11001-03-15-000-2020-01043-00 — Consejo de Estado

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / RESOLUCIÓN NÚMERO 3018 DE 2020 DEL INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR «CECILIA DE LA FUENTE DE LLERAS» (ICBF) / LICENCIAS DE FUNCIONAMIENTO PARA ATENDER A LOS NIÑOS, NIÑAS, ADOLESCENTES Y FAMILIAS DURANTE LA EMERGENCIA SANITARIA POR COVID-19 / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Acto administrativo no tiene la virtud de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas de carácter general / IMPROCEDENCIA CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD– Porque no fue expedido en desarrollo de un decreto legislativo proferido al amparo de la declaratoria de estado de emergencia Uno de los presupuestos legales para que esta jurisdicción ejerza control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general, que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa durante los estados de excepción, es que constituyan desarrollo de los correspondientes decretos legislativos, los que, a su vez, «deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia», por mandato del artículo 215 de la Constitución Política.

De modo que si el acto administrativo de que se trate se distancia de dicha fuente normativa porque la medida adoptada no es de carácter general o no desarrolla los mencionados decretos, la consecuencia jurídica no puede ser otra que la improcedencia del control inmediato de legalidad, lo que no es óbice para que se promueva su examen con fundamento en los demás medios de control consagrados en el CPACA, por demanda de cualquier persona.

Obsérvese que la Resolución 3018 de 19 de marzo de 2020, objeto de examen, si bien lo cita, no desarrolla ninguna medida del Decreto legislativo 417 de 17 de los mismos mes y año, con el cual el presidente de la República, con la firma de todos los ministros, «declara un estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio Nacional», puesto que esta disposición no las consagra, salvo la declaratoria misma de estado de excepción, por tal razón, el mencionado Decreto, en el artículo 3°, adiciona que «El Gobierno nacional adoptará mediante decretos legislativos, además de las medidas anunciadas en la parte considerativa de este decreto, todas aquellas medidas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos» (negrilla fuera de texto).

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / LEY 137 DE 1994 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 103 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN NÚMERO 3018 DE 2020 DEL INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR «CECILIA DE LA FUENTE DE LLERAS» (ICBF) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTICUATRO ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., nueve (9) de diciembre de dos mil veinte (2020).

ANTECEDENTES 1.1 El medio de control. El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar «Cecilia de la Fuente de Lleras» (ICBF) ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo con el propósito de que, conforme al artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), se ejerza control inmediato de legalidad respecto de la Resolución 3018 de 19 de marzo de 2020, «Por la cual se prorroga la vigencia de las licencias de funcionamiento para prestar servicios de protección integral a los niños, niñas, adolescentes y a sus familias en razón a la emergencia sanitaria declarada en el territorio nacional», proferida por su directora general.

II. TRÁMITE PROCESAL El control inmediato de legalidad fue admitido mediante auto de 20 de abril de 2020, en el que se ordenó notificar personalmente la decisión a los señores directores del ICBF y de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado o a quienes hayan delegado la facultad de recibir notificaciones, y al representante del Ministerio Público ante esta Corporación para que conceptuara, conforme a los artículos 171, 197, 198 y 199 del CPACA. 2.1 Intervenciones. 2.1.1 El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar «Cecilia de la Fuente de Lleras» (ICBF).

Intervino para expresar que «actuó el ICBF frente a las prórrogas de la vigencia de las licencias de funcionamiento para prestar servicios de protección integral a los niños, niñas y adolescentes y, a sus familias, en razón de la declaratoria de emergencia sanitara declarada por el Gobierno Nacional, en todo el territorio de Colomba» (sic).

Agrega que la entidad estimó conveniente prorrogar las mencionadas licencias para evitar que, a través de las visitas a las sedes donde se desarrollan modalidades y/o programas del servicio de bienestar familiar, se generara riesgo de propagación del virus COVID -19. Que la medida obedeció a fines de salud, para precaver contacto con los menores de personal distinto al que presta el servicio de cuidado de ellos. 2.1.2 Concepto del Ministerio Público.

La señora procuradora tercera delegada ante esta Corporación estima que el acto no es susceptible de control inmediato de legalidad, por consiguiente, solicita declarar improcedente dicho mecanismo de revisión legal. Sostiene que la decisión administrativa objeto de examen no fue proferida en desarrollo del Decreto legislativo 417 de 17 de marzo de 2020, por medio del cual el Gobierno nacional declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, simplemente lo menciona; que tampoco lo fue con fundamento en los decretos legislativos expedidos en desarrollo del aludido estado de excepción, sino que se sustentó en la declaratoria de la emergencia sanitaria causada por el virus COVID-19.

III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Sea lo primero precisar que, conforme a los artículos 215 constitucional, 20 de la Ley 137 de 1994, «Por la cual se reglamentan los estados de excepción en Colombia», y 111.8 y 136 del CPACA, a esta Sala le corresponde conocer del presente asunto[1]. 3.2 Marco normativo. El asunto sub examine está regulado, en lo fundamental, por las disposiciones contenidas en los artículos 215 de la Constitución Política; 11, 13 y 20 de la Ley 137 de 1994; y 111.8, 136 y 185 del CPACA.

En efecto, el artículo 215 de la Constitución Política, en lo pertinente, establece:

ARTICULO 215. Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, declarar el estado de emergencia por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario.

Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes.

En estos últimos casos, las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente. […] Por su parte, la Ley 137 de 1994 prevé que «Los decretos legislativos deberán expresar claramente las razones por las cuales cada una de las medidas adoptadas es necesaria para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente» (artículo 11); y «Las medidas expedidas durante los estados de excepción deberán guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar» (artículo 13).

Acerca del control inmediato de legalidad que compete a esta Corporación, se tiene que el artículo 20 de la mencionada Ley 137 de 1994 dispone: Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición [se destaca]. De igual modo, el CPACA (Ley 1437 de 2011) al respecto preceptúa: Artículo 136. Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este código.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento. En materia de competencia, dicho control inmediato de legalidad será ejercido por: (i) la jurisdicción de lo contencioso-administrativo en el lugar donde se expidan las medidas, si se tratare de entidades territoriales, o (ii) el Consejo de Estado si emanan de autoridades nacionales, en todo caso, «de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este código», al tenor del citado artículo 136 del CPACA.

