ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / CAUSA GENERADORA DEL DAÑO / FUENTE DEL DAÑO / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA La jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha precisado que en materia de lo contencioso administrativo la fuente del daño determina la acción procedente para analizar los supuestos que fundan la controversia y esta, a su vez, determina la técnica apropiada para la formulación de las pretensiones de la demanda y la oportunidad en el tiempo para hacerlas valer por la vía jurisdiccional.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre la fuente del daño como elemento determinante de la acción procedente, consulta providencia de 22 de octubre de 2015, Exp. 35351, C.P. Hernán Andrade Rincón. ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PRETENSIONES DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / ACTO ADMINISTRATIVO / DEMANDA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO / IMPUGNACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA Si bien la acción de reparación directa opera cuando el daño alegado deviene de un hecho, omisión u operación administrativa, también es cierto que existen casos excepcionales en que dicho medio de control es procedente cuando el daño proviene de actos administrativos -casos en los cuales, por regla general, se deben ejercer las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, según el caso-.
(…) De conformidad con lo anterior, cuando se encuentra que la fuente u origen del daño es un acto administrativo y que la acción ejercida es la de reparación directa, es necesario examinar si el caso se ajusta a alguna de las cuatro excepciones que jurisprudencialmente se han identificado. NOTA DE RELATORÍA: Acerca de la procedencia excepcional de la acción de reparación directa, para impugnar daños provenientes de actos administrativos, consultar providencia de 24 de enero de 2019, Exp. 46806, C.P. Ramiro Pazos Guerrero.
ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DAÑO DERIVADO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / PRETENSIONES DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DIFERENCIA ENTRE ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Y ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PRETENSIONES DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / FINALIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CAUSA GENERADORA DEL DAÑO / FUENTE DEL DAÑO / DEMANDA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO / IMPUGNACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / FALLO INHIBITORIO / SENTENCIA INHIBITORIA / PROCEDENCIA DEL FALLO INHIBITORIO La acción de reparación directa consagrada en el artículo 86 del C.C.A., está concebida para demandar la reparación del daño derivado de un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos –o por cualquiera otra causa–, siempre que esta última no consista en un acto administrativo, pues en estos eventos la reparación está atada al previo control de legalidad de las decisiones de la administración. En efecto, si el daño tiene origen en un acto administrativo de carácter particular y concreto, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho, pues para obtener el resarcimiento del perjuicio resulta necesario el pronunciamiento acerca de la anulabilidad del acto por violación de los preceptos superiores para efectos de desvirtuar la presunción de legalidad y veracidad que revisten tales actos jurídicos y que hacen obligatorio su cumplimiento y obedecimiento en los términos del artículo 66 del C.C.A. (…) Por lo tanto, aunque la parte actora dijo ejercer, nominalmente, la acción de reparación directa, lo cierto es que del contenido de los hechos, de las pretensiones de la demanda y de la causa petendi de la misma, así como de los documentos arrimados al proceso, lo que realmente se pretendió fue la reclamación de perjuicios generados por la no deducción del 5% sobre las sumas de dinero pagadas a los docentes por concepto de primas departamentales adeudadas y, por ende, ello implicaba cuestionar la legalidad de los actos administrativos a través de los cuales se decidió dicha negativa, por manera que desde el punto de vista material, la acción que debió interponerse era la de nulidad y de restablecimiento del derecho.
Así las cosas, dado que la decisión de la Administración creó una situación jurídica particular, esta es susceptible de ser controvertida mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, puesto que -se insiste- el demandante realizó solicitudes al ente territorial accionado y este se las negó mediante decisiones expresas, por lo que el análisis de fondo en esta Jurisdicción impone un juicio de legalidad sobre los actos administrativos, consistente en determinar si se podía, o no, hacer el descuento, que fue lo que hizo el Tribunal a quo erróneamente, pues en virtud de la acción de reparación directa ejercida, dicha valoración no se debía realizar.
