ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO / ADECUADA APLICACIÓN NORMATIVA / INCOMPATIBILIDAD PENSIONAL EN EL RÉGIMEN ESPECIAL DOCENTE / INCOMPATIBILIDAD PARA RECIBIR DOBLE PENSIÓN DE JUBILACIÓN / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES [L]a Sala al evidenciar que los reproches alegados como defecto procedimental en el fondo constituyen argumentos del defecto material o sustantivo los resolverá de manera conjunta bajo el análisis de este último defecto.
Lo primero que ha de precisarse es que frente al desconocimiento de las leyes 6ª de 1945, 43 de 1975, y del régimen de transición consagrado en las Leyes 33 de 1985 y 91 de 1989, diferente a lo manifestado por el actor, la autoridad judicial acusada en la providencia de 1º de noviembre de 2019, sí reconoce que el derecho pensional de jubilación que fue otorgado por la extinta CAJANAL mediante Resolución No. 8200 de 22 de agosto de 1989, se realizó bajo las disposiciones vigentes al momento en que configuró su estatus pensional, esto es, el 8 de diciembre de 1984.
Sin embargo, le explicó que comoquiera que para la fecha en que acredita los requisitos de la pensión gracia, la cual le fue reconocida a través de la Resolución No. 16750 del 16 de septiembre de 1997, tenía igualmente reconocida una pensión de jubilación por parte de la Secretaría de Educación del Valle del Cauca -Resolución No. 409 de 29 de diciembre de 1992-, entonces no era posible que devengara dos pensiones de jubilación, más la pensión gracia, razón por la cual con Resolución No. 16751 de 16 de septiembre de 1997 la extinta CAJANAL revocó la Resolución No. 8200 del 22 de agosto de 1989, y así lo motivó en su acto administrativo.
(…) analizados los argumentos del tribunal acusado, para la Sala es claro que se realizó el estudio relacionado con la incompatibiliad de dos pensiones de jubilación, hecho que se configuró en el año 1992 al reconocerse el derecho pensional por parte de la Secretaría de Educación del Valle del Cauca, y que esta situación fáctica y jurídica, al ser analizada frente a la prohibición de rango constitucional consagrada en el artículo 128, conllevó concluir que no es dable el reconocimiento de tres pensiones como lo pretende el tutelante, análisis que se encuentra razonable.
DESCUENTOS DE LA PENSIÓN – De los mayores valores pagados / PRESCRIPCIÓN TRIENAL / RECLAMACIÓN LABORAL / PRESCRIPCIÓN DE LA DEVOLUCIÓN DE LOS DESCUENTOS – De las mesadas pensionales [F]rente al argumento relacionado con la negación frente a la pretensión de anular parcialmente la Resolución No. 16750 del 16 de septiembre de 1997, mediante la cual le reconoció la pensión gracia, únicamente en lo referido a la orden descrita en el artículo 2º relacionada con la autorización de los descuentos de los mayores valores pagados con ocasión de la Resolución No. 8200 del 22 de agosto de 1989, se tiene que, la autoridad judicial acusada frente a dicha pretensión, en primer lugar enfatizó que no desconoce que la jurisprudencia ha sido pacifica en el sentido de indicar que las entidades de previsión social no pueden recuperar lo cancelado por concepto de prestaciones pagadas a particulares que las recibieron de buena fe, por lo que en principio podría conducir acceder a dicha pretensión; sin embargo, explicó que no puede desconocerse que a esa petición le es aplicable la prescripción trienal consagrada en los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969, y por ende procedió al análisis de los términos para contabilizarla (…) la Sala encuentra razonable el análisis expuesto el cual se acompasa con las disposiciones legales aplicables al caso y soportó con jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado según la cual opera el fenómeno de la prescripción trienal respecto de las reclamaciones laborales AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO / BUENA FÉ – No se desvirtuó / PRESCRIPCIÓN DEL DERECHO - A la devolución de los descuentos de las mesadas pensionales [S]e tiene que la actora indicó que se incurrió en este defecto por falta de apoyo probatorio en la decisión, al no existir prueba que diera lugar a pensar que había obtenido la pensión de jubilación reconocida a través de la Resolución No. 8200 del 22 de agosto de 1989, con artimañas o conductas engañosas, aunado a que, el artículo 18 del Decreto 3135 de 1968 prohibía los descuentos sin autorización judicial u orden del trabajador, norma que se encontraba vigente al momento de los hechos.
Precisado lo anterior, la Sala anticipa que si bien, pese a que al revisar la providencia de 1º de noviembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en efecto no existe prueba que desvirtué la buena fe con base en la cual argumenta el tutelante recibió las mesadas pensionales, lo cierto es que, el hecho de que no se haya demostrado, no conllevaría a modificación alguna en la decisión adoptada, pues la negación frente a la pretensión para lograr la nulidad de la decisión de autorizar los descuentos a la extinta CAJANAL de lo pagado de más con ocasión de la pensión de jubilación respecto de la reconocida como gracia, se fundamentó en la aplicación de la prescripción del derecho.