Al respecto, esta Corporación, en providencia de 28 de enero de 2003[2], sostuvo que «[…] el control automático de legalidad que estructura el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 versa sobre “las medidas de carácter general”, entendidas éstas como actos de contenido general […]» y «se expiden al amparo de los estados de excepción, esto es, actos administrativos que desarrollan o reglamentan un decreto legislativo»[3] (negrilla de la Sala).

En consonancia con lo dicho, la sala plena de lo contencioso-administrativo de esta Corporación[4] ha reiterado: Características del control inmediato de legalidad El control inmediato de legalidad es el medio jurídico previsto en la Constitución Política para examinar los actos administrativos de carácter general que se expiden al amparo de los estados de excepción, esto es, actos administrativos que desarrollan o reglamentan un decreto legislativo.

El examen de legalidad se realiza mediante la confrontación del acto administrativo con las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución Política), la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994) y los decretos expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la declaratoria del estado de excepción. En oportunidades anteriores, la Sala[5] ha definido como características del control inmediato de legalidad las siguientes: a) Es un proceso judicial porque el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 otorgó competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para examinar la legalidad de los actos administrativos proferidos en ejercicio de la función administrativa que desarrolla los decretos. […] c) Es autónomo, toda vez que es posible que se controlen los actos administrativos antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la constitucionalidad del decreto que declara el estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan En principio, podría pensarse que el control integral supone que el acto administrativo general se confronta frente a todo el ordenamiento jurídico.

Sin embargo, debido a la complejidad del ordenamiento jurídico, el control de legalidad queda circunscrito a las normas invocadas en la sentencia con la que culmina el procedimiento especial de control de legalidad previsto en la ley estatutaria 137 [se subraya]. En sentencia de 24 de mayo de 2016, la misma Sala insistió en que «El Consejo de Estado con fundamento en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994, 111.8, 136 y 185 del CPACA, realiza un control inmediato y automático de legalidad sobre los actos administrativos de carácter general expedidos por las autoridades nacionales con base en los decretos legislativos»[6] (se destaca) y añadió que el control no se efectúa frente al universo jurídico, sino respecto de las disposiciones que le sirven de fundamento directo; por consiguiente, la decisión judicial que se adopte hace tránsito a cosa juzgada relativa, puesto que resulta posible que sea nuevamente controvertido en la jurisdicción de cara a otras normas no estudiadas y por aspectos diferentes a los analizados.

De igual modo, sostuvo en la citada providencia que el control integral involucra el estudio de los parámetros y límites formales y materiales, que deben ser observados por el Gobierno nacional para expedir el acto, lo que equivale a determinar su conformidad (proporcionalidad y conexidad)[7] con la normativa superior que le dio soporte. La Sala lo expuso así: 4.4 -El Control inmediato de legalidad es integral, tiene efectos de cosa juzgada respecto de las normas superiores frente a los temas estudiados, y relativa frente al resto del ordenamiento jurídico. […] En efecto, el carácter integral del control no obliga a la Sala a realizar el estudio de validez del decreto confrontándolo con todo el universo jurídico.

Esta Corporación ha sido reiterativa en señalar “que la integralidad que se predica de este control, no puede fundarse en los mismos parámetros de aquel que le compete a la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, expedidos al amparo de la declaratoria del estado de excepción, por expreso mandato superior (arts. 241 numeral 7º y 215, parágrafo), porque no es lo mismo revisar una norma legal de excepción delante de un número finito de disposiciones (como es la Constitución), que revisarla frente al “resto del ordenamiento jurídico”.

Si bien es cierto que el control automático supone un control integral, no puede pretenderse con ello que al ejercer tal control, el juez revise todo el ordenamiento jurídico”.[8] Por tal motivo, aun cuando la Sala se pronunciará, como le corresponde, respecto a la legalidad del acto, y como quiera que la decisión hace tránsito a cosa juzgada relativa, es posible que sea nuevamente controvertido en la jurisdicción respecto de otras normas superiores no estudiadas y por aspectos diferentes a los analizados. 4.5.- Procedimiento y límites del control.

La Sala Plena, de tiempo atrás, ha venido sosteniendo que el control integral involucra el estudio de los parámetros y límites, formales y materiales, que deben ser observados por el Gobierno Nacional para expedir el acto, lo que equivale a determinar su conformidad formal y material (proporcionalidad y conexidad)[9] con respecto a las normas superiores que directamente le sirven de fundamento.

Del anterior marco normativo y jurisprudencial se concluye que el examen de las medidas objeto de control inmediato de legalidad por parte del Consejo de Estado involucra los siguientes aspectos: 1. Formal. (i) Relacionado con el carácter general de la medida, (ii) que emane de autoridad nacional, (iii) dictada en ejercicio de la función administrativa y (iv) en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante el estado de excepción. 2.

Material o sustancial. Comprende la conexidad, que se expresa en que la medida objeto de examen «deberá estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos» y cuyo propósito sea «alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente», como lo determinan los artículos 10 y 11 de la mencionada Ley 137 de 1994, al igual que la proporcionalidad, es decir, que «Las medidas expedidas durante los estados de excepción deberán guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar» (artículo 13 ibidem).

Acerca de la conexidad y proporcionalidad que debe guardar respecto de la normativa superior que le sirve de fundamento, la Ley 137 de 1994, «Por la cual se reglamentan los estados de excepción en Colombia», preceptúa:

ARTÍCULO 10. FINALIDAD. Cada una de las medidas adoptadas en los decretos legislativos deberá estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos.

ARTÍCULO 11. NECESIDAD. Los decretos legislativos deberán expresar claramente las razones por las cuales cada una de las medidas adoptadas es necesaria para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente. […]

ARTÍCULO 13. PROPORCIONALIDAD. Las medidas expedidas durante los estados de excepción deberán guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar. La limitación en el ejercicio de los derechos y libertades sólo será admisible en el grado estrictamente necesario, para buscar el retorno a la normalidad. Si bien los artículos 10 y 11 citados se refieren a «decretos legislativos», no es menos cierto que las demás medidas generales dictadas por las autoridades administrativas de los distintos órdenes deben observar también los criterios de necesidad y proporcionalidad en su adopción, como garantía de sujeción y respeto al estado de excepción, en aras de lograr la coherencia de las determinaciones que se expidan durante este, encaminadas a conjurar, al unísono, las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos.