En consecuencia, la Sala encuentra demostrada la indebida escogencia de la acción que torna improcedente un pronunciamiento de fondo, por lo que la declarará de oficio, comoquiera que la adecuada escogencia de la acción constituye presupuesto de la sentencia de mérito, tal como lo ha sostenido esta Sección del Consejo de Estado. (…) Por lo expuesto, la Sala revocará la sentencia apelada para, en su lugar, proferir fallo inhibitorio.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 66 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 86 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la noción de acto administrativo, consultar providencia de 5 de julio de 2018, Exp. 2010-00064-00(0685-2010), C.P. Gabriel Valbuena Hernández. Acerca de la acción de lo contencioso administrativo procedente para desvirtuar la legalidad de los actos administrativos, consultar providencia de 22 de octubre de 2015, Exp. 035351, C.P. Hernán Andrade Rincón. En relación con la escogencia de la acción contenciosa procedente, como requisito para proferir decisión de fondo, consultar providencia de 28 de abril de 2010, Exp. 17811, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO Bogotá D.C., dos (2) de marzo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 05001-23-31-000-2005-08323-01(49737) Actor: JORGE HUMBERTO VALERO RODRÍGUEZ Demandado: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA) Sin que se advierta causal de nulidad que invalide la actuación, decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 16 de agosto de 2013 por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Descongestión, por medio de la cual denegó las pretensiones de la demanda.
SÍNTESIS DEL CASO El señor Jorge Humberto Valero Rodríguez celebró contrato de prestación de servicios profesionales con el grupo sindical Asociación de Institutores de Antioquia – ADIDA, con el fin de efectuar las diligencias administrativas y/o judiciales necesarias para la reclamación de unas primas que el Departamento de Antioquía debía a los docentes de dicho ente territorial.
Para el efecto, se pactó como honorarios profesionales el 5% del pago total que se lograra de las aludidas primas, sin embargo nunca lo recibió, lo que atribuye a la omisión del ente territorial accionado, al no deducir el aludido porcentaje cuando efectuó el pago a los docentes. I.
ANTECEDENTES 1. La demanda 1. Pretensiones Mediante escrito presentado el 29 de septiembre de 2005 (f. 17, c. 1), el señor Jorge Humberto Valero Rodríguez promovió demanda de reparación directa en contra del Departamento de Antioquia, con el fin de que se le declare administrativamente responsable de los daños ocasionados con la omisión en que habría incurrido, al no realizar el descuento correspondiente a sus honorarios profesionales “por la gestión de pago de las primas departamentales adeudadas por la demandada a la mayoría de los docentes afiliados a la Asociación de Institutores de Antioquia (ADIDA) durante los años 1999, 2000 y 2001, honorarios que debieron ser descontados desde el momento en el cual se comenzaron a realizar los pagos en octubre de 2003”.
Como consecuencia de la anterior declaración, solicitó que se condene a la entidad demandada a pagar, por concepto de perjuicios materiales, en la modalidad de lucro cesante, la suma de dos mil seiscientos millones seiscientos mil ochocientos diecisiete pesos ($2.600’600.817) y, por concepto de “intereses y/o rendimientos financieros que se causaron desde el momento en el cual se realizó el pago de las citadas primas y desde que me debieron reconocer los honorarios pactados y solicitados, hasta cuando se haga efectivo el pago, que a la fecha se calculan en la suma de” cuatrocientos veintidós millones cuatrocientos veintitrés mil cincuenta y cinco pesos ($422’423.055). 1.2 Sustento fáctico Como fundamentos de hecho de la demanda narró los que la Sala sintetiza así: A través de la Ordenanza Departamental No. 34 del 28 de noviembre de 1973, la Asamblea Departamental de Antioquia creó una prima especial para ser pagada por el Departamento de Antioquia a sus empleados, en los meses de febrero y agosto de cada año, la cual fue reconocida hasta el año 1999, año a partir del cual empezó a incumplir con el pago a los docentes del ente territorial.
En vista de ello, el 30 de junio de 2000, la Asociación de Institutores de Antioquia (ADIDA) -organización sindical de educadores de Antioquia-, suscribió contrato de prestación de servicios con el demandante y le otorgó poder para la reclamación administrativa y/o judicial de los conceptos adeudados. En el contrato se estipuló que el mandatario recibiría, por concepto de honorarios profesionales, lo correspondiente al 20% de todas las sumas de dinero que se lograren obtener en cobro judicial o administrativo.
Sin embargo, en julio del mismo año, se suscribió un otro sí al contrato, en el cual se pactó una reducción de los honorarios al 5%, los cuales debían ser descontados directamente por el demandante de los pagos efectuados o, en su defecto, por el Departamento de Antioquia. Debido a las gestiones realizadas por el demandante, el Departamento canceló a la mayoría de los docentes afiliados a ADIDA las primas adeudadas entre los años 1999 y 2001, que ascendieron a $52.012’016.358.
