ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE / ARGUMENTOS DE LA SENTENCIA – No fueron objeto de controversia en sede constitucional / RATIO DECIDENDI – De la decisión controvertida no se cuestionó / PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE COBRO COACTIVO - No pueden discutirse aspectos propios del proceso de determinación del tributo / ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA – Etapa para discutirse aspectos propios del proceso de determinación del tributo / DETERMINACIÓN DEL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO / FALTA DE SUJECIÓN PASIVA – Debió controvertirse en el procedimiento administrativo / HECHO GENERADOR DEL TRIBUTO - Debió controvertirse en el procedimiento administrativo / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES [L]a autoridad judicial accionada, en la providencia de 25 de septiembre de 2019, se planteó como problema jurídico, el de establecer “si dentro del procedimiento de cobro coactivo es posible resolver sobre aspectos que remiten a las obligaciones determinadas en los actos administrativos que conforman el título de la obligación”.
(…) las sentencias que alega la parte actora como desconocidas, son: la de 6 de mayo de 2004, expediente 13345, que a juicio de la unidad peticionaria, señaló que para determinar si una persona es sujeto pasivo del impuesto de industria y comercio, debe examinarse el origen de sus ingresos; la de 28 de junio de 2007, en la que se indicó que la función correspondiente a la administración de los aeropuertos corresponde a una función administrativa y no de prestación de servicios, por lo tanto, éste no es un hecho gravado; y, de 26 de mayo de 2019, en la que se consideró que la Aerocivil “no es sujeto pasivo del Impuesto de Industria y Comercio por la prestación de servicios aeroportuarios y aeronáuticos”.
Al respecto es importante Indicar que la parte actora cumplió con la carga argumentativa requerida para el estudio del cargo, pues identificó las providencias que alega como desconocidas, la ratio cuya aplicación pretende en el caso concreto y la incidencia que ésta tendría en la decisión. Nótese cómo estos 3 pronunciamientos, según la regla que la unidad accionante alega como desconocida, se refieren a la discusión relacionada con la “falta de sujeción pasiva y de realización del hecho generador del tributo” lo cual, como ya se indicó, la Sección Cuarta del Consejo de Estado explicó que “debió refutarse en ese procedimiento y no en el cobro coactivo”.
Entonces, comoquiera que las sentencias que la parte actora aduce como desconocidas, de manera alguna controvierten las razones por las cuales la Sección Cuarta consideró que estos argumentos relacionados con la esencia del tributo, no deben ser alegados en el proceso de cobro coactivo, sino en el procedimiento de determinación del impuesto de industria y comercio, no se pueden entender como pronunciamientos desconocidos, pues no se refirieron a la regla de derecho aplicada por la autoridad accionada para negar la prosperidad del cargo.
ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DEL ARGUMENTO NUEVO / IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO / PRESCRIPCIÓN DE LOS PERÍODOS OBJETO DE COBRO - Cargo que no fue alegado en el escrito de tutela [E]s importante precisar que la parte actora, en su impugnación indicó que “el fallo objeto de este recurso, no hizo mención alguna al argumento presentado tanto en las dos instancias del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, como en sede de tutela, respecto del argumento planteado frente a la inexistencia de la prescripción de los periodos objeto de cobro".
No obstante, al revisar en su integridad el texto de la tutela, esta Sala advierte que la única referencia que se hizo a la prescripción de los periodos objeto de cobro, fue en el recuento de los hechos, pero ningún argumento, cargo o defecto fue expuesto en la solicitud de amparo relacionado con este aspecto, razón por la cual, al tratarse de un cargo que no fue alegado en el escrito de tutela, la Sala se abstendrá de pronunciarse sobre éste, pues de hacerlo se desconocería el derecho al debido proceso de los demás sujetos procesales, en la medida en que frente a este no pudieron ejercer su derecho de contradicción y defensa.
IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Mecanismo judicial idóneo para controvertir la congruencia como causal de nulidad de la sentencia / FALTA DE MOTIVACIÓN En lo que respecta a la falta de motivación, el Consejo de Estado, por medio de sus Salas Especiales de Decisión, ha establecido que la nulidad originada en la sentencia se puede invocar como una causal para la procedencia del recurso extraordinario de revisión, incluso por este vicio.
Frente al punto, se advierte que la falta de motivación da lugar a la nulidad originada en la sentencia, que es una de las causales que hacen procedente el recurso extraordinario de revisión, en los términos del numeral 5° del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011 (…) Debido a lo expuesto, el cargo de la demanda, relacionado con la falta de motivación, no supera el requisito de subsidiariedad, comoquiera que en tal caso procede el recurso extraordinario de revisión y, por ello, la Sala se abstendrá de su estudio de fondo y declarará improcedente la solitud de amparo.