Es decir, que se deben respetar con el mismo rigor, o más, los principios de legalidad, competencia y responsabilidad por parte de los servidores estatales durante el mencionado estado excepcional al expedir medidas que lo desarrollen. 3.3 Problema jurídico. Corresponde a la Sala determinar si el acto administrativo sometido a control inmediato de legalidad en el presente caso fue emitido con observancia de la normativa superior en que debía fundarse; y si constituye desarrollo de los decretos legislativos expedidos con fundamento en el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, por el cual el presidente de la República, con la firma de todos los ministros, «declara un estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio Nacional». 3.4 Acto objeto de control inmediato de legalidad.

Se trata de la Resolución 3018 de 19 de marzo de 2020, expedida por la directora general del ICBF, que dice: RESOLUCIÓN No. 3018 19 MAR 2020 Por la cual se prorroga la vigencia de las licencias de funcionamiento para prestar servicios de protección integral a los niños, niñas, adolescentes y a sus familias en razón a la emergencia sanitaria declarada en el territorio nacional LA DIRECTORA GENERAL DEL INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR - CECILIA DE LA FUENTE DE LLERAS - ICBF En ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial las contenidas en el artículo 28 literal b) de la Ley 7 de 1979 y,

CONSIDERANDO

Que mediante Decreto 417 de 2020 el Presidente de la República declaró estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional. Que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 28 literal b) de la Ley 7 de 1979, a la Dirección General del Instituto Colombiano del Bienestar Familiar, le corresponde dictar los actos para el cumplimiento de las funciones del Instituto, conforme a las disposiciones legales.

Que el 30 de enero de 2020, el Comité de expertos de la Organización Mundial de la Salud OMS, emitió la declaratoria de emergencia de Salud Pública de Interés Internacional - ESPII, con ocasión del brote de COVID-19 en la República Popular China, con el fin de coordinar un esfuerzo global para mejorar la preparación en otras regiones del mundo que pudieran necesitar ayuda.

Que el 11 de marzo del año calendado, el Director de la OMS señaló que el COVID - 19 constituye una pandemia, atendiendo a los alarmantes niveles de propagación y gravedad. Que en Colombia, con ocasión de lo dispuesto por la OMS, el Ministerio de Salud y Protección Social declaró la Emergencia Sanitaria a través de la Resolución No. 385 del 12 de marzo de 2020, hasta el día 30 de mayo de 2020.

Que dicha declaratoria, está fundamentada en el artículo 49 de la Constitución Política, que trata del deber que toda persona tiene de procurar el cuidado de su salud y la Ley 1751 de 2015, que regula el derecho fundamental a la salud. Que, el Gobierno Nacional, Distrital y demás autoridades territoriales, han establecido lineamientos para adoptar las acciones y medidas de contención del virus en todo el territorio, incluyendo las establecidas en las circulares de la Dirección General del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - ICBF.

Que en virtud del numeral 26 del artículo 189 de la Constitución Política y del artículo 16 de la Ley 1098 de 2006, el ICBF como ente rector, coordinador y articulador del Sistema Nacional de Bienestar Familiar, otorga licencias de funcionamiento a las Instituciones del Sistema que prestan servicios de protección a los menores de edad o la familia y a las que desarrollen el programa de adopción. Que el artículo 4 de la Resolución No. 3899 de 20101, delega la competencia en los Directores Regionales del ICBF en el ámbito de su circunscripción territorial, de otorgar y renovar licencias de funcionamiento a las instituciones del Sistema Nacional de Bienestar Familiar que prestan servicios de protección integral, a excepción de las licencias iniciales.

Que la Directora General del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, mediante Circular 003 del 12 de marzo de 2020, impartió instrucciones con el fin de minimizar los efectos negativos en la salud de los servidores, colaboradores, usuarios y demás personas que permanecen en las instalaciones de la Entidad, frente a la expansión del virus COVID-19 en el país. Que la emergencia sanitaria por causa de la presencia del virus COVID-19 constituye un hecho de fuerza mayor, exterior, irresistible e imprevisible, que implica el deber de la administración de adoptar las medidas transitorias que garanticen la seguridad de la salud de los servidores y colaboradores, la protección de los ciudadanos, así como el respeto por la seguridad jurídica y el debido proceso de los usuarios e interesados en las actuaciones relacionadas con el otorgamiento o renovación de las licencias de funcionamiento para prestar servicios de protección integral a los niños, niñas y adolescentes y sus familias en las Direcciones Regionales, para lo cual se deben adecuar las condiciones de prestación del servicio frente a la trascendencia de la situación y su posible suspensión. Que en virtud de lo anterior las licencias de funcionamiento para prestar servicios de protección integral a los niños, niñas, adolescentes y sus familias, que venzan desde el día 19 de marzo de 2020 hasta el 30 de mayo de 2020 se entenderán prorrogadas en su vigencia por un término de dos (2) meses adicionales al vencimiento inicial.

En mérito de lo expuesto, RESUELVE:

ARTÍCULO PRIMERO. Las licencias de funcionamiento para prestar servicios de protección integral a los niños, niñas, adolescentes y sus familias, que venzan desde el día 19 de marzo de 2020 hasta el 30 de mayo de 2020, se entenderán prorrogadas en su vigencia por un término de dos (2) meses adicionales al vencimiento inicial.

ARTÍCULO SEGUNDO. Los Directores Regionales y la Oficina de Aseguramiento de la Calidad del Instituto Colombiano del Bienestar Familiar deberán tomar las medidas necesarias en las actuaciones que se encuentren en curso, para dar cumplimiento al principio de publicidad y las garantías constitucionales pertinentes, de acuerdo con sus competencias ARTÍCULO TERCERO. Publicar la presente resolución en la página web y en lugar visible de las instalaciones de la Sede de la Dirección General, de las Direcciones Regionales y en la Oficina de Aseguramiento a la Calidad del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.

ARTÍCULO CUARTO. La presente resolución rige a partir de su expedición, con lo cual se modifican transitoriamente las resoluciones que le sean contrarias. PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE [hay una firma] LINA MARÍA ARBELÁEZ ARBELÁEZ Directora General [sic para toda la cita] 3.4.1 Aspectos formales de la Resolución 3018 de 19 de marzo 2020. Examinado el acto administrativo en cuestión, advierte la Sala que no es pasible de control inmediato de legalidad por parte de esta Corporación a partir de las previsiones del artículo 136 del CPACA, por las siguientes razones: Tal como se precisó, uno de los presupuestos legales para que esta jurisdicción ejerza control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general, que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa durante los estados de excepción, es que constituyan desarrollo de los correspondientes decretos legislativos, los que, a su vez, «deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia», por mandato del artículo 215 de la Constitución Política.