El 30 de diciembre de 2003, el demandante solicitó al gobernador la deducción de sus honorarios profesionales; no obstante, la entidad se abstuvo de hacer la respectiva deducción, lo cual le generó un perjuicio económico al accionante, “ante la imposibilidad material de adelantar cobro individual ante más de 25.000 educadores afiliados al sindicato a quienes se les debían las aludidas primas departamentales”.
Como consecuencia de la conducta de la accionada, el demandante dejó de percibir la suma de $2’600.600.817 que equivalían al 5% de lo cancelado por el Departamento a los docentes. El demandante considera que la demandada comprometió su responsabilidad, por omisión, pues pese a que ya se le había reconocido personería para actuar en nombre del sindicato y el presidente de este le había solicitado al Secretario de Hacienda del Departamento el cumplimiento del contrato de prestación de servicios suscrito con él, no se hizo la deducción. 1.
Posición de la demandada El Departamento de Antioquia se opuso a las pretensiones de la demanda, pues consideró que no es la llamada a responder por unos perjuicios que fueron causados por el incumplimiento de un contrato de prestación de servicios suscrito entre dos particulares (el abogado y la asociación sindical). Alega que no incurrió en omisión al no efectuar la retención de honorarios profesionales, toda vez que, de conformidad con las normas que rigen las relaciones jurídicas de los servidores públicos con las entidades a las que están adscritos, no es posible que se hagan retenciones no autorizadas expresamente por el servidor público y en la cuantía autorizada por la Ley.
El artículo 12 del Decreto 3135 de 1968 prevé que los pagadores no pueden deducir del sueldo de los empleados ninguna suma, sin previo mandamiento judicial u orden escrita del trabajador. Cierto es que la misma norma establece unas excepciones, pero estas no aplican al asunto reclamado por el demandante. En virtud de lo anterior, propuso las excepciones de “falta de nexo causal”, pues estimó que no hay relación de causalidad entre la falta de pago de los honorarios profesionales y la conducta de la entidad territorial, la cual no es garante de la obligaciones que contraigan sus servidores;
“cumplimiento de la normatividad”, toda vez que, de conformidad con el Decreto previamente mencionado, la entidad estaba habilitada legalmente para negarse a la solicitud de retención de honorarios profesionales; “falta de interés para pedir”, por cuanto el demandante carece de facultades legales para exigir el pago de una prestación contractual de un contrato que la entidad no suscribió y agregó que la entidad accedió al pago de las primas de los docentes, por disposición del Gobierno Nacional y no por las gestiones que realizó el demandante; y la de “caducidad”, al considerar que las primas fueron reconocidas en el año 2002 y la demanda fue presentada en el 2005, esto es, después de dos años (f. 42, c. 1). 2.
Alegatos de conclusión en primera instancia 3.1. La entidad demandada reiteró los argumentos esgrimidos en la contestación del libelo introductorio y manifestó que no tuvo relación contractual con el demandante por lo que el incumplimiento del contrato es atribuible al sindicato, al no pagar el servicio que le prestó el ahora accionante (f. 224, c. 1). 3.2.
El demandante aseguró que los hechos narrados en la demanda se encuentran probados, así como los perjuicios ocasionados como consecuencia de la omisión en la que incurrió la entidad accionada. Se opuso a las excepciones propuestas por el Departamento de Antioquia y agregó que este “incurrió en la teoría pérdida de una oportunidad”, que ocurre cuando “existe un sinnúmero de situaciones en las que un sujeto tiene la probabilidad de obtener una ventaja o evitar una pérdida, pero por hechos provenientes de un tercero esa oportunidad se malogra”.
Alegó que ello ocurrió en su caso, con el actuar omisivo de la entidad, que impidió el pago de sus honorarios debidos por el sindicato ADIDA. En cuanto al término de la caducidad, consideró que debe contarse desde el 30 de octubre de 2003, cuando solicitó el cumplimiento del contrato de prestación de servicios (f. 225, c. 1). 3.3. El Ministerio Público guardó silencio. 3.
La sentencia apelada Mediante sentencia proferida el 16 de agosto de 2013, el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Descongestión declaró no probada la excepción de caducidad y denegó las pretensiones de la demanda. Con relación al primer punto, sostuvo que los pagos de las primas adeudadas se realizaron en noviembre de 2003, enero, febrero, marzo, mayo, julio y noviembre de 2004 y en octubre de 2006, por cuanto al haberse presentado la demanda el 29 de septiembre de 2005, se hizo en tiempo.
