - No procede control inmediato de legalidad [E]n lo que tiene que ver con cuáles son los actos administrativos que pueden ser enjuiciados por el control inmediato de legalidad, el Consejo de Estado (…) ha señalado que son aquellos que reúnan los siguientes tres presupuestos: (i) que se trate de actos de contenido general;
(ii) que dichos actos de contenido general, fueren dictados en ejercicio de la función administrativa; y (iii) que además, fueren expedidos para desarrollar uno o más de los decretos legislativos proferidos durante el Estado de Excepción. […] Al estudiar la Circular 02 del 1° de abril de 2020 expedida por el Subdirector General de la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar (…) la Ponente encuentra que en el sub judice no se encuentra satisfecho el primer presupuesto de procedibilidad del medio de control inmediato de legalidad, -referido a que el objeto o materia a estudiarse o revisarse lo constituyan medidas o actos administrativos de naturaleza y/o contenido general- […] [L]a referida Circular constituye un documento informativo de la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar, o un concepto interno -si se quiere-, rendido por el Subdirector General de la entidad […] [N]o configura una decisión administrativa, dado que no cumple el propósito de afectar a la esfera de los administrados al crear, modificar o extinguir una situación jurídica de carácter general o particular, es decir, no genera deberes u obligaciones ni otorga derechos o produce efectos jurídicos, simplemente es una posición, postura o tesis jurídica, emitida por la administración sobre determinados aspectos, con el fin de orientar a los encargados de ejecutar el Programa de Alimentación Escolar, para cumplir de manera efectiva los lineamientos del Gobierno Nacional en cuanto a la ejecución del Plan de Alimentación Escolar en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica generada con ocasión de la propagación del COVID-19 en el territorio nacional.
FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 / CPACA - ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / CPACA - ARTÍCULO 185 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No 10 Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá D.C., siete (07) de diciembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02617-00(CA) Actor: SUBDIRECCIÓN GENERAL DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE ALIMENTACIÓN ESCOLAR Demandado: CIRCULAR 02 DEL 1° DE ABRIL DE 2020 DE LA SUBDIRECCIÓN GENERAL DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE ALIMENTACIÓN ESCOLAR Referencia: CIRCULAR 02 DEL 1° DE ABRIL DE 2020 EXPEDIDA POR EL SUBDIRECTOR GENERAL DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE ALIMENTACIÓN ESCOLAR – ALIMENTOS PARA APRENDER-, POR LA CUAL SE ACLARA «EL PROCEDIMIENTO ESTABLECIDO PARA EL INICIO DE OPERACIÓN DEL PAE EN EMERGENCIA ESTABLECIDO EN LA CIRCULAR 0006 DE 2020».
DECLARAR QUE EL MEDIO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD ES IMPROCEDENTE EL EN PRESENTE ASUNTO 1. El Despacho conoce el proceso de la referencia a efectos de proferir decisión de fondo que resuelva el presente asunto[1], sin embargo, al efectuar una revisión integral del expediente en cumplimiento de la obligación de ejercer un control de legalidad[2] o de saneamiento,[3] luego de agotada cada etapa procesal, encuentra la Ponente, que de acuerdo con los artículos 20 de la Ley 137 de 1994[4] y 136 de la Ley 1437 de 2011[5], en el presente caso no resulta procedente adelantar el control inmediato de legalidad, como pasa a explicarse.
I.- ANTECEDENTES 2. El 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud -OMS-, calificó el coronavirus COVID-19 como una pandemia debido a la velocidad de su propagación en más de 114 países, por lo que recomendó a los estados adoptar medidas preventivas para detener la transmisión del virus. En virtud de dicha circunstancia, el Ministro de Salud y Protección Social, en ejercicio de sus atribuciones contenidas en los artículos 2 del Decreto Ley 4107 de 2011[6], 69 de la Ley 1753 de 2015[7] y 2.8.8.1.4.3 del Decreto Reglamentario 780 de 2016[8], expidió la Resolución 385 de 12 de marzo de 2020, mediante la cual declaró «la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020».