Así, le corresponde al juez del recurso extraordinario de revisión el estudio de los argumentos de la parte actora relacionados la falta de motivación y, en consecuencia, analizar si el Consejo de Estado, Sección Cuarta, no motivó su decisión respecto de si la Aeronáutica Civil es o no sujeto pasivo del impuesto de industria y comercio; así como la inembargabilidad de los bienes de uso público; y, la aplicación del artículo 21 del Decreto 1226 de 1908, que estableció que "los bienes de la Nación no serán gravados con contribuciones por las municipalidades".
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 248 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 250 - NUMERAL 5 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D.C., dieciséis (16) de diciembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00035-01(AC) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN CUARTA Tema: Tutela contra providencia judicial SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala resuelve la impugnación interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil contra la sentencia de 28 de febrero de 2020 dictada por la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que negó la solicitud de amparo de la referencia. 1.
ANTECEDENTES 1. Solicitud Mediante escrito con fecha de “reparto y radicado”[1] del 13 de enero de 2020 en la Secretaría General del Consejo de Estado, la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, por medio de apoderado judicial, interpuso acción de tutela contra la Sección Cuarta del Consejo de Estado, con el fin de que se amparen sus derechos fundamentales al debido proceso y de defensa.
Las mencionadas garantías constitucionales las consideró vulneradas con ocasión de la decisión proferida el 25 de septiembre 2019 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que revocó el fallo de 12 de diciembre de 2014 dictado por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca para, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda que, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, promovió la parte tutelante contra el municipio de Palmira – Valle del Cauca, proceso identificado con el radicado Nº. 76001-23-31-000-2002-05263-02. 2.
Hechos La solicitud de tutela se sustentó en los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en esta sentencia: • El 12 de agosto de 2002, el municipio de Palmira libró el mandamiento de pago No. 053-02-068, contra la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil (en adelante Aerocivil), para hacer efectivas las obligaciones contenidas en las liquidaciones oficiales de aforo Nos. 336 a 347, de 7 de julio de 1997, por medio de las cuales se determinó el impuesto de industria y comercio, ICA, de los años gravables 1985 a 1996. • El municipio de Palmira emitió la Resolución No. XXXXXXXXXXX de 7 de octubre de 2002, mediante la cual rechazó, por improcedentes, las excepciones de «indebida configuración del título ejecutivo» y «falta de competencia para proferir mandamiento de pago», al tiempo que declaró no probada la excepción de prescripción de la acción de cobro.
Decisión contra la cual la Aerocivil interpuso recurso de reposición, que fue resuelto a través de la Resolución No. XXXXXXXXXXX de 25 de noviembre de 2002, en el sentido de confirmarla. • En diciembre de 2002, la Aerocivil presentó medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra del municipio de Palmira – Valle del Cauca, con el fin de que se declarara la nulidad de las Resoluciones No. XXXXXXXXXXX de 7 de octubre de 2002 y No. XXXXXXXXXXX de 25 de noviembre de 2002. • Mediante fallo de 12 de diciembre de 2014, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró la nulidad parcial de las resoluciones cuestionadas.
Al respecto, encontró probada la prescripción de las obligaciones correspondientes a los años comprendidos entre 1985 y 1993; y ordenó continuar con la ejecución coactiva de los períodos correspondientes a los años 1994 a 1996. • La decisión fue apelada por ambas partes, recurso que fue resuelto por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por medio de sentencia de 25 de septiembre de 2019, en el sentido de revocar lo resuelto por el a quo para, en su lugar, negar en su totalidad las pretensiones de la demanda.
Para tal efecto, manifestó que la parte accionante buscó la nulidad de los actos administrativos constitutivos del cobro coactivo a partir de argumentos que iban dirigidos a controvertir la calidad de sujeto pasivo de la obligación, discusión que no es de recibo por parte del juez contencioso, habida cuenta que este debate se zanjó previamente en un procedimiento administrativo que era la oportunidad procesal para presentar dicha discusión. 3.
Fundamentos de la solicitud En el escrito de la acción de tutela, la parte actora señaló que el Consejo de Estado, Sección Cuarta, al proferir el fallo de 25 de septiembre de 2019, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y de defensa, por cuanto incurrió en decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución. i) Decisión sin motivación Adujo que la Sección Cuarta no expresó argumento alguno tendiente a desvirtuar el hecho de que, para el accionante, la Aerocivil no es sujeto pasivo del impuesto de industria y comercio.
Señaló que tampoco se pronunció respecto del artículo 63 de la Constitución Política que establece que los bienes de uso público, dentro de los cuales se encuentran las rentas e ingresos de la nación, son inalienables, imprescriptibles e inembargables. Finalmente, agregó que la autoridad judicial accionada ningún pronunciamiento realizó respecto de la aplicación del art 21 del Decreto 1226 de 1908, que estableció que "los bienes de la Nación no serán gravados con contribuciones por las municipalidades". ii) Desconocimiento del precedente Manifestó que se desconocieron múltiples pronunciamientos en los que se estableció que la Aerocivil no es sujeto pasivo del impuesto de industria y comercio porque i) las tareas llevadas a cabo por esta entidad son ajenas a la actividad mercantil y se centran en temas de administración y ii) para determinar si son sujetos pasivos del citado impuesto, se debe analizar el origen de los ingresos.