Respecto al fondo del asunto, el a quo aseguró que aunque se encuentra probada la suscripción del contrato de prestación de servicios entre el demandante y la organización sindical ADIDA -en donde no hubo intervención alguna del ente territorial- y que aquel, en representación de esta último, realizó reclamaciones a la Administración para que se realizara el pago de las primas adeudadas a los docentes, no se acreditó que quienes fueron beneficiarios de dicho pago hubieran autorizado al ente territorial para que descontara el valor de los honorarios pactados en el contrato.
Estimó que el hecho de que el Departamento le hubiera reconocido personería para actuar en nombre del sindicato, ello no lo obligaba a hacer el descuento correspondiente a los honorarios a favor del demandante, pues este solo era posible si los beneficiarios de las primas lo hubieren autorizado, motivo por el cual el ente territorial accionado no incurrió en falla administrativa alguna.
Agregó que la misma razón tuvo el juez de tutela al fallar desfavorablemente una acción impetrada por el demandante (f. 233 c. ppal). 4. El recurso de apelación El demandante alega que cuando presentó la solicitud al ente territorial para la deducción en el pago de las primas con el fin de obtener la retribución de sus honorarios profesionales, en virtud del contrato celebrado con el grupo sindical de profesores del Departamento de Antioquia, la entidad no le requirió ningún documento adicional, ni se le dio la oportunidad de interponer los recursos de Ley, sino que decidió “de plano y con arbitrariedad”, con lo cual se violó su derecho al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, pero el Tribunal no tuvo en cuenta esta circunstancia. Por otra parte, adujo que el a quo aplicó el Decreto 1848 de 1969, sin embargo, este regula las actuaciones de funcionarios públicos de carácter nacional, por lo que no se puede aplicar a este caso, dado que, de acuerdo a la Ley 715 de 2001, los docentes a quien representó son funcionarios de carácter departamental.
Adicionalmente, estimó que con la sentencia de primera instancia se omitió la aplicación del artículo 26 de la Constitución Política, al desconocer parcialmente el ejercicio de su profesión de abogado y su derecho a remuneración. Por lo expuesto, solicitó que se revoque el fallo apelado y, en su lugar, se condene al ente territorial demandado a resarcir los perjuicios sufridos como consecuencia de la omisión en que este incurrió (f. 251, c. ppal.). 5.
Los alegatos de conclusión en segunda instancia Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Presupuestos procesales de la acción 1.1. Jurisdicción y competencia Esta Jurisdicción y Corporación son competentes para conocer el asunto sub judice por tratarse de una demanda interpuesta en contra de una entidad pública y en razón de la cuantía, de la que deriva su vocación de doble instancia, en consideración a que lo pretendido con ocasión del daño alegado se estimó en $2.600’600.817, superiores a los 500 salarios mínimos del año 2005 ($190’750.000), cuando fue promovida la demanda. 1.2.
Acción procedente Aunque la idoneidad de la acción promovida no ha sido materia de debate, se trata de un presupuesto procesal que debe ser analizado de oficio y de su examen depende que se establezca si la Sala debe o no proveer sobre el fondo del asunto. En tal virtud, la procedencia del medio de control escogido se abordará como una cuestión principal.
Para tal efecto, la Sala deberá establecer: (i) el origen de las pretensiones invocadas, esto es, si su fuente es o no un acto administrativo; (ii) si se presenta alguna de las hipótesis para la procedencia excepcional de la reparación directa cuando median actos administrativos y; finalmente, (iii) cuál es la acción procedente e idónea para encausar las pretensiones tal y como fueron formuladas. 1.
El origen de las pretensiones invocadas: La jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha precisado que en materia de lo contencioso administrativo la fuente del daño determina la acción procedente para analizar los supuestos que fundan la controversia y esta, a su vez, determina la técnica apropiada para la formulación de las pretensiones de la demanda y la oportunidad en el tiempo para hacerlas valer por la vía jurisdiccional[1].
En el presente asunto, el demandante expuso como causa del daño la “omisión” en que habría incurrido el Departamento de Antioquia, al no deducir el 5% al que tendría derecho el demandante, sobre las primas departamentales pagadas a los docentes del grupo sindical ADIDA, que correspondía a los honorarios profesionales pactados en el contrato de prestación de servicios suscrito entre el demandante y el sindicato, para la reclamación administrativa y/o judicial de dichas primas.