Así mismo, valga destacar que la autoridad judicial accionada previo a declarar la prescripción del derecho, destaca que, como lo afirma el tutelante las mesadas recibidas de buena fe no darían lugar a ser regresadas, que lo que ocurrió para el caso particular fue que operó el fenómeno de la prescripción. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 128 / LEY 91 DE 1989 - ARTÍCULO 15 / LEY 6 DE 1945 - ARTÍCULO 14 / DECRETO 3135 DE 1968 - ARTÍCULOS 41 / DECRETO 1848 DE 1969 – ARTÍCULO 102 / DECRETO 3135 DE 1968 - ARTÍCULO 18 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D.C., diecinueve (19) de marzo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00616-00(AC) Actor: ULISES MOSQUERA SÁNCHEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA TEMAS: Tutela contra providencia judicial.
Niega defectos sustantivo y fáctico FALLO DE PRIMERA INSTANCIA Procede la Sala a resolver la acción de tutela formulada por Ulises Mosquera Sánchez contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, de conformidad con el Decreto 2591 de 1991 y 1069 de 2015. 1.
ANTECEDENTES 1. Solicitud El señor Ulises Mosquera Sánchez, actuando a través de apoderado judicial, mediante escrito[1] recibido en esta Corporación el 19 de febrero de 2020, presentó acción de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad social. Las mencionadas garantías las estimó vulneradas por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, al proferir la sentencia de 1º de noviembre de 2019 que confirmó el fallo del Juzgado 1º Administrativo del Circuito Judicial de Buenaventura de 31 de julio de 2017, que negó las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado Nº 76109-33-33-001-2015-00021-01, promovido por el accionante contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP. 2.
Hechos De la solicitud de tutela y del expediente, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en esta sentencia los siguientes: 1. La extinta Caja Nacional de Previsión Social –CAJANAL, reconoció al accionante pensión de jubilación través de la Resolución No. 8200 del 22 de agosto de 1989. 2. Posteriormente, al señor Ulises Mosquera dicha entidad de previsión social le reconoció pensión gracia mediante la Resolución No. 16750 del 16 de septiembre de 1997, y en la misma fecha, con Resolución No. 16751, revocó la Resolución No. 8200 del 22 de agosto de 1989, en consideración a que “al peticionario actualmente le fue reconocida pensión gracia por esta entidad [CAJANAL] y goza de la pensión ordinaria de jubilación reconocida por la Secretaría de Educación del Valle; [entonces] sale de la competencia establecida para esta Entidad [pues si bien] existe compatibilidad entre la pensión gracia y de jubilación, lo que hace que el peticionario pueda percibir las dos pensiones, como actualmente se encuentra haciendo, hablar de otra pensión ordinaria de jubilación, teniendo en cuenta los mismos aportes pensionales que ya fueron tomados por la Secretaría de Educación del Valle, (…) sería ir en contra de la disposición constitucional, contenida en el artículo 128 de la Constitución Nacional”[2].
Por lo anterior, en el numeral 2º de la Resolución No.16750 del 16 de septiembre de 1997, ordenó hacer los descuentos de los mayores valores pagados con ocasión de la Resolución No. 8200 del 22 de agosto de 1989. 3. El 21 de mayo de 2008 el tutelante solicita ante CAJANAL el reconocimiento de una pensión de jubilación con base en la Ley 71 de 1988; petición que fue resuelta de manera desfavorable mediante Resolución 53833 del 30 de octubre de 2008, al haberse demostrado que el actor ya gozaba de una pensión de jubilación reconocida por la Secretaría de Educación del Valle del Cauca. 4.
Contra la anterior decisión el tutelante interpuso recurso de reposición, resuelto mediante Resolución No. 17571 de 6 de mayo de 2009, en el cual la extinta CAJANAL replica los argumentos de la Resolución No. 53833 del 30 de octubre de 2008; aduce que en el recurso no aportó elementos nuevos de juicio; y hace hincapié en la prohibición de recibir tres pensiones (una gracia y dos de jubilación). 5.
El 2 de febrero de 2015 el tutelante instauró medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la extinta Caja Nacional de Previsión Social –CAJANAL, solicitando la nulidad de todos los actos administrativos antes enunciados, la cual por reparto correspondió en primera instancia al Juzgado Primero Administrativo de Buenaventura, despacho que negó las pretensiones de la demanda, por considerar que (i) no se desvirtuó la ilegalidad de ninguno de los actos acusados, (ii) existe incompatibilidad para recibir dos pensiones de jubilación provenientes del erario público, y (iii) operó el fenómeno de la prescripción en relación con la petición de revocar la orden de hacer los descuentos de los mayores valores pagados con ocasión de la Resolución No. 8200 del 22 de agosto de 1989. 6.
Contra la anterior decisión el actor interpuso recurso de apelación el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en sentencia de 1º de noviembre de 2019 donde confirmó el fallo del A- quo, acogiendo los mismos argumentos. 3. Fundamentos de la solicitud La parte actora manifiesta en el escrito que “En la actualidad cuenta con 90 años de edad.
Desde el año 2012, le fue diagnosticado cáncer de próstata, para el que recibe tratamiento médico y con el cual convive desde ese entonces, (…) y que ahora, dada su avanzada edad, su avanzado quebranto de salud debido al diagnóstico de cáncer, y la demora en resolver las demandas por la congestión de los despachos judiciales, no le permiten formular el recurso extraordinario de revisión contra la decisión que motiva la presente acción, pues muy seguramente para cuando este se resuelva ya esté muerto”.