La mencionada Resolución ordenó a los jefes y representantes legales de entidades públicas y privadas, entre otras, adoptar las medidas de prevención y control necesarias para evitar la propagación del COVID-19. 3. Posteriormente, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, mediante Decreto Declarativo 417 de 17 de marzo de 2020, estableció o declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días calendario, contados a partir de su vigencia, en atención a lo dispuesto en el artículo 215 de la Constitución y a la evidente situación repentina e inesperada en la que se encuentra el país «que afecta de manera grave el orden económico y social por hechos absolutamente imprevisibles y sobrevinientes que no pueden ser controlados a través de las potestades ordinarias de que goza el Gobierno nacional», y señaló, que mediante decretos legislativos adoptaría las medidas con fuerza material de ley, autorizadas por el Estado de Emergencia, con el fin de fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis en todos los ámbitos o sectores de la vida nacional, así como a mejorar la situación de los contagiados y evitar una mayor propagación del COVID-19. 4.
En virtud de las atribuciones extraordinarias derivadas de la declaratoria de Estado de Excepción, el Presidente de la República expidió el Decreto Legislativo 470 de 24 de marzo de 2020, «por el cual se dictan medidas que brindan herramientas a las entidades territoriales para garantizar la ejecución del Programa de Alimentación Escolar y la prestación del servicio público de educación preescolar, básica y media, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica», a través del cual se modificó el programa de Alimentación Escolar para permitir su desarrollo desde la casa de los niños, niñas y adolescentes matriculados en el sector oficial durante la vigencia de la Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada con ocasión de la propagación del COVID19 en el territorio nacional. 5.
En cumplimiento de lo previsto en el Decreto Legislativo 470 de 24 de marzo de 2020, el Director General de la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar, expidió la Resolución No. 0006 de 25 de marzo de 2020, «Por la cual se adicionan Transitoriamente, “Los Lineamientos Técnicos - Administrativos, los Estándares y las Condiciones Mínimas del Programa de Alimentación Escolar – PAE”» en el marco del Estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológico derivado de la pandemia del COVID-19», permitiendo que el Programa de Alimentación Escolar -PAE- se brinde a los niños, niñas, adolescentes y jóvenes matriculador en el sector oficial en cualquier modalidad, para su consumo en casa, en vigencia de las medidas adoptadas por el Estado de Emergencia. De este modo, estableció unos lineamientos para la ejecución del programa durante ese período. 6.
A efectos de aclarar el procedimiento establecido para el inicio de operación del Programa de Alimentación Escolar -PAE- durante el Estado de Emergencia, la Subdirectora General de la Unidad Especial de Alimentación Escolar expidió la Circular Nro. 02 de 1° de abril de 2020. Dicho acto administrativo fue remitió al Consejo de Estado para su eventual control inmediato de legalidad. 7.
La Secretaría General de esta Corporación remitió al Despacho el asunto de la referencia por reparto efectuado el 16 de junio de 2020, para el trámite de rigor, y mediante auto de 15 de julio en la misma anualidad, la Consejera Ponente dispuso avocar conocimiento del presente asunto, en única instancia.
1. EL TEXTO DEL ACTO ADMINISTRATIVO A REVISARSE 8. A continuación, se trascribe en su integridad el texto de la Circular 02 del 1° de abril de 2020:[9] «CIRCULAR No. 02 PARA: GOBERNADORES, ALCALDES Y SECRETARIOS DE EDUCACIÓN DE ENTIDADES TERRITORIALES CERTIFICADAS, RECTORES O DIRECTORES DE ESTABLECIMIENTOS EDUCATIVOS, OPERADORES DEL PROGRAMA DE ALIMENTACIÓN ESCOLAR Y COMUNIDAD EDUCATIVA EN GENERAL.
DE: SUBDIRECTOR GENERAL DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE ALIMENTACIÓN ESCOLAR -ALIMENTOS PARA APRENDER ASUNTO: Aclaración del procedimiento establecido para el inicio de operación del PAE en emergencia establecido en la circular 0006 de 2020 FECHA: 1 DE ABRIL 2020 En razón a reiteradas preguntas para el funcionamiento del PAE en período de emergencia, me permito recordar lo establecido en la resolución 0006 del 25 de marzo de 2020 y aclarar su interpretación. Parágrafo 1: A fin de no desfinanciar el Programa de Alimentación Escolar una vez se restablezca el servicio, se hará una distribución de recursos, asignando un monto adicional a las entidades territoriales que deseen cofinanciar este período de emergencia, con partidas que cubran en promedio un 60% del monto de los complementos en cualquiera de las 3 modalidades, según tabla de cofinanciación del anexo 2.