Sin embargo, con las pruebas arrimadas al expediente, se pudo establecer lo siguiente: - El 30 de junio de 2000, el señor Jorge Humberto Valero Rodríguez suscribió un contrato de prestación de servicios profesionales de asesoría jurídica con la Asociación de Institutores de Antioquia – ADIDA, con el objeto de “adelantar los trámites correspondientes y gestiones tendientes a obtener el reconocimiento y pago en vía administrativa y/o judicial, para el personal docente del Departamento de Antioquia, [de] la Prima de Vida Cara, dispuesta en el artículo 1º de la Ordenanza Departamental No. 34 de noviembre 28 de 1973 [y de la] Prima de Clima”.
Por concepto de honorarios se acordó “lo correspondiente al 20% de todas las sumas de dinero que se logren obtener en cobro judicial o administrativo. Suma que el mandatario descontará directamente de las sumas de dinero recaudadas” (f. 1, c. 1). - En el mes de julio de 2002, se suscribió un otrosí al contrato anterior, a través del cual se aclaró que el objeto del mismo recaía sobre el pago al “personal docente afiliado a ADIDA del Departamento de Antioquia” y se redujeron los honorarios al 5% de todas las sumas de dinero que se lograran obtener en cobro administrativo o 20% si el pago se producía mediante acción judicial.
Dicha suma, el mandatario (ahora demandante) la “descontará directamente de las sumas de dinero recaudadas bien sea en instancia administrativa o judicial si el pago se realiza por su conducto o solicitará a la administración su deducción, si el pago se realiza directamente a cada docente afiliado a ADIDA” (se resalta) (f. 4, c. 1). - A través de petición elevada el 30 de diciembre de 2003 ante el Gobernador de Antioquia, el señor Jorge Humberto Valero Rodríguez solicitó que se procediera a deducir el 5% del valor a pagar a cada educador afiliado a ADIDA por concepto de las primas departamentales, correspondiente a los honorarios profesionales pactados con el sindicato para la reclamación de dicho pago (f. 13, c. 1), ante lo cual, el Gobernador contestó, mediante oficio No. 002743 del 9 de enero de 2004, lo siguiente: “El Departamento de Antioquia en cumplimiento de las normas laborales realiza el pago de salarios y prestaciones de los docentes en forma directa tal como lo establece el código laboral.
Como política de la administración se tiene no retener suma de dinero alguna a sus empleados, salvo cuando por ley se obliga al nominador a efectuar los descuentos. Si usted celebró contrato de prestaciones de servicios profesionales con cada uno de los docentes, deberá recurrir a estos para que cumplan con los términos del contrato. Por nuestra parte la función otorgada por el numeral 4 del artículo 373 del C.S.T. a los sindicatos no abarca la facultad de comprometer, pignorar, negociar o autorizar descuentos de los salarios y prestaciones sociales de sus afiliados a su favor o de un tercero. Por lo anteriormente expuesto, el Departamento realiza y realizará el pago de salarios y prestaciones sociales a sus empleados directamente tal como lo ordena el estatuto laboral” (f. 49, c. 1). - Mediante oficio No. de 030569 calendado del 19 diciembre de 2005, la Secretaría de Educación para la Cultura, en respuesta a oficio radicado por el señor Jorge Humberto Valero Rodríguez, se pronunció en muy similares términos, así “El Departamento de Antioquia en cumplimiento de las normas laborales realiza el pago de salarios y prestaciones de los docentes en forma directa tal como lo establece el Código Laboral.
Como política de la administración se tiene no retener suma de dinero alguna a sus empleados, salvo cuando por ley se obliga al nominador a efectuar los descuentos. Si usted celebró contrato de prestaciones de servicios profesionales con cada uno de los docentes, deberá recurrir a estos para que cumplan con los términos del contrato. Por lo anteriormente expuesto, el Departamento de Antioquia realiza y realizará el pago de salarios y prestaciones sociales a sus empleados directamente tal como lo ordena el Estatuto Laboral” (f. 53, c. 1). - En atención a comunicaciones provenientes del señor Jorge Humberto Valero Rodríguez, la Secretaría de Educación para la Cultura de Antioquia le contestó, mediante oficio No. 006781 del 7 de febrero de 2006, lo siguiente: “El señor Gobernador ha delgado el trámite de sus comunicaciones en esta secretaría, y en virtud de dicha delegación me permito reiterarle que la administración departamental cancela a sus docentes en forma directa los salarios y prestaciones producto de su relación legal y reglamentaria, tal como lo establece la normatividad laboral.
Igualmente quiero aclarar que en ningún momento la Gobernación de Antioquia cuestiona o valora la relación contractual que usted tenga con algunos docentes, por el contrario y precisamente por ser una negociación que no involucra a la administración, es que le hemos informado que no retendremos suma alguna de los dineros que el Departamento cancela a los docentes” (se resalta) (f. 50, c. 1).