Tampoco desarrolla la Resolución 3018 de 19 de marzo 2020 alguna medida de las previstas en los decretos legislativos que siguieron a la declaratoria del estado de excepción, por cuanto fueron posteriores; su motivación se contrae, en esencia, a la Resolución 385 de 12 anterior, a través de la cual el Ministerio de Salud y Protección Social declaró la emergencia sanitaria en todo el país, que fue expedida antes de la declaratoria del aludido estado de excepción. Además, esta Corporación solicitó informe del ICBF para que indicara la forma concreta como la Resolución 3018 de 19 de marzo de 2020 contribuye a alcanzar los fines que dieron lugar a la correspondiente declaratoria del estado de excepción, según lo determinan los artículos 10 y 11 de la Ley 137 de 1994 y respondió que «actuó el ICBF frente a las prórrogas de la vigencia de las licencias de funcionamiento para prestar servicios de protección integral a los niños, niñas y adolescentes y, a sus familias, en razón de la declaratoria de emergencia sanitara declarada por el Gobierno Nacional, en todo el territorio de Colomba» (sic) [se destaca], con lo cual corrobora que no la emitió en desarrollo de ninguno de los decretos dictados en el marco del estado de excepción del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020.

Resulta pertinente destacar que, de conformidad con el artículo 103 del CPACA, «Los procesos que se adelanten ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tienen por objeto la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución Política y la ley y la preservación del orden jurídico» (negrilla de la Sala). El hecho es que al juez administrativo, como garante fundamental del Estado social de derecho, le está vedado arrogarse atribuciones que la ley no le otorga para ejercer control inmediato de legalidad de actos administrativos que no son de carácter general, ni fueron expedidos «como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción», tal como lo establecen los artículos 20 de la Ley estatutaria 137 de 1994 y 136 del CPACA, ya citados, se itera, sin perjuicio de que puedan ser revisados por otra vía legal.

Lo anterior por cuanto, a diferencia de los demás medios de control consagrados en esta jurisdicción, el que nos ocupa «Se trata de un control jurisdiccional sui generis, posterior a la expedición del acto, regido por las notas de oficiosidad e integridad, llamado a ser ejercido respecto de una cierta clase de decisiones de las autoridades que se determinan según el alcance, la función y la finalidad perseguida», ha sostenido el pleno de la sala contencioso-administrativa de esta Colegiatura[10].

Sin más consideraciones sobre el particular y a partir de una sana hermenéutica jurídica, la Sala arriba a la convicción de que el acto administrativo examinado no es objeto de control inmediato de legalidad, por consiguiente, se abstendrá de emitir pronunciamiento de fondo, de conformidad con el artículo 169 (numeral 3) del CPACA[11], por tratarse de un asunto no susceptible de juzgamiento a través de tal mecanismo de revisión. 3.5 Otros aspectos procesales. 3.5.1 Reconocimiento de personería. En vista de que el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar «Cecilia de la Fuente de Lleras» (ICBF) constituyó mandatario, se reconocerá personería al profesional del derecho destinatario del poder visible en el expediente digital.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala especial de decisión 24, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, de acuerdo con el Ministerio Público, FALLA: 1.° Abstiénese de emitir pronunciamiento de fondo respecto de la Resolución 3018 de 19 de marzo de 2020 del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar «Cecilia de la Fuente de Lleras» (ICBF), por lo expuesto en la parte motiva del presente fallo. 2.° Reconócese personería como mandatario del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar «Cecilia de la Fuente de Lleras» (ICBF), al profesional del derecho Santiago Alfredo Pérez Solano, identificado con cédula de ciudadanía 7.141.148 y tarjeta profesional de abogado 163.224 del Consejo Superior de la Judicatura, de conformidad con el poder que obra en el expediente digital. 3.º En firme esta providencia, archívense las diligencias, previas las constancias y anotaciones que sean menester.

Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Presidente Firmado electrónicamente LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Firmado electrónicamente ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Firmado electrónicamente JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ(e) Firmado electrónicamente GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE SALVAMENTO DE VOTO / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN N° 3018 DE 2020 / PRORROGA LA VIGENCIA DE LAS LICENCIAS DE FUNCIONAMIENTO PARA PRESTAR SERVICIOS DE PROTECCIÓN INTEGRAL A LOS NIÑOS, NIÑAS, ADOLESCENTES Y A SUS FAMILIAS EN RAZÓN A LA EMERGENCIA SANITARIA POR COVID 19 Distinto a lo plasmado en el fallo, la Resolución escrutada sí tiene alcance de acto general y, que conforme a los presupuestos del Control Inmediato de Legalidad sí era viable que el asunto fuera juzgado dentro del vocativo de la referencia. En efecto, al ahondar en los factores que ab initio tiene en cuenta el operador del Control Inmediato de Legalidad para permitir el acceso a la administración de justicia, a través de auto avocatorio de la causa, considero si estaban superados por el asunto en cuestión, como paso a explicar: factor subjetivo de autoría, en tanto el acto a controlar debe ser expedido por una autoridad nacional, que en este caso es indiscutible, porque su autoría es del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, entidad cuya naturaleza jurídica es la de un establecimiento público descentralizado del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, creado por la Ley 75 de 1968 y reorganizado por la Ley 7 de 1979 y su Decreto Reglamentario No. 2388 de 1979, que mediante Decreto N°. 4156 de 2011 fue adscrito al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social.

El factor de objeto, que recaiga sobre acto administrativo general, que considero sí es característica de la decisión que se escrutó.La Resolución 3018 de 2020 es un acto administrativo de contenido general, abstracto e impersonal, que involucra y se dirige e incide en los niños, niñas, adolescentes y en sus familias, por lo que sus efectos trascienden y exceden el mero campo del personal del ICBF, toda vez que el tema central que reglamenta la Resolución es el atinente a las licencias de funcionamiento para prestar servicios de protección integral a los grupos humanos mencionados, lo que evidencia su carácter general, dando así viabilidad para ser controlado por este medio.(…) factor de motivación o causa, es decir, que provenga o devenga del ejercicio de la “función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción”, aspecto que se superaba al encontrar la conexidad de la RESOLUCIÓN 3018 DE 2020 con el DECRETO DECLARATORIO DEL ESTADO DE EMERGENCIA 417 DE 2020.(…) De esta manera, al superarse los referidos factores para avocar el conocimiento bajo la égida del Control Inmediato de Legalidad, se imponía para la Sala ineluctablemente abordar el estudio pormenorizado sobre la legalidad del acto escrutado.