Corresponde que el recurso adicional tiene por objeto apoyar a las Entidades Territoriales con un recurso adicional, el cual es el equivalente a un porcentaje de lo que actualmente se atiende para un período de 20 días. El recurso asignado por la Nación debe ejecutarse y en la medida de lo posible mantener la cofinanciación territorial para poder seguir atendiendo a todos los estudiantes que vienen siendo beneficiarios durante este periodo.
En caso que la cofinanciación no pueda realizarse total o parcialmente, es necesario ajustar la cobertura o los días de atención al monto disponible y modalidad de la atención, por el monto referente establecido en el anexo 2 de la Resolución, más la cofinanciación territorial. No se realizará ningún ajustar a la resolución y su anexo.
Parágrafo 2: Para poder dar inicio al servicio objeto de esta resolución en el menor tiempo posible, la entidad territorial sólo requiere manifestar oficialmente, a través de su representante legal, su deseo de acogerse a la presente resolución y manifestar el monto a cofinanciar. Surtido este trámite, podrá cubrir y dar inicio con los recursos ya asignados y con los comprometidos, adicionando posteriormente la asignación nacional adicional y la contrapartida territorial para garantizar el resto de la operación normal del PAE en condiciones regulares.
Esta resolución respeta la autonomía territorial y consecuentemente sólo pide la manifestación en razón a que debe adelantarse el trámite nacional para la asignación de los recursos. En consecuencia, no debe esperarse se realice ningún otro trámite de aprobación, pues la resolución reglamentaria y sus anexos son suficientemente claros.
Parágrafo 3: El valor de la ración debe ser el equivalente al número de complementos que suple para las 2 modalidades R! y RPC. Si se trata de bonos, estos serán de $50.000 por estudiantes/mes. Este parágrafo deja claro que el costo de los complementos alimentarios a ser entregadas para consumo en casa para las modalidades transitorias Ración Industrializada y Ración para Preparar en casa, debe tener como referente para su estimación, el valor de los complementos regulares de Programa.
De igual manera para determinar el valor del bono alimentario en un monto similar. La razón fundamental para estas consideraciones es entender que ante la emergencia puede decidirse prolongar la necesidad de seguir en las casas y consecuentemente el Programa pasar a una atención de período académico en el hogar. Por tanto, durante el posterior grupo de semanas que tengan esta condición, debe seguirse atendiendo el PAE de época regular, pero para consumirse en casa con los recursos que ya tenían destinados para este fin.
Consecuentemente el costo día debe ser lo más cercano posible al actual pues de ¡o contrario a las Entidades Territoriales se les generará un desfinanciamiento del PAE, incluso se recomienda que no exista variación en el paquete alimentario generado una condición mayor en estas primeras semanas, generando posterior descontento al no lograr su no sostenibilidad.
Bajo este contexto, durante el posterior periodo que tengan esta condición, debe seguirse atendiendo el PAE de época regular pero para consumirse en casa con los recursos que ya tenían destinados. Consecuentemente el costo día debe ser lo más similar al actual, pues de lo contrario se generaría un desfinanciamiento del PAE e incluso se recomienda que no exista variación en el paquete alimentario por haber generado una condición mayor en estas primeras semanas, lo que conllevaría a un descontento por insostenibilidad.
Otro Aspecto a tenerse en cuenta, y que es admirable es la ampliación de la atención a otros estudiantes que no venían siendo atendidos por el Programa, sin embargo, se recomienda comprender que toda decisión que se tome debe ser sostenible en el tiempo; esto es, en las siguientes semanas con la prestación del PAE en condición regular o con recurso territorial adicional.
La UApA agradece a los Entes Territoriales su gran esfuerzo, su responsabilidad social y su enorme disposición, que ha permitido que algunos ya hayan empezado distribución, otros se encuentren ajustando los procesos contractuales que se habían suscrito inicialmente, otros que hayan iniciado un nuevo proceso que permitan de acuerdo a su organización que la prestación del servicio en el marco de la Emergencia se haya dado con inicio de esta semana y otros que como consecuencia de esas acciones puedan lograrlo en el transcurso de la siguiente.
Es importante señalar, que las ETC que no han reportado ninguna decisión, nos permitimos reiterarles que muy probablemente el servicio educativo se retome a partir del 20 de abril con trabajo académico en casa y que consecuentemente, el servicio del programa de alimentación deberá prestarse para ser consumido en el hogar. En consecuencia, se recomienda aprovechar esta asignación adicional para operar durante el periodo de emergencia y así ir ajustando la operación a una posible realidad de las próximas semanas.