Acto seguido, manifestó que la autoridad demandada en la sentencia de 1º de noviembre de 2019 incurrió en los siguientes defectos: 1. Defecto procedimental por cuanto en su sentir, la decisión reprochada se produjo al margen del procedimiento establecido en la Ley 6ª de 1945 y sin determinarse si se trataba de un docente nacional, nacionalizado o territorial, generalizando su situación bajo los mandatos de la Ley 91 de 1989, sin tomarse en cuenta el momento de la vinculación y su categorización. Añade que pasó por alto el régimen de transición establecido en las Leyes 43 de 1975, 33 de 1985 y 91 de 1989, y no se tuvo en cuenta que sus derechos pensionales (pensión gracia y pensión ordinaria) ya se encontraban reconocidos cuando la Ley 33 de 1985 entró en vigencia, y por ende, no se le podía descontar ninguna mesada pagada con ocasión de la Resolución No. 8200 del 22 de agosto de 1989. 2.
Defecto fáctico por falta de apoyo probatorio en la decisión, al no existir prueba que diera lugar a pensar que había obtenido la pensión con artimañas o conductas engañosas, aunado a que, el artículo 18 del Decreto 3135 de 1968 prohibía los descuentos sin autorización judicial u orden del trabajador, norma que se encontraba vigente al momento de los hechos. 3.
Defecto material o sustantivo por no darse aplicación “al principio iura novit curia, según el cual el juez puede pronunciarse respecto a las pretensiones del demandante, aunque la acción elegida por el actor para su reclamo haya sido equivocada, el funcionario debe efectuar un razonamiento del caso concreto en estudio para determinar el problema jurídico planteado de acuerdo a los hechos reales del asunto y la normativa aplicable”, y para el caso, soportar el fallo con normas que regulan derechos pensionales bajo el imperio de la Constitución de 1886, en concordancia con la Ley 91 de 1989 y no en vigencia de la Constitución de 1991.
Para sustentar su dicho resalta que fue vinculado como docente desde el año 1954 en forma ininterrumpida hasta el año 1981, pues en adelante la Secretaria de Educación del Valle del Cauca, lo nombró como director de Núcleo, cargo que desempeñó hasta el año 1998, a partir de lo cual concluye que es docente nacionalizado, en virtud de lo dispuesto en la Ley 43 de 1975.
Añade que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 dispuso que a los docentes nacionalizados se les mantendría el régimen prestacional que venían gozando en cada entidad territorial, que para su caso era el artículo 14 de la Ley 6ª de 1945, y que fue por esto mismo que, al acreditarse 20 años de servicio y 50 años de edad, la Secretaría de Educación del Valle del Cauca mediante Resolución No. 409 de 29 de diciembre de 1992, le reconoció la pensión ordinaria de jubilación. 4.
Petición de amparo constitucional “Sírvase señor Magistrado, dejar sin efectos las sentencias proferidas por el Juzgado Primero Administrativo Oral de Buenaventura y la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. [y] (…) ORDENAR a la referida Corporación Judicial que, dentro de los 10 días siguientes a la notificación de su providencia, emita una decisión de reemplazo, tomando como referente los argumentos que esta Honorable Corporación exponga en su decisión. (…) Sírvase señor Magistrado, ordenar, para que se le cancele retroactivamente las mesadas pensionales a que tiene derecho desde el momento que adquirió el status pensional y hacia futuro a partir del momento en que sean reconocidas”. 5.
Trámite de la acción Mediante auto de 25 de febrero de 2020[3], el Despacho Ponente admitió la solicitud de tutela y ordenó notificar a la parte actora y a los Magistrados del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca; la vinculación del Juzgado Primero Administrativo de Buenaventura y a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP; así mismo, la remisión del expediente con radicado 76109-33-33-001-2015-00021-01. 6.
Contestaciones Efectuadas las notificaciones correspondientes[4] se presentaron las siguientes intervenciones: 1.6.1. Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP [5] Mediante escrito enviado por correo electrónico el 3 de marzo de 2020[6], la subdirectora de Defensa Judicial Pensional manifestó que en el caso objeto de estudio debe declararse la improcedencia la acción por cuanto (i) “el litigio ya fue ventilado respetando el principio de la doble instancia”;
(ii) no se demostró cómo la autonomía del juez vulneró derecho fundamental alguno; y (iii) tampoco se acreditó los requisitos establecidos para la procedencia de la tutela contra fallo judicial. Finalmente agregó que el asunto se escapa de la órbita del juez constitucional porque involucra el análisis de un reconocimiento pensional. 1.6.2.
Juzgado Primero Administrativo de Buenaventura [7] A través de escrito de 2 de marzo de 2020, luego de reseñar todos los actos que fueron objeto de la demanda, afirmó que en proceso ordinario quedó plenamente probado que el actor percibía tanto pensión de jubilación reconocida por la Secretaría de Educación del Valle del Cauca (Resolución No. 409 del 29 de diciembre de 1992), como una pensión gracia reconocida por CAJANAL (Resolución No. 016750 del 16 de septiembre de 1997), de manera que la pensión de jubilación por aportes reclamada se tornaba improcedente dada su incompatibilidad, según lo señalado en el artículo 3o del Decreto 2709 del 13 de diciembre de 1994.
Agrega que, contrario a lo manifestado por el tutelante, en el presente asunto el Despacho tuvo en cuenta la normatividad aplicable al caso, pues para llegar a la decision adoptada realizó un análisis jurídico de la situación pensional que presentaba, máxime que la apoderada judicial orientó su tesis señalando que el señor Ulises Mosquera cumplía con las exigencias de la Ley 71 de 1988.
