TRANSPORTE / RUTAS - Asignación y adjudicación / ACTO QUE NIEGA LA ASIGNACIÓN DE RUTA PARA LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE TRANSPORTE PÚBLICO DE PASAJEROS POR CARRETERA - A la empresa Cooperativa Especializada Supertaxis del Sur Ltda de la ruta Ipiales Bogotá (Vía Pasto Popayán Puerto Tejada Palmira Armenia Ibagué y viceversa / PROCEDIMIENTO PARA LA ADJUDICACIÓN DE RUTAS / SOLICITUD DE INFORMACIONES O DOCUMENTOS ADICIONALES / DERECHO AL DEBIDO PROCESO - No vulneración en actuación para asignación de ruta de transporte En el caso bajo examen, el cargo que se planteó es impreciso porque no se concretan las razones específicas por las cuales se considera que la parte demandada debió requerir a la parte demandante para que subsanara la petición de rutas; tampoco se señala qué documentos o información adicional era la que se necesitaba para decidir la petición; es decir, no se acreditó el supuesto de hecho que exigía la ley y que le impedía a la parte demandada decidir de plano la petición de adjudicación de rutas y horarios que presentó la parte demandante; en consecuencia, se despachará desfavorablemente.

TRANSPORTE / RUTAS - Asignación y adjudicación / ACTO QUE NIEGA LA ASIGNACIÓN DE RUTA PARA LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE TRANSPORTE PÚBLICO DE PASAJEROS POR CARRETERA - A la empresa Cooperativa Especializada Supertaxis del Sur Ltda de la ruta Ipiales Bogotá (Vía Pasto Popayán Puerto Tejada Palmira Armenia Ibagué y viceversa / PROCEDIMIENTO PARA LA ADJUDICACIÓN DE RUTAS - Requerimiento de requisitos adicionales: certificación que acredite alteración del orden público La Sala, en el caso sub examine observa que la parte demandante no aportó, con las tres solicitudes de adjudicación de rutas y horarios, un documento para demostrar que durante los días en que tomó los aforos y encuestas se presentaron alteraciones del orden público que le impidieron tomar la información durante las 24 horas de tres días consecutivos; en efecto, solo con el recurso de reposición y en subsidio el de apelación que interpuso contra los actos administrativos citados supra, aportó un documento por medio del cual el Comandante de la Estación de Policía de Carreteras de Nariño la manifestó que le podría colaborar entre las 5:00 y las 21:00 horas “[…] por falta de personal y por la actual situación de orden público […]”.

Para la Sala, lo que manifestó el Comandante de la Estación de Policía de Carreteras de Nariño, en relación con la situación de orden público fue abstracto; es decir, ausente de claridad porque expedida la respuesta por el Comandante de la Policía de Carreteras de Nariño, con competencia en todo el departamento, no se pude determinar si los problemas de orden público que adujo se referían al punto específico en que se estableció el retén para llevar a cabo el trabajo de campo; o en general, a la totalidad del departamento de Nariño. No obstante lo anterior, si se entendiera que el documento que expidió el Comandante de la Policía de Carreteras de Nariño es válido, lo cierto es que el numeral 5.° de la Resolución núm. 3202 de 1999, sobre clasificación y envío de la información, exige que el coordinador entregue un informe en el que “[…] manifieste las condiciones bajo las cuales se tomó la información, tales como problemas de orden público u otros inconvenientes presentados en el desarrollo de la misma […]; sin embargo, el ingeniero encargado de la coordinación del estudio no manifestó que durante los días en que se llevó a cabo la toma de información se presentaron alteraciones al orden público y de qué tipo fueron, lo que corrobora el hecho de que en el caso concreto no se demostró que existió una causa de fuerza mayor que impidió recolectar la información durante las 24 horas de tres días consecutivos en los términos de ley.

Conforme con lo anterior, la parte demandante no demostró que la información que entregó cumplía con los requisitos indispensables para determinar la verdadera oferta y demanda de pasajeros en las rutas solicitadas. Para esta Sala, la circunstancia anotada, permitía que la parte demandada cuestionara la conclusión de la información que se le entregó porque la parte demandante “[…] no dio cumplimiento a lo señalado en el inciso tercero del numeral 4° del manual anexo a la Resolución núm. 3202 de 1999, por cuanto la toma de información mediante aforos y encuestas no se realizó durante 24 horas en 3 días consecutivos […]”.

PROCEDIMIENTO PARA LA ADJUDICACIÓN DE RUTAS, HORARIOS Y ÁREAS DE OPERACIÓN DE LAS EMPRESAS DE TRANSPORTE PÚBLICO TERRESTRE AUTOMOTOR DE PASAJEROS – Marco normativo FALTA DE MOTIVACIÓN – Concepto [L]a falta de motivación se ha entendido por esta Sección del Consejo de Estado, como “[…] un aspecto procedimental, formal, ya que ésta es la omisión en hacer expresos o manifiestos en el acto administrativo los motivos del mismo […]” FUENTE FORMAL: LEY 105 DE 1993 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 12 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá D.C., veintidós (22) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-24-000-2010-00045-00 Actor: COOPERATIVA ESPECIALIZADA SUPERTAXIS DEL SUR LTDA Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE TRANSPORTE – MINTRANSPORTE Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Asunto: Adjudicación de rutas, horarios y áreas de operación de las empresas de transporte público terrestre automotor de pasajeros - Procedimiento administrativo - Prueba de existencia de problemas de orden público - Requisito de ley.

SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala decide, en única instancia, la demanda presentada por la Cooperativa Especializada Supertaxis del Sur Ltda., contra de la Nación - Ministerio de Transporte. La presente sentencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.

ANTECEDENTES La demanda 1. La Cooperativa Especializada Supertaxis del Sur Ltda., en adelante la parte demandante[1], en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85[2] del Código Contencioso Administrativo[3], en adelante C.C.A., presentó demanda[4] ante la Sección Primera del Consejo de Estado, contra de la Nación - Ministerio de Transporte, en adelante la parte demandada.

Pretensiones 2. La parte demandante formuló las siguientes pretensiones: “[…] PRIMERA. QUE SEA DECLARADO COMO NULO, INEFICAZ Y SIN EFECTO JURÍDICO VINCULANTE ALGUNO, ENTRE LA NACIÓN-MINISTERIO DE TRANSPORTE Y LA COOPERATIVA ESPECIALIZADA SUPERTAXIS DEL SUR LA RESOLUCIÓN No. 3475 DEL 4 DE AGOSTO DE 2006, PROFERIDA POR LA SUBDIRECCIÓN DE TRANSPORTE DEL MINISTERIO DE TRANSPORTE, POR MEDIO DE LA CUAL SE NIEGA LA ADJUDICACIÓN DE LA RUTA IPIALES – BOGOTÁ (VÍA PASTO - POPAYÁN- PUERTOTEJADA – PALMIRA – ARMENIA-IBAGUÉ) Y VICEVERSA.

SEGUNDA. QUE SEA DECLARADO COMO NULO, INEFICAZ Y SIN EFECTO JURÍDICO VINCULANTE ALGUNO, ENTRE LA NACIÓN - MINISTERIO DE TRANSPORTE Y LA COOPERATIVA ESPECIALIZADA SUPERTAXIS DEL SUR LA RESOLUCIÓN No. 3476 DEL 4 DE AGOSTO DE 2006, PROFERIDA POR LA SUBDIRECCIÓN DE TRANSPORTE DEL MINISTERIO DE TRANSPORTE, POR MEDIO DE LA CUAL SE NIEGA LA ADJUDICACIÓN DE LA RUTA IPIALES - BOGOTÁ (VÍA PASTO – CALI – PALMIRA – ARMENIA -IBAGUÉ) Y VICEVERSA.

TERCERA. QUE SEA DECLARADO COMO NULO, INEFICAZ Y SIN EFECTO JURÍDICO VINCULANTE ALGUNO, ENTRE LA NACIÓN - MINISTERIO DE TRANSPORTE Y LA COOPERATIVA ESPECIALIZADA SUPERTAXIS DEL SUR LA RESOLUCIÓN No. 3477 DEL 4 DE AGOSTO DE 2006, PROFERIDA POR LA SUBDIRECCIÓN DE TRANSPORTE DEL MINISTERIO DE TRANSPORTE, POR MEDIO DE LA CUAL SE NIEGA LA ADJUDICACIÓN DE LA RUTA IPIALES - MEDELLÍN (VÍA PASTO –POPAYÁN – CALI – YOTOCÓ – CARTAGO – PEREIRA - CHINCHINA) Y VICEVERSA.

CUARTA. QUE SEA DECLARADO COMO NULO, INEFICAZ Y SIN EFECTO JURÍDICO VINCULANTE ALGUNO, ENTRE LA NACIÓN - MINISTERIO DE TRANSPORTE Y LA COOPERATIVA ESPECIALIZADA SUPERTAXIS DEL SUR LA RESOLUCIÓN No. 2962 DEL 24 DE JULIO DE 2007 PROFERIDA POR LA SUBDIRECCIÓN DE TRANSPORTE DEL MINISTERIO DE TRANSPORTE, POR MEDIO DE LA CUAL SE DESATAN LOS RECURSOS DE REPOSICIÓN INTERPUESTOS CONTRA LAS RESOLUCIONES No. 3475, 3476 Y 3477 DEL 4 DE AGOSTO DE 2006.

QUINTA. QUE SEA DECLARADO COMO NULO, INEFICAZ Y SIN EFECTO JURÍDICO VINCULANTE ALGUNO, ENTRE LA NACIÓN - MINISTERIO DE TRANSPORTE Y LA COOPERATIVA ESPECIALIZADA SUPERTAXIS DEL SUR LA RESOLUCIÓN No. 1175 DEL 30 DE MARZO DE 2009 PROFERIDA POR LA DIRECCIÓN DE TRANSPORTE DEL MINISTERIO DE TRANSPORTE, POR MEDIO DE LA CUAL SE DESATAN LOS RECURSOS DE APELACIÓN INTERPUESTOS CONTRA LAS RESOLUCIONES No. 3475, 3476 Y 3477 DEL 4 DE AGOSTO DE 2006.

SEXTA. QUE COMO RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO SE REVOQUEN LAS RESOLUCIONES PRECITADAS Y COMO CONSECUENCIA DE LO ANTERIOR SE ORDENE CONTINUAR CON EL TRÁMITE LICITATORIO A EFECTOS DE QUE SE AUTORICEN LOS SERVICIOS LEGALMENTE SOLICITADOS. SÉPTIMA. QUE A LA SENTENCIA QUE PONGA FIN A ESTE PROCESO SE LE DÉ CUMPLIMIENTO, POR PARTE DE LA DEMANDADA, DENTRO DEL TÉRMINO PREVISTO POR EL ARTÍCULO 176 DEL C.C.A., EN ARMONÍA CON EL 177 DE LA MISMA OBRA Y/O LO ESTABLECIDO EN EL ARTÍCULO 334 Y 339 DEL CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL […]” (Subrayado del texto).

Presupuestos fácticos 3. La parte demandante indicó, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar sus pretensiones: 3.1. Informó que la parte demandante, radicó ante la parte demandada, unas solicitudes de adjudicación de rutas y horarios, así: i) MT-65473 y MT- 68020 de 12 y 22 de diciembre de 2005, para la ruta Ipiales - Bogotá y viceversa (vía Pasto - Popayán - Puerto Tejada - Palmira - Armenia - Ibagué) con 2 horarios por sentido para prestarse en vehículos del Grupo C; ii) MT-67292 de 19 de diciembre de 2005 para la ruta Ipiales - Bogotá y viceversa (vía Pasto - Popayán - Cali - Palmira - Armenia - Ibagué) con 2 horarios por sentido para prestarse en vehículos del Grupo C; y, iii) MT- 65960 y MT-30429 de 12 de diciembre de 2005 y 31 de mayo de 2006, para la ruta Ipiales - Medellín y viceversa (vía Pasto - Popayán - Cali – Yotocó - Cartago - Pereira - Chinchiná) con 1 horario por sentido para prestarse en vehículos del Grupo C. 3.2.

Manifestó que la parte demandada, por medio de las resoluciones núm. 003475 de 4 de agosto de 2006; 003476 de 4 de agosto de 2006 y003477 del 4 de agosto de 2006; expedidas por el Subdirector de Transporte, negó las solicitudes de adjudicación de rutas y horarios que presentó la parte demandada; en consecuencia, contra los citados actos administrativos se interpusieron los recursos de ley. 3.3.

Comunicó que la parte demandada, por medio de la Resolución núm. 002962 del 24 de julio de 2007; expedida por el Subdirector de Transporte, resolvió los recursos de reposición en el sentido de confirmar las resoluciones núm. 003475 de 4 de agosto de 2006; 003476 de 4 de agosto de 2006 y 003477 del 4 de agosto de 2006. 3.4. Expresó que la parte demandada, por medio de la Resolución núm. 001175 de 30 de marzo de 2009, expedida por el Director de Tránsito y Transporte, resolvió los recursos de apelación interpuestos en el sentido de confirmar las resoluciones núm. 003475 de 4 de agosto de 2006; 003476 de 4 de agosto de 2006 y 003477 del 4 de agosto de 2006. 3.5.

Indicó que en la Resolución núm. 001175 de 30 de marzo de 2009, el Director de Transporte y Tránsito planteó que la parte demandada, en sus actos administrativos, acató el ordenamiento legal; respetó el debido proceso, el derecho a la igualdad y la confianza legítima; esto, no obstante que en los escritos por medio de los cuales se sustentaron los recursos de reposición y de apelación, interpuestos dentro de la actuación administrativa, se demostró que aquellos se habían transgredido.

Normas violadas y concepto de violación 4. La parte demandante invocó como vulneradas las siguientes normas: • Artículos 1°, 2°, 6°, 13, 29, 121, 189, 209 de la Constitución Política. • Artículos 1°, 2°, 3°, 12, 34, 76 numeral 6° del Código Contencioso Administrativo. • Decreto núm. 171 de 5 de febrero de 2001[5]. • Resolución núm. 3202 de 28 de diciembre de 1999[6]. • Resolución núm.7147 de 28 de agosto de 2001[7]. • Artículo 16 del Decreto núm. 2150 de 5 e diciembre de 1995[8]. 5.

La parte demandante formuló los siguientes cargos y explicó su concepto de violación de la siguiente forma: Primer cargo: Falta de motivación 1. Aseguró que la parte demandada no aplicó “[…] los claros preceptos de ley preestablecidos para resolver este género de peticiones y por cuanto su argumentación es excesivamente insuficiente careciendo de fundamento legal, justo y técnico […]”; es decir, no tuvo en cuenta los artículos 25 del Decreto núm. 171 de 2001; 29 de la Resolución núm. 7147 de 2001 del Ministerio de Transporte; y el capítulo 4.° de la Resolución núm. 3202 de 1999, donde es claro que los requisitos que exige la ley para obtener la adjudicación de rutas y horarios de transporte terrestre automotor, son: i) solicitud acompañada del estudio de oferta, demanda y determinación de las necesidades del servicio; y, ii) estudios avalados con la firma del representante legal de la empresa solicitante junto con la del profesional inscrito ante el Ministerio de Transporte.

Segundo Cargo: Violación del artículo 29 de la Constitución Política 2. Aseguró que la parte demandada, “[…] al proferir las Resoluciones demandadas a través del presente memorial, desconocieron u omitieron de manera deliberada el contenido del artículo 12 del C.C.A., que para el caso de peticiones, entre ellos, la solicitud de las rutas y horarios, se ha previsto, en el caso, que las informaciones o documentos que proporcione el interesado al iniciar una actuación administrativa (como corresponde a una petición de interés particular de solicitud de otorgamiento de ruta, por una empresa de transporte), se está en la obligación de requerirla por una sola vez, al menos por escrito, puesto que la solicitud de las rutas es por escrito […]”; en consecuencia, se alteró esta obligación porque la solicitud de la parte demandante se decidió de plano; es decir, sin requerimiento previo (Destacado fuera de texto).