En constancia, se firma a los 1 día del mes de abril de 2020. CESAR MAURICIO LÓPEZ ALFONSO Subdirector General Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar - Alimentos Para Aprender»
2. INTERVENCIÓN DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE ALIMENTACIÓN ESCOLAR 9. El Subdirector[10] de la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar -Alimentos para aprender- intervino[11] para defender la legalidad de la Circular 02 de 1° de abril de 2020[12] en virtud de los siguientes argumentos: 10. Afirmó, que el acto administrativo objeto de análisis de legalidad fue expedido por el funcionario competente, esto es, el Subdirector General de la Unidad, conforme a las atribuciones señaladas en el artículo 10° numeral 13 del Decreto 218 de 14 de febrero de 2020,[13] que lo habilita para «orientar la articulación entre la Unidad y las entidades territoriales para el correcto y transparente uso de los recursos destinados para el servicio de alimentación escolar». 11.
Argumentó, que a través de la circular objeto de estudio no se adoptó una decisión administrativa, sino que únicamente se aclararon una serie de inquietudes elevadas por las diferentes entidades territoriales, respecto los aspectos regulados en la Resolución 006 de 25 de marzo de 2020, por la cual se modificaron los Lineamientos Técnicos-Administrativos, los Estándares y las condiciones mínimas del Programa de Alimentación Escolar -PAE, en el marco del Estado de Emergencia declarado por el Gobierno Nacional. 12.
Manifestó que la Sala Especial de Decisión Número 6 del Consejo de Estado, con ponencia del Consejero de Estado Dr. Carlos Enrique Moreno Rubio, mediante sentencia de 2 de junio de 2020, declaró ajustada a derecho la Resolución 006 de 25 de marzo de 2020, por lo cual la circular enjuiciada en esta oportunidad, por limitarse a aclarar su contenido, debe correr la misma suerte.
II.- CONSIDERACIONES 13. El análisis integral y detallado de la Circular 02 de 1° de abril de 2020[14], proferida por el Subdirector de General de la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar -Alimentos para Aprender, y de los argumentos expuestos por la citada entidad mediante su intervención en el proceso de la referencia, estima el Despacho, que es necesario efectuar un estudio adicional al realizado en el auto de 15 de julio de 2020, sobre el cumplimiento de los requisitos de procedencia o de procedibilidad del control inmediato de legalidad. 1.- REQUISITOS DE PROCEDENCIA O DE PROCEDIBILIDAD DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD 14.
De acuerdo con el artículo 20 de la Ley 137 de 1994:[15] «las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, [como lo es el estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica], tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.
Las autoridades competentes que los expidan enviaran los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las 48 horas siguientes a su expedición». (Subraya el Despacho). 15. Por su parte, el artículo 111 de la Ley 1437 de 2011[16] señaló, que «la Sala [Plena] de lo Contencioso administrativo» del Consejo de Estado, «tendrá» entre otras, «las siguientes funciones: […] 8.
Ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción». (Subraya el Despacho). 16. Adicionalmente, el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011[17], en términos similares al artículo 20 de la Ley 137 de 1994[18], estableció que «las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, [como lo es el estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica], tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.
Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las 48 horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento». 17. Por lo tanto, en lo que tiene que ver con cuáles son los actos administrativos que pueden ser enjuiciados por el control inmediato de legalidad, el Consejo de Estado, de manera reiterada y casi pacífica y uniforme, haciendo una interpretación literal, exegética o taxativa de los artículos 20 de la Ley 137 de 1994[19] y 136 de la Ley 1437 de 2011,[20] ha señalado que son aquellos que reúnan los siguientes tres presupuestos: (i) que se trate de actos de contenido general;
(ii) que dichos actos de contenido general, fueren dictados en ejercicio de la función administrativa; y (iii) que además, fueren expedidos para desarrollar uno o más de los decretos legislativos proferidos durante el Estado de Excepción. 18. Teniendo claridad al respecto, a continuación el Despacho a explicar porqué, en el caso en concreto, no es procedente efectuar el control inmediato de legalidad sobre la Circular 02 del 1° de abril de 2020[21] expedida por el Subdirector General de la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar. 2.- ESTUDIO DE PROCEDENCIA O DE PROCEDIBILIDAD DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD EN EL CASO CONCRETO 2.1.- Que el acto administrativo objeto de estudio sea de naturaleza general 19.