Resalta que fue bastante clara la providencia en señalar que las mesadas percibidas por el actor en virtud de la Resolución No. 8200 del 22 de agosto de 1989, fueron de buena fe, sin embargo la pretension sobre la devolución de lo descontado no procedía porque había operado el fenómeno de la prescripción regulado en el Decreto 1848 de 1969, reglamentario del Decreto 3135 de 1968, en atención a que la demanda había sido impetrada el 2 de febrero de 2015.
Por ultimo, indica que dentro de la providencia reprochada se realizó un análisis jurídico coherente con la situación pensional del señor Ulises Mosquera Sánchez, y por esta razón la acción de tutela impetrada no está llamada a prosperar al no probarse ninguno de los defectos alegados. 1.6.3. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca[8] allegó el expediente identificado con radicado 76109-33-33-001-2015-00021- 01solicitado en préstamo, y guardó silencio respecto del fondo del asunto.
1. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada por la parte actora contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 1983 de 2017 y, el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad social invocados por la parte actora, los cuales consideró vulnerados con la providencia de 1º de noviembre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, frente a la cual alegó los defectos procedimental, fáctico y sustantivo.
Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: (i) el criterio de la Sala sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) los requisitos de procedibilidad adjetiva de la acción de tutela de la referencia y de encontrarse superados; (iii) el análisis del caso concreto. 2.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 2012[9] unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema[10].
Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[11]. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”.
Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014[12], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4.
Análisis sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.4.1. Para la Sala resulta necesario precisar que, el caso objeto de estudio está revestido de relevancia constitucional, por cuanto al revisar el escrito que dio origen a la acción de tutela en relación con los supuestos fácticos de la demanda, las pretensiones, la carga argumentativa y probatoria, se advierte que la parte actora solicita el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad social.
Tales garantías constitucionales cuya protección pretende el accionante tienen rango constitucional, lo que implica que la misma trascienda el ámbito meramente legal. De acuerdo con lo anterior, en el caso concreto, se evidencia una tensión o contradicción entre la razonabilidad de la decisión y el núcleo esencial de los derechos fundamentales alegados por la parte actora, en tanto a su juicio, la autoridad judicial incurrió en los defectos procedimental, fáctico y sustantivo, por lo que se trata de un debate que trasciende un estudio de lo meramente legal. 2.4.2.
De manera preliminar, se establece que la acción de tutela de la referencia no se dirige contra una sentencia de tutela, puesto que la providencia judicial que censura la parte accionante fue proferida en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número de radicado 76109-33-33-001-2015-00021-01 que promovió el señor Ulises Mosquera Sánchez contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP. 2.4.3.
Respecto al requisito de inmediatez, es preciso señalar que se evidencia en el expediente que la decisión cuestionada hace referencia a la providencia que puso fin al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho proferida el 1º de noviembre de 2019 y, sin que sea necesario verificar la fecha de ejecutoria de esta providencia, se advierte un oportuno ejercicio de la solicitud de amparo constitucional, por cuanto la demanda de tutela fue presentada el 19 de febrero de 2020, lapso que la Sala considera prudente y razonable. 2.4.4.
En consideración al requisito de la subsidiariedad, la Sala lo encuentra superado por tratarse de una providencia que resolvió el recurso de apelación elevado por el tutelante, por lo que es evidente el agotamiento de los recursos ordinarios. Así mismo, pese a que en el escrito de tutela se argumenta que “dada su avanzada edad, su avanzado quebranto de salud debido al diagnóstico de cáncer, y la demora en resolver las demandas por la congestión de los despachos judiciales, no le permiten formular el recurso extraordinario de revisión (…)”, la Sala advierte que ninguno de los fundamentos expuestos se enmarcan en alguna de las causales de procedencia del aludido recurso señaladas en en el artículo 248 de la Ley 1437 de 2011; entonces, se concluye que la parte accionante no cuenta con otro medio de defensa judicial distinto a la tutela para conjurar la eventual transgresión que la aludida decisión pudiera irrogarle a sus derechos fundamentales.
Superados todos los requisitos de procedibilidad adjetiva, corresponde a la Sección analizar los cargos propuestos en la tutela por la parte actora. 5. Caso concreto. 1. Del aludido “defecto procedimental” y el defecto sustantivo. Previo a resolver, la Sala advierte que la parte actora para sustentar el defecto procedimental aduce el desconocimiento de las Leyes 6ª de 1945, 43 de 1975, y el régimen de transición consagrado en las Leyes 33 de 1985 y 91 de 1989, que en su criterio le permiten mantener incólumes sus derechos pensionales por haber sido reconocidos con anterioridad a la entrada en vigencia de estas últimas, y por ende, no se le podía revocar ni descontar ninguna mesada pensional pagada con ocasión de la Resolución No. 8200 del 22 de agosto de 1989.
Se advierte que estos mismos argumentos los reiteró para fundamentar el defecto sustantivo, insistiendo en que la pensión de jubilación fue reconocida en vigencia de la Constitución Nacional de 1886, y que además, el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, dispuso que a los docentes nacionalizados se les mantendría el régimen prestacional que venían gozando en cada entidad territorial, en consecuencia, para su caso le era aplicable el artículo 14 de la Ley 6ª de 1945, y por la misma razón fue que, la Secretaría de Educación del Valle del Cauca le reconoció una pensión ordinaria de jubilación -Resolución No. 409 de 29 de diciembre de 1992-.