Tercer cargo: Extralimitación en el ejercicio de funciones 3. Sostuvo que la parte demandada descalificó el estudio técnico que presentó la parte demandante; para el efecto, exigió un requisito no previsto en la ley: presentar una certificación de alteración del orden público; además, adujo inconsistencias en el trabajo de campo, con lo cual, por una parte olvidó que aquellas se consideran margen de error inherentes a la estadística; y por la otra, omitió adelantar un análisis técnico y jurídico para desestimar la información de campo que obtuvo la parte demandante. 4.

Subrayó que “[…] si no hay normatividad técnica sobre la calificación de los estudios, sobre los márgenes de error de aceptación, no se puede consentir que la apreciación del estudio haya quedado al arbitrio del (os) servidor (es) público (s) encargado (s) de evacuar la petición, interpretando y aplicando la norma […]”; es decir, el estudio para negar la solicitud se tenía que hacer con fundamento en una reglamentación técnica precisa que la parte demandada no expidió. Cuarto Cargo: Violación del derecho fundamental a la igualdad 5.

Aseguró que en asuntos similares; entre ellos para las rutas Bogotá - Villa de Leyva - Bogotá - Ventaquemada - Zipaquirá - Honda - La Mesa - Ibagué, que solicitó la Flota Águila Ltda., la parte demandada sí aplicó el procedimiento previsto en el Decreto núm. 171 de 2001; en consecuencia, las autoridades debieron dar el mismo trato a quien se encontraba en idéntica situación porque “[…] proclama el principio constitucional de igualdad no sólo la igualdad de los ciudadanos ante la ley, sino también la igualdad en la aplicación de la ley, por lo que en situaciones idénticas debe el Estado pronunciar decisiones semejantes […]”.

Quinto cargo: Violación del principio de la buena fe 6. Destacó, en síntesis, que “[…] Se viola el principio de buena fe, pues, es evidente la violación de este mandato constitucional, por cuanto se desconoció los preceptos legales y técnicos que el Ministerio de Transporte ha adoptado e intempestivamente modificó los criterios jurídicos y técnicos aplicables […]”.

Sexto cargo: Violación del principio a la confianza legítima 7. Afirmó que el principio a la confianza legítima está atado al de buena fe y se reclama cuando se presentan decisiones sorpresivas que no fueron previstas por los ciudadanos; en el caso concreto, la parte demandada resolvió la solicitud de la parte demandante adoptando una nueva posición respeto del otorgamiento de rutas.

Séptimo cargo: Violación del derecho fundamental a la defensa 8. Expresó que se violó el derecho fundamental a la defensa porque los actos administrativos acusados carecen de un “[…] estudio serio, como si lo fue el presentado por mí apoderada, que permita controvertir sus escasos y repetidos argumentos, para justificar la negación de la petición, violando flagrantemente el debido proceso […]”.

Octavo cargo: Violación del principio a la seguridad jurídica 9. Manifestó que con la decisión de la parte demandada se cambió “[…] la ley y la jurisprudencia, por cuanto no se están aplicando los criterios de justicia y equidad apropiados al mismo. No existe continuidad de los criterios jurídicamente relevantes, con arreglo a los cuales se han venido resolviendo las diferentes peticiones presentadas por las empresas a la fecha de radicación de la de la Cooperativa Supertaxis y bajo los cuales el mismo Ministerio ha efectuado los estudios, bajo directrices que implican la concreción de normas y principios, que se reflejan de la misma manera en los casos de oferta y demanda de transporte de pasajeros por carretera […]”. 10.

Sostuvo que por medio de la Circular MT-61154 de 23 de diciembre de 2005, la parte demandada modificó la normativa que reglamentaba el otorgamiento de rutas de transporte; lo anterior, “[…] obedeciendo al mero capricho del servidor público de turno, olvidándose del reiterado sentido que, bajo los mismos supuestos, se ha venido dando a las decisiones sobre hechos similares, desapareciendo las reglas mínimas inherentes a la certidumbre de los administrados sobre el alcance de las normas jurídicas que regulan esta clase de procesos […]”. 11.

Concluyó que “[…] Los cambios jurídicos no justificados o no advertidos de manera franca, como lo es en la aplicación para resolver la petición de la COOPERATIVA ESPECIALIZADA SUPERTAXIS DEL SUR LTDA., corresponden a una arbitrariedad que deja irrealizada la igualdad de quienes se encuentran en idénticas circunstancias frente a las mismas normas […]”.

Contestación de la demanda[9] 6. La parte demandada[10] contestó la demanda y se opuso a las pretensiones formuladas, así: “[…] Con el objeto de resumir se mirarán conjuntamente las Resoluciones 3475, 3476 y 3477 del 04 de agosto de 2006, ya que estas dieron finalización a las solicitudes de la asignación de rutas presentadas por el demandante, Cooperativa Especializada Supertaxis Del Sur Ltda., negando el otorgamiento de las mismas: 1.

El funcionario que las expidió tenía competencia para la expedición de las mismas, ya que se encuentra facultado por los Decretos 2053 de 2003 y 171 de 2001, para conocer del trámite administrativo y conocer de las solicitudes y trámites de la adjudicación de rutas, como en este caso de pasajeros por carretera. 2. La motivación: ésta se refiere a las razones fácticas y legales que previamente debe tener presente la administración, y las cuales le sirven de fundamento al expedir un determinado acto administrativo o a la hora de tomar una decisión, estos actos se encuentran debidamente motivados, ya que no solo se hace el relato de lo que el peticionario quiere de la administración, sino que se hace el análisis de los documentos por él aportados, y la falta de cumplimiento por parte de este de algunos requisitos, como los señalados en los numerales 8.1.3, 8.1.4 y 8.1.5, del manual anexo a la resolución 3209 de 1999, ya que el análisis se debió efectuar por clase de vehículo, lo cual no fue hecho, esto en concordancia con el inciso segundo del artículo 27 y el numeral 7 del artículo 29 del Decreto 171 de 2001; determinándolo así también (Los términos de referencia establecerán los aspectos relativos al objeto de la licitación, fecha y hora de apertura y cierre, requisitos que deben llenar los proponentes, plazo del concurso, las rutas, sistemas de rutas o áreas de operación disponibles, horarios a servir, clase y número de vehículos, nivel de servicio, condiciones de la póliza de seriedad de la propuesta, reglas y criterios para la evaluación de las propuestas y el otorgamiento del permiso, la determinación y ponderación de los factores objetivos de selección, término para comenzar a prestar el servicio, su regulación jurídica, derechos y obligaciones de los adjudicatarios y todas las demás circunstancias de tiempo, modo y lugar que se consideren necesarias para garantizar reglas objetivas y claras) Los términos de referencia exigirán la constitución de una póliza de seriedad de la propuesta expedida por una compañía de seguros legalmente autorizada para funcionar en Colombia e indicarán su vigencia, la cual no podrá ser inferior al término del concurso y noventa (90) días más. El valor asegurado será el equivalente al producto de la tarifa correspondiente para la ruta que se concursa, por la capacidad transportadora total del vehículo requerido, por el número total de horarios concursados, por el plazo del concurso, así: G=TxCxNH x P Donde: G = Valor de la garantía T = Valor de la tarifa C = Capacidad del vehículo NH = Número de horarios concursados P = Plazo del concurso Cuando se presenten propuestas para servir más de una (1) ruta, el valor de la póliza se liquidará para cada una de las rutas. 3.

El contenido del acto: Se hace referencia al resultado final obtenido, este hizo referencia a la negación de la solicitud de otorgamiento de rutas es decir, el acto administrativo de contenido particular determinó luego de su motivación la decisión final, con los argumentos que las normas legales refieren para el caso concreto, con el reconocimiento y aplicación de las normas legales vigentes para esta eventualidad. 4.

El fin de este administrativo, busca satisfacer el bien general, ya que en la expedición del mismo, se preservaron los derechos generales de la comunidad y de las demás empresas que prestan el servicio de transporte de pasajeros por carretera, las cuales debieron cumplir a cabalidad con los requisitos preceptuados para tal evento y que mediante este proceso el demandante busca le sean exonerados, por considerar que se le están exigiendo documentos y requisitos que la normatividad legal no requiere. 5.

La forma: Son los requisitos y solemnidades dispuestas en la ley que se deben consumar para que se efectúe el nacimiento de un acto administrativo, estos se cumplieron a cabalidad pues si tenemos en cuenta la demanda misma, este tipo de requisito no solo no se encuentra demandado, sino que se considera cumplió con los elementos de forma legalmente establecidos.

Cada una de las resoluciones y formando parte integral de estas, se encuentra anexo el formulario de verificación de requisitos, evaluación y determinación de necesidades de movilización en el transporte de pasajeros por carretera - Decreto 171 de 2001, correspondiéndoles los números 117, 118 y 119, para cada una de ellas — Las Resoluciones demandadas - donde se puede ver claramente el incumplimiento en cada una de las solicitudes de los requisitos o sea el incumplimiento en la toma de información que le es recalcando que no se acompañó certificación de alteración de orden público, que es lo único que autoriza modificar el tiempo de 24 horas para la toma de la muestra, no es una exigencia diferente a la de comprobar al porqué de la reducción del mismo.

Mediante la Resolución 2962 del 24 de Julio de 2007, El Subdirector de Transporte, del Ministerio de Transporte, resuelve desfavorablemente para el recurrente Cooperativa Especializada Supertaxis del Sur Ltda. el recurso de reposición interpuesto contra las Resoluciones 3475, 3476 y 3477 del 04 de Agosto de 2006, que negó sus peticiones, resolución esta la 2962 del 24 de Julio de 2007, la cual resolvió en un solo acto los recursos interpuestos y que confirma en todas sus partes la determinación ya tomada, ya que no existen otros argumentos de juicio diferentes, a los enunciados en las resoluciones recurridas, y concede el recurso de apelación ante el superior, para que se estudie nuevamente el asunto y se agote a la vez la vía gubernativa.

Este recurso se resuelve mediante la expedición de la resolución No. 1175 del 30 de Marzo de 2009, la cual también por economía procesal resuelve en un solo acto los recursos de apelación interpuestos contra las resoluciones 3475, 3476 y 3477 del 04 de Agosto de 2006, que negó las peticiones de otorgamiento de tres rutas a la señalada Cooperativa Especializada Supertaxis Del Sur Ltda., en esta resolución se confirma las determinaciones tomadas por las resoluciones 3475, 3476 y 3477 de 2006 y se hace además un análisis juicioso de los expedientes donde se observan las siguientes falencias: La hora de paso en la encuesta no coincide con la hora de paso en el aforo respectivo.

El número de sillas y pasajeros en el formato de aforo es diferente al registrado en la encuesta. La clase de vehículo es diferente en el formato de encuesta respecto al formato de aforo correspondiente. El nombre de la empresa en el formato de aforo no coincide con el anotado en la encuesta. La placa en el formato de encuesta es diferente a la registrada en el formato de aforo respectivo.

No es posible que el número de pasajeros encuestados sea mayor que el número de pasajeros aforados. El origen — destino del vehículo en el formato de aforo no concuerda con el origen — destino de la encuesta correspondiente. Algunos formatos de aforo y encuesta se encuentran repetidos. Existen muestras tomadas que no hacen parte del universo, es decir, que se tienen formatos de encuesta de vehículos que no fueron aforados.

Es inexplicable que sin existir registro alguno sobre la preferencia de nivel de servicio se establezca que para las rutas solicitadas el nivel de servicio preferido por los que requieren el servicio es el básico. No esta soportado el recorrido solicitado para las rutas según las preferencias de los pasajeros, máxime si se tiene en cuenta las alternativas que se pueden encontrar para cubrir las rutas.

De estas observaciones, se puede determinar, que los datos obtenidos del procesamiento de la toma de información, carecen del soporte técnico necesario que le permitan al Ministerio de Transporte, tomar una determinación con base a la información suministrada por el demandante […]. Dentro de los argumentos establecidos, en las resoluciones demandadas, se encuentra la existencia de la Resolución 7811 de 2001, la cual estableció la libertad de horarios para las empresas que prestan el servicio público de transporte de pasajeros por carretera, autorizando la modificación e incremento de horarios en las rutas que legalmente tienen autorizadas las empresas transportadoras.

Esta situación, no conlleva el incremento de la capacidad transportadora autorizada a las empresas, esta libertad se estableció con el cumplimiento de determinados requisitos, como el de no dejar de cumplir con los servicios autorizados en otras rutas, la difusión de los nuevos horarios, el seguimiento, veeduría, colaboración y competencia para sancionar, asignados a diferentes estamentos.

Por lo tanto los servicios o rutas solicitadas de asignación por la empresa Cooperativa Especializada Supertaxis del Sur Ltda., no era de primordial necesidad porque se encontraba cubierto como se lo hizo saber el Ministerio de Transporte al solicitante en las resoluciones hoy demandadas, ya que la resolución 7811 de 2001 suplía las necesidades de transporte, al indicarle en las resoluciones: "Que además de los horarios y sillas ofrecidas, señaladas anteriormente, las empresas de transporte están autorizadas mediante la resolución 7811 de 2002 para incrementar el número de horarios y por consiguiente las sillas ofrecidas, en las rutas que legalmente tienen autorizadas, situación que permite satisfacer de manera suficiente la demanda de servicio en la ruta solicitada.

Bajo la perspectiva de servicio señalada y que la demanda del servicio está siendo atendida de manera suficiente con los servicios autorizados en origen - destino y en tránsito, la Subdirección de Transporte ”. Por lo tanto y teniendo en cuenta que esta situación de la aplicación de la resolución 7811 de 2001, no se encuentra demanda, es necesario no decretar por ninguno de los argumentos de la demanda la nulidad de las resoluciones objeto de este proceso, ya que además de la falta de requisitos de la solicitud, en cuanto a las estadísticas que debía presentar el peticionario, se determinó la no necesidad del servicio de transporte de pasajeros por carretera, ya que se encontraba debidamente cubierto por las empresas de transporte autorizadas en desarrollo y facultadas por la mencionada solicitud […]” (Destacado fuera de texto).

Actuaciones procesales 7. La Magistrada sustanciadora admitió la demanda mediante auto proferido el 22 de octubre de 2013[11]; ordenó notificar a la Ministra de Transporte y al Procurador Delegado ante la Sección. 8. La Magistrada sustanciadora de la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante auto proferido el 7 de octubre de 2014[12], tuvo por contestada la demanda por parte del Ministerio de Transporte. 9.

La Magistrada sustanciadora de la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante auto proferido el 3 de agosto de 2015[13], dio apertura al periodo probatorio; para tal efecto tuvo como pruebas los documentos aportados con la demanda y su contestación; y ordenó oficiar a la parte demandada para que aportara la totalidad de los documentos que la parte demandante adjuntó con las solicitudes de ruta y del oficio por medio del cual requirió a la Flota Águila para que el estudio se presentara por grupo vehicular y no por clase de vehículo. 10.

El Magistrado sustanciador (e) de la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante auto proferido el 22 de agosto de 2017[14] ordenó que, en el término de 10 días, las partes presentaran los alegatos por escrito y vencido dicho término se surtiera el traslado al Ministerio Público. Alegatos de conclusión 11. La parte demandada[15] manifestó que se ratificaba en los “[…] medios de defensa presentados con la contestación de la demanda y reafirmar las mismas teniendo en cuenta que dentro de las pruebas aportadas por el demandante y las practicadas en el proceso, no se logró desvirtuar en manera alguna los fundamentos ni legales ni técnicos, en los que se fundamentó el Ministerio de Transporte para efectos de negar a la demandante la autorización de la ruta […]”. 12.