DECISIÓN DE IMPROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Es competencia de sala unitaria En aras de guardar coherencia con la decisión de ponente de 9 de diciembre de 2020, mediante la cual rechazó por improcedente el control inmediato de legalidad contra el acto enjuiciado –esto es la Resolución 3102- porque no cumplía con los factores de objeto y motivación o causa, era menester que respecto a la Resolución 3018 de 2020, el magistrado ponente también hubiera declarado la improcedencia del medio de control, siguiendo el principio de que a la misma razón de hecho se impone la misma razón de derecho.(…)Para fines logísticos y de mayor eficiencia, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sesión virtual del 1° de abril de 2020, resolvió que los controles inmediatos de legalidad serían decididos por las Salas Especiales de Decisión, por lo que la instrucción y proyección de las decisiones estarían a cargo del Magistrado a quien se le repartiera el asunto.

Dentro del marco de este tipo de trámites, la expedición de los autos de sustanciación e interlocutorios corresponderá a los operadores judiciales integrantes de la respectiva Sala Especial de Decisión, es decir, a cada uno de sus miembros individualmente considerado. Por su parte, las decisiones colegiadas serán asunto de la totalidad de los Consejeros que la conforman, al tenor de lo dispuesto en el artículo 30 del Reglamento de esta Corporación, relativo al funcionamiento de las mencionadas Salas, cuando se trate de proferir el fallo de mérito.

En consecuencia, el llamado adoptar la decisión de declaratoria de improcedencia de este medio de control era el Despacho, en Sala Unitaria. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN N°. 24 Magistrada: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Bogotá, D.C., once (11) de febrero de dos mil veintiuno (2021). |Referencia: |CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD | |Radicación: |11001-03-15-000-2020-01043-00 | |Acto |RESOLUCIÓN N°. 3018 DE 19 DE MARZO DE 2020 | |escrutado: | | |Entidad |INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR – ICBF | |autora: | | |Temas: |Acto administrativo de carácter general.

Expedición | | |en desarrollo de un decreto legislativo. | SENTENCIA - SALVAMENTO DE VOTO Con el debido respeto, manifiesto mi disenso en relación con la decisión adoptada en Sala de 9 de diciembre de 2020 por medio de la cual la Sala Especial de Decisión N°.24 se abstuvo de emitir pronunciamiento de fondo, dentro del vocativo de Control Inmediato de Legalidad de la referencia, respecto de la Resolución N° 3018 de 19 de marzo de 2020 “Por la cual se prorroga la vigencia de las licencias de funcionamiento para prestar servicios de protección integral a los niños, niñas, adolescentes y a sus familias en razón a la emergencia sanitaria declarada en el territorio nacional”.

Los ejes temáticos de esta divergencia se centran en (i) el acto analizado es de carácter general y no particular, como lo consideró la hoy decisión; (ii) la declaratoria de abstención no es una posibilidad en el Control Inmediato de Legalidad, siendo la opción razonada la improcedencia; (iii) la decisión de improcedencia es competencia del ponente en sala unitaria y no de la Sala y (iv) la contradicción interna sobre situaciones análogas dentro del mismo caso concreto. 1.

El acto analizado es de carácter general y cumplía con los demás factores de procedibilidad para permitir proferir decisión de mérito. Estimo pertinente señalar que, distinto a lo plasmado en el fallo, la Resolución escrutada sí tiene alcance de acto general y, que conforme a los presupuestos del Control Inmediato de Legalidad sí era viable que el asunto fuera juzgado dentro del vocativo de la referencia. En efecto, al ahondar en los factores que ab initio tiene en cuenta el operador del Control Inmediato de Legalidad para permitir el acceso a la administración de justicia, a través de auto avocatorio de la causa, considero si estaban superados por el asunto en cuestión, como paso a explicar: 1.1.

El factor subjetivo de autoría, en tanto el acto a controlar debe ser expedido por una autoridad nacional, que en este caso es indiscutible, porque su autoría es del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, entidad cuya naturaleza jurídica es la de un establecimiento público descentralizado del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, creado por la Ley 75 de 1968 y reorganizado por la Ley 7 de 1979 y su Decreto Reglamentario No. 2388 de 1979, que mediante Decreto N°. 4156 de 2011 fue adscrito al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social. 1.2.

Al respecto, en este punto, considero pertinente aclarar la naturaleza general del acto, con apoyo en que la Sección Primera del Consejo de Estado, en sentencia de 18 de junio de 2015, en la que se ilustra sobre qué entender por acto administrativo de carácter general y cómo se diferencia del acto de contenido particular y concreto, desde la siguiente consideración: “[…] La diferencia entre los actos de contenido particular y general depende del grado de indeterminación que tengan los sujetos destinatarios del mismo, como lo ha precisado esta Sala: ‘Para diferenciar un acto administrativo general de uno particular es necesario tener presente los siguientes aspectos: El acto administrativo se entiende, entre otras perspectivas, como una decisión adoptada o expedida en función administrativa a través de la cual la autoridad crea, modifica o extingue una posición de una persona o conjunto de personas determinadas o indeterminadas frente a una norma de derecho (situación jurídica).

El acto singular o particular no necesariamente tiene un destinatario único, por cuanto puede ir dirigido tanto a una persona como a un grupo determinado de personas; en tanto que el acto general se expide siempre para un grupo indeterminado de personas a quienes se les crea, modifica o extingue una situación jurídica, dependiendo de las conductas o roles que ellas mismas asuman […]” (Negrillas por fuera del texto) Así las cosas, el acto administrativo general involucra y se dirige en forma transversal a un grupo indeterminado de sujetos, por eso con gran acierto el Consejo de Estado ha indicado el alcance de entender en su verdadero contexto el acto general para no confundirlo con el acto particular: “el carácter individual de un acto no está dado por la posibilidad de que los sujetos a los cuales está dirigido sean fácil o difícilmente individualizables o identificables, sino que ellos están efectivamente individualizados e identificados, de tal manera que el contenido del acto sea aplicable exclusivamente a esas personas y no a otras, que puedan encontrarse en la misma situación. De no entenderse así, todos los actos podrían ser calificados de individuales o subjetivos en la medida en que, por principio, los actos de las autoridades públicas tiene vocación de aplicación individual a quienes se encuentren en la situación prevista por el acto”[12] (Énfasis propio).