En ese sentido, hizo referencia a las siguientes sentencias i) De 6 de mayo de 2004, expediente 13345, por cuanto a su juicio, allí se señaló que para determinar si una persona es sujeto pasivo del impuesto de industria y comercio, debe examinarse el origen de sus ingresos, y es claro que los ingresos de la Aerocivil provienen en su mayor parte del presupuesto nacional y de actividades propias de la función administrativa, tal como lo establece el artículo 4 del Decreto 260 de 2004, en especial, los numerales 1, 2, 3, 6 y 7, ingresos que hacen parte del presupuesto general de la nación. ii) De 28 de junio de 2007, en la que se indicó que la función correspondiente a la administración de los aeropuertos corresponde a una función administrativa y no de prestación de servicios, por lo tanto, este no es un hecho gravado. iii) Y, de 26 de mayo de 2019, en la que se consideró que la Aerocivil “no es sujeto pasivo del Impuesto de Industria y Comercio por la prestación de servicios aeroportuarios y aeronáuticos.
En consecuencia, no se encuentra obligada a pagar suma alguna por dicho concepto”. iii) Violación directa de la Constitución Adujo la vulneración del artículo 63 constitucional, referente a los bienes de uso público, puesto que, en su criterio, los de la Aerocivil son de uso público y, en consecuencia, son inembargables. 4. Petición de amparo constitucional La pretensión de la demanda de tutela es la siguiente: “[…] De acuerdo con lo anterior, solicito al H. Consejo de Estado, se sirva proteger los derechos fundamentales a la defensa y al debido proceso vulnerados a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL, en virtud de la expedición de la sentencia mencionada en el acápite anterior y en su lugar se ordene a la Sección Cuarta del Honorable Consejo de Estado, emitir sentencia, aplicando las normas legales al caso en cuestión, así como los precedentes jurisprudenciales respectivos, en torno a la improcedencia del cobro del impuesto de industria y comercio a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL […]”. 5.
Trámite de la acción Mediante auto de 16 de enero de 2020, la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado, admitió la solicitud de tutela y ordenó notificar a la Sección Cuarta de esta Corporación como accionado y al municipio de Palmira, Valle del Cauca como tercero interesado en las resultas del proceso, para que directamente o a través de su apoderado judicial, ejerciera su derecho a la defensa. 6.
Contestaciones 1.6.1. Municipio de Palmira – Valle del Cauca Por medio de escrito enviado el 14 de febrero de 2020, el representante legal del municipio, después de hacer un recuento de los hechos y fundamentos que suscitaron la presente acción, se opuso a las pretensiones de la tutela, dado que, no es cierto que la autoridad judicial accionada no hubiese estudiado la falta de legitimación por pasiva del impuesto.
Frente al punto expresó que la Sección Cuarta del Consejo de Estado en la decisión reprochada señaló que, el juicio de legalidad de los actos administrativos que servían de título, no es procedente en el trámite del proceso de cobro coactivo, pues el momento para discutir los aspectos propios de la determinación del tributo es a través de la solicitud de nulidad de éstos. 1.6.2.
Consejo de Estado – Sección Cuarta A través de contestación allegada el 13 de febrero de 2020, por correo electrónico, el magistrado ponente de la decisión reprochada, adujo estar en desacuerdo con las pretensiones de la tutela y solicitó que se rechace por improcedente. Frente al desconocimiento del precedente, expuso que la decisión atacada se basó en la posición acogida por la Sección Cuarta en la sentencia de 12 de junio de 2019; expediente: 24214; magistrado ponente: Julio Roberto Piza, en un asunto análogo al discutido en el presente caso.
En cuanto a los argumentos de la tutela que expresan que la Sección Cuarta no rebatió la no pasividad del impuesto, se opuso, por cuanto en la providencia objeto de debate, contrario a lo dicho por la parte actora, se abordó que la razón de la pasividad de la Aeronáutica Civil es que dicha determinación se dio y quedó en firme en un procedimiento administrativo previo al proceso coactivo y fue en ese momento cuando la U.A.E debió presentar los alegatos para justificar que no eran sujetos pasivos, de modo que, consolidada la situación de sujeto pasivo, se inició el cobro coactivo en debida forma.
Además, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho estaba dirigido al procedimiento de cobro coactivo y no a la legalidad de la determinación del tributo. Para concluir, indicó que no existe una violación directa de la constitución, con ocasión a que la jurisprudencia de esta Corporación permite que el control de legalidad recaiga sobre los actos administrativos que definen la situación jurídica de sujeto pasivo tributario y liquidan el crédito, pero aclarando que la entidad accionante no dirigió el medio de control en contra de ese acto. 1.7.
Fallo impugnado[2] Mediante sentencia de 28 de febrero de 2020, la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado resolvió negar la acción de tutela que promovió la Aerocivil contra la Sección Cuarta del Consejo de Estado. Frente al punto adujo que la sentencia reprochada fue clara en explicar el origen de los títulos ejecutivos que dieron fundamento a la obligación tributaria y en la proscripción del procedimiento administrativo.