La parte demandante y el Ministerio Público guardaron silencio en este momento procesal. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 13. La Sala procederá al estudio de: i) la competencia de la Sala; ii) los actos administrativos acusados; iii) el problema jurídico; iv) el marco normativo sobre el procedimiento para la adjudicación de rutas, horarios y áreas de operación de las empresas de transporte público terrestre automotor de pasajeros; y, v) análisis del caso concreto.

Competencia de la Sala 14. Vistos el artículo 128 del Código Contencioso Administrativo, sobre la competencia del Consejo de Estado, en única instancia[16]; aplicable en los términos del artículo 308 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011[17], sobre el régimen de transición y vigencia y el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019, expedido por la Sala Plena de esta Corporación, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto, en única instancia. 15.

Agotados los procedimientos inherentes a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, la Sala procederá a examinar las argumentaciones expuestas por las partes. Actos administrativos acusados 16. Los actos administrativos acusados en el presente asunto son los siguientes[18]: 1.

La Resolución núm. 3475 de 4 de agosto de 2006, de la cual se destaca lo siguiente: “[…] RESOLUCIÓN No. 003475 DE 2006 (4 AGO. 2006) "Por la cual se niega la adjudicación de la ruta Ipiales - Bogotá (Vía Pasto - Popayán - Puerto Tejada - Palmira - Armenia - Ibagué) y Vsa., solicitada por la empresa Cooperativa Especializada Supertaxis del Sur Ltda." EL SUBDIRECTOR DE TRANSPORTE En ejercicio de sus facultades legales y en especial las conferidas por los Decretos 2053 de 2003 y 171 de 2001 y,

CONSIDERANDO

Que mediante escritos radicados en la Oficina Central del Ministerio de Transporte Nos. MT 65473 de diciembre 12 de 2005 y MT- 68020 de diciembre 22 de 2005, el representante legal de la empresa Cooperativa Especializada Supertaxis del Sur Ltda., solicitó la adjudicación de la ruta de transporte colectivo de pasajeros por carretera Ipiales - Bogotá (Vía Pasto - Popayán - Puerto Tejada – Palmira - Armenia - Ibagué) y Vsa., con las siguientes características del servicio: Saliendo de Bogotá: 08:00 14:00 Saliendo de Ipiales: 08:00 14:00 Tipo de Vehículo: Grupo C Frecuencia: Diaria Nivel de Servicio: Básico Que la Subdirección de Transporte verificó el cumplimiento de los requisitos exigidos por el Decreto 171 de 2001, y evaluó las necesidades de movilización de los usuarios del servicio de transporte en la ruta solicitada.

El examen a la solicitud efectuado por el Grupo Operativo de Transporte de esta misma Subdirección mediante el diligenciamiento del Formulario 117 de 2006 anexo que hace parte de esta resolución, determinó claramente que la empresa solicitante no dio cumplimiento a lo señalado en el inciso tercero del numeral 4 del Manual anexo a la Resolución 3202 de 1999, por cuanto la toma de información mediante aforos y encuestas no se realizó por tres (3) días consecutivos durante las 24 horas.

Que el estudio presentado por la empresa Supertaxis determina la demanda total e insatisfecha de pasajeros y calcula la disponibilidad de horarios por grupo de vehículos incumpliendo lo dispuesto en los numerales 8.1.3, 8.1.4 y 8.1.5 del Manual anexo a la Resolución 3202 de 1999, que ordena que tal análisis debe realizarse por clase de vehículo.

Esto, en concordancia con lo dispuesto en el segundo inciso del artículo 27 el numeral 7 del artículo 29 del Decreto 171 de 2001, donde tanto en términos de referencia como en la póliza de seriedad de la propuesta se establece que es por clase de vehículo. Que no presenta certificación de autoridad competente sobre alteración orden público.

Que el cálculo de la demanda insatisfecha no tiene en cuenta las sillas autorizadas en origen destino. Que el análisis del estudio presentado por la empresa Cooperativa Especializada Supertaxis del Sur Ltda., se hizo teniendo en cuenta lo previsto en el numeral 2 de la Circular MT- 61154 del 23 de diciembre de 2005, que establece que para la determinación de la demanda insatisfecha, se debe descontar de la demanda total el número de sillas autorizadas en origen-destino y así mismo tener en cuenta las sillas disponibles autorizadas en tránsito, entendiéndose tránsito, cuando la ruta solicitada es cubierta en toda la longitud por otra (s) ya autorizada (s) independientemente del nivel de servicio; o cuando la ruta solicitada esté autorizada en dos tramos y en la ciudad intermedia donde se unen los tramos, exista terminal de transporte.

En el caso que nos ocupa, en el corredor solicitado existen autorizados servicios en origen - destino en vehículo bus (40 sillas) y en tránsito que cubren las necesidades de transporte de dichos usuarios. En la ruta Ipiales - Bogotá (Vía Pasto - Popayán - Puerto Tejada - Palmira - Armenia - Ibagué) y Vsa., hay autorizado en tránsito 2440 sillas en la clase de vehículo bus, 285 sillas en vehículo microbús y 30 sillas en vehículo automóvil.

Que además de los horarios y sillas ofrecidas, señaladas anteriormente, las empresas de transporte están autorizadas mediante la Resolución No. 7811 de 2002 para incrementar el número de horarios y por consiguiente las sillas ofrecidas, en las rutas que legalmente tienen autorizadas, situación que permite satisfacer de manera suficiente la demanda de servicio en la ruta solicitada.

Bajo la perspectiva de servicio señalada y que la demanda del servicio está siendo atendida de manera suficiente con los servicios autorizados en origen - destino y en tránsito, la Subdirección de Transporte, RE S U E LV E:

ARTÍCULO PRIMERO. - Negar la solicitud de adjudicación de la ruta Ipiales - Bogotá (Vía Pasto - Popayán - Puerto Tejada - Palmira - Armenia - Ibagué) y Vsa., presentada por la empresa Cooperativa Especializada Supertaxis del Sur Ltda., por las razones expuestas en la motiva de este proveído.

ARTÍCULO SEGUNDO. - Hacer parte integral de la presente resolución el anexo - Formulario de Evaluación Número 117 del 31 de julio de 2006.

ARTÍCULO TERCERO. - Notificar el presente acto administrativo a los representantes legales de la empresa Cooperativa Especializada Supertaxis del Sur Ltda., solicitante de la ruta […]” (Destacado fuera de texto). 2. La Resolución núm. 3476 de 4 de agosto de 2006, de la cual se destaca lo siguiente: “[…] RESOLUCIÓN No. 003476 DE 2006 (4 AGO. 2006) "Por la cual se niega la adjudicación de la ruta Ipiales - Bogotá (Vía Pasto - Popayán - Cali - Palmira - Armenia - Ibagué) y Vsa., solicitada por la empresa Cooperativa Especializada Supertaxis del Sur Ltda." EL SUBDIRECTOR DE TRANSPORTE En ejercicio de sus facultades legales y en especial las conferidas por los Decretos 2053 de 2003 y 171 de 2001 y,

CONSIDERANDO

Que mediante escrito radicado en la Oficina Central del Ministerio de Transporte No. MT 67292 de diciembre 19 de 2005, el representante legal de la empresa Cooperativa Especializada Supertaxis del Sur Ltda., solicitó la adjudicación de la ruta de transporte colectivo de pasajeros por carretera Ipiales - Bogotá (Vía Pasto - Popayán - Cali - Palmira - Armenia - Ibagué) y Vsa., con las siguientes características del servicio: Saliendo de Bogotá: 06:00 22:00 Saliendo de Ipiales: 06:00 22:00 Tipo de Vehículo: Grupo C Frecuencia: Diaria Nivel de Servicio: Básico Que la Subdirección de Transporte verificó el cumplimiento de los requisitos exigidos por el Decreto 171 de 2001, y evaluó las necesidades de movilización de los usuarios del servicio de transporte en la ruta solicitada.

El examen a la solicitud efectuado por el Grupo Operativo de Transporte de esta misma Subdirección mediante el diligenciamiento del Formulario 118 de 2006 anexo que hace parte de esta resolución, determinó claramente que la empresa solicitante no dio cumplimiento a lo señalado en el inciso tercero del numeral 4 del Manual anexo a la Resolución 3202 de 1999, por cuanto la toma de información mediante aforos y encuestas no se realizó por tres (3) días consecutivos durante las 24 horas.

Que el estudio presentado por la empresa Supertaxis determina la demanda total e insatisfecha de pasajeros y calcula la disponibilidad de horarios por grupo de vehículos incumpliendo lo dispuesto en los numerales 8.1.3, 8.1.4 y 8.1.5 del Manual anexo a la Resolución 3202 de 1999, que ordena que tal análisis debe realizarse por clase de vehículo.

Esto, en concordancia con lo dispuesto en el segundo inciso del artículo 27 el numeral 7 del artículo 29 del Decreto 171 de 2001, donde tanto en términos de referencia como en la póliza de seriedad de la propuesta se establece que es por clase de vehículo. Que no presenta certificación de autoridad competente sobre alteración orden público.

Que el cálculo de la demanda insatisfecha no tiene en cuenta las sillas autorizadas en origen destino. Que el análisis del estudio presentado por la empresa Cooperativa Especializada Supertaxis del Sur Ltda., se hizo teniendo en cuenta lo previsto en el numeral 2 de la Circular MT- 61154 del 23 de diciembre de 2005, que establece que para la determinación de la demanda insatisfecha, se debe descontar de la demanda total el número de sillas autorizadas en origen-destino y así mismo tener en cuenta las sillas disponibles autorizadas en tránsito, entendiéndose tránsito, cuando la ruta solicitada es cubierta en toda la longitud por otra (s) ya autorizada (s) independientemente del nivel de servicio; o cuando la ruta solicitada esté autorizada en dos tramos y en la ciudad intermedia donde se unen los tramos, exista terminal de transporte.

En el caso que nos ocupa, en el corredor solicitado existen autorizados servicios en origen - destino en vehículo bus (40 sillas) y en tránsito que cubren las necesidades de transporte de dichos usuarios. En la ruta Ipiales - Bogotá (Vía Pasto - Popayán - Cali - Palmira - Armenia - Ibagué) y Vsa. hay autorizado en tránsito 2440 sillas en la clase de vehículo bus, 285 sillas en vehículo microbús y 30 sillas en vehículo automóvil.

Que además de los horarios y sillas ofrecidas, señaladas anteriormente, las empresas de transporte están autorizadas mediante la Resolución No. 7811 de 2002 para incrementar el número de horarios y por consiguiente las sillas ofrecidas, en las rutas que legalmente tienen autorizadas, situación que permite satisfacer de manera suficiente la demanda de servicio en la ruta solicitada.

Bajo la perspectiva de servicio señalada y que la demanda del servicio está siendo atendida de manera suficiente con los servicios autorizados en origen - destino y en tránsito, la Subdirección de Transporte, RE S U E LV E:

ARTÍCULO PRIMERO. - Negar la solicitud de adjudicación de la ruta Ipiales - Bogotá (Vía Pasto - Popayán - Cali - Palmira - Armenia - Ibagué) y Vsa., presentada por la empresa Cooperativa Especializada Supertaxis del Sur Ltda., por las razones expuestas en la motiva de este proveído.

ARTÍCULO SEGUNDO. - Hacer parte integral de la presente resolución el anexo - Formulario de Evaluación Número 118 del 31 de julio de 2006.

ARTÍCULO TERCERO. - Notificar el presente acto administrativo a los representantes legales de la empresa Cooperativa Especializada Supertaxis del Sur Ltda., solicitante de la ruta […]” (Destacado fuera de texto). 3. La Resolución núm. 3477 de 4 de agosto de 2006, de la cual se destaca lo siguiente: “[…] RESOLUCIÓN No. 003477 DE 2006 (4 AGO. 2006) "Por la cual se niega la adjudicación de la ruta Ipiales - Medellín (Vía Pasto - Popayán - Cali - Yotocó - Cartago – Pereira - Chinchiná) y Vsa., solicitada por la empresa Cooperativa Especializada Supertaxis del Sur Ltda." EL SUBDIRECTOR DE TRANSPORTE En ejercicio de sus facultades legales y en especial las conferidas por los Decretos 2053 de 2003 y 171 de 2001 y,

CONSIDERANDO

Que mediante escritos radicados en la Oficina Central del Ministerio de Transporte Nos. MT 65960 de diciembre 12 de 2005 y MT-30429 de mayo 31 de 2006, el representante legal de la empresa Cooperativa Especializada Supertaxis del Sur Ltda., solicitó la adjudicación de la ruta de transporte colectivo de pasajeros por carretera Ipiales - Medellín (Vía Pasto - Popayán - Cali - Yotocó - Cartago - Pereira - Chinchiná) y Vsa., con las siguientes características del servicio: Saliendo de Medellín: 19:00 Saliendo de Ipiales: 10:00 Tipo de Vehículo: Grupo C Frecuencia: Diaria Nivel de Servicio: Básico Que la Subdirección de Transporte verificó el cumplimiento de los requisitos exigidos por el Decreto 171 de 2001, y evaluó las necesidades de movilización de los usuarios del servicio de transporte en la ruta solicitada.

El examen a la solicitud efectuado por el Grupo Operativo de Transporte de esta misma Subdirección mediante el diligenciamiento del Formulario 119 de 2006 anexo que hace parte de esta resolución, determinó claramente que la empresa solicitante no dio cumplimiento a lo señalado en el inciso tercero del numeral 4 del Manual anexo a la Resolución 3202 de 1999, por cuanto la toma de información mediante aforos y encuestas no se realizó por tres (3) días consecutivos durante las 24 horas.

Que el estudio presentado por la empresa Supertaxis determina la demanda total e insatisfecha de pasajeros y calcula la disponibilidad de horarios por grupo de vehículos incumpliendo lo dispuesto en los numerales 8.1.3, 8.1.4 y 8.1.5 del Manual anexo a la Resolución 3202 de 1999, que ordena que tal análisis debe realizarse por clase de vehículo.

Esto, en concordancia con lo dispuesto en el segundo inciso del artículo 27 el numeral 7 del artículo 29 del Decreto 171 de 2001, donde tanto en términos de referencia como en la póliza de seriedad de la propuesta se establece que es por clase de vehículo. Que no presenta certificación de autoridad competente sobre alteración orden público.

Que el cálculo de la demanda insatisfecha no tiene en cuenta las sillas autorizadas en origen destino. Que el análisis del estudio presentado por la empresa Cooperativa Especializada Supertaxis del Sur Ltda., se hizo teniendo en cuenta lo previsto en el numeral 2 de la Circular MT- 61154 del 23 de diciembre de 2005, que establece que para la determinación de la demanda insatisfecha, se debe descontar de la demanda total el número de sillas autorizadas en origen-destino y así mismo tener en cuenta las sillas disponibles autorizadas en tránsito, entendiéndose tránsito, cuando la ruta solicitada es cubierta en toda la longitud por otra (s) ya autorizada (s) independientemente del nivel de servicio; o cuando la ruta solicitada esté autorizada en dos tramos y en la ciudad intermedia donde se unen los tramos, exista terminal de transporte.