En cuanto al aspecto mencionado, la Ponente resalta que, para definir la procedencia del medio de control inmediato, el Legislador en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994[22] y artículos 111.8 y 185 de la Ley 1437 de 2011[23], hace referencia a la institución jurídica del «acto administrativo» en sentido amplio, es decir, con inclusión de todos los conceptos desarrollados por la doctrina y la jurisprudencia para su definición o conceptualización. Por lo anterior, este Despacho considera que, el citado medio de control procede respecto de: (i) toda decisión administrativa, manifestación o declaración de voluntad, de ciencia o cognición, que en el marco de nuestro Estado Social de Derecho y en desarrollo del principio de legalidad, (ii) producen las autoridades públicas, bien sean órganos administrativos o particulares en el desempeño de la función pública, (iii) en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, legales y/o reglamentarias, (iv) tendiente a la producción de efectos jurídicos externos vinculantes, que constituye verdadera fuente de derecho dotada de fuerza normativa, (v) independientemente de la forma que adopte, es decir, si es decreto, resolución, circular, directiva, instructivo, orden de gerencia, etc., y (vi) encaminado o circunscrito al propósito de desarrollar, de manera real material o verdadera, los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional para conjurar el Estado de Excepción[24]. 20.
Se destaca además, que de acuerdo con las normas que consagraron el control inmediato de legalidad, su procedencia se limita a los actos administrativos de contenido o naturaleza general, definido por la doctrina y la jurisprudencia como aquel que tiene la virtualidad de ser «creador de situaciones jurídicas generales, impersonales y objetivas […] en cuanto contiene reglas de derecho y no decisiones individuales o concretas», es decir, que tiene carácter normativo de índole general, constituye «norma de aplicación abstracta»[25], como reglamentador, determinador o desarrollador (si se quiere) de reglas legislativas, por lo que también ha sido llamados «acto regla»[26]. 21.
Al estudiar la Circular 02 del 1° de abril de 2020[27] expedida por el Subdirector General de la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar, a la luz de los derroteros metodológicos y conceptuales descritos, la Ponente encuentra que en el sub judice no se encuentra satisfecho el primer presupuesto de procedibilidad del medio de control inmediato de legalidad, -referido a que el objeto o materia a estudiarse o revisarse lo constituyan medidas o actos administrativos de naturaleza y/o contenido general-, como se procede a explicar: 22.
En primer lugar, porque al revisar su motivación y contenido, se evidencia que la referida Circular no envuelve, materializa o cristaliza una decisión administrativa real que se traduzca en una verdadera manifestación o declaración de voluntad, ciencia o cognición de la administración, ya que su razón de ser es «recordar lo establecido en la resolución 0006 del 25 de marzo de 2020 y aclarar su interpretación», con destino a los «Gobernadores, Alcaldes y Secretarios de Educación de entidades territoriales certificadas, Rectores o Directores de Establecimientos Educativos, Operadores del Programa de Alimentación Escolar y Comunidad Educativa en General», el procedimiento establecido por el Director de la Unidad en la Resolución 0006 de 2020, para el inicio de operación del Programa de Alimentación Escolar -PAE- en el Estado de Emergencia. 23.
Por lo tanto, la referida Circular constituye un documento informativo de la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar, o un concepto interno -si se quiere-, rendido por el Subdirector General de la entidad «en razón a reiteradas preguntas para el funcionamiento del PAE en período de emergencia». De esta forma, en palabras de la Corte Constitucional en Sentencia C-542 del 2005,[28] «Los conceptos significan un desarrollo práctico del derecho de petición o de las necesidades administrativas y tienen como fin establecer la interpretación de los preceptos jurídicos para facilitar la expedición y ejecución de las decisiones y tareas administrativas y para servir de orientación a los administrados con respecto a las actuaciones que deban llevar a cabo ante la administración. Los conceptos desempeñan una función didáctica y orientadora que ocurre dentro de los términos señalados por la Constitución.» 24.