De conformidad con los anteriores medios probatorios, en virtud del contrato de prestación de servicios profesionales celebrado entre el demandante y ADIDA, con el fin de obtener el reconocimiento y pago de unas primas que el Departamento de Antioquia adeudaba a los docentes, el demandante elevó una petición ante el Gobernador de dicho ente territorial el 30 de diciembre de 2003, con el fin de que se procediera a deducir el 5% del valor a pagar a cada educador afiliado a ADIDA por concepto de las primas departamentales, que correspondía a los honorarios profesionales pactados con el sindicato para la reclamación de dicho pago.
Sin embargo, el Gobernador de Antioquia le negó lo pretendido, a través del oficio No. 002743 del 9 de enero de 2004, al igual que lo hizo posteriormente la Secretaría de Educación para la Cultura de Antioquia, mediante los oficios Nos. 030569 del 19 diciembre de 2005 y 006781 del 7 de febrero de 2006, en respuesta a solicitudes similares elevadas ulteriormente por el demandante.
A juicio de la Sala, los mencionados oficios constituyen actos administrativos, por cuanto son decisiones que provienen de la administración y produjeron efectos jurídicos respecto del señor Jorge Humberto Valero Rodríguez, consistentes en la denegación al acceso a un derecho que reclama, esto es, el descuento a los deudores del valor de sus honorarios.
En tal sentido, la fuente generadora del presunto perjuicio no fue una omisión administrativa -como lo consideró el accionante-, sino unas decisiones contenidas en actos administrativos expresos. En efecto, se trata de expresiones de voluntad del ente demandando, por medio de las cuales creó una situación jurídica de carácter individual y concreto, que vinculó al demandante, por lo cual eran susceptibles de control judicial[2].
En las tres decisiones se identifica al señor Jorge Humberto Valero Rodriguez como destinatario de aquellas, por lo que las consecuencias fueron directas e inmediatas para él. Así lo ha dicho esta Corporación: “[E]l acto administrativo particular o individual es aquel que crea, modifica o extingue situaciones jurídicas personales y subjetivas, generando consecuencias directas e inmediatas sobre personas que la misma decisión identifica o que podrían ser identificables”[3].
No cabe duda que el demandante conoció las decisiones, pues además de las constancias de recibido que se observan en los documentos, de ello dan cuenta las solicitudes posteriores en igual sentido que elevó el accionante, así como la demanda que dio origen al presente proceso. Por otra parte, es importante tener en cuenta que en la demanda se dijo lo siguiente: “No obstante el derecho que me asistía para que por mi intermedio se cancelaran las primas reclamadas o para que se dedujeran mis honorarios profesionales, la entidad demandada se abstuvo de deducir mis honorarios profesionales, teniendo el deber legal de hacerlo, desconociendo con ello que me había reconocido personaría jurídica para actuar en nombre de todos y cada uno de los docentes afiliados al sindicato, y de lo cual se ha derivado que me ha generado un grave perjuicio económico (…).
El deber de indemnizar de la entidad demandada, radica en el hecho de que por su omisión infundada, desconociendo la normatividad vigente, y que ya me habían reconocido personería jurídica para actuar en nombre de todos y cada uno de los docentes y directivos docentes afiliados a ADIDA, me ha generado unos grandes perjuicios económicos” (se resalta).
Aunado a lo anterior, en el recurso de apelación, el demandante alegó la omisión de la entidad de no requerirle ningún documento cuando contestó a su solicitud, para poder efectuar su cobro y que tampoco le dio la oportunidad de interponer los recursos de Ley. De acuerdo con los apartes antes transcritos, las pretensiones de la demanda y lo dicho en el recurso de apelación, así como de los actos administrativos allegados al proceso, la Sala observa que el accionante cuestiona la legalidad de estos últimos, a través de los cuales fue denegada su solicitud de deducción del 5% de las sumas que les serían pagadas a los docentes por concepto de las primas departamentales adeudadas, para su beneficio, en virtud de los honorarios pactados con aquellos.
En efecto, el demandante expuso las irregularidades que, a su juicio, se presentaron en la expedición de dichos actos administrativos, como el desconocimiento de la normatividad vigente, el hecho de que ya se le había reconocido personería para actuar en nombre del sindicato, el hecho de no haberle requerido ningún documento y de no haberle dado la oportunidad de interponer los recursos de Ley, argumentos propios de un juicio de legalidad, ajeno al proceso de responsabilidad extracontractual del Estado.