En el caso que nos ocupa, en el corredor solicitado existen autorizados servicios en origen - destino en vehículo bus (40 sillas) y en tránsito que cubren las necesidades de transporte de dichos usuarios. En la ruta Ipiales - Medellín (Vía Pasto - Popayán - Cali - Yotocó - Cartago - Pereira - Chinchiná) y Vsa. hay autorizado en tránsito 1750 sillas en la clase de vehículo bus, 285 sillas en vehículo bús, 285 sillas en vehículo microbús. Que además de los horarios y sillas ofrecidas, señaladas anteriormente, las empresas de transporte están autorizadas mediante la Resolución No. 7811 de 2002 para incrementar el número de horarios y por consiguiente las sillas ofrecidas, en las rutas que legalmente tienen autorizadas, situación que permite satisfacer de manera suficiente la demanda de servicio en la ruta solicitada.

Bajo la perspectiva de servicio señalada y que la demanda del servicio está siendo atendida de manera suficiente con los servicios autorizados en origen - destino y en tránsito, la Subdirección de Transporte, RE S U E LV E:

ARTÍCULO PRIMERO. - Negar la solicitud de adjudicación de la ruta Ipiales - Medellín (Vía Pasto - Popayán - Cali - Yotocó - Cartago – Pereira - Chinchiná) y Vsa., presentada por la empresa Cooperativa Especializada Supertaxis del Sur Ltda., por las razones expuestas en la motiva de este proveído.

ARTÍCULO SEGUNDO. - Hacer parte integral de la presente resolución el anexo - Formulario de Evaluación Número 119 del 31 de julio de 2006.

ARTÍCULO TERCERO. - Notificar el presente acto administrativo a los representantes legales de la empresa Cooperativa Especializada Supertaxis del Sur Ltda., solicitante de la ruta […]” (Destacado fuera de texto). 4. La Resolución núm. 2962 de 24 de julio de 2007, mediante la cual el Subdirector de Transporte resolvió los recursos de reposición interpuestos contra los actos citados supra.

En el acto se indicó: “[…] RESOLUCIÓN No. 002962 DE 2007 (24 JUL 2007) Por la cual se resuelven los recursos de reposición interpuestos por la COOPERATIVA ESPECIALIZADA SUPERTAXIS DEL SUR LTDA., contra las Resoluciones 003475, 003476 y 003477 del 04 de agosto de 2006, proferidas por la Subdirección de Transporte." EL SUBDIRECTOR DE TRANSPORTE En uso de sus facultades legales en especial las conferidas por los Decretos 01 de 1984 y Decreto 2053 de 2003, y

CONSIDERANDO

Que mediante Resoluciones 003475, 003476 y 003477 del 04 de agosto de 2006, la Subdirección de Transporte negó la solicitud de adjudicación de las rutas IPIALES - BOGOTÁ y VSA (VÍA PASTO POPAYÁN - PUERTO TEJADA - PALMIRA - ARMENIA - IBAGUÉ) IPIALES - BOGOTÁ Y VSA (VÍA PASTO - POPAYÁN - CALI - PALMIRA - ARMENIA - IBAGUÉ), IPIALES - MEDELLÍN Y VSA (VÍA PASTO - POPAYÁN - CALI - YOTOCÓ - CARTAGO - PEREIRA - CHINCHINÁ), a la COOPERATIVA ESPECIALIZADA SUPERTAXIS DEL SUR LTDA. Que notificados los actos administrativos mencionados y dentro de los términos legales, el Representante Legal de la COOPERATIVA ESPECIALIZADA SUPERTAXIS DEL SUR LTDA., mediante escritos radicados bajo los números MT- 56889, MT-56892 y MT-56894 del 05 de octubre de 2006, interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación contra los citados actos administrativos.

Que los argumentos del recurrente se sintetizan así: […] a) Que la Subdirección de Transporte verificó el cumplimiento de los requisitos exigidos por el decreto 171 de 2001, y evaluó las necesidades de movilización de los usuarios del servicio de transporte en la ruta solicitada. Con este párrafo, pareciera que el Subdirector de Transporte quisiera dar a entender que su decisión no se aparta de la normatividad vigente y que solo se acoge a lo dispuesto en el Decreto 171 de 2001.

Los funcionarios que tuvieron a cargo el análisis de la petición de la empresa que represento, omitieron en el cumplimiento de sus funciones los deberes constitucionales y disciplinarios, por cuanto se apartaron del marco jurídico aplicable a esta clase de peticiones, único vigente a la fecha de radicación de la petición y el cual corresponde: Ley 105 de 1993 Ley 336 de 1996 Resolución 3202 de 1999, capítulo 4 Decreto 171 de 2001 Resolución 7147 de 2001 Se presentó la solicitud acompañada del estudio de oferta y demanda y la determinación de las necesidades del servicio, refiriendo claramente a ruta en el servicio básico, más no de un sistema de rutas, que entre otras cosas, este último no ha sido objeto de reglamentación. La toma de información de campo fue efectuada durante tres (3) días, por más de doce (12) horas cada día, ya que como se transcribe a continuación y se dijo en el capítulo 5., del estudio que se radicó al Ministerio de Transporte, se presentaba alteración del orden público.

5. MARCO METOLÓGICO La toma de información se efectuó durante tres (3) días consecutivos desde las 05:00 hasta las 21:00 horas, durante los días 27, 28 y 29 de septiembre de 2005, con cambio de turno cada ocho (8) horas. El horario correspondió a la jornada que la Policía de Carreteras sugirió, dada la situación de orden público en la región. La ruta propuesta, IPIALES - BOGOTÁ (VÍA PASTO - POPAYÁN -PUERTO TEJADA - PALMIRA - IBAGUÉ) Y VICEVERSA, corresponde a una ruta nueva no servida, en consecuencia se tomó como movilización promedio diaria, la arrojada por las encuestas las cuales se expandieron al aforo (Concordante con la Resolución 03202 de 1999 numeral literal a).

La Subdirección de Transporte predica que se evaluaron las necesidades de movilización de los usuarios del servicio de transporte en la ruta solicitada. En la decisión de la pretensión de mí representada, el Ministerio en su análisis no muestra resultados estadísticos de toma de información de campo que le permitan aseverar tal precisión […].

La COOPERATIVA ESPECIALIZADA SUPER TAXIS EL SUR LTDA., tomó la información de campo en idéntica forma como lo viene contratando el Ministerio de Transporte […]. b) El examen a la solicitud efectuado por el Grupo Operativo de Transporte de esta misma Subdirección mediante el diligenciamiento del Formulario 117 de 2006 anexo que hace parte de esta resolución, determinó claramente que la empresa solicitante no dio cumplimiento a lo señalado en el inciso tercero del numeral 4 del Manual anexo a la resolución 3202 de 1999, por cuanto la toma de información mediante aforos y encuestas no se realizó por tres (3) días consecutivos durante las 24 horas.

Como antes se explicó y como quedó contenido en el estudio de oferta y demanda presentado, la toma de información se realizó durante (3) días consecutivos y que correspondieron al 27, 28 y 29 de septiembre de 2005. Por razones de orden público, la disposición vigente (resolución 3202 de 1999), permite que este trabajo se pueda realizar como mínimo durante doce (12) horas y el trabajo que realizó y se presentó al ministerio de transporte, contiene información que supera las doce (12) horas, protección que la Subdirección de transporte, no se detuvo a analizar y que no la contempló, sucediendo que la Ley así lo permite. c) Que el estudio presentado por la empresa Supertaxis determina la demanda total e insatisfecha de pasajeros y calcula la disponibilidad de horarios por grupo de vehículos incumpliendo lo dispuesto en los numerales 8.1.3, 8.1.4 y 8.1.5 del Manual anexo a la resolución 3202 de 1999, que ordena que tal análisis debe realizarse por clase de vehículo.

Esto, en concordancia con lo dispuesto en el segundo inciso del artículo 27 y en el numeral 7 del artículo 29 del Decreto 171 de 2001, donde tanto en los términos de referencia como en la póliza de seriedad de la propuesta se establece que es por clase de vehículo […]. La Adopción sentada desde la Subdirección de Transporte, en donde condiciona que las necesidades de transporte deben determinarse por clase de vehículo y no por grupo de vehículo, no es coherente con lo definido claramente en el artículo 50 del Decreto 171, cuando dispone, que la asignación de la clase de vehículo con la cual se prestara el servicio se agrupará según su capacidad, en los Grupos A, B y C, como tampoco lo es con los múltiples conceptos emitidos desde el Ministerio de Transporte, instruyendo diáfanamente que la capacidad transportadora de las empresas quedó automáticamente unificada en los tres (3) grupos, según corresponda al número de sillas.

El Decreto 171 de 2001 es norma de superior jerarquía y posterior a la resolución 3202 de 1999, por lo que a partir del 5 de febrero de 2001, las capacidades transportadoras de las empresas quedaron unificadas automáticamente en los tres (3) grupos, y las asignaciones que se efectúen deben hacerse dentro de los tres (3) grupos y no por clase de vehículo.

Se traduce lo anterior, que las rutas y horarios autorizados en la modalidad pasajeros por carretera, están claramente definidas en tres clases de vehículos: Grupo A, Grupo B y Grupo C. Inconsistencia sería, que se efectúen los cálculos por clase de vehículo, cuando a nivel nacional, las empresas automáticamente y por acción del artículo 51 del Decreto 171 de 2001, prestan y tienen autorizado el servicio público de transporte por grupo vehicular.

Quiere decir ello, que una ruta antes autorizada en vehículo automóvil, hoy legalmente y realmente, la presta con vehículos del Grupo A o sea, clase automóvil, camioneta y/o campero, como la empresa determine servirla. En reiterada jurisprudencia, ha dicho la Corte Constitucional, la norma superior prevalece y es de obligatorio cumplimiento en su aplicación, más aún siendo posterior. d) No presenta certificación de autoridad competente sobre alteración de orden público.

La Subdirección de Transporte, está contemplando un requisito no contenido en norma alguna -"certificación de autoridad competente sobre alteración de orden público", y que adicionalmente no existe como lo comunica la Directora de asuntos Territoriales y Orden Público del Ministerio del Interior y de Justicia, en su oficio OF106-2227-ATO0700 del 2 de febrero de 2006: "me permito manifestar que no conocemos disposiciones vigentes que otorguen esa competencia […]. e) En el cálculo de la demanda insatisfecha no tiene en cuenta las sillas autorizadas en origen destino […].

Para obtener la demanda insatisfecha para cada tipo de vehículo, se deberá f) Que el análisis del estudio presentado por la empresa Cooperativa Especializada Supertaxis del Sur Ltda., se hizo teniendo en cuenta lo previsto en el numeral 2 de la circular MT-61154 del 23 de diciembre de 2005 que establece que para la determinación de la demanda insatisfecha se debe descontar de la demanda total el número de sillas autorizadas en origen - destino y así mismo tener en cuenta las sillas disponibles autorizadas en tránsito, entendiéndose tránsito, cuando la ruta solicitada es cubierta en toda la longitud por otra (s) ya autorizadas(s), independientemente del nivel de servicio; o cuando la ruta solicitada es cubierta en toda la longitud por otra(s) ya autorizada(s), independientemente del nivel de servicio; o cuando la ruta solicitada esté autorizada en dos tramos y en la ciudad intermedia donde se unen los tramos, exista terminal de transporte.

En primer término, la Circular MT - 61154 del 23 de diciembre de 2005, es posterior a la solicitud radicada por la empresa que represento. (Radicación solicitud Cooperativa Supertaxis, MT-65474 del 12 de diciembre y MT - 68020 del 22 de diciembre de 2005, Circular del Ministro MT - 61154 del 23 de diciembre de 2005). En segundo lugar, la aplicación de la Circular de cumplir con los preceptos legales (que no los cumple como se explica), sería a futuro, concordante con el artículo 40 de la Ley 87 de 1887, cuando prevé pero los términos que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y diligencias que ya estuvieron iniciadas, se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación. En tercer lugar, presenta un evidente defecto procedimental, por cuanto para aplicar la circular aludida, se adoleció de las exigencias consagradas en la Ley 962 de 2005, numeral 2, Artículo 1, cuando prevé: Las autoridades públicas habilitadas legalmente para establecer un trámite, previa su adopción, deberán someterlo a consideración del En cuarto lugar, la Circular MT - 61154 de 2005, presenta un defecto orgánico protuberante por cuanto el señor Ministro de Transporte carece de competencia para modificar las claras reglas jurídicas establecidas por Decreto y que solo competen al Congreso de la República […].

Pero hay que agregar que la pretensión de mi representada, al aplicar la circular MT - 61154, no afecta los resultados por cuanto la ruta "en tránsito" en los términos que acopló el Ministerio, no se autorizada en todo su trayecto o por tramos, g) "en el caso que nos ocupa, en el corredor solicitado existen autorizados servicios en origen - destino en vehículos bus (40 sillas) y en tránsito que cubren las necesidades de transporte de dichos usuarios.

En la ruta Ipiales - Bogotá (Vía Pasto – Popayán - Puerto Tejada - Palmira Armenia - Ibagué) y Vsa. Hay autorizado en tránsito 2440 sillas en la clase de vehículo microbús y 30 sillas en vehículo automóvil.' Se retoma la refutación argumentada en los literales inmediatamente anteriores, e y f, por cuanto de acuerdo con la concepción de ruta que una y otra vez la ley otorgó, la ruta solicitada no está autorizada con el recorrido que el Ministerio está ajustando y por cuanto así se aplicara la circular MT - 61154 de 2005, la demanda insatisfecha existe. h) "además de los horarios y sillas ofrecidas, señaladas anteriormente, las empresas de transporte están autorizadas mediante la Resolución No. 7811 de 2002 para incrementar el número de horarios y por consiguiente las sillas ofrecidas, en las rutas que legalmente tienen autorizadas, situación que permite satisfacer de manera suficiente la demanda de servicio en la ruta solicitada.

En primer término, en ninguna parte de la normatividad vigente, se ha establecido o se establece, que para los estudios de oferta y demanda y determinación de necesidades del servicio, se considere la libertad de horarios, si fuese así, el decreto 171 de 2001 o cualquiera de sus reglamentaciones, así lo hubiese previsto. En segundo término, la libertad de horarios solo es aplicable en las rutas que legalmente estén autorizadas. i) "Bajo la perspectiva de servicio señalada y que la demanda del servicio está siendo atendida de manera suficiente con los servicios autorizados en origen - destino y en tránsito," No puede la Subdirección de Transporte, desde su aposento afirmar que la ruta está siendo atendida de manera suficiente con los servicios autorizados en origen - destino y en tránsito.

CONSIDERACIONES DE LA SUBDIRECCIÓN DE TRANSPORTE Procedemos a acumular en la misma cuerda procesal los recursos interpuestos por la COOPERATIVA ESPECIALIZADA SUPERTAXIS DEL SUR LTDA., contra las Resoluciones 003475, 003476 y 003477 del 04 de agosto de 2006, por tener identidad en los argumentos expuestos por el recurrente. De manera general es importante señalar, que de conformidad con claras disposiciones legales vigentes, el servicio público de transporte está encaminado a garantizar la movilización de personas o cosas por medio de vehículos apropiados, en condiciones de libertad de acceso, calidad y seguridad de los usuarios del servicio, El carácter de servicio público esencial, bajo la regulación del Estado que la ley le otorga a la operación de las empresas de transporte público, implica la prelación del interés general sobre el particular, especialmente en cuanto a la garantía de la prestación del servicio y a la protección de los usuarios.

Lo anterior con fundamento en la Ley 336 de 1996. De igual manera, también es importante precisar, que las condiciones de acceso al servicio se encuentran claramente regladas en el Decreto 171 de 2001, (cuando se trata de servicios de transporte por carretera) y en la Resolución No. 3202 del 28 de diciembre de 1999, que establece el Manual y los Formatos para determinar las necesidades de movilización en el transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera.