Entonces, como lo ha resaltado en múltiples ocasiones la Corte Constitucional[29] la Circular en estudio no configura una decisión administrativa, dado que no cumple el propósito de afectar a la esfera de los administrados al crear, modificar o extinguir una situación jurídica de carácter general o particular, es decir, no genera deberes u obligaciones ni otorga derechos o produce efectos jurídicos, simplemente es una posición, postura o tesis jurídica, emitida por la administración sobre determinados aspectos, con el fin de orientar a los encargados de ejecutar el Programa de Alimentación Escolar, para cumplir de manera efectiva los lineamientos del Gobierno Nacional en cuanto a la ejecución del Plan de Alimentación Escolar en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica generada con ocasión de la propagación del COVID-19 en el territorio nacional. 25.
En ese sentido, la Circular 02 del 1° de abril de 2020[30] no constituye «medida» o «acto» cuya legalidad deba ser sometida a escrutinio de la jurisdicción de lo contencioso administrativo a través del medio de control inmediato de legalidad, porque no contiene verdaderas decisiones o declaraciones de voluntad de la administración, con capacidad de producir efectos jurídicos externos inmediatos y vinculantes, sino, que es meramente un acto informativo o instructivo[31]. 26.
Así las cosas, en esta oportunidad no se cumple con el primer requisito de procedencia del medio de control inmediato de legalidad, referido a que el escrutinio judicial se desarrolle respecto de actos administrativos de contenido general, impersonal, objetivo, abstracto y «erga omnes»[32]. En consecuencia, no es procedente activar dicho mecanismo judicial automático respecto de la Circular 02 del 1° de abril de 2020[33] expedida por el Subdirector General de la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar -Alimentos para Aprender- para su control inmediato de legalidad, porque no constituye una verdadera «medida» o «acto» de naturaleza general. 27.
Aclara el Despacho, que el hecho de que en esta oportunidad el control inmediato de legalidad sea improcedente, no es obstáculo para que la referida Circular 02 del 1° de abril de 2020[34], pueda ser demandada por cualquier ciudadano e incluso en lesividad por parte de esa entidad, a través de los demás medios de control previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011[35]. 28.
Por último es importante señalar, que la presente decisión se adopta por la Consejera ponente o sustanciadora y no por la Sala, en aplicación de los artículos 125 y 243 de la Ley 1437 de 2011,[36] los cuales, interpretados de manera sistemática y armónica, disponen entre otras, que en los procesos de única instancia como lo es el de control inmediato de legalidad ante el Consejo de Estado, el magistrado ponente es el competente para proferir el auto que da por terminado el proceso, como ocurre con la presente providencia. 29.
En mérito de lo expuesto, el Despacho
RESUELVE
PRIMERO. - DECLARAR la improcedencia del medio de control inmediato de legalidad para revisar, enjuiciar o controlar la Circular 02 del 1° de abril de 2020[37] expedida por el Subdirector General de la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar -Alimentos para Aprender-.
SEGUNDO. - Lo dispuesto en el numeral anterior no significa que la referida Resolución no pueda ser demandada por cualquier ciudadano e incluso en lesividad por parte de la misma entidad, a través del medio de control de «Nulidad Simple» previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011.[38] TERCERO.- Cópiese, notifíquese y cúmplase. SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Consejera de Estado ----------------------- [1] Encontrándose surtido el trámite procesal previsto en los numerales 1° a 5° del artículo 85 de la Ley 1437 de 2011. [2] Dispone el artículo 207 de la Ley 1437 de 2011, que: «Agotada cada etapa del proceso, el juez ejercerá el control de legalidad para sanear los vicios que acarrean nulidades, los cuales salvo que se trate de hechos nuevos, no se podrán alegar en las etapas siguientes».
Igualmente, la Ley 1564 de 2012, también hace alusión al saneamiento procesal, pero señalando de manera precisa que se trata de un deber del juez. Al respecto, el canon 42 de la citada ley establece: «Artículo 42. Deberes del juez. Son deberes del juez. (…)5. Adoptar las medidas autorizadas en este Código para sanear los vicios de procedimiento o precaverlos, integrar el litisconsorcio necesario e interpretar la demanda de manera que permita decidir el fondo del asunto.