Visto lo anterior, la Sala al evidenciar que los reproches alegados como defecto procedimental en el fondo constituyen argumentos del defecto material o sustantivo los resolverá de manera conjunta bajo el análisis de este último defecto. Lo primero que ha de precisarse es que frente al desconocimiento de las leyes 6ª de 1945, 43 de 1975, y del régimen de transición consagrado en las Leyes 33 de 1985 y 91 de 1989, diferente a lo manifestado por el actor, la autoridad judicial acusada en la providencia de 1º de noviembre de 2019, sí reconoce que el derecho pensional de jubilación que fue otorgado por la extinta CAJANAL mediante Resolución No. 8200 de 22 de agosto de 1989, se realizó bajo las disposiciones vigentes al momento en que configuró su estatus pensional, esto es, el 8 de diciembre de 1984.
Sin embargo, le explicó que comoquiera que para la fecha en que acredita los requisitos de la pensión gracia, la cual le fue reconocida a través de la Resolución No. 16750 del 16 de septiembre de 1997, tenía igualmente reconocida una pensión de jubilación por parte de la Secretaría de Educación del Valle del Cauca -Resolución No. 409 de 29 de diciembre de 1992-, entonces no era posible que devengara dos pensiones de jubilación, más la pensión gracia, razón por la cual con Resolución No. 16751 de 16 de septiembre de 1997 la extinta CAJANAL revocó la Resolución No. 8200 del 22 de agosto de 1989, y así lo motivó en su acto administrativo.
Es oportuno trascribir lo siguiente de la providencia acusada: “5. NORMAS APLICABLES SOBRE LA INCOMPATIBILIDAD PENSIONAL EN EL RÉGIMEN ESPECIAL DOCENTE. Con la promulgación de la Constitución Política de 1991, el constituyente en el artículo 128 dispuso: "Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley.
Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas." Tal norma prevé la prohibición de desempeñar más de un empleo público y percibir más de una asignación que provenga del tesoro público o de empresas o instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado. Dentro de esta limitación, ha de entenderse no sólo la percepción de más de una asignación proveniente de varios empleos públicos, sino la de otras remuneraciones que tengan la misma fuente, tales como pensiones.
Este criterio, fue desarrollado por el artículo 19 de la Ley 4 del 18 de mayo 1992, en el que se estableció: "Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público, ni recibir más de una asignación que provenga del Tesoro Público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado. Exceptúanse las siguientes asignaciones: a. Las que reciban los profesores universitarios que se desempeñen como asesores de la rama legislativa;
(…) g. Las que a la fecha de entrar en vigencia la presente Ley beneficien a los servidores oficiales docentes pensionados." Por su parte, la Ley 100 de 1993 mediante la cual se creó el sistema seguridad social integral, en su artículo 279 excluyó de su aplicación a los afiliados del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, que fue creado por la Ley 91 de 1989, y en su artículo 15 señaló: "Artículo 15.- A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1 de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: 1.
Los docentes nacionalizados que figuren vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, para efectos de las prestaciones económicas y sociales, mantendrán el régimen prestacional que han venido gozando en cada entidad territorial de conformidad con las normas vigentes. Los docentes nacionales y los que se vinculen a partir del 1 de enero de 1990, para efectos de las prestaciones económicas y sociales se regirán por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional, Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, o que se expidan en el futuro, con las excepciones consagradas en esta Ley.
( )" Ahora bien, el Consejo de Estado en reciente pronunciamiento sobre la compatibilidad entre dos pensiones de jubilación manifestó: “Reiteradamente esta Corporación ha expresado que es improcedente reconocer dos pensiones ordinarias de jubilación, así la preceptiva jurídica aplicable a los docentes permita a éstos percibir simultáneamente pensión de jubilación y el sueldo por los servicios docentes que pueden seguir prestando.
Así, en la sentencia del 10 de abril de 1997, Actora: Eunice Arias de Arias, Exp. 12.776, Consejera Ponente Dra. Dolly Pedraza de Arenas, luego de determinar que la pensión cuyo reconocimiento requería la demandante era la pensión ordinaria de jubilación, puntualizó que la misma podría ser compatible con otras pensiones, por ejemplo, con la pensión gracia del orden nacional pero no con otra pensión ordinaria de jubilación. Se tiene entonces, que ni las normas a que se ha hecho referencia ni ninguna otra disposición superior, establece la compatibilidad de la percepción de la pensión gracia con dos pensiones ordinarias de jubilación, o la compatibilidad de percibir dos pensiones ordinarias de jubilación, categoría que se reitera, tendría la pensión cuyo reconocimiento reclama la demandante”.
De conformidad con lo anterior, esta Sala de Decisión considera que ni las normas referenciadas, ni ninguna otra disposición superior establece la compatibilidad de la percepción de la pensión gracia con dos pensiones ordinarias de jubilación, o la compatibilidad de percibir dos pensiones ordinarias de jubilación, lo que es en últimas lo que reclama el demandante”.