Como fundamento de esta disertación, traigo a colación que en un caso similar, se profirieron auto de avocación el 30 de abril de 2020 y, posteriormente, sentencia de fondo el día 28 de julio de 2020 dictada por la Sala Cuarta de Decisión[13], por la vía del control inmediato de legalidad de un acto que, en principio, en apariencia resultaba ser un mero lineamiento para los funcionarios de la Entidad en el marco del Estado de Emergencia, pero que ahondando en sus contenidos e incidencia, se logró demostrar que sus efectos podían repercutir en agentes externos a la Institución, dejando en evidencia su carácter de acto administrativo general y abstracto, lo que permitió su estudio a través de este medio de control.

Siguiendo los derroteros expuestos, en este caso concreto, abogué incluso al momento del debate jurídico del entonces proyecto por la necesaria adopción de una decisión de fondo y de apartarse tanto de la consideración de que se trataba de un acto particular como de una decisión inhibitoria o de abstención, lo primero, porque itero no era la realidad del contenido del acto y, lo segundo, porque una decisión en tal sentido es ajena a los propósitos del operador del Control Inmediato de Legalidad, como lo expondré en capitulo subsiguiente. 1.3.

El factor de motivación o causa, es decir, que provenga o devenga del ejercicio de la “función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción”, aspecto que se superaba al encontrar la conexidad de la RESOLUCIÓN 3018 DE 2020 con el DECRETO DECLARATORIO DEL ESTADO DE EMERGENCIA 417 DE 2020. Así, en este caso, los factores objeto y de motivación o causa que exige el inciso 1º del artículo 136 del CPACA, según el cual el acto a controlar debe ser una medida general la cual provenga del ejercicio de la “función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción”, se encontraban cumplidos y acreditados, pues la Resolución N°. 3018 de 19 de marzo de 2020, es de incidencia general y está fundamentada en el DECRETO DECLARATORIO 417 DE 2020, aunado a que en sus considerando indicó: “Que por las anteriores motivaciones y ante la insuficiencia de atribuciones ordinarias con las que cuentan las autoridades estatales para hacer frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica y social generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, se hace necesario adoptar medidas extraordinarias que permitan conjurar los efectos de la crisis en la que está la totalidad del territorio nacional (…)” De esta manera, al superarse los referidos factores para avocar el conocimiento bajo la égida del Control Inmediato de Legalidad, se imponía para la Sala ineluctablemente abordar el estudio pormenorizado sobre la legalidad del acto escrutado.

Debe recordarse que, de conformidad con el artículo 20 de la Ley 137 de 1994[14] y los artículos 111 numeral 8, 136 y 185 de la Ley 1437 de 2011, en adelante CPACA, le corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo conocer y decidir sobre la legalidad de los actos de carácter general que sean dictados en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, por parte de las autoridades nacionales, situación que quedó acreditada en el caso concreto.

Son esas las razones por las cuales consideré que el asunto debió asumirse de fondo, al no poderse sostener que se trataba de un acto particular. 2. La decisión de abstención no es una posibilidad en el Control Inmediato de Legalidad Otro aspecto nodal de mi disidencia, tiene fundamento en que una decisión de abstención es equivalente en su semiótica y alcance a una inhibición, que no se advierte posible dentro de la normativa que sustenta el Control Inmediato de Legalidad, en atención a que la teleología del mecanismo que opera de manera automática, esto es, sin esperarse petición de parte o postulación formulada de parte o de interesado, impone pronunciarse sobre la legalidad del acto escrutado, declarándolo ajustado o no a derecho, descartando de base un fallo inhibitorio.

Esto tampoco implica que al no encontrarse cumplido con alguno de los aspectos de la esencia que dan viabilidad al Control Inmediato de Legalidad, el juez no tenga otra salida jurídica, es por ello que el derecho pretor creado por el Consejo de Estado, en casos en que finalmente se evidencia en forma comprobada un obstáculo en la esencia del medio de control que impide su asunción, ha acudido a la declaratoria de improcedencia para hacer frente a las circunstancias que de manera sobreviniente demuestran que el escrutinio de la legalidad de las medidas generales concebidas por las autoridades administrativas no puede ser desarrollado desde la perspectiva de este mecanismo jurisdiccional especial, con el que se excepciona el principio rogatorio que orienta la actividad judicial puesta en marcha por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo[15].

Es claro que puede suceder que tras la expedición de la providencia de avocación del control inmediato de legalidad y luego de llegar a etapas avanzadas del procedimiento, en el que ya se cuenta con mayores soportes documentales y argumentativos, en realidad no superaba el examen pormenorizado de los requisitos de procedencia para su avocación, surjan situaciones que permitan al operador judicial reevaluar las determinaciones adoptadas sobre la viabilidad de una decisión de fondo en el asunto que se estudia, habida cuenta del incumplimiento de alguno de los referidos presupuestos de habilitación para ello.

Un repaso por el dossier de los pronunciamientos del Consejo de Estado, refleja en forma contundente que la jurisprudencia se ha decantado por dicha declaratoria de improcedencia. En efecto, en auto de 7 de mayo de 2020[16], se declaró improcedente el control inmediato de legalidad sobre la Circular N°. 007 de 16 de marzo de 2020 del Director General del Servicio Geológico Colombiano –SGC-, luego de haber advertido que se trataba de un acto administrativo expedido con anterioridad a la declaratoria del estado de emergencia social y económica y, por consiguiente, al inobservar el factor de motivación o de causa que autorizaba la realización de ese medio de control en el asunto de autos.

Al respecto, en la providencia se afirmó: “8. Visto el recurso de reposición interpuesto por el Ministerio Público, el cual fue presentado dentro del término legal, se tiene que la Circular N°. 007 del 16 de marzo de 2020 fue expedida con anterioridad a la declaratoria del Estado de Excepción contenida en el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020.

Efectivamente, los fundamentos de la Circular N°. 007 de 2020 fueron la Directiva Presidencial N°. 02 y la resolución N° 385 del 12 de marzo de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social y no el Estado de Excepción referido, como se impone para la procedencia del medio de control en estudio. 9. Así las cosas, se impone revocar el auto del 20 de abril de 2020 y, en su lugar, se accede a declarar improcedente el control inmediato de legalidad.