En lo referente a que no se realizó la toma de información durante las 24 horas diarias, el numeral 4 de la Metodología establece que la información primaria se recopilará como mínimo durante tres días consecutivos, durante las 24 horas, en condiciones normales de demanda. En aquellos lugares donde se presenten alteraciones de orden público o la operación del transporte diaria sea limitada, la toma de información podrá realizarse como mínimo durante12 horas.

Si existía tal situación de orden público, la empresa debió obtener certificación de autoridad competente en la que se ratificará tal situación y anexarla al estudio correspondiente. En cuanto al tema relacionado con el estudio presentado por la empresa Supertaxis donde determina la demanda total e insatisfecha de pasajeros y calcula la disponibilidad de horarios por grupo de vehículos, reiteramos que la asignación de la clase de vehículo para la prestación de un servicio, depende de la preferencia dada por los usuarios, dato obtenido de la información de campo.

De tal forma, las clases de vehículos se han agrupado de acuerdo con el número de sillas destinadas a ser utilizadas por los pasajeros. Es así que el Decreto 171 de 2001, clasifica a los vehículos del Grupo A (4 a 9 Pasajeros) como clase Automóvil, Campero y Camioneta, Grupo B (10 a 19 Pasajeros) clase Microbús y Vans, Grupo C (más de 19 Pasajeros) como clase Buseta y Bus, lo anterior para hacer claridad que la solicitud no puede hacerse por Grupo, porque está sujeta a una preferencia de vehículo.

No siendo aceptable el argumento expuesto por la empresa. De acuerdo con los argumentos relacionados con temas se carácter técnico, en lo que concierne a la aplicación de la circular MT-61154 de diciembre 23 de 2005, en el procedimiento metodológico para determinar la disponibilidad de horarios, teniendo en cuenta la oferta en tránsito, es importante precisar: La circular en referencia no es un documento normativo.

Solo es una instrucción metodológica para el cálculo de la demanda insatisfecha a partir de la demanda total en la ruta y la oferta autorizada en la misma, tanto en origen - destino como en tránsito. El documento mencionado no modifica ninguna regla establecida. El señor Ministro quiso dar total claridad al procedimiento del cálculo de la demanda insatisfecha y respetar, así mismo, las autorizaciones existentes en la ruta objeto del estudio.

Este proceso metodológico puede encontrarse aplicado en cualquier estudio de demanda que se realice en rutas sobre las cuales exista una oferta debidamente autorizada. Por esta razón no se comparte la manifestación del recurrente en el sentido de que la circular modifica las normas actuales y que solo tendría aplicación a futuro. Por otro lado, cuando se hace alusión a la Resolución No. 7811 de 2002, es porque al existir libertad de horarios las empresas podrán incrementar el número de horarios y por consiguiente las sillas ofrecidas en las rutas que legalmente tienen autorizadas.

Así las cosas, la Subdirección de Transporte habrá de confirmar las providencias impugnadas, R ES U E LV E ARTÍCULO PRIMERO.- Decidir los recursos de reposición interpuestos por la COOPERATIVA ESPECIALIZADA SUPERTAXIS DEL SUR LTDA., contra las Resoluciones 003475, 003476 y 003477 del 04 de agosto de 2006, en el sentido de confirmarlas en todas sus partes, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído […]” (Destacado fuera de texto). 5.

La Resolución núm. 001175 de 30 de marzo de 2009, mediante la cual el Director de Transporte y Tránsito resolvió los recursos de apelación interpuestos contra los actos citados supra. En el acto se indicó: “[…] RESOLUCIÓN No. 001175 DE 2009 (30 MAR 2009) Por la cual se deciden los recursos de apelación interpuestos por el Representante Legal de la COOPERATIVA ESPECIALIZADA SUPERTAXIS DEL SUR LTDA., contra las Resoluciones […] EL DIRECTOR DE TRANSPORTE Y TRÁNSITO En uso de las facultades legales, y en especial las conferidas por el Código Contencioso Administrativo y por los Decretos 2053 de 2003 y 171 de 2001 y, CONSIDERANDO […] Que con escritos radicados bajo los números MT- 56889, MT-56892 y MT-56894 del 05 de octubre de 2006, el Representante Legal de la COOPERATIVA ESPECIALIZADA SUPERTAXIS DEL SUR LTDA., interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación contra las resoluciones […].

Que por medio de la Resolución No. 002962 de julio 24 de 2007, se resolvieron los recursos de reposición, en el sentido de confirmas en todas sus partes la Resoluciones […]. CONSIDERACIONES DEL DESPACHO […] En virtud del principio de economía procesal consagrado en el Código Contencioso Administrativo, este Despacho considera pertinente acumular en la presente actuación administrativa los recursos de apelación interpuestos contra los actos administrativos […].

Como la inconformidad del recurrente se basa en que el estudio allegado por la empresa cumple con lo establecido en el Decreto 171 de 2001 y la Resolución 3202 de 1999, se hará una revisión general del mismo. Se debe partir que el objetivo de un estudio de oferta y demanda, es el de determinar las características cualitativas y cuantitativas del desplazamiento de los pasajeros por carretera en transporte intermunicipal, es decir, cuantificar la oferta (sillas ofrecidas) y la demanda (pasajeros movilizados por vehículo) que se presentan en puntos específicos (retenes) en los diferentes corredores de transporte de la red vial, identificando las preferencias del usuario en términos de vehículo, nivel de servicio, vía y hora.

Todo lo anterior con el fin de que la toma de decisiones responda a criterios de eficiencia en el servicio de transporte y a una utilización racional de los equipos. La información recolectada se constituye en el elemento fundamental para adoptar dichas decisiones, donde la calidad tanto en la toma como en el procesamiento y el análisis de la misma, son importantes para que la determinación que se profiera responda a las reales necesidades del servicio.

Partiendo de lo anteriormente expuesto, se tiene que no le asiste razón al recurrente por cuanto al revisar el trabajo de campo con su informe se encuentran una serie de falencias según la cuales se determinan que técnicamente no es viable acceder a las pretensiones de la empresa como son: |OBSERVACIONES |FOLIOS Y TOMO | |La hora de paso en la |19, 23, 29,34, 59, 73, | |encuesta no coincide con la |74, 91, 104, 113, 140, | |hora de paso en el aforo |155, 173, 181, 205 y | |respectivo. |206 del tomo l […]. | |El número de sillas y |97, 122, 129, 156 y 204 | |pasajeros en el formato de |del Tomo I; 1, 8, 33, | |aforo es diferente al |74, 145, 168 y 208 del | |registrado en la encuesta. |Tomo II […]. | |La clase de vehículo es |55, 68, 96 y 203 del | |diferente en el formato de |Tomo I; 193, 222 y 225 | |encuesta respecto al formato|del Tomo II; 2, 10, 11, | |de aforo correspondiente. |22, 70, 81, 88, 89, 128,| | |163, 174, 180 y 198 del | | |Tomo III […]. | |El nombre de la empresa en |49, 51, 58, 87 y 184 del| |el formato de aforo no |Tomo I; 5 del Tomo III; | |coincide con el anotado en |66, 148, 153 y 187 del | |la encuesta. |Tomo IV; 98 y 161 del | | |Tomo V […]. | |La placa en el formato de |19, 59, 80, 81, 121, | |encuesta es diferente a la |125, 134, 147, 153, 179 | |registrada en el formato de |y 192 del Tomo I; 28, | |aforo respectivo. |142, 158, 170, 220, 228 | | |y 230 del Tomo II. | |No es posible que el número |23, 45, 53, 87, 93, 112,| |de pasajeros encuestados sea|116, 126, 132, 133, 142,| |mayor que el número de |143, 144 y 160 del Tomo | |pasajeros aforados. |I; 39, 68 y 185 del Tomo| | |II; 6, 16, 18, 32, 40, | | |51, 91, 101 y 199 del | | |Tomo III. | |El origen – destino del |6, 61 y 104 del Tomo I; | |vehículo en el formato de |71 y 208 del Tomo II; 30| |aforo no concuerda con el |y 74 del Tomo III; 91 y | |origen – destino de la |152 del Tomo IV; 90 y | |encuesta correspondiente. |195 del Tomo V; 81 del | | |Tomo VIII. | |Algunos formatos de aforo y |42 y 56 del Tomo I; 76, | |encuesta se encuentran |77, 78, 79, 80, 81, 82, | |repetidos. |83 Tomo II […]. | |Existen muestras tomadas que|Las encuestas a folios | |no hacen parte del universo,|194 al 205 respecto al | |es decir, que se tiene |aforo 45.

Las encuestas | |formatos de encuesta de |a folios 15 al 23 | |vehículos que no fueron |respecto del aforo 61, | |aforados. |Las encuestas a folios | | |152 al 158 respecto del | | |aforo 127. | |Es inexplicable que sin |Tomo I, II, III, IV, V, | |existir registro alguno |VI y VII. | |sobre la preferencia de | | |nivel de servicio se | | |establezca que para las | | |rutas solicitadas el nivel | | |de servicio preferido por | | |los que requieren el | | |servicio es el básico. | | |No está soportado el |Tomo I, II, III, IV, V, | |recorrido solicitado para |VI y VII. | |las rutas según las | | |preferencias de los | | |pasajeros, máxime si se | | |tiene en cuenta las | | |alternativas que se pueden | | |encontrar para cubrir las | | |rutas. | | De las observaciones referidas se deduce que los datos obtenidos del procesamiento de la toma de información realizada, carecen de soporte técnico necesario que le permita al Ministerio de Transporte tomar una decisión basado en el estudio allegado por la Cooperativa Especializada Supertaxis del Sur Ltda. […].

Por otra parte es de anotar que el debido proceso está establecido como un conjunto complejo de circunstancias de la administración que le impone la ley para su ordenado funcionamiento. Dentro de aquellas circunstancias, se encuentran los medios, que el conocimiento jurídico denomina “RECURSOS”, a disposición de los administrados para defenderse de los posibles desaciertos de la administración […] lo que se garantizó a su representada y que originó la interposición de los recursos de la vía gubernativa objeto de la presente decisión. Sobre el argumento de que se violó el derecho a la igualdad, a que las leyes sean las mismas para todos, siendo todos los ciudadanos iguales a sus ojos e igualmente admisibles a todas las dignidades […].

Este Despacho considera que en ningún momento se ha vulnerado el citado derecho, puesto que su actuación se desarrolló desde el punto de vista de la vinculación con el servicio público como noción clave del derecho administrativo […]. Respecto a la presunta violación del debido proceso, es de anotar que la administración tiene el poder de revisar sus propios actos y de dejar sin efecto los que vulneran el ordenamiento jurídico […].

Por otro lado el debido proceso, tal como se desprende del artículo 29 de la Constitución Política, comprende el juzgamiento de acuerdo a las leyes preexistentes, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa, la publicidad del juicio, la prohibición de dilatar injustificadamente la tramitación, la controversia probatoria y la posibilidad de impugnación del acto respectivo.

Así las cosas, esta Dirección no advierte en la resolución impugnada violación de ese derecho al debido proceso que llevas implícita la salvaguarda del derecho de defensa por cuanto tal vulneración se presenta, verbigracia, cuando se configura un evento que ignore las formas de juzgamiento, nada de lo cual se advierte en el presente caso, principio este respetado por haberse fundamentado el acto administrativo recurrido en la normatividad que regula la materia, por lo que no se haya la razón al recurrente frente a los argumentos de índole jurídico, por lo que necesariamente las Resoluciones […] deberán ser confirmadas en su integridad, Del análisis efectuado a lo planteado por el apelante, necesariamente se debe concluir que los argumentos de fondo de los recursos de apelación, no determinan modificación respecto de los actos acusados, razón por la cual habrá de confirmarse la actuación surtida por la Subdirección de Transporte.

En mérito de lo expuesto este despacho, RESUELVE:

ARTÍCULO PRIMERO. - Decidir los recursos de apelación interpuestos por el Representante Legal de la COOPERATIVA ESPECIALIZADA SUPERTAXIS DEL SUR LTDA., contra las Resoluciones 003475, 003476 y 003477 del 04 de agosto de 2006, proferidas por la Subdirección de Transporte, en el sentido de confirmarlas en su integridad, por las razones expuestas en la parte motiva del presente acto administrativo […]”.

Problema jurídico 17. La Sala de la Sección Primera del Consejo de Estado, con fundamento en la demanda, la contestación a la demanda y las pruebas legal y válidamente aportadas al expediente determinará: 1. Si: i) la Resolución núm. 3475 de 4 de agosto de 2006, expedida por el Subdirector de Transporte del Ministerio de Transporte; ii) la Resolución núm. 3475 de 4 de agosto de 2006, expedida por el Subdirector de Transporte del Ministerio de Transporte; iii) la Resolución núm. 3477 de 4 de agosto de 2006, expedida por el Subdirector de Transporte del Ministerio de Transporte; iv) la Resolución núm. 2962 de 24 de julio de 2007, expedida por el Subdirector de Transporte del Ministerio de Transporte; y, v) la Resolución núm. 1175 de 30 de marzo de 2009, expedida por el Director de Transporte y Tránsito del Ministerio de Transporte; se deben anular por haberse expedido con: falta de motivación; violación del debido proceso; extralimitación en el ejercicio de funciones; violación del derecho a la igualdad; violación del principio a la buena fe; violación del principio a la confianza legítima; violación del derecho a la defensa; y violación del principio a la seguridad jurídica. 2.

En el caso de prosperar las pretensiones de nulidad, se deberá determinar si es procedente o no acceder al restablecimiento del derecho que se reclama. El marco normativo sobre el procedimiento para la adjudicación de rutas, horarios y áreas de operación de las empresas de transporte público terrestre automotor de pasajeros 18. Visto el numeral 5° del artículo 3.° de la Ley 105 de 30 de diciembre de 1993[19], sobre rutas para el servicio público de transporte de pasajeros, se entenderá por ruta para el servicio público de transporte “[…] el trayecto comprendido entre un origen y un destino, con un recorrido determinado y unas características en cuanto a horarios, frecuencias y demás aspectos operativos […]”; en la disposición se le confirió al Gobierno Nacional la facultad de establecer “[…] las condiciones para el otorgamiento de rutas para cada modo de transporte, teniendo en cuenta los estudios técnicos que se elaboren con énfasis en las características de la demanda y la oferta […]” (Destacado fuera de texto). 19.

Visto el artículo 5° ibídem, sobre definición de competencias, es atribución del Ministerio de Transporte “[…] la definición de las políticas generales sobre el transporte y el tránsito […]”. 20. Visto el artículo 5° de la Ley 336 de 20 de diciembre de 1996[20], el carácter de servicio público esencial del transporte público, implica “[…] la prelación del interés general sobre el particular, especialmente en cuanto a la garantía de la prestación del servicio y a la protección de los usuarios, conforme a los derechos y obligaciones que señale el Reglamento para cada Modo […]” (Destacado fuera de texto). 21.

Visto el artículo 89 ibidem, “[…] El Gobierno Nacional por medio del Ministerio de Transporte, dictará en el término de un año, contado desde la vigencia de esta ley, las reglamentaciones que correspondan a cada uno de los Modos de Transporte […]”. (Destacado fuera de texto). 22. Vista la Resolución núm. 3202 de 28 de diciembre de 1999[21], el Ministerio de Transporte adoptó “[…] el manual anexo con sus formatos, que hacen parte integral de la presente resolución, para adelantar las tomas de información por censo vehicular o aforos y por encuestas origen – destino, con miras a determinar las necesidades de movilización en el transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera […]” (Destacado fuera de texto). 23.