(Negrillas de la Sala) Entonces, analizados los argumentos del tribunal acusado, para la Sala es claro que se realizó el estudio relacionado con la incompatibiliad de dos pensiones de jubilación, hecho que se configuró en el año 1992 al reconocerse el derecho pensional por parte de la Secretaría de Educación del Valle del Cauca, y que esta situación fáctica y jurídica, al ser analizada frente a la prohibición de rango constitucional consagrada en el artículo 128, conllevó concluir que no es dable el reconocimiento de tres pensiones como lo pretende el tutelante, análisis que se encuentra razonable.
De otro lado, frente al argumento relacionado con la negación frente a la pretensión de anular parcialmente la Resolución No. 16750 del 16 de septiembre de 1997, mediante la cual le reconoció la pensión gracia, únicamente en lo referido a la orden descrita en el artículo 2º relacionada con la autorización de los descuentos de los mayores valores pagados con ocasión de la Resolución No. 8200 del 22 de agosto de 1989, se tiene que, la autoridad judicial acusada frente a dicha pretensión, en primer lugar enfatizó que no desconoce que la jurisprudencia ha sido pacifica en el sentido de indicar que las entidades de previsión social no pueden recuperar lo cancelado por concepto de prestaciones pagadas a particulares que las recibieron de buena fe, por lo que en principio podría conducir acceder a dicha pretensión; sin embargo, explicó que no puede desconocerse que a esa petición le es aplicable la prescripción trienal consagrada en los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969, y por ende procedió al análisis de los términos para contabilizarla frente a lo cual adujo: “(…) el término de prescripción empieza a correr a partir de la fecha en que el derecho se haya hecho exigible, y que indiscutiblemente la interrupción se presenta por un lapso igual contados desde la presentación del "reclamo".
Una vez haya sido presentada la petición de un derecho, el interesado cuenta con 3 años para demandar el reconocimiento del mismo para así de esta manera evitar la pérdida del derecho a las prestaciones periódicas que se llegaren a ver afectadas por el transcurso del tiempo. En el caso que nos ocupa, la resolución que ordenó realizar los descuentos al demandante es del 16 de septiembre de 1997, - fecha en que se hizo exigible la obligación- y presentó la solicitud y/o "reclamo" el 17 de junio de 1998 por lo que a partir de ese momento se debía entender interrumpido el término prescriptivo respecto de los descuentos realizados a las mesadas pensionales causadas a la fecha y tres años hacía atrás. Así mismo, de acuerdo con las normas citadas, también es cierto que el demandante tenía tres años contados a partir de aquel instante para presentar la demanda con el fin de obtener la devolución de los descuentos realizados por la entidad a las mesadas pensionales, esto es hasta el 17 de junio de 2001, so pena de perder las mesadas descontadas que a dicha fecha se hubiesen realizado, sin embargo, según se observa a folio 113 la misma se presentó el 2 de febrero de 2015, encontrándose prescritas como lo señaló el Juez de instancia en la sentencia apelada”.
Visto lo anterior, la Sala encuentra razonable el análisis expuesto el cual se acompasa con las disposiciones legales aplicables al caso y soportó con jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado según la cual opera el fenómeno de la prescripción trienal respecto de las reclamaciones laborales. Entonces, como se indicó en líneas anteriores, la parte actora aseguró que el tribunal accionado omitió tener en cuenta las disposiciones que regían al momento del reconocimiento pensional, no obstante después de revisar la providencia, esta Sala de Decisión advierte que no se desatendieron, lo que ocurrió es que el fondo del análisis se circunscribió a la compatibilidad para devengar dos pensiones de jubilación. Y por otra parte respecto a la revocatoria de la decisión de devolución de mesadas aplicó prescripción trienal.
En ese orden de ideas, esta Sala de Decisión concluye que el cargo por defecto sustantivo no tiene vocación de prosperidad, en consecuencia, será denegado. 2.5.2. Frente al defecto fáctico esta Sala en decisión de 12 de noviembre del 2015[13] precisó los alcances y requisitos que deben atenderse al momento de alegarse la ocurrencia de un defecto fáctico en una providencia judicial, los cuales son traídos a colación en la presente decisión: Los eventos de configuración del defecto fáctico son: i) omisión de decretar o practicar pruebas indispensables para fallar el asunto; ii) desconocimiento del acervo probatorio determinante para identificar la veracidad de los hechos alegados por las partes; iii) valoración irracional o arbitraria de las pruebas aportadas; y iv) dictar sentencia con fundamento en pruebas obtenidas con violación del debido proceso.
De conformidad con la sentencia de 11 de febrero de 2016[14], estos aspectos tienen características que se transcriben a continuación: |Evento |Características | |Omisión de |Se da cuando la parte, con el fin de probar los | |decreto y |hechos que alega, solicitó al juez el decreto de| |práctica de |una prueba relevante para resolver el problema | |pruebas |jurídico sometido a consideración, y ésta fue | |indispensables |negada; ello sin desconocer la facultad del juez| |para fallar el |ordinario de negar pruebas que no atiendan los | |asunto |requisitos de conducencia, pertinencia e | | |idoneidad.