Expresó que la providencia de 25 de septiembre de 2019, proferida por la Sección Cuarta de esta Corporación explicó cómo, según el Acuerdo 083 de 1999 del Concejo de Palmira, se adoptaron las disposiciones del Estatuto Tributario Nacional, específicamente relacionado con que los títulos ejecutivos pueden provenir del contribuyente, de la administración tributaria o de las autoridades judiciales.
Aseguró que para que dicho documento preste mérito ejecutivo debe contener una obligación clara, expresa y exigible, que en el caso de los títulos ejecutivos en materia tributaria y según lo definido en el artículo 344 del Estatuto Tributario, deben tener un plazo vencido. En este momento, habiéndose vencido el plazo, no existe la posibilidad de discutir la prestación, habilitando a la administración para ejercitar su potestad coercitiva.
Finalmente argumentó que” […]a presente Sala de Subsección considera desvirtuados lo expresado por el accionante en torno al desconocimiento del precedente, al analizar, por ejemplo, uno de los fallos citados por el accionante: la sentencia 20209 de 26 de mayo de 2016[3], en donde se declara que la U.A.E de la Aerocivil «no es sujeto del impuesto pasivo del Impuesto de Industria y Comercio por la prestación de servicios aeroportuarios y aeronáuticos», como lo relata el accionante […]” 1.8.
Solicitud de adición Mediante escrito enviado el 3 de julio de 2020, la Aerocivil presentó solicitud de adición del fallo de 28 de febrero de 2020, al considerar que en la primera instancia “siquiera se hizo alguna referencia, sobre la prescripción de los períodos del impuesto de ICA, correspondiente a los años gravables de 1985 a 1996, alegados tanto en el proceso coactivo como en el medio de control de cuya sentencia fue objeto de tutela, pero que fueron rechazadas” Por auto de 20 de agosto de 2020[4], el a quo resolvió negar dicha solicitud por cuanto, en la sentencia en cuestión, el tema de la prescripción sí fue objeto de estudio, así: “La sentencia de segunda instancia es clara en el origen de los títulos ejecutivos que dan fundamento a la obligación tributaria y en la prescripción del procedimiento administrativo.
La providencia explicó como, según el Acuerdo 083 de 1999 del Consejo de Palmira, que adopta las disposiciones del Estatuto Tributario Nacional, los títulos ejecutivos pueden provenir, del contribuyente, de la administración tributaria o de las autoridades judiciales. Para que dicho documento preste mérito ejecutivo deberá contener una obligación clara, expresa y exigible, que en el caso de los títulos ejecutivos en materia tributaria y según lo definido en el artículo 344 del Estatuto Tributario, deben tener un plazo vencido.
En este momento, habiéndose vencido el plazo, no existe la posibilidad de discutir la prestación, habilitando a la Administración para ejercitar su potestad coercitiva. […] Dicho argumento fue también analizado por la sentencia reprochada en donde se expuso que las decisiones mediante las cuales se liquidan los créditos son pasibles de control judicial.
Para el momento en el que el accionante interpuso demanda en contra de dichas liquidaciones, la acción fue rechazada por caducidad. Lo anterior evidencia que no existió una violación directa a la Constitución, sino que el accionante dejó caducar la acción con la que pudo discutir las situaciones que ahora viene a cuestionar nuevamente en sede de tutela”. 1.9.
Impugnación Mediante escrito allegado el 7 de octubre de 2020, la parte actora impugnó la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la presente acción de tutela, con fundamento en los siguientes argumentos: Reiteró en los mismos términos el argumento relacionado con la falta de motivación respecto de la ausencia de argumentos tendientes a desvirtuar que, para la parte accionante, la Aerocivil no es sujeto pasivo del impuesto de industria y comercio, así como tampoco respecto del artículo 63 de la Constitución Política que establece que los bienes de uso público, dentro de los cuales se encuentran las rentas e ingresos de la nación, son inalienables, imprescriptibles e inembargables; precisó que no se realizó pronunciamiento alguno frente a la aplicación del artículo 21 del Decreto 1226 de 1908, que estableció que "los bienes de la Nación no serán gravados con contribuciones por las municipalidades".
También se refirió, al desconocimiento del precedente, en concreto los pronunciamientos en los que el Consejo de Estado estableció que la Aerocivil no es sujeto pasivo del impuesto de industria y comercio para lo cual nuevamente señaló lo dispuesto en las siguientes providencias: “sentencia 1216 de 1994; sentencia de 6 de mayo de 2004, expediente 13345; sentencia 15437 del 28 de junio de 2007; sentencia 20209 del 26 de mayo de 2019”.
Finalmente, en su impugnación agregó: “…debo manifestar que el fallo objeto de este recurso, no hizo mención alguna al argumento presentado tanto en las dos instancias del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, como en sede de tutela, respecto del argumento planteado frente a la inexistencia de la prescripción de los periodos objeto de cobro.