Vistos el numeral 4.° del manual anexo a la resolución citada supra, aquella tenía por finalidad establecer la metodología para “[…] recopilar la información de campo, obtenida a través de aforos y encuestas, en retenes definidos por el Ministerio de Transporte en algunos puntos de la red vial nacional, que permita cuantificar la oferta y la demanda de transporte público intermunicipal, determinando origen-destino, motivos de los viajes y preferencias de los usuarios […]”; igualmente indicó qué preguntas se debían hacer para establecer el origen-destino del vehículo de transporte, de los pasajeros y la vía utilizada para cumplir el recorrido; e indicó que las encuestas a los pasajeros permitían“[…] determinar realmente el volumen de pasajeros que viajan entre un origen y un destino de una ruta intermunicipal, constituyéndose así, en una herramienta importante para evaluar los estudios de transporte sobre necesidades insatisfechas de movilización de los usuarios, […]” (Destacado fuera de texto). 24.

Visto el numeral citado supra; indica que el trabajo de campo, para obtener la información de campo primaria, mediante aforos y encuestas, “[…] debe realizarse como mínimo durante tres (3) dpias consecutivos, durante las 24 horas, en condiciones normales de demanda. En aquellos lugares donde se presenten alteraciones de orden público o la operación de transporte sea limitada, esta toma de información podrá realizarse como mínimo durante 12 horas por cada día, en los dos (2) sentidos de circulación […]” (Destacado fuera de texto). 25.

Visto el numeral 4.2.3.3 de la Resolución núm. 3202 de 1999, sobre el encuestador, establece dentro de las obligaciones del encuestador, la siguiente: “[…] Diligenciar correctamente los formatos de aforo y/o encuesta […]” (Destacado fuera de texto). 26. Visto el numeral 4.3.4. ibídem, sobre el diligenciamiento de formatos, el procedimiento que estableció la parte demandada para registrar la información en los formatos de encuesta; necesaria para su posterior estudio y aprobación, fue el siguiente: “[…] El aforador diligenciará el formato correspondiente, siguiendo las instrucciones que se dan en el presente manual. […] 4

3.4. DILIGENCIAMIENTO DEL FORMATO RETÉN - REGIONAL. Escriba brevemente el nombre del retén o sitio donde se efectúa la toma de datos y el de la Regional del Ministerio de Transporte. Estos dos datos serán siempre los mismos […]. FECHA. Escriba la fecha en el orden indicado: primero el mes (MM), luego el día (DD) y el año (AA). HORA. Escriba Ia hora de inicio del diligenciamiento del formato deberá hacerse de forma continua, de 0 a 23, seguida de los minutos […] Nota: Si se trata del primer formato a diligenciar, la hora que se indicará será Ia de iniciación del turno. HOJA.

Numere en forma continua los formatos a medida que los vaya diligenciando, la numeración debe ocupar todas las casillas, AFORADOR. Escriba su nombre completo y claro, no utilice apodos o abreviaturas. CARACTERÍSTICAS DEL VIAJE DEL VEHÍCULO […] HOR PAS. (Hora de Paso). Anote aquí la hora de paso del vehículo por el retén, es decir, la hora en que está tomando los datos de ese vehículo específico […].

CLASE DE VEHÍCULO. Marque con una X " la casilla correspondiente a la clase de vehículo que se está aforando […]. EMPRESA. Escriba en forma clara el nombre de la empresa de transporte a la que corresponde el vehículo. Si decide utilizar abreviaturas, consulte con el coordinador de su retén a fin de evitar confusiones. Ejemplo: La anotación Chía en el formato, es confusa, ya que existen dos empresas: Flota Chía Ltda. y Autoservicio Chía Ltda. Siempre procure anotar el nombre completo de la empresa.

En caso de que el vehículo no tenga identificación de empresa alguna (Letreros o logotipos) y que tenga placa particular (amarilla) se anotará como "informal[pic] PLACA. Observe y anote la placa del vehículo en las casillas respectivas […]. [pic] Escriba en éste espacia la ruta que cubre el vehículo. N. SER. (Nivel de Servicio). Marque con una X la casilla correspondiente al nivel del servicio que presta el vehículo, [pic]teniendo en cuenta la siguiente información: […] Esta información deberá verificarse con el conductor. […] HOR DES.

(Hora de despacho). Pregunte al conductor la hora de despacho es decir, la hora en que inició el recorrido para iniciar el viaje. […] ORIGEN. Pregunte al conductor en qué ciudad o municipio inició la ruta (terminal de salida), es decir, dónde comenzó el viaje del vehículo para cubrir la ruta que está sirviendo. […] DESTINO. Pregunte al conductor el nombre de la ciudad o municipio en donde termina la ruta, es decir, el destino final.

Debe tener cuidado al tomar la información de origen y destino, ya que el conductor puede indicar en forma errónea como origen el último terminal por el que pasó y/o como destino, el próximo terminal de paso […]. VÍA. Si para ir del origen al destino hay varias vías (por diferentes carreteras), pregunte por qué vía hace el recorrido y anótela en forma abreviada.

Es conveniente que se formule la pregunta aún si sólo existe una vía entre el origen y destino. SILL (Número de sillas o puestos). Cuente la cantidad de sillas o puestos de que dispone el vehículo (tanto ocupadas como desocupadas), La cantidad de sillas, en algunos casos establece la diferencia entre una y otra clase de vehículo, así: […].

Si se considera necesario, se puede chequear la clase a la que corresponde el vehículo consultando la Tarjeta de Operación del vehículo, la cual se puede solicitar al conductor […]. Es importante que el número de sillas corresponda adecuadamente con la clase de vehículo: de lo contrario, la información será inconsistente.[pic] Ejemplo: Si el vehículo cuenta con 16 sillas, éste no puede quedar anotado corno buseta, clase de vehículo a la que correspondería es a la de microbús. Nota: No se contarán aquellas sillas que no corresponden originalmente al vehículo, es el caso de sillas plegables y espacios con cojinería que no son sillas en los microbuses, el uso eventual de butacas en los buses.

PAS. (Número de Pasajeros) Cuente y anote el número de pasajeros que van en el vehículo […]. Nota: Ni el conductor, ni los ayudantes del vehículo, ni los niños menores de diez años (es decir, los que normalmente van compartiendo silla con un mayor), se consideran como pasajeros […]. Al finalizar el turno, anote en el renglón de OBSERVACIONES del formato la hora en que suspendió la toma de información;

Además, deberá anular los renglones sobrantes del formato […]” (Destacado fuera de texto). 27. Visto el numeral 5.° de la Resolución núm. 3202 de 1999, sobre clasificación y envío de la información, establece que una vez de efectúe el trabajo de campo, la información se debe organizar por retén y/o terminal de transporte; luego, el coordinador debe revisar los datos registrados en cada casilla con la finalidad de que detecte las posibles inconsistencias y entregue un informe en el que “[…] manifieste las condiciones bajo las cuales se tomó la información, tales como problemas de orden público u otros inconvenientes presentados en el desarrollo de la misma […]; finalmente, la información “[…] se debe enviar a la Subdirección de Transporte de Pasajeros a más tardar una semana después de efectuada la toma de información de campo […]”. 28.

Visto el numeral 2.° del artículo 8.° del Decreto núm. 171 de 5 de febrero de 2001[22], sobre clasificación de la actividad transportadora de pasajeros por carretera, esta, atendiendo el nivel de servicio se clasifica en básico, lujo y preferencial de lujo; definiéndose el primero como “[…] aquel que garantiza una cobertura adecuada en todo el territorio nacional, estableciendo frecuencias mínimas de acuerdo con la demanda, cuyos términos de servicio y costo lo hacen accesible a todos los usuarios […]”. 29.

Visto el artículo 25 ibidem, sobre determinación de las necesidades de movilización, establece que “[…] Será el Ministerio de Transporte el encargado de determinar las necesidades y demandas insatisfechas de movilización, como de implementar las medidas conducentes para su satisfacción […]”; para tal efecto previó que “[…] Cuando los estudios no los adelante el Ministerio de Transporte, serán contratados por las empresas interesadas en el otorgamiento de nuevos servicios y elaborados por universidades, centros consultivos del Gobierno Nacional y consultores especializados en el área de transporte […]”; en consecuencia, respecto del procedimiento a seguir para realizar los estudios, dispuso: “[…] Hasta tanto la Comisión de Regulación de Transporte establezca nueva condiciones para la toma de información de campo, continuarán vigentes las señaladas en la Resolución 3202 de 1999 […]”.

(Destacado fuera de texto). 30. Visto el artículo 27 del Decreto núm. 171 de 2001, establecía que si el Ministerio de Transporte, determina que existe necesidad de un nuevo servicio de movilización, abrirá un procedimiento licitatorio el cual estará precedido de los términos de referencia correspondientes a los cuales deben sujetarse los proponentes. 31.

Visto el artículo 1.° de la Resolución núm. 007147 de 28 de agosto de 2001[23], expedida por el Ministerio de Transporte, establece que “[…] Los estudios que permitan determinar la existencia de demanda insatisfecha de movilización que tratan los Decretos 170, 171 y 175 del 5 de febrero de 2001, cuando no sean elaborados por la autoridad de transporte competente, serán realizados por Universidades, Centros Consultivos del Gobierno Nacional y Consultores Especializados en el área de transporte […]” (Destacado fuera de texto).

Acervo probatorio 32. La Sala procederá a apreciar y valorar, en conjunto, las pruebas aportadas por las partes, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 187[24] del Código de Procedimiento Civil; en concordancia con el artículo 176[25] del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con el problema jurídico planteado, en los siguientes términos: Pruebas documentales 1.

Copia de las solicitudes que la parte demandante radicó ante el Ministerio de Transporte los días 7[26], 12[27] y 19[28] de diciembre de 2005, con el fin de que le adjudicara las siguientes rutas: i) Ipiales - Medellín y viceversa por la vía Pasto - Popayán - Cali - Yotocó - Cartago - Pereira - Chinchiná; ii) Ipiales - Bogotá y viceversa por la vía Pasto - Popayán - Puerto Tejada - Palmira - Armenia - Ibagué; y iii) Ipiales - Bogotá y viceversa por la vía Pasto - Popayán - Cali - Palmira - Armenia - Ibagué. En las solicitudes la parte afirmó que las presentaba “[…] Cumpliendo con el procedimiento establecido en el artículo 29 del Decreto 171 de 2001, la Resolución 7147 de 2001 y en cuanto a la toma de información de campo la Resolución 3202 de 1999 […]”; además, manifestó de manera uniforme, en las tres solicitudes, lo siguiente: “[…] Previamente se sondearon varios sitios para punto de conteo en el corredor de análisis, llegando a deducir que el sitio por donde converge la población que genera viajes de interés regional para cooperativa, se podía ubicar en el sitio denominado CEBADAL jurisdicción del municipio de Tagua, departamento de Nariño, en la vía que conduce de Ipiales hacia Pasto.

La toma de información se efectuó durante tres (3) días consecutivos desde las 05:00 hasta las 21:00 horas, durante los días 27, 28 y 29 de septiembre de 2005, con cambio de turno cada ocho (8) horas. El horario correspondió a la jornada que la Policía de Carreteras sugirió, dada la situación de orden público en la región […]” (Destacado fuera de texto). 2.

Copia del documento que la parte demandante radicó el 26[29] de septiembre de 2005 ante la Alcaldía del Municipio de Tagua, Nariño, por medio del cual le informa que “[…] durante los días 26 a 30 de septiembre de 2005, se ha programado realizar toma de información de campo para cuantificar la oferta y demanda de servicio público de transporte de pasajeros por carretera, en los términos señalados en el Decreto 171 de 2001 y la Resolución 3202 de 1999 […]” (Destacado fuera de texto). 3.

Copia del documento que la parte demandante radicó el 26[30] de septiembre de 2005 ante el Comandante de la Estación de Policía de Carreteras de Nariño, por medio del cual le manifiesta, lo siguiente: “[…] durante los días 27, 28, 29 y 30 de septiembre de 2005, se ha programado realizar toma de información de campo para cuantificar la oferta y demanda de servicio público de transporte de pasajeros por carretera, iniciando el trabajo el día 27 a las 06:00 a.m. y finalizando el día 30 a las ‘7:00 a.m., siendo un total de tres días consecutivos durante las 24 horas del día, en los términos señalados en el Decreto 171 de 2001 y Resolución 3202 de 1999.

Para el desarrollo de esta actividad, se ubicará estación de conteo en el sitio denominado CEBADAL, donde se detendrán los vehículos públicos de pasajeros con el fin de aforarlos y hacer encuestas a los pasajeros. Con el fin de obtener éxito en la toma de información de campo, se requiere la presencia y apoyo de la Policía de Carreteras por lo tanto le solicito su valiosa colaboración […]”. 4.

Copia del documento expedido el 26[31] de septiembre de 2005 por el Comandante de la Estación de Policía de Carreteras de Nariño, por medio del cual contestó la petición de acompañamiento que le presentó la parte demandante, en el siguiente sentido: “[…] En atención a su solicitud de colaboración para realizar trabajo de campo, consistente en la detención de vehículos que prestan el servicio público de pasajeros, le informó que la colaboración será viable entre las 05:00 hasta las 21:00 horas, en los días solicitados por usted. Lo anterior por cuanto no se dispone del personal suficiente y por la actual situación de orden público […]” (Destacado fuera de texto). 5.

Siete carpetas que entregó la parte demandante a la parte demandada, que contienen la información primaria, aforos y encuestas a servicio público de transporte de pasajeros, y que se tomó en la estación de conteo Cebadal, Municipio de Tagua, Nariño, que sirvió para sustentar las solicitudes de otorgamiento de rutas. 6. Copia del escrito del recurso de reposición y en subsidio el de apelación que la parte demandante interpuso contra las Resoluciones núm. 3475, 3476 y 3477 de 4 de agosto de 2006, por medio de las cuales la parte demandada negó la adjudicación de las rutas que solicitó[32]. 7.

Memorando núm. MT-4530[33], sin fecha, emitido por el Grupo de Apoyo de la Dirección de Transporte y Tránsito del Ministerio de Transporte, en el que aclara que “[…] como la inconformidad del recurrente se basa en que el estudio allegado por la empresa cumple con lo establecido en el decreto 171 de 2001 y la Resolución 3202 de 1999 […]”, hizo una revisión íntegra del estudio técnico encontrando varias equivocaciones, las cuales agrupó en 11 observaciones que, posteriormente, sirvieron de fundamento para resolver el recurso de apelación interpuso contra las Resoluciones núm. 3475, 3476 y 3477 de 4 de agosto de 2006.

Caso concreto Primer cargo: Falta de motivación 33. La parte demandante sostuvo que la parte demandada, para expedir los actos administrativos acusados, no tuvo en cuenta los artículos 25 del Decreto núm. 171 de 2001; 29 de la Resolución núm. 7147 de 2001 del Ministerio de Transporte; y el capítulo 4.° de la Resolución núm. 3202 de 1999, donde los requisitos que exige la ley para obtener la adjudicación de rutas y horarios de transporte terrestre automotor, son: i) solicitud acompañada del estudio de oferta, demanda y determinación de las necesidades del servicio; y, ii) estudios avalados con la firma del representante legal de la empresa solicitante junto con la del profesional inscrito ante el Ministerio de Transporte. 34.

La Sala, para resolver el cargo planteado por la parte demandante, precisa señalar que la falta de motivación se ha entendido por esta Sección del Consejo de Estado, como “[…] un aspecto procedimental, formal, ya que ésta es la omisión en hacer expresos o manifiestos en el acto administrativo los motivos del mismo […]”[34] (Destacado fuera de texto); lo anterior está acorde con la jurisprudencia constitucional en la que, sobre la materia, se ha indicado: “[…] La motivación responde al principio de publicidad, entendiendo por tal la instrumentación de la voluntad como lo enseña Agustín Gordillo quien resalta su importancia así: La motivación del acto, contenida dentro de lo que usualmente se denomina “los considerandos” del acto, es una declaratoria de cuáles son las circunstancias de hecho y de derecho que han llevado a la emanación, o sea los motivos o presupuestos del acto; constituye por lo tanto la fundamentación fáctica y jurídica con que la administración entiende sostener la legitimidad y oportunidad de la decisión tomada y es el punto de partida para el juzgamiento de esa legitimidad.