Lo anterior no impide que se pueda demandar la nulidad del acto a través de los medios de control pertinentes.” (Negrilla y subrayas fuera de texto) Así mismo, en la causa CIL N°. 11001-03-15-000-2020-00968-00, conocida por la Sala de Decisión Especial N°. 21[17], el Consejo de Estado declaró la improcedencia del control inmediato de legalidad seguido contra la Circular N°. 100-000003 de 17 de marzo de 2020, expedida por el Superintendente de Sociedades, por medio de la cual modificó en primera medida los plazos para la presentación de los estados financieros del año 2019, al estimar que, de acuerdo con la intervención de la autoridad al origen del acto, la medida general estudiada no había sido dictada con base en los decretos legislativos de los estados de excepción, sino en las facultades ordinarias de esa entidad.

En ese orden, sostuvo: “(…), si bien esta circular externa fue emitida el mismo día en que se profirió el Decreto N.º 417 de 17 de marzo de 2020, a través del cual se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, también lo es que no desarrolla directa ni indirectamente ningún decreto legislativo proferido durante dicho estado de excepción, pues, como lo refiere el superintendente de sociedades en su informe, dicho acto se fundamentó en la Directiva Presidencial N.º 02 de 12 de marzo de 2020 y en la Resolución N.º 385 de la misma fecha, expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social; por lo que, en consecuencia, no tiene como finalidad desarrollar o reglamentar un decreto legislativo durante ese estado excepcional.

En ese orden de ideas, en atención a que las medidas adoptadas en la circular externa N.º 100-000003 de 17 de marzo de 2020, no fueron asumidas en desarrollo del decreto legislativo dictado durante el estado de excepción, dicho acto no es objeto de control inmediato de legalidad, razón por la cual no es procedente continuar con el trámite previsto en el artículo 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por lo que se dispondrá́ su terminación con el consecuente archivo de la actuación”.

La declaratoria de improcedencia ha sido igualmente empleada por la Salas Especiales de Decisión Números 6[18] y 4[19]-[20]-[21]de esta Corporación, con la que se ha resaltado la imposibilidad de proferir decisión de fondo ante el incumplimiento de alguno de los preceptuados factores: subjetivo, objeto o de causa o motivación por parte del acto administrativo conocido, al no haber sido expedido por autoridad de orden nacional, o no ser de carácter general o que no desarrolle directa o indirectamente el Decreto Declaratorio de emergencia o alguno de los decretos legislativos expedidos por el Presidente de la República y sus ministros, devenidos del estado de excepción de emergencia social y económica.

Huelga aclarar que ninguna de las anteriores decisiones esbozó y, menos indicó que la decisión a impartir fuera la de inhibición o de abstención, como en forma errada, a mi juicio, lo decidió la providencia objeto de esta disidencia. En esa línea, en una interpretación sistemática de las normas fundamento del Control Inmediato y su filosofía y armonizada con una interpretación histórica de las decisiones adoptadas por el Consejo de Estado es que sostengo que la decisión de abstención no era viable. 3.

La decisión de improcedencia es competencia del ponente en sala unitaria y no de la Sala Desde el punto de vista de la generalidad, el control inmediato de legalidad, de conformidad con el artículo 111 numeral 8°[22] del C.P.A.C.A., es un medio de control cuyo conocimiento corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, quien lo ejerce sobre los actos de carácter general[23].

Este trámite, por ser de control inmediato, se asume o bien por remisión del acto que efectúa la autoridad administrativa o, en su defecto, de oficio, cuando el órgano responsable omite el reenvío o guarda silencio, siendo necesaria la aprehensión de su conocimiento por parte del juez[24]. En esa línea, para fines logísticos y de mayor eficiencia, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sesión virtual del 1° de abril de 2020, resolvió que los controles inmediatos de legalidad serían decididos por las Salas Especiales de Decisión[25], por lo que la instrucción y proyección de las decisiones estarían a cargo del Magistrado a quien se le repartiera el asunto.

En consecuencia, el llamado adoptar la decisión de declaratoria de improcedencia de este medio de control era el Despacho, en Sala Unitaria. 4. La contradicción interna sobre situaciones análogas del caso concreto. En aras de colocar en contexto al lector de esta disidencia, es necesario realizar un recuento de los hechos relevantes que acompasaron, en concreto, a este control inmediato de legalidad. 3.1.

El 20 de abril de 2020, el Magistrado Ponente avocó el conocimiento respecto de la resolución precitada atendiendo a que, en aquel momento, estimó se cumplían los presupuestos contenidos en el artículo 136 del CPACA, entre otros, que el acto objeto de estudio era de carácter general. 3.2. El 23 de julio, el Magistrado Milton Chaves remitió al Consejero Ponente del radicado de la referencia, el expediente 2020-03167 correspondiente a la Resolución 3102 de 31 de marzo de 2020 también expedida por el ICBF, para el estudio de la posible acumulación con el vocativo de la referencia, atendiendo a que esta era una prórroga de la Resolución 3018 de 2020, que aquí se estudió. 3.3.

El mismo día en que se profirió esta providencia, esto es, el 9 de diciembre de 2020, el Despacho conductor del proceso y ponente de este fallo objeto de mi disidencia, mediante auto adopta en sala unitaria la decisión de rechazar el control inmediato de legalidad de la Resolución 3102 (CIL-2020-03167) al encontrar que no era un acto de carácter general.

Por tanto, y en aras de guardar coherencia con la decisión de ponente de 9 de diciembre de 2020, mediante la cual rechazó por improcedente el control inmediato de legalidad contra el acto enjuiciado –esto es la Resolución 3102- porque no cumplía con los factores de objeto y motivación o causa, era menester que respecto a la Resolución 3018 de 2020, el magistrado ponente también hubiera declarado la improcedencia del medio de control, siguiendo el principio de que a la misma razón de hecho se impone la misma razón de derecho.

Se presentó entonces una gran discordancia de decisiones en relación a aspectos similares que merecían la misma clase de decisión, con la rúbrica única del magistrado ponente porque, itero, la decisión de improcedencia o de rechazo por improcedencia debía adoptarse en sala unitaria. En los anteriores términos dejo expuestas las razones que me llevaron a salvar mi voto.