No obstante lo anterior, se solicitó, dentro del término legal, la adición del fallo para que se resolviera lo pertinente a este punto, petición que fue negada por el fallador de tutela". 1.9. Trámite en segunda instancia Con auto de 27 de noviembre de 2020, el ponente puso en conocimiento del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, autoridad que conoció en primera instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado Nº. 76001-23-31-000-2002-05263-02, la nulidad de carácter saneable en el proceso de la referencia, por no haber sido vinculado en primera instancia. Pese a que dicha providencia fue debidamente notificada por vía electrónica el 1º de diciembre de 2020, el referido tribunal guardó silencio.
El expediente pasó al Despacho para fallo nuevamente, el 7 de diciembre del mismo año.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada por la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, contra la sentencia de 28 de febrero de 2020, mediante la cual la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, negó la solicitud de amparo, de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 1983 de 2017 y, el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si debe confirmarse, modificarse o revocarse la providencia de primera instancia proferida por la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que negó la solicitud de amparo interpuesta contra la providencia de 25 de septiembre de 2019, mediante la cual la Sección Cuarta del Consejo de Estado, revocó la decisión dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que había accedido parcialmente a las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho promovidas por la Aeronáutica Civil, para lo cual se verificará si se configuraron los defectos reiterados en la impugnación, esto es, decisión sin motivación y desconocimiento del precedente.
Al respecto, es importante precisar que la parte actora, en su impugnación indicó que “el fallo objeto de este recurso, no hizo mención alguna al argumento presentado tanto en las dos instancias del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, como en sede de tutela, respecto del argumento planteado frente a la inexistencia de la prescripción de los periodos objeto de cobro".
No obstante, al revisar en su integridad el texto de la tutela, esta Sala advierte que la única referencia que se hizo a la prescripción de los periodos objeto de cobro, fue en el recuento de los hechos, pero ningún argumento, cargo o defecto fue expuesto en la solicitud de amparo relacionado con este aspecto, razón por la cual, al tratarse de un cargo que no fue alegado en el escrito de tutela, la Sala se abstendrá de pronunciarse sobre éste, pues de hacerlo se desconocería el derecho al debido proceso de los demás sujetos procesales, en la medida en que frente a este no pudieron ejercer su derecho de contradicción y defensa.
Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: (i) el criterio de la Sala sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) los requisitos de procedibilidad adjetiva de la acción de tutela y, de encontrarse superados; (iii) el análisis del caso concreto. 2.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 2012[5] unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema[6].
Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[7]. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”.
Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014[8], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4.
Análisis sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.4.1. Para la Sala resulta necesario precisar que, el caso objeto de estudio está revestido de relevancia constitucional, por cuanto al revisar el escrito que dio origen a la acción de tutela en relación con los supuestos fácticos de la demanda, las pretensiones, la carga argumentativa y probatoria, se advierte que la parte actora solicita la protección de sus derechos fundamentales.
De acuerdo con lo anterior, en el caso concreto, se evidencia una tensión o contradicción entre la razonabilidad de la decisión y el núcleo esencial de los derechos fundamentales alegados por la Unidad accionante, en tanto a su juicio, la autoridad judicial incurrió en los defectos de decisión sin motivación y desconocimiento del precedente, por lo que se evidencia que trasciende un estudio de lo meramente legal. 2.4.2.
La acción de tutela de la referencia no se dirige contra una sentencia de la misma naturaleza, puesto que la providencia judicial que censura la parte accionante fue proferida en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 2.4.3. Por otra parte, en consideración a la subsidiariedad la Sala encuentra que la decisión atacada es una sentencia de segunda instancia, contra la cual no procede ningún recurso ordinario.
No obstante, en relación con el defecto de falta de motivación, sustentados en la falta de pronunciamiento respecto de: i) que la Aerocivil no es sujeto pasivo del impuesto de industria y comercio; ii) la aplicación del artículo 63 de la Constitución Política que establece que los bienes de uso público, dentro de los cuales se encuentran las rentas e ingresos de la nación, son inalienables, imprescriptibles e inembargables; y, iii) la aplicación del artículo 21 del Decreto 1226 de 1908, que estableció que "los bienes de la Nación no serán gravados con contribuciones por las municipalidades", advierte esta Sala que no se cumple el mencionado requisito, toda vez que la parte actora cuenta con el recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 248 de la Ley 1437 de 2011, particularmente por la causal del numeral 5° del artículo 250 Ibidem, esto es, “Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”.