De la motivación sólo puede prescindirse en los actos tácitos, pues allí no hay siquiera una manifestación de voluntad; salvo en ese caso, ella es tan necesaria en los actos escritos como en los actos verbales […]” (Destacado fuera del texto). 35. Para la Sala, de la lectura de los actos administrativos acusados y que se transcribieron supra, es evidente que en estos la parte demandada expresó las razones por las cuales consideraba que no era posible acceder a la solicitud de rutas que presentó la parte demandante; es decir, motivó su decisión; en consecuencia, si en criterio de la parte demandante, en los actos acusados se dejó de aplicar la normativa que relacionó, la legalidad de aquellos no podrá estudiarse desde la causal: falta de motivación. 36.

Para la Sala, lo que se expresó no implica que el argumento de la parte demandante no se deba estudiar; solo que, para verificarlo, el estudio debe partir de una perspectiva distinta: i) que las normas que se dicen desconocidas sí establezcan requisitos para presentar la solicitud de adjudicación de rutas y horarios de transporte público intermunicipal; y ii) comprobada la existencia de esos requisitos, que la parte demandada los omitió al momento de decidir la petición de la parte demandante. 37.

La Sala, atendiendo lo anterior, observa que: i) el artículo 25 del Decreto núm. 171 de 2001, transcrito supra, tuvo por finalidad principal fijar las competencias del Ministerio de Transporte relacionadas con la expedición de la normativa necesaria para determinar las necesidades y demandas insatisfechas de movilización; ii) la Resolución núm. 7147 de 2001 no tiene artículo 29; y iii) el capítulo 4.° de la Resolución núm. 3202 de 1999, transcrito supra, reglamenta la metodología para tomar la información de campo que se necesita para establecer la oferta y la demanda en el transporte público intermunicipal. 38.

Esta Sala, de las circunstancias expuestas en precedencia, concluye que la normativa que se indicó como vulnerada, no fijó los requisitos para presentar la solicitud de adjudicación de rutas y horarios de transporte público intermunicipal; por tanto, no se demostró que la parte demandada, con la expedición de los administrativos acusados, la vulneró; motivo por el cual se desestimarán los argumentos de la parte demandante.

Segundo Cargo: Violación del artículo 29 de la Constitución Política 39. La parte demandante sostuvo que la parte demandada omitió aplicar el artículo 12 del Código Contencioso Administrativo, según el cual, cuando la información o los documentos que se proporcionen, al iniciar una actuación administrativa, no sean suficientes para decidir, es obligación de la administración requerir al interesado, por una sola vez, para que la subsane; disposición que se extiende a las peticiones que en interés particular se presentan para el otorgamiento de rutas de transporte; sin embargo, la solicitud de la parte demandante se decidió sin requerirla previamente. 40.

La Sala, para resolver el cargo que plantea la parte demandada, transcribirá el artículo 12 del Código Contencioso Administrativo, sobre solicitud de informaciones o documentos adicionales, que prevé: “[…]

ARTÍCULO

12. SOLICITUD DE INFORMACIONES O DOCUMENTOS ADICIONALES. Si las informaciones o documentos que proporcione el interesado al iniciar una actuación administrativa no son suficientes para decidir, se le requerirá, por una sola vez, con toda precisión y en la misma forma verbal o escrita en que haya actuado, el aporte de lo que haga falta.

Este requerimiento interrumpirá los términos establecidos para que las autoridades decidan. Desde el momento en que el interesado aporte nuevos documentos o informaciones con el propósito de satisfacer el requerimiento, comenzarán otra vez a correr los términos pero, en adelante, las autoridades no podrán pedir más complementos, y decidirán con base en aquello de que dispongan […]” (Destacado fuera de texto). 41.

Esta Sala, del contenido de la norma transcrita supra, advierte que opera únicamente cuando la información o documento que proporcione el interesado, al momento de iniciar la actuación administrativa, no resulte suficiente para que la administración la decida; es decir, cuando la administración considere que la información o documentos presentados son suficientes, podrá tomar la decisión que estime pertinente de acuerdo con lo establecido en la ley. 42.

La Sección Primera del Consejo de Estado, sobre el particular, manifestó: “[…] Con todo, en lo que sí le asiste la razón es en afirmar, que en el presente caso la determinación adoptada por la entidad demandada, se hizo con fundamento en las falencias encontradas en el estudio técnico de la propuesta presentada, pero no en la ausencia de documentos, pues se insiste, la negativa en la adjudicación de la ruta solicitada por la demandante, obedeció a la falta de cumplimiento de los requisitos técnicos de la propuesta presentada.

Por lo anteriormente expuesto, esta Sala comparte la decisión de la primera instancia de desestimar la violación del artículo 12 CCA, pues lo que se observa es que el Ministerio no tenía la necesidad de requerir a la actora para que aclarara dudas o aportara documentos, pues lo que sucedió fue que la entidad descalificó la propuesta emitiendo un concepto técnico negativo, cuyas conclusiones se encuentran consignadas en el Formulario de Evaluación Número 000108 del 29 de junio de 2006, que hace parte integral de la Resolución 02973 del 14 de julio de 2006 objeto de demanda, visible a folios 42 al 44 del Cuaderno principal […]” (Destacado fuera de texto)[35]. 43.

En el caso bajo examen, el cargo que se planteó es impreciso porque no se concretan las razones específicas por las cuales se considera que la parte demandada debió requerir a la parte demandante para que subsanara la petición de rutas; tampoco se señala qué documentos o información adicional era la que se necesitaba para decidir la petición; es decir, no se acreditó el supuesto de hecho que exigía la ley y que le impedía a la parte demandada decidir de plano la petición de adjudicación de rutas y horarios que presentó la parte demandante; en consecuencia, se despachará desfavorablemente.

Tercer cargo: Extralimitación en el ejercicio de funciones 44. La parte demandante sostuvo que la parte demandada, para descalificar el estudio técnico que se presentó: i) le exigió un requisito que no está previsto en la ley: una certificación de alteración del orden público; y ii) adujo inconsistencias en el trabajo de campo, sin tener en consideración que en las encuestas existe un margen de error que le es inherente. 45.

La parte demandante sostuvo que no existe normativa para calificar los estudios; en consecuencia, no se puede aceptar que la revisión del estudio técnico quede al arbitrio de los servidores públicos quienes interpretan y aplican la norma. 46. La Sala, en este punto específico, observa que la parte demandada, en los actos administrativos acusados, transcritos supra, adujo varias razones para negar las solicitudes de adjudicación de rutas y horarios que presentó la parte demandante; entre estas, que no presentó certificación de autoridad competente sobre alteración de orden público. 47.

Esta Sala, para resolver este cargo, reitera su jurisprudencia sobre esta materia específica y en la que se dijo[36]: “[…] El inciso tercero del numeral 4º del Manual Anexo a la Resolución 03202 de 1999, establece lo siguiente: “(…) Toma de información primaria: se recopilará directamente en los retenes determinados como sitios de aforo y dentro de los vehículos o en terminales de pasajeros, para la realización de las encuestas a los usuarios.

Este trabajo de campo debe realizarse como mínimo durante tres (3) días consecutivos, durante las 24 horas, en condiciones normales de demanda. En aquellos lugares donde se presenten alteraciones de orden público o la operación del transporte sea limitada, esta toma de información podrá realizarse como mínimo durante 12 horas por cada día, en los dos (2) sentidos de circulación (…)”.

Efectivamente según la reglamentación transcrita, no se exige certificación que acredite la alteración del orden público, pero si la intención de COOTRAGAM era que se le reconociera que la toma de información la realizó durante los días 25, 26 y 27 de octubre de 2005 pero que en el horario entre las 20:00 y las 05:00 horas del día siguiente, no se detectó presencia de transporte público debido a problemas de alteración del orden público, era su deber acreditar dicha situación, pues no se trata de una presunción sino de una realidad tanto es así que el Ministerio de Transporte consciente de tal situación, previó la disminución de la cantidad de horas y de días para la toma de información, máxime cuando era una situación que beneficiaba a la empresa en su objetivo de lograr la adjudicación de la ruta solicitaba.

Y es que si bien es cierto, obra a folio 123 del cuaderno 1 de antecedentes del recurso de apelación, certificación de fecha 1 de septiembre de 2006 expedida por el Alcalde Municipal de Gamarra Cesar, en que acredita que “la movilización de transporte en horas nocturnas, no se presenta por cuanto la zona es de orden público, sobre todo el transporte de Morales (Bolívar) - Gamarra (Cesar); ya que el ferry lo cierran a las 6:00 p.m. Esta situación cubre el periodo en el cual su representada tomó la información de campo correspondiente a los días 25, 26 y 27 de octubre de 2005”, igualmente lo es que esta certificación bien podía haberla aportado COOTRAGAM desde el inicio de la actuación administrativa cuando radicó la solicitud de adjudicación de ruta el 5 de diciembre de 2005 y no, posterior a la fecha del 14 de julio de 2006 cuando se expidió la Resolución 02973, ya que ésta fue una de las razones para la negativa en la adjudicación. Por tanto, la Sala no observa que se hubiera extralimitado la entidad demandada al exigir requisitos o certificaciones no previstos en la legislación, pues de lo que se trataba era de que sustentara una afirmación que la misma empresa hizo en la propuesta que presentó y que justificaba “que en el periodo nocturno comprendido entre las 22:00 horas hasta las 05:00 horas, no se detectó la prestación de servicio público de transporte, lo cual obedece a situaciones de orden público en la región”, para lo cual la lógica indica que debía acreditar dicha afirmación mediante la certificación de la primera autoridad administrativa del lugar donde se tomó la información. Pero en gracia de discusión, si no se exigía la acreditación de la alteración del orden público que impidió la toma de la información en el horario nocturno, le asiste la razón al a quo al afirmar que le correspondía al Coordinador de estación entregar un informe en el que manifestara las condiciones bajo las cuales se tomó la información, el cual no obra en la solicitud de adjudicación de ruta, pues así lo exige el “Manual para determinar las necesidades de movilización en el transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera”, contenido en la anexo de la Resolución 03202 del 28 de diciembre de 1999, […]”. 48.

La Sala, en el caso sub examine observa que la parte demandante no aportó, con las tres solicitudes de adjudicación de rutas y horarios[37], un documento para demostrar que durante los días en que tomó los aforos y encuestas se presentaron alteraciones del orden público que le impidieron tomar la información durante las 24 horas de tres días consecutivos; en efecto, solo con el recurso de reposición y en subsidio el de apelación que interpuso contra los actos administrativos citados supra, aportó un documento por medio del cual el Comandante de la Estación de Policía de Carreteras de Nariño la manifestó que le podría colaborar entre las 5:00 y las 21:00 horas “[…] por falta de personal y por la actual situación de orden público […]”. 49.

Para la Sala, lo que manifestó el Comandante de la Estación de Policía de Carreteras de Nariño, en relación con la situación de orden público fue abstracto; es decir, ausente de claridad porque expedida la respuesta por el Comandante de la Policía de Carreteras de Nariño, con competencia en todo el departamento, no se pude determinar si los problemas de orden público que adujo se referían al punto específico en que se estableció el retén para llevar a cabo el trabajo de campo; o en general, a la totalidad del departamento de Nariño. 50.

No obstante lo anterior, si se entendiera que el documento que expidió el Comandante de la Policía de Carreteras de Nariño es válido, lo cierto es que el numeral 5.° de la Resolución núm. 3202 de 1999, sobre clasificación y envío de la información, exige que el coordinador entregue un informe en el que “[…] manifieste las condiciones bajo las cuales se tomó la información, tales como problemas de orden público u otros inconvenientes presentados en el desarrollo de la misma […]; sin embargo, el ingeniero encargado de la coordinación del estudio no manifestó que durante los días en que se llevó a cabo la toma de información se presentaron alteraciones al orden público y de qué tipo fueron, lo que corrobora el hecho de que en el caso concreto no se demostró que existió una causa de fuerza mayor que impidió recolectar la información durante las 24 horas de tres días consecutivos en los términos de ley. 51.

Conforme con lo anterior, la parte demandante no demostró que la información que entregó cumplía con los requisitos indispensables para determinar la verdadera oferta y demanda de pasajeros en las rutas solicitadas. 52. Para esta Sala, la circunstancia anotada, permitía que la parte demandada cuestionara la conclusión de la información que se le entregó porque la parte demandante “[…] no dio cumplimiento a lo señalado en el inciso tercero del numeral 4° del manual anexo a la Resolución núm. 3202 de 1999, por cuanto la toma de información mediante aforos y encuestas no se realizó durante 24 horas en 3 días consecutivos […]”. 53.

Esta Sala, adicional a lo anterior, no desconoce que con la demanda se aportó un documento que expidió el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE[38], a petición de la parte demandante; en este documento se indica que el margen de error, en las encuestas, lo establece el investigador y depende de los objetivos de la investigación y de la rigurosidad que se requiera; de ahí que un estudio de mercadeo pueda trabajarse con un margen de error del 10% mientras que investigaciones sociales o económicas del 5%; es decir, para las últimas el margen de error debe ser inferior. 54.

La Sala, por una parte resalta que la parte demandante no aportó prueba que permita determinar si en el estudio que contrató fijó un margen de error; y por la otra, en el estudio técnico que presentó ante la parte demandada no se hace manifestación sobre este particular; no obstante lo anterior, entendiendo que la investigación para prestar el servicio de transporte público de pasajeros tiene un componente social; se hará una breve relación de encuestas que permita advertir si el margen de error era bajo, no sin antes recordar que la información no se tomó durante las horas previstas en la ley; en consecuencia, se observa: i) folios 204 a 212 del cuaderno 2 de los antecedentes administrativos; formulario de “ESTUDIO DE CUANTIFICACIÓN DE OFERTA Y DEMANDA DE PASAJEROS […]”; vehículos encuestados: 22; se presentan errores en 8 vehículos por no corresponder a la clase de vehículo; el número de pasajeros es superior a las sillas ofertadas; doble marcación en la clase de vehículo; y el número de pasajeros encuestados no coincide con el número de pasajeros transportados; es decir, el margen de error asciende al 36%. ii) folios 195 a 203 del cuaderno 2 de los antecedentes administrativos; formulario de “ESTUDIO DE CUANTIFICACIÓN DE OFERTA Y DEMANDA DE PASAJEROS […]”; vehículos encuestados: 20; se presentan errores en 8 vehículos por no corresponder a la clase de vehículo; no coincide nivel de servicio; doble marcación en la clase de vehículo; y el número de pasajeros encuestados no coincide con el número de pasajeros transportados; es decir, el margen de error asciende al 40%. iii) folios 183 a 194 del cuaderno 2 de los antecedentes administrativos; formulario de “ESTUDIO DE CUANTIFICACIÓN DE OFERTA Y DEMANDA DE PASAJEROS […]”; vehículos encuestados: 22; se presentan errores en 5 vehículos por no corresponder a la clase de vehículo; encuestas con hora anterior a la hora en que entró a trabajar el aforador; es decir, el margen de error asciende al 22.7%. 55.

La Sala, de lo anterior observa, que a diferencia de lo que expresó la parte demandante, en principio el margen de error de las encuestas que presentó era alto; toda vez que de las que se revisó, la que menos porcentaje de error tiene, llega al 22,7%; sin contar que esta aumenta debido a que la muestra de información no se tomó durante las horas que, se insiste, exigía la ley.