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ. Magistrada “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081 SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL -Define una situación jurídica de manera objetiva, abstracta e impersonal / RESOLUCIÓN ICBF 3018 DE 2020 - Tiene carácter general Coincido con la mayoría en que dicho acto no está sujeto a este medio de control, pues no desarrolla un decreto legislativo.

Sin embargo, a mi juicio, el acto tiene carácter general, en la medida en que define una situación jurídica de manera objetiva, abstracta e impersonal. CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTICUATRO ESPECIAL DE DECISIÓN SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL CONSEJERO GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01043-00(CA) Actor: INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR - ICBF Demandado: RESOLUCIÓN 3018 DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL-Define una situación jurídica de manera objetiva, abstracta e impersonal.

RESOLUCIÓN ICBF 3018 DE 2020-Tiene carácter general. SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO Me aparto parcialmente de la decisión que se adoptó en la providencia del 9 de diciembre de 2020, que se abstuvo de decidir el control inmediato de legalidad de la Resolución ICBF n°. 3018 de 2020, que prorrogó las licencias de funcionamiento de establecimientos de cuidado y protección para la niñez.

Coincido con la mayoría en que dicho acto no está sujeto a este medio de control, pues no desarrolla un decreto legislativo. Sin embargo, a mi juicio, el acto tiene carácter general, en la medida en que define una situación jurídica de manera objetiva, abstracta e impersonal. No tiene, como dijo la mayoría, un alcance particular o subjetivo.

GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE MAR/1F ----------------------- [1]La sala plena de lo contencioso-administrativo, en sesión virtual 10 de 1° de abril de 2020, determinó asignar las decisiones acerca de los controles inmediatos de legalidad a las salas especiales de decisión de esta Corporación, según consta en acta 9 de la misma fecha. [2] Sala plena de lo contencioso administrativo, C. P. Reinaldo Chavarro Buriticá, expediente 11001-03-15-000-2002-1280-01(CA-006). [3] Sentencia de 5 de marzo de 2012, sala plena de lo contencioso administrativo, C. P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, expediente 11001-03- 15-000-2010- 00369-00. [4] Sentencia de 5 de marzo de 2012, expediente 11001031500020100036900, M. P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. [5] Ver, entre muchas otras, sentencias de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del 28 de enero de 2003, expediente 2002-0949-01, M. P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; del 7 de octubre de 2003, expediente 2003- 0472-01, M.P. Tarcisio Cáceres Toro, del 16 de junio de 2009, expediente 2009-00305-00, y del 9 de diciembre de 2009, expediente 2009-0732-00, M.P. Enrique Gil Botero. [6] Expediente 11001031500020150257800, M. P. Guillermo Vargas Ayala. [7] Consejo de Estado, sala plena de lo contencioso administrativo, fallo de 24 de septiembre de 2002, expediente 2002-0697, C. P. Alberto Arango Mantilla. [8] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo, fallo de 23 de noviembre de 2010, expediente No. 2010-00196. C. P. Ruth Stella Correa Palacio. [9] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, fallo de 24 de septiembre de 2002, expediente 2002-0697. C. P. Alberto Arango Mantilla. [10] Sentencia de 22 de mayo de 2018, expediente 11001-03-15-000-2010-00221- 00(CA), M. P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. [11] «ARTÍCULO 169.

RECHAZO DE LA DEMANDA. Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos: […] 3. Cuando el asunto no sea susceptible de control judicial» [12] Auto de 11 de marzo de 1994. Sección Primera. Radicado: 2756. C.P. Libardo Rodríguez Rodríguez. [13] Proceso N°. 11001-03-15-000-2020-01568-00. Circular 200 de 19 de marzo de 2020, “Suspensión [de] términos SIDETEC por Emergencia de Covid-19”.

Entidad autora: FONDETEC. M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. [14] “Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia”. [15] Sobre el particular, ver: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala de Decisión Especial N°. 2. Rad. 11001-03-15-000-2020- 01013-00. M.P. César Palomino Cortés. Acto administrativo estudiado: Resolución 695 del 24 de marzo de 2020 de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá – CORPOBOYACÁ. Sentencia de 19 de mayo de 2020. [16] Rad. 11001031500020200112800.

M.P. Ramiro Pazos Guerrero, perteneciente a la Sala 12 Especial de Decisión. [17] Auto de ponente de 21 de mayo de 2020. M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. [18] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala de Decisión Especial N°. 6. Rad. 11001-03-15-000-2020-01012-00. M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. Acto administrativo estudiado: Resolución 691 del 20 de marzo de 2020 de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá – CORPOBOYACÁ. Sentencia de 2 de junio de 2020. [19] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala de Decisión Especial N°. 4. Rad. 11001-03-15-000-2020-01855-00. M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Acto administrativo estudiado: Resolución N°. 20201300000895 de 27 de abril de 2020 del IPSE. Auto de 30 de junio 2020. [20] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala de Decisión Especial N°. 4.

Rad. 11001-03-15-000-2020-02350-00. M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Acto administrativo estudiado: Resolución N°. 845 de 26 de mayo de 2020 de MINSALUD. Auto de 19 de agosto 2020. [21] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala de Decisión Especial N°. 4. Rad. 11001-03-15-000-2020-03725-00. M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez.

Acto administrativo estudiado: Resolución N°. 747 de 13 de mayo de 2020 de MINSALUD. Auto de 28 de octubre 2020. [22] “La Sala de lo Contencioso administrativo en pleno tendrá las siguientes funciones: (…) 8. Ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción.” [23] Por su parte, el Acuerdo N° 080 de 2019, contentivo del Reglamento del Consejo de Estado, en su artículo 23 determina: “Control Inmediato de legalidad.

Para efectos de la sustanciación, el Presidente de la Corporación sorteará los asuntos de control inmediato de legalidad entre todos los Magistrados de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo”. [24] Art. 136 C.P.A.C.A.: “Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos adm!D–š› Ï Ð `îÿJ^_`arsõ345I÷ë÷ã÷ã÷ë×ëÉ¿·£•¿÷¿ëÉ¿É¿÷?{m`S`mhýæhýæOJ[25]QJ[26]^J[27]hýæh' OJ[28]QJ[29]^J[30]hýæh'5?OJ[31]QJ[32]^J[33]"hýæh'5?6?mH$nH sH$tH hýæh'6?hýæh{7}5?6?mH$sH$hýinistrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento.” [34] Conforme al artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019, las Salas Especiales de Decisión deciden los asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en “3.

Los demás procesos que les sean asignados por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo”.