Nótese que la censura de la Unidad accionante, en lo que a estos reparos se refiere, radica en que en el fallo de segunda instancia, no se pronunció en relación con éstos. Al margen de la razonabilidad y de la prosperidad de este argumento, lo cierto es que esta Sala, investida como juez constitucional, no puede determinar si el proveído bajo cuestionamiento adolece de falta de motivación, ya que tal análisis corresponde al juez natural en instancias del recurso extraordinario de revisión. En consonancia con lo expuesto recuerda la Sección que el recurso extraordinario de revisión[9], regulado en los artículos 248 y siguientes del CPACA, es un medio de impugnación excepcional que permite revisar determinadas sentencias de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo amparadas por la intangibilidad de la cosa juzgada e infirmarlas ante la demostración inequívoca de ser decisiones injustas por incurrir en alguna de las causales que taxativamente consagra la ley.
De acuerdo con el artículo 248 del CPACA el recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los tribunales administrativos y por los jueces administrativos y, debe interponerse mediante demanda que debe reunir los requisitos prescritos por el artículo 162 de ese mismo Estatuto Procesal, con indicación precisa y razonada de la causal en que se funda, acompañada de los documentos necesarios y las pruebas documentales que el recurrente tenga en su poder y pretenda hacer valer (artículo 252).
Como lo sostuvo la Sala Plena en anterior oportunidad: “[…] la naturaleza del recurso extraordinario de revisión pretende conciliar nociones esenciales del ordenamiento legal, como lo son la seguridad jurídica que representa el principio de inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas, o la cosa juzgada material y el principio de restablecimiento de la justicia material que persigue asegurar la vigencia de un orden justo, propuesto por el Preámbulo de la Constitución Política”[10].
A su turno, en el mismo sentido la Corte Constitucional entiende que el recurso extraordinario de revisión permite el ejercicio de una verdadera acción contra decisiones injustas, a fin de restablecer la justicia material del caso concreto[11]. Por ello, dice la Corte, “[e]l recurso de revisión ha sido establecido para respetar la firmeza de los fallos, con miras a preservar la certeza y obligatoriedad incondicional que acompaña a las decisiones de los jueces, sin perjuicio de la necesidad de hacer imperar en ellos los dictados constitucionales y los imperativos legales, artículos 2°, 29 y 230 C.P.”[12].
En lo que respecta a la falta de motivación, el Consejo de Estado, por medio de sus Salas Especiales de Decisión, ha establecido que la nulidad originada en la sentencia se puede invocar como una causal para la procedencia del recurso extraordinario de revisión[13], incluso por este vicio. Frente al punto, se advierte que la falta de motivación da lugar a la nulidad originada en la sentencia, que es una de las causales que hacen procedente el recurso extraordinario de revisión, en los términos del numeral 5° del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011[14].
“[…] la carencia total de pronunciamiento del juez sobre las razones de hecho o de derecho que le permiten arribar a una decisión, es motivo de revisión bajo la causal quinta. De manera que es improcedente, con fundamento en dicha causal, alegar situaciones relacionadas con deficiencias en la motivación […]”[15]. (Destacado por la Sala) Debido a lo expuesto, el cargo de la demanda, relacionado con la falta de motivación, no supera el requisito de subsidiariedad, comoquiera que en tal caso procede el recurso extraordinario de revisión y, por ello, la Sala se abstendrá de su estudio de fondo y declarará improcedente la solitud de amparo.
Así, le corresponde al juez del recurso extraordinario de revisión el estudio de los argumentos de la parte actora relacionados la falta de motivación y, en consecuencia, analizar si el Consejo de Estado, Sección Cuarta, no motivó su decisión respecto de si la Aeronáutica Civil es o no sujeto pasivo del impuesto de industria y comercio; así como la inembargabilidad de los bienes de uso público; y, la aplicación del artículo 21 del Decreto 1226 de 1908, que estableció que "los bienes de la Nación no serán gravados con contribuciones por las municipalidades"[16].
Para la Sala es importante precisar con especial énfasis que, cuando una tutela es improcedente, por no cumplir con el requisito de subsidiariedad, en tanto la parte actora cuenta con otro mecanismo de defensa judicial, como acontece en el caso particular, con ello no se está afirmando que al desatar dicho recurso prosperarán las pretensiones de la parte recurrente, pues se resalta que, un asunto es la procedencia del mecanismo, y otra su prosperidad, de manera que, más allá de si le asiste la razón o no a la parte accionante en la existencia de la referida falta de motivación, lo cierto es que su reparo se encuadra en la causal mencionada para la procedencia (se insiste, diferente de la prosperidad) del recurso extraordinario de revisión. Ahora bien, en lo relacionado con el defecto por desconocimiento del precedente, para esta Sala se supera el requisito de la subsidiariedad, en razón a que estos no se encuadran en ninguna de las causales de procedencia de los recursos extraordinarios de revisión y de unificación de jurisprudencia. 2.4.4.
Finalmente, en punto del requisito de inmediatez, la providencia que se censura en esta acción constitucional fue aquella de 25 de septiembre 2019, mientras que la solicitud de amparo se presentó el 13 de enero de 2020, por lo que, sin que sea necesario determinar la fecha de ejecutoria de la providencia cuestionada, esta Sala encuentra que la solicitud de amparo se interpuso en un término razonable.