Así pues, la Sala encuentra que la causa petendi radica en el daño que le produjo haber sido denegada su solicitud del pago directo de sus honorarios por parte del Departamento de Antioquia, a través de los oficios Nos. 002743, 030569 y 006781 suscritos por el Gobernador y la Secretaría de Educación para la Cultura de Antioquia, cuya legalidad cuestiona y que el actor erróneamente los calificó de “omisión administrativa”, circunstancia que indica que la fuente del daño que dio lugar al presente litigio deviene de unas decisiones que se encuentran contenidas en actos administrativos, expedidos por el ente demandado, los cuales resultaron desfavorables a la parte actora. 2.
Procedencia excepcional de la acción de reparación directa cuando median actos administrativos: Si bien la acción de reparación directa opera cuando el daño alegado deviene de un hecho, omisión u operación administrativa, también es cierto que existen casos excepcionales en que dicho medio de control es procedente cuando el daño proviene de actos administrativos -casos en los cuales, por regla general, se deben ejercer las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, según el caso-.
La Sala ha resumido estas excepciones así: A modo de epílogo, son cuatro las excepciones que hasta este momento se han identificado en la jurisprudencia y que permiten afirmar que la acción de reparación directa es el cauce procesal idóneo cuando el origen del daño lo constituya una actuación administrativa: (i) reparación de perjuicios causados por la ejecución de actos administrativos consonantes con el ordenamiento jurídico en los que no se controvierta su legalidad y se atente contra el principio de igualdad frente a las cargas públicas;
(ii) reparación de perjuicios causados por la expedición y ejecución del acto administrativo ilegal que haya sido anulado o haya sido objeto de revocatoria directa por la propia administración, sin incidencia de la conducta del sujeto pasivo del acto administrativo; (iii) reparación como consecuencia de la configuración de un daño derivado de una manifestación de la administración contra la cual no procede la acción de legalidad pertinente, como ocurre con los actos preparatorios o de trámite;
(iv) reparación de los perjuicios causados por la anulación o revocatoria directa de un acto administrativo que hubiere beneficiado al actor, cuando la anulación o revocatoria directa hubiere sido causada por la inobservancia de las reglas propias del procedimiento administrativo o de las normas que rigen el ejercicio de la actividad administrativa.
Con relación a la primera de las excepciones, se debe distinguir si las pretensiones cuestionan o no el acto administrativo; de suerte que si no se discute la legalidad de aquél sino los efectos que produce y que ponen al afectado en una situación de desequilibrio frente a las cargas públicas, la reparación directa se torna viable para encausar las pretensiones así formuladas, bajo el título de imputación de daño especial por provenir de una actividad lícita y legítima del Estado.
A contrario, si lo que en el fondo se produce es un ataque contra el acto administrativo, así se invoque una acción diferente, la que procede es la de nulidad y restablecimiento. La segunda y la cuarta hipótesis surgen de la anulación o revocatoria de un acto administrativo, ya que cuando esto sucede se pueden segregar dos posibilidades;
(i) que mientras estuvo vigente el acto administrativo que, a la postre, es declarado ilegal, se hayan producido daños, lo cual supone que en ese ínterin el afectado padeció una situación desfavorable que cesó con la declaratoria de ilegalidad, como sucede, por ejemplo, cuando se revoca un acto de extinción de dominio; y (ii) que a partir de la declaratoria de ilegalidad del acto administrativo se produzcan daños, lo cual supone que en el interregno en que aquél estuvo vigente, el destinatario gozó de una situación favorable que desapareció con la declaratoria de ilegalidad, como ocurre, por ejemplo, cuando se revoca un una licencia de construcción[4].
De conformidad con lo anterior, cuando se encuentra que la fuente u origen del daño es un acto administrativo y que la acción ejercida es la de reparación directa, es necesario examinar si el caso se ajusta a alguna de las cuatro excepciones que jurisprudencialmente se han identificado. En el presente asunto se trata de actos administrativos de los cuales se controvierte su legalidad, pues el demandante considera que las decisiones de rechazo a sus peticiones, contenidas en los aludidos oficios, se tomaron sin el respeto de las normas en que debía fundarse.
Por otra parte, dichos actos, según las pruebas que obran en el expediente, no han sido anulados ni han sido objeto de revocatoria directa por la propia administración; tampoco se trata de actos preparatorios o de trámite. En virtud de ello, el presente asunto no está cubierto por ninguna de las excepciones previstas para que opere la acción de reparación directa cuando el daño proviene de un acto administrativo. 3.