Así las cosas, es importante | | |considerar que no toda negativa a un decreto de | | |pruebas abre la posibilidad a la configuración | | |del defecto, ya que éste procederá cuando se | | |rechace el decreto y práctica de la prueba que, | | |solicitada oportunamente, no cumpla con los | | |parámetros arriba señalados. | | | | | |De esta manera, se requiere: | | | | | |Que la parte identifique el elemento probatorio | | |que solicitó | | |Que la parte demuestre que lo solicitó en | | |oportunidad legal | | |Se expongan las razones por la cuales la prueba | | |solicitada era conducente, pertinente o idónea. | | |Señalar de manera razonada la razón por la cual,| | |de haberse decretado la prueba, el sentido de la| | |decisión hubiere sido otro. | |Desconocimiento |Se presenta cuando, obrando los elementos de | |del acervo |convicción en el expediente, y estos resultan | |probatorio |decisivos frente a los hechos que se pretenden | |determinante |probar, éstos no son tenidos en cuenta por el | |para identificar|fallador ordinario.
En este punto, se requiere | |la veracidad de |que de forma específica, se concrete en el | |los hechos |escrito de amparo, cuales pruebas, aportadas | |alegados por las|oportuna y legalmente, fueron desconocidas por | |partes |el juez. | | | | | |Así las cosas, se configura siempre que: | | | | | |Se identifiquen los elementos de prueba no | | |valorados por el juez. | | |Se demuestre que éstos fueron aportados en forma| | |legal y oportunamente al proceso | | |Señale las razones por las cuales eran | | |relevantes para la decisión | | |Se precise, razonadamente, la incidencia de los | | |mismos para variar el sentido del fallo. | |Valoración |Procede cuando, a la luz de los postulados de la| |irracional o |sana crítica, la apreciación efectuada por el | |arbitraria de |fallador, resulta manifiestamente equivocada o | |las pruebas |arbitraria, y por ello, el peso otorgado a la | |aportadas |prueba se entiende alterado. | | | | | |Se requiere entonces que: | | | | | |La parte precise cual o cuales de las pruebas | | |fueron objeto de indebida valoración por el juez| | |La razón del por qué, en cada caso en | | |particular, la consideración del operador | | |judicial se aleja de las reglas de la lógica, la| | |experiencia y la sana crítica. | | | | | |El segundo de los elementos señalados, resulta | | |de vital importancia, pues es claro que un | | |sencillo desacuerdo en relación con la | | |conclusión a la cual arribó el juez de | | |instancia, en ninguna manera puede ser razón | | |para ordenar el amparo constitucional por este | | |aspecto.
Aceptar lo contrario, implicaría una | | |sustitución arbitraria del juez natural. | | | | | |Incidencia de la prueba en el fallo atacado | |Dictar sentencia|Refiere al supuesto cuando el fallador de | |con fundamento |instancia decide el asunto con base en pruebas | |en pruebas |que no observaron los requisitos legales para su| |obtenidas con |producción o introducción al proceso.
Así las | |violación del |cosas, el juez no ignora la prueba ni se | |debido proceso |equivoca en su apreciación, pero yerra al | | |haberla tenido en cuenta para decidir el | | |problema jurídico que le fue planteado, al ser | | |ésta una prueba que desconoce el debido proceso | | |de las partes. | | | | | |Para su configuración corresponde señalar: | | | | | |Señalar con claridad los elementos probatorios | | |aportados con violación al artículo 29 | | |constitucional. | | |Exponer las razones que sustentan dicha | | |vulneración. | | |Demostrar que estos elementos de convicción | | |fueron el sustento de la decisión. | Conforme con el anterior cuadro, la Sección señaló: “[…] Como se ve en los elementos señalados, la parte accionante debe precisar mínimamente en su escrito el cargo que plantea, para demostrar no solo la configuración del defecto, sino también, su incidencia en la decisión judicial.
Lo anterior se suma a la exigencia de una carga argumentativa razonable para lograr la prosperidad del cargo, toda vez que, en el caso de una tutela contra una providencia judicial, están en juego valores importantes para el ordenamiento jurídico, como lo son la cosa juzgada, los derechos de terceros, la seguridad, la buena fe y los derivados de los artículos 1º, 2º, 4º, 5º y 6º de la Constitución. Así mismo, debe ser cuidadoso el interesado al formular el cargo, en la medida en que los supuestos de hecho hasta aquí mencionados, se excluyen entre sí, de tal manera que no será posible alegar uno y otro respecto de una misma prueba, como suele ocurrir, pues además de ser desacertado, genera confusión al fallador […]”.
De conformidad con lo anterior, se tiene que la actora indicó que se incurrió en este defecto por falta de apoyo probatorio en la decisión, al no existir prueba que diera lugar a pensar que había obtenido la pensión de jubilación reconocida a través de la Resolución No. 8200 del 22 de agosto de 1989, con artimañas o conductas engañosas, aunado a que, el artículo 18 del Decreto 3135 de 1968 prohibía los descuentos sin autorización judicial u orden del trabajador, norma que se encontraba vigente al momento de los hechos.
Precisado lo anterior, la Sala anticipa que si bien, pese a que al revisar la providencia de 1º de noviembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en efecto no existe prueba que desvirtué la buena fe con base en la cual argumenta el tutelante recibió las mesadas pensionales, lo cierto es que, el hecho de que no se haya demostrado, no conllevaría a modificación alguna en la decisión adoptada, pues la negación frente a la pretensión para lograr la nulidad de la decisión de autorizar los descuentos a la extinta CAJANAL de lo pagado de más con ocasión de la pensión de jubilación respecto de la reconocida como gracia, se fundamentó en la aplicación de la prescripción del derecho.