Superadas dichas exigencias, la Sala abordará el fondo de la solicitud, sin perjuicio de resaltar el carácter excepcional de la tutela, que tiene como fin garantizar la intangibilidad de la cosa juzgada, el respeto de la autonomía judicial, la protección de derechos de terceros de buena fe, la seguridad jurídica y la confianza en los fallos judiciales. 2.5.
Caso concreto Procede la Sala a analizar si en efecto, la Sección Cuarta de esta Corporación desconoció el precedente de esa misma sección, en los que se estableció que la Aeronáutica Civil no es sujeto pasivo del impuesto de industria y comercio en consideración a que i) las tareas llevadas a cabo por esta entidad son ajenas a la actividad mercantil y se centran en temas de administración y ii) para determinar si son sujetos pasivos del citado impuesto, se debe analizar el origen de los ingresos.
Pues bien, la autoridad judicial accionada, en la providencia de 25 de septiembre de 2019, se planteó como problema jurídico, el de establecer “si dentro del procedimiento de cobro coactivo es posible resolver sobre aspectos que remiten a las obligaciones determinadas en los actos administrativos que conforman el título de la obligación”.
Frente a este problema, la Sección Cuarta indicó que reiteraría, en lo pertinente, el criterio fijado por esa misma Sala en un caso análogo (sentencia del 12 de junio de 2019, exp. 24214, CP: Julio Roberto Piza Rodríguez), y explicó: “La exigibilidad de los títulos ejecutivos en materia tributaria está definida en el artículo 344 ibidem, cuando establece como requisito para el cobro de las obligaciones, que el plazo para pagarlas esté vencido en el caso de las liquidaciones de tributos que provienen del propio contribuyente, o que los actos oficiales que las contienen o los fallos judiciales que deciden estos asuntos estén ejecutoriados.
En uno y otro caso, no existe la posibilidad de discutir la prestación, pues, para efectos del cobro, será necesario que estos se encuentren ejecutoriados y, con ello, la Administración pueda ejercitar su potestad coercitiva para obtener el cumplimiento de lo ordenado. Desde luego, ante el cumplimiento forzoso de la deuda (cobro coactivo), el deudor principal puede proponer contra el mandamiento de pago las excepciones taxativamente señaladas en el artículo 349 de la norma local.
Según esta disposición, contra el mandamiento de pago proceden las excepciones de pago efectivo, existencia de acuerdo de pago, falta de ejecutoria del título, pérdida de ejecutoria del título, interposición de demanda de nulidad y restablecimiento, prescripción y falta de título ejecutivo o incompetencia del funcionario que lo profirió. (….) Empero, como fue anticipado, en el proceso de cobro coactivo no pueden discutirse aspectos propios del proceso de determinación del tributo, ya que ello debió plantearse dentro de la actuación administrativa que derivó en las liquidaciones oficiales de aforo nros. 336 a 347, del 07 de julio de 1997, a través de las cuales el municipio de Palmira determinó el ICA de los años gravables 1985 a 1996.
Así, los argumentos asociados a falta de sujeción pasiva y de realización del hecho generador del tributo debió refutarse en ese procedimiento y no en el cobro coactivo. En consecuencia, el cargo propuesto en esos términos no tiene vocación de prosperidad. Así las cosas, la Sección Cuarta explicó con suficiencia que los argumentos alegados en el referido medio de control relacionados con la falta de sujeción por pasiva de la Aeronáutica Civil y al hecho generador del tributo, no serían analizados por cuanto, el escenario no era el proceso de cobro coactivo, ni las respectivas excepciones, sino el procedimiento administrativo de determinación del tributo, que en el caso concreto se encontraba en firme.
Ahora bien, las sentencias que alega la parte actora como desconocidas, son: la de 6 de mayo de 2004, expediente 13345, que a juicio de la unidad peticionaria, señaló que para determinar si una persona es sujeto pasivo del impuesto de industria y comercio, debe examinarse el origen de sus ingresos; la de 28 de junio de 2007, en la que se indicó que la función correspondiente a la administración de los aeropuertos corresponde a una función administrativa y no de prestación de servicios, por lo tanto, éste no es un hecho gravado; y, de 26 de mayo de 2019, en la que se consideró que la Aerocivil “no es sujeto pasivo del Impuesto de Industria y Comercio por la prestación de servicios aeroportuarios y aeronáuticos”.
Al respecto es importante Indicar que la parte actora cumplió con la carga argumentativa requerida para el estudio del cargo, pues identificó las providencias que alega como desconocidas, la ratio cuya aplicación pretende en el caso concreto y la incidencia que ésta tendría en la decisión. Nótese cómo estos 3 pronunciamientos, según la regla que la unidad accionante alega como desconocida, se refieren a la discusión relacionada con la “falta de sujeción pasiva y de realización del hecho generador del tributo” lo cual, como ya se indicó, la Sección Cuarta del Consejo de Estado explicó que “debió refutarse en ese procedimiento y no en el cobro coactivo”.