Indebida escogencia de la acción: La acción de reparación directa consagrada en el artículo 86 del C.C.A., está concebida para demandar la reparación del daño derivado de un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos –o por cualquiera otra causa–, siempre que esta última no consista en un acto administrativo, pues en estos eventos la reparación está atada al previo control de legalidad de las decisiones de la administración. En efecto, si el daño tiene origen en un acto administrativo de carácter particular y concreto, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho, pues para obtener el resarcimiento del perjuicio resulta necesario el pronunciamiento acerca de la anulabilidad del acto por violación de los preceptos superiores para efectos de desvirtuar la presunción de legalidad y veracidad que revisten tales actos jurídicos y que hacen obligatorio su cumplimiento y obedecimiento en los términos del artículo 66 del C.C.A[5].
Por lo tanto, aunque la parte actora dijo ejercer, nominalmente, la acción de reparación directa, lo cierto es que del contenido de los hechos, de las pretensiones de la demanda y de la causa petendi de la misma, así como de los documentos arrimados al proceso, lo que realmente se pretendió fue la reclamación de perjuicios generados por la no deducción del 5% sobre las sumas de dinero pagadas a los docentes por concepto de primas departamentales adeudadas y, por ende, ello implicaba cuestionar la legalidad de los actos administrativos a través de los cuales se decidió dicha negativa, por manera que desde el punto de vista material, la acción que debió interponerse era la de nulidad y de restablecimiento del derecho.
Así las cosas, dado que la decisión de la Administración creó una situación jurídica particular, esta es susceptible de ser controvertida mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, puesto que -se insiste- el demandante realizó solicitudes al ente territorial accionado y este se las negó mediante decisiones expresas, por lo que el análisis de fondo en esta Jurisdicción impone un juicio de legalidad sobre los actos administrativos, consistente en determinar si se podía, o no, hacer el descuento, que fue lo que hizo el Tribunal a quo erróneamente, pues en virtud de la acción de reparación directa ejercida, dicha valoración no se debía realizar.
En consecuencia, la Sala encuentra demostrada la indebida escogencia de la acción que torna improcedente un pronunciamiento de fondo, por lo que la declarará de oficio, comoquiera que la adecuada escogencia de la acción constituye presupuesto de la sentencia de mérito, tal como lo ha sostenido esta Sección del Consejo de Estado[6]. Por lo expuesto, la Sala revocará la sentencia apelada para, en su lugar, proferir fallo inhibitorio. 2.
Costas Toda vez que para el momento en que se profiere este fallo, el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 indica que sólo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes haya actuado temerariamente y, en el sub lite, ninguna procedió de esa forma, no habrá lugar a imponerlas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA REVOCAR la sentencia proferida el 16 de agosto de 2013 por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Descongestión, por medio de la cual denegó las pretensiones de la demanda.
En su lugar se dispone:
PRIMERO: DECLARAR de oficio la indebida escogencia de la acción y, en consecuencia, INHIBIRSE para decidir sobre el fondo de las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE RAMIRO PAZOS GUERRERO Presidente de la Subsección ALBERTO MONTAÑA PLATA MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Magistrado ----------------------- [1] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 22 de octubre de 2015, proceso No. 250002315000200502445 01 (35351), M. P. Hernán Andrade Rincón. [2] “[L]a doctrina colombiana define el acto administrativo desde la posibilidad de demandar la nulidad de su existencia en sede contenciosa administrativa, como quiera que todo documento que conlleve una decisión administrativa con efectos jurídicos será susceptible de control judicial ante dicha sede, siempre y cuando tenga fuerza vinculante frente al administrado” (Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla, Programa de Formación Judicial Especializada para el Área Contencioso Administrativa: Acto Administrativo, Consejo Superior de la Judicatura, 2007). [3] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 5 de julio de 2018, proceso No. 110010325000201000064 00 (0685-2010), M. P. Gabriel Valbuena Hernández. [4] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. sentencia del 24 de enero de 2019, proceso No. 25000-23-26-000-2008-10182-01(46806), M. P. Ramiro Pazos Guerrero. [5] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 22 de octubre de 2015, proceso No. 250002315000200502445 01 (35351), M. P. Hernán Andrade Rincón. [6] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 28 de abril de 2010, proceso No. 17811 - 88001-23-31-000-1997-00207-01 (17.811), M. P. Mauricio Fajardo Gómez.