Así mismo, valga destacar que la autoridad judicial accionada previo a declarar la prescripción del derecho, destaca que, como lo afirma el tutelante las mesadas recibidas de buena fe no darían lugar a ser regresadas, que lo que ocurrió para el caso particular fue que operó el fenómeno de la prescripción, así lo expreso en el acápite de Consideraciones: “8.
DE LA PRESCRIPCIÓN DE LA DEVOLUCIÓN DE LOS DESCUENTOS ORDENADOS CON LA RESOLUCIÓN No. 016750 DE 1997. Observa esta Corporación que la entidad demandada mediante la Resolución No. 016750 de septiembre de 1997 en su numeral segundo, ordenó descontar los pagos realizados al demandante con ocasión de la Resolución No. 8200 del 22 agosto de 1989, por medio de la cual se había reconocido una pensión de jubilación que más adelante fue revocada por la entidad en virtud del consentimiento otorgado por el señor Ulises Mosquera Sánchez, pretendiéndose que se devuelvan los mencionados rubros.
El principio constitucional de la buena fe, se encuentra contemplado por la Carta Política, en su artículo 83, en los siguientes términos: “Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas”. (…) Respecto a los casos en que se han recibido prestaciones periódicas tales como la pensión de jubilación producto de un error de la administración la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha mantenido pacifica en el entendido que no hay lugar a la devolución de las sumas recibidas por el beneficiario del reconocimiento pensional.
Al respecto pasa la Sala a reseñar algunos pronunciamientos en tal sentido: “(…) la entidad demandada no estaba facultada para pretender unilateralmente recuperar las sumas de dinero que por equivocación pagó pues fueron recibidas por la actora de buena fe. En esa medida, los pagos efectuados por la entidad tienen amparo legal porque fueron recibidos de buena fe por la demandante y en ese orden, no obstante la legalidad del acto que dispuso el reintegro, la Sala considera que la administración no probó ni en la vía gubernativa ni en la judicial la mala fe de la demandante en la obtención de los reajustes pagado”27 La tesis planteada fue reiterada posteriormente así: “(…) si la Administración, fundada en su propia negligencia, pretende la devolución de las sumas pagadas en exceso, como en este caso, vulnera de manera franca el principio de la buena fe del gobernado.
Lo anterior aunado al hecho, de que en el transcurso del proceso, no se afirmó ni se demostró que el demandado hubiera incurrido en comportamientos deshonestos, en actos dolosos y de mala fe, para obtener la pensión de jubilación. Con lo anterior, los pagos efectuados por la Universidad tienen amparo legal, porque fueron recibidos de buena fe por el jubilado y en ese orden, se considera que mal puede ahora la demandante, alegar a su favor, su propia culpa, para tratar de recuperar unos dineros, que como se advierte, fueron recibidos por una persona amparada por el principio de la buena fe”[15] (…) Por consiguiente, en el caso sub-judice es evidente que la entidad no debió realizar los descuentos de los valores que le fueron pagados de buena fe al demandante con ocasión del reconocimiento realizado en la Resolución No. 8200 de 1989, obedeciendo al postulado impuesto por el ordenamiento jurídico consistente en que no se puede recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe.
No obstante lo anterior, se tiene que los artículos 41 del decreto 3135 de 1968 y 102 del decreto 1848 de 1969”. Entonces, el aludido reparo en nada varía la conclusión adoptada, se reitera, que para dicha pretensión operó el fenómeno de la prescripción el cual ya fue analizado en el numeral anterior de esta providencia al resolver el defecto sustantivo en lo que a este punto se refería. En ese orden, se concluye que el defecto fáctico planteado por la parte actora no tiene vocación de prosperidad. 2.6.
Conclusión De acuerdo con lo argumentado, esta Sala de Decisión negará la solicitud de amparo interpuesta por Ulises Mosquera Sánchez contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, comoquiera que se evidenció que la providencia cuestionada de 1º de noviembre de 2019 que puso fin al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 76109-33-33-001- 2015-00021-01, no incurrió en los defectos sustantivo ni fáctico. 3.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la acción de tutela presentada por Ulises Mosquera Sánchez contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991.
TERCERO: Si no se impugna esta providencia dentro de los tres (3) días siguientes a su ejecutoria, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado ----------------------- [1] Folios 1 a 26. [2] Es oportuno indicar que previo a proferir la Resolución No. 16751 del 16 de septiembre de 1997, la extinta CAJANAL contaba con el consentimiento del demandante para revocar la Resolución No. 8200 del 22 de agosto de 1989.
Ver folios 30 y 31 del proceso 76109-33-33-001-2015-00021-01. [3] Folio 123. [4] Las cuales obran a folios 124 a 133 [5] Folios 133 a 139. [6] Folios 47 a 56 [7] Folios 147 a 149. [8] Folio 163. [9] Sala Plena. Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009- 01328-01. Acción de Tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello.
Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. [10] El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. [11] Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia. [12] Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [13] Consejo de Estado, sentencia del 12 de noviembre de 2015, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Radicación No. 11001-03-15-000-2015-01471-01. [14] Consejo de Estado, sentencia del 11 de febrero de 2016, M.P. Rocío Araújo Oñate, Radicación No. 11001-03-15-000-2015-03442-01. [15] Sentencia de 6 de marzo de 2008.
Expediente 0488-07. M.P: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.