Entonces, comoquiera que las sentencias que la parte actora aduce como desconocidas, de manera alguna controvierten las razones por las cuales la Sección Cuarta consideró que estos argumentos relacionados con la esencia del tributo, no deben ser alegados en el proceso de cobro coactivo, sino en el procedimiento de determinación del impuesto de industria y comercio, no se pueden entender como pronunciamientos desconocidos, pues no se refirieron a la regla de derecho aplicada por la autoridad accionada para negar la prosperidad del cargo.
Es importante resaltar que estas providencias buscan precisamente sustentar el reparo de la parte actora que, como se le ha explicado múltiples veces, debió ser propuesto ante la administración antes de que se profiriera la liquidación oficial de aforo, o de manera posterior, contra ese acto en sede judicial. En ese orden, se insiste, los pronunciamientos que se alegan como desconocidos, se ocuparon de resolver un problema jurídico distinto al que resolvió la Sección Cuarta de esta Corporación, pues se dictaron en el marco de la discusión referida a la legalidad del acto que liquidó el impuesto, y no en el trámite de las excepciones propuestas en un proceso de cobro coactivo como ocurrió en el caso concreto, y por ello, como ya se indicó, no se pueden entender como un fundamento para descartar los argumentos que sirvieron de sustento a para negar la prosperidad del cargo.
Así las cosas, para esta Sala es claro que no le asiste la razón a la parte actora, al indicar que se desconocieron las providencias relacionadas con la legalidad del tributo, pues se reitera que la autoridad judicial accionada explicó suficientemente por qué ese no era el escenario para plantear tales reparos, y que por ello no le correspondía a esa judicatura determinar la legalidad o no de la obligación, de manera que no se acreditó el desconocimiento del precedente alegado. 2.6.
Conclusión La Sala concluye que revocará la decisión de 28 de febrero de 2020, mediante la cual la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado negó el cargo de falta de motivación para, en su lugar, declarar su improcedencia por no cumplir con el requisito de subsidiariedad, y confirmará el fallo impugnado en cuanto a la negativa de los demás cargos expuestos en la solicitud de amparo. 3.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: REVOCAR la providencia de 28 de febrero de 2020, mediante la cual la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado negó el cargo de falta de motivación para, en su lugar, declarar su improcedencia, por las razones expuestas.
SEGUNDO: CONFIRMAR el fallo impugnado en cuanto a la negativa de los demás cargos expuestos en la solicitud de amparo, propuesta por la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, en atención a la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991.
CUARTO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente (Firmado electrónicamente) ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada (Firmado electrónicamente) LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada (Firmado electrónicamente) CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Esta providencia fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme con lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2354 de 2012.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente (Firmado electrónicamente) ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada (Firmado electrónicamente) LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada (Firmado electrónicamente) CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Esta providencia fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme con lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012. ----------------------- [1] Ante la ausencia de una fecha específica de radicado que obre dentro del expediente escaneado, se adoptó como tal la información que aparece en el sistema de consulta Siglo XXI. [2] Sentencia notificada el 16 de marzo de 2020. [3] Aquí es importante aclarar que el accionante comete un yerro de digitación, puesto que en el escrito sostiene que la sentencia es de 26 de mayo de 2019, cuando su fecha de expedición es del año 2016. [4] Notificado el 2 de octubre de 2020. [5] Sala Plena.
Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009- 01328-01. Acción de Tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. [6] El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. [7] Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia. [8] Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [9] Sobre el recurso extraordinario de revisión pueden consultarse entre otras, las providencias de: (i) 3 de noviembre de 2015, Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 18.
Magistrado Ponente (E): Alberto Yepes Barreiro. Rad. No. 11001-03-15-000-2014-03284-00; (ii) 7 de abril de 2015 Sala Especial de Decisión No. 27. Magistrado Ponente (E): Alberto Yepes Barreiro Rad. No. 11001-03-15-000-2013-00577-00 y; (iii) 3 de noviembre de 2015, Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 18. Magistrado Ponente (E): Alberto Yepes Barreiro.
Rad. No. 11001-03-15-000-2014-01918- 00. [10] Sentencia del 12 de julio de 2005, expediente REV-00143, reiterada en sentencia del 18 de octubre de 2005, expediente REV-00226. [11] Sentencia C-418 de 1994. [12] Sentencia T-966 de 2005. [13] Artículos 248 a 255 del CPACA. [14] Artículo 250. Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: (…) 5.
Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. (…)” [15] Ver Sala Catorce Especial de Decisión del Consejo de Estado, sentencia de 5 de abril de 2016, Radicación: 110010315000 2008 00320 00, Actor: José Joaquín Palma Vengoechea, Demandado: Nación-Procuraduría General de la Nación, C.P. Danilo Rojas Betancourt. [16] En el mismo sentido, en el referido recurso también puede alegar la supuesta falta de motivación respecto de los argumentos relacionados con la prescripción de los periodos objeto de cobro.
Aspecto que no fue analizado en esta instancia por tratarse de un argumento nuevo, no expuesto en la solicitud de amparo.