Esta interpretación debe respetar el derecho de contradicción y el principio de congruencia». [3] En auto de la Sección Segunda de 23 de abril de 2015 (exp. 4791-203), con ponencia de la suscrita, la Corporación[4] explicó, que: «… el saneamiento procesal, llamado también como principio de expurgación, es a su vez una materialización de los principios procesales de eficiencia, efectiva tutela judicial, congruencia y economía procesal, y podría definirse como el acto jurídico procesal propio del Juez, en el que se verifica que todos los elementos jurídicos procesales de la litis estén presentes, reexaminándose la relación jurídico procesal, para comprobar entre otras cosas, que los presupuestos procesales de la acción estén presentes, y que el Juez sustanciador sea el competente.» Y en auto de 14 de junio de 2016, también con ponencia de esta Consejera (exp. 2268-2013), se señaló que «El saneamiento procesal tiene como propósito, que en el transcurso o desarrollo del sumario, los aspectos formales o procesales como por ejemplo una indebida escogencia del mecanismo judicial, no retrasen ni impidan la decisión sobre el fondo, es decir, se busca con esta institución jurídica procesal, librar la causa de errores, defectos, omisiones, vicios, nulidades por efectos formales, o resoluciones judiciales mal dictadas o notificaciones mal diligenciadas, etc.». [5] Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia. [6] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [7] Por el cual se determinan los objetivos y la estructura del Ministerio de Salud y Protección Social y se integra el Sector Administrativo de Salud y Protección Social. [8] Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 «Todos por un nuevo país». [9] Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social. [10] Por la cual se aclara «el procedimiento establecido para el inicio de operación del PAE en emergencia establecido en la circular 0006 de 2020» [11] Señor Cesar Mauricio López Alfonso [12] A través de memorial radicado en la Secretaría de la Corporación el 3 de septiembre de 2020. [13] Por la cual se aclara «el procedimiento establecido para el inicio de operación del PAE en emergencia establecido en la circular 0006 de 2020» [14] Por el cual se establece la estructura interna de la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar – Alimentos para aprender [15] Por la cual se aclara «el procedimiento establecido para el inicio de operación del PAE en emergencia establecido en la circular 0006 de 2020» [16] Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia. [17] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [18] Ibídem. [19] Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia. [20] Ibídem. [21] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [22] Por la cual se aclara «el procedimiento establecido para el inicio de operación del PAE en emergencia establecido en la circular 0006 de 2020» [23] Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia. [24] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [25] Sobre los criterios de definición o conceptualización del «acto administrativo», puede consultarse a los siguientes autores: (i) Santofimio Gamboa, Jaime Orlando.
Tratado de Derecho Administrativo. Tomo II. Acto Administrativo. Universidad Externado de Colombia. 4ª Edición. 2003. Bogotá D.C. // Berrocal Guerrero, Luis Enrique. Manual del Acto Administrativo. Bogotá D.C. Librería del Profesional. 2001. [26] Santofimio Gamboa, Jaime Orlando. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo II. Acto Administrativo.
Universidad Externado de Colombia. 4ª Edición. 2003. Bogotá D.C. Páginas 161 a 164. [27] Berrocal Guerrero, Luis Enrique. Manual del Acto Administrativo. Bogotá D.C. Librería del Profesional. 2001. [28] Por la cual se aclara «el procedimiento establecido para el inicio de operación del PAE en emergencia establecido en la circular 0006 de 2020» [29] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. [30] Sentencia C-487 de 1996, M.P. Antonio Barrera Carbonell;
Sentencia T- 877 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; Sentencia T-807 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; y, Sentencia C-542 de 2005, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. [31] por la cual se aclara «el procedimiento establecido para el inicio de operación del PAE en emergencia establecido en la circular 0006 de 2020» [32] Consejo De Estado Sala De Lo Contencioso Administrativo Seccion Primera Consejero Ponente: Marco Antonio Velilla Moreno;
Sentencia de 10 de mayo de 2012; radicación número 11001-03-24-000-2007-00258-00. [33] Erga omnes es una locución latina, que significa «respecto de todos» o «frente a todos», utilizada en derecho para referirse a la aplicabilidad de una norma, un acto o un contrato. Significa que aquel se aplica a todos los sujetos, en contraposición con las normas «inter partes» (entre las partes) que solo se aplican a aquellas personas que concurrieron a su celebración [34] Por la cual se aclara «el procedimiento establecido para el inicio de operación del PAE en emergencia establecido en la circular 0006 de 2020» [35] Por la cual se aclara «el procedimiento establecido para el inicio de operación del PAE en emergencia establecido en la circular 0006 de 2020» [36] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [37] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [38] Por la cual se aclara «el procedimiento establecido para el inicio de operación del PAE en emergencia establecido en la circular 0006 de 2020» [39] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.