Cuarto Cargo: Violación del derecho fundamental a la igualdad 56. La parte demandante aseguró que en asuntos similares; entre ellos para las rutas Bogotá - Villa de Leyva - Bogotá - Ventaquemada - Zipaquirá - Honda - La Mesa - Ibagué, que solicitó la Flota Águila Ltda., la parte demandada sí aplicó el procedimiento previsto en el Decreto núm. 171 de 2001; en consecuencia, las autoridades debieron dar el mismo trato a quien se encontraba en idéntica situación. 57.

La Sala advierte que el cargo de la parte demandada no es claro; sin embargo, entiende que su argumento se dirige a señalar que su petición de rutas y horarios no debió estudiarse por clase de vehículo sino por grupo vehicular, en los términos previstos en el Decreto núm. 171 de 2001; lo anterior, lo sustenta en el oficio MT- 7110.1 de 11 de febrero de 2002, donde el Director General de Transporte y Tránsito Automotor del Ministerio de Transporte, manifiesta que a partir de la expedición del Decreto núm. 171 de 2001, la fijación de la capacidad transportadora de las empresas se hará por grupos indistintamente de la clase de vehículo. 58.

La Sala, para decidir el cargo, precisa que la Resolución núm. 3202 de 1999, la expidió el Ministerio de Transporte, en ejercicio de sus atribuciones legales, con el fin de establecer el manual y los formatos para determinar las necesidades de movilización en el transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera; es decir, esta normativa, junto con sus anexos, prevé la manera como se deben realizar los estudios de campo para establecer la oferta y la demanda de pasajeros y que se deben aportar con la solicitud de asignación de rutas y horarios de transporte. 59.

El Decreto núm. 171 de 2001, expedido por el Presidente de la República con fundamento en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, a su vez reglamenta el servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera; es decir, su finalidad es distinta a la de la resolución citada supra, tanto que en el parágrafo transitorio del artículo 25, determinó que “[…] Hasta tanto la Comisión de Regulación de Transporte establezca nueva condiciones para la toma de información de campo, continuarán vigentes las señaladas en la Resolución 3202 de 1999 […]” (Destacado fuera de texto). 60.

Para la Sala la aclaración es importante porque la parte demandante sostiene que desde que se expidió el Decreto núm. 171 de 2001, en las solicitudes de adjudicación de rutas y horarios ya no es necesario agrupar los vehículos por clase sino por grupo; circunstancia por la cual la parte demandada no le podía exigir que, en su solicitud, agrupara los vehículos por clase; más aún cuando en otros casos ha aceptado presentar el parque automotor por grupo de vehículos. 61.

Para la Sala es cierto lo que manifestó la parte demandante; solo que en el caso concreto, revisada la actuación administrativa, no se observa que se haya violado la ley o desconocido el derecho a la igualdad, como pasa a explicarse. 62. El artículo 48 del Decreto núm. 171 de 2001 define la capacidad transportadora como el “[…] número de vehículos requeridos y exigidos para la adecuada y racional prestación de los servicios autorizados o registrados […]”; por lo tanto, la norma exige que las empresas acrediten “[…] como mínimo el 3% de capacidad transportadora mínima de su propiedad y/o de sus socios […]” (Destacado fuera de texto). 63.

Acorde con lo anterior, el artículo 50 ibidem prevé que, para que la racionalización de los equipos sea eficiente, la asignación de la clase de vehículos “[…] con la cual se prestará el servicio […]”, se agrupará según su capacidad así: Grupo A: 4 a 9 pasajeros; Grupo B: 10 a 19 pasajeros; y Grupo C: más de 19 pasajeros (Destacado fuera de texto). 64.

El artículo 51 ibidem, sobre unificación automática, concordante con lo anterior, estableció que las empresas podrán unificar la clase de vehículo de acuerdo con los grupos antes señalados; es decir, es cierto que las empresas, en las solicitudes de rutas y horarios, pueden establecer su capacidad transportadora agrupando por grupos (A, B y C) sus distintas clases de vehículos (campero, camioneta, van, bus, buseta, etc.); sin embargo, esta posibilidad hace relación únicamente al parque automotor con el cual la empresa solicitante prestará el servicio; esto porque la normativa no indica que en los estudios técnicos de campo de oferta y demanda de pasajeros, que sirven para presentar la solicitud de adjudicación de rutas y horarios, la capacidad transportadora de los vehículos aforados, debe fijarse por grupos y no por clase de vehículo. 65.

Lo anterior significa, de conformidad con el parágrafo transitorio del artículo 25 del Decreto núm. 171 de 2001, que los estudios técnicos de campo de oferta y demanda de pasajeros deben cumplir lo dispuesto en la Resolución núm. 3202 de 1999; normativa en la que, como quedó transcrito supra, exige que los estudios se presenten por clase de vehículo. 66.

Lo expuesto se corrobora en la Resolución núm. 01486 de 18 de junio de 2004[39], por medio de la cual el Ministerio de Transporte le adjudicó unas rutas, entre otras empresas, a la Flota Águila Ltda. 67. En el acto administrativo citado supra, producto de un procedimiento licitatorio abierto por la parte demandada luego de haber analizado: i) los estudios de campo de oferta y demanda de pasajeros; y ii) la solicitud de adjudicación de rutas y horarios; se fijó la capacidad transportadora de la Flota Águila Ltda. en los grupos B y C; es decir, para la Sala, contrario a lo que manifestó la parte demandante, la parte demandada no le dio un trato diferente; esto, porque el señalamiento de los grupos se hizo para fijar la capacidad transportadora de la empresa solicitante en los términos del Decreto núm. 171 de 2001 y no para determinar la oferta y la demanda de pasajeros de acuerdo con los estudios de campo. 68.

Esta Sala insiste en que no se violó derecho fundamental alguno de la parte demandante, porque la parte demandada, en los actos administrativos acusados, fue diáfana en manifestar que en “[…] el estudio presentado por la empresa Supertaxis determina la demanda total e insatisfecha de pasajeros y calcula la disponibilidad de horarios por grupo de vehículos incumpliendo los numerales 8.1.3., 8.1.4. y 8.1.5 del manual anexo a la Resolución núm. 3202 de 1999, donde se dispone que el análisis se debe realizar por clase de vehículo […]; es decir, negó la solicitud de rutas y horarios porque los estudios de campo que se presentaron no reunían los requisitos de la normativa vigente sobre la materia (Destacado fuera de texto). 69.

La Sala, respecto del argumento según el cual el Ministerio de Transporte ha conceptuado que lo estudios se deben establecer por grupo y no por clase de vehículo, observa que en los antecedentes administrativos existe copia del concepto MT-7171-1 de 22 de febrero de 2002[40], donde llama la atención en cuanto a que la capacidad transportadora de las empresas se debe establecer por grupos de conformidad con los artículos 50 y 51 del Decreto núm. 171 de 2001, indistintamente de la clase de vehículo; es decir, el concepto confirma que es la solicitud de rutas y horarios, donde se fija la capacidad transportadora de la empresa peticionaria, la que puede establecerse por grupos; no indicando nada en relación con los estudios técnicos de campo soporte de la solicitud; en consecuencia, el cargo no está llamado a prosperar.

Quinto, sexto y séptimo cargos: Violación de los principios a la buena fe; a la confianza legítima y a la seguridad jurídica 70. Destacó, en síntesis, que “[…] Se viola el principio de buena fe, pues, es evidente la violación de este mandato constitucional, por cuanto se desconoció los preceptos legales y técnicos que el Ministerio de Transporte ha adoptado e intempestivamente modificó los criterios jurídicos y técnicos aplicables […]”. 71.

La Sala advierte de la lectura de los cargos restantes, que el argumento de la parte actora está ligado a los cargos de violación a los principios a la confianza legítima y a la seguridad jurídica, en tanto asegura que por medio de la Circular MT-61154 de 23 de diciembre de 2005 se modificó la normativa que reglamentaba el otorgamiento de rutas de transporte lo anterior, constituyéndose lo anterior en un “[…] cambio jurídico no justificado o no advertido de manera franca, como lo es en la aplicación para resolver la petición de la COOPERATIVA ESPECIALIZADA SUPERTAXIS DEL SUR LTDA. […]”. 72.

Esta Sala considera que el cargo no está llamado a prosperar, por las siguientes razones: 1. El artículo 177 del Código de Procedimiento Civil; concordante con el artículo 167 del Código General del Proceso, sobre la carga de la prueba, determina que “[…] Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen […]”; es decir, es obligación de cada parte probar ante el juez la existencia, en su favor, del derecho que reclama por vía judicial; de ahí la existencia del principio general según el cual “[…] toda decisión judicial debe fundarse en las pruebas regular y oportunamente allegadas al proceso […]”[41]. 2.

La Sala observa que en el asunto bajo examen la parte demandante sostiene que en el procedimiento administrativo se le violaron una serie de principios de rango constitucional; para esto afirma que la parte demandada, por medio de la Circular MT-61154 de 23 de diciembre de 2005, la que aplicó a su solicitud de ruta, modificó la normativa que reglamentaba el otorgamiento de rutas de transporte; cambio jurídico intempestivo e injustificado; sin embargo, más allá de la afirmación que se hizo en la demanda, al expediente no se aportó una copia de la circular citada supra que permita a la Sala confrontarla para determinar sí, como se expuso en la demanda, el presunto acto administrativo introdujo modificaciones a la normativa reglamentaria para el otorgamiento de horarios y rutas para el transporte público de pasajeros por carretera; es decir, la parte demandante faltó a su deber de acreditó el supuesto de hecho de sus afirmaciones, motivo por el cual el cargo no está llamado a prosperar. 3.

Además de lo anterior, la Sala recuerda que la Sección Primera del Consejo de Estado conoció de una demanda que se presentó contra la Circular MT-61154 de 23 de diciembre de 2005; allí se concluyó que no correspondía a un acto administrativo pasible de control judicial[42]; lo anterior, porque “[…] es un instructivo interno, que contrario a lo que alega la actora, lo que está requiriendo o recordando el Ministro a los servidores encargados de otorgar rutas y horarios para el servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera, es que cumplan estrictamente las normas pertinentes cuando se trate de estudiar las solicitudes que se les presentan y como es apenas obvio, que si éstos no se cumplen, son inconsistentes o existen dudas sobre su veracidad, se niegue la petición […]”; es decir, por medio de la circular citada supra no se estableció normativa relacionada con el estudio de rutas y horarios de transporte público intermunicipal; tampoco se modificaron intempestivamente los criterios jurídicos y técnicos aplicables; por el contrario, se recordó la obligación de hacer cumplir los requisitos de ley en esta precisa materia; en consecuencia, el cargo no prospera.

Octavo cargo: Violación del derecho fundamental a la defensa 73. La parte demandante expresó que se violó el derecho fundamental a la defensa porque los actos administrativos acusados carecen de un “[…] estudio serio, como si lo fue el presentado por mí apoderada, que permita controvertir sus escasos y repetidos argumentos, para justificar la negación de la petición, violando flagrantemente el debido proceso […]”. 74.

Esta Sala, a diferencia de lo que manifiesta la parte demandante, considera que aunque en los actos administrativos acusados no se realiza un extenso estudio técnico y jurídico para sustentarlos; lo evidente es que, conforme a las razones que se anotaron en precedencia, sí existían inconsistencias en los estudios para que la parte demandada decidiera negar la solicitud de rutas y horarios que le presentó la parte demandante, motivo para negar la prosperidad del cargo.

Costas 75. Visto el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, sobre condena en costas, y atendiendo la conducta asumida por la parte demandante, la Sala considera que no se configuran los presupuestos previstos en la norma, por lo que no condenará en costas. Conclusiones de la Sala 76. En suma, atendiendo a que la parte demandante no logró desvirtuar la presunción de legalidad de los actos administrativos acusados porque la parte demandada: i) no violó los derechos al debido proceso y de defensa; ii) resolvió las peticiones de rutas y horarios con fundamento en la normativa vigente; iii) no incurrió en falta de motivación; y iv) no violó los principios a la buena fe, a la confianza legítima y a la seguridad jurídica; la Sala no accederá a las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley III.

RESUELVE

PRIMERO: NEGAR la nulidad de las resoluciones núm. 3475 de 4 de agosto de 2006; 3475 de 4 de agosto de 2006; 3477 de 4 de agosto de 2006; 2962 de 24 de julio de 2007; y 1175 de 30 de marzo de 2009, atendiendo las razones que se expusieron en la parte motiva de esta sentencia. En firme esta providencia, se ordena archivar el expediente. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta Consejero de Estado Consejera de Estado Aclara voto HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA ACLARACIÓN DE VOTO DE OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá D.C., veinticinco (25) de enero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-24-000-2010-00045-00 Actor: COOPERATIVA ESPECIALIZADA SUPERTAXIS DEL SUR LTDA Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE TRANSPORTE – MINTRANSPORTE De manera respetuosa aclaro mi voto respecto de la decisión adoptada por la mayoría de la Sala por las siguientes razones: I. Antecedentes La Sala definió la controversia de la referencia concluyendo lo siguiente en lo atinente al cargo de falta exceso de competencia: “46.

La Sala, en este punto específico, observa que la parte demandada, en los actos administrativos acusados, transcritos supra, adujo varias razones para negar las solicitudes de adjudicación de rutas y horarios que presentó la parte demandante; entre estas, que no presentó certificación de autoridad competente sobre alteración de orden público. 47.

Esta Sala, para resolver este cargo, reitera su jurisprudencia sobre esta materia específica y en la que se dijo: “[…] El inciso tercero del numeral 4º del Manual Anexo a la Resolución 03202 de 1999, establece lo siguiente: “(…) Toma de información primaria: se recopilará directamente en los retenes determinados como sitios de aforo y dentro de los vehículos o en terminales de pasajeros, para la realización de las encuestas a los usuarios.

Este trabajo de campo debe realizarse como mínimo durante tres (3) días consecutivos, durante las 24 horas, en condiciones normales de demanda. En aquellos lugares donde se presenten alteraciones de orden público o la operación del transporte sea limitada, esta toma de información podrá realizarse como mínimo durante 12 horas por cada día, en los dos (2) sentidos de circulación (…)”.

Efectivamente según la reglamentación transcrita, no se exige certificación que acredite la alteración del orden público, pero si la intención de COOTRAGAM era que se le reconociera que la toma de información la realizó durante los días 25, 26 y 27 de octubre de 2005 pero que en el horario entre las 20:00 y las 05:00 horas del día siguiente, no se detectó presencia de transporte público debido a problemas de alteración del orden público, era su deber acreditar dicha situación, pues no se trata de una presunción sino de una realidad tanto es así que el Ministerio de Transporte consciente de tal situación, previó la disminución de la cantidad de horas y de días para la toma de información, máxime cuando era una situación que beneficiaba a la empresa en su objetivo de lograr la adjudicación de la ruta solicitaba.

Y es que si bien es cierto, obra a folio 123 del cuaderno 1 de antecedentes del recurso de apelación, certificación de fecha 1 de septiembre de 2006 expedida por el Alcalde Municipal de Gamarra Cesar, en que acredita que “la movilización de transporte en horas nocturnas, no se presenta por cuanto la zona es de orden público, sobre todo el transporte de Morales (Bolívar) - Gamarra (Cesar); ya que el ferry lo cierran a las 6:00 p.m. Esta situación cubre el periodo en el cual su representada tomó la información de campo correspondiente a los días 25, 26 y 27 de octubre de 2005”, igualmente lo es que esta certificación bien podía haberla aportado COOTRAGAM desde el inicio de la actuación administrativa cuando radicó la solicitud de adjudicación de ruta el 5 de diciembre de 2005 y no, posterior a la fecha del 14 de julio de 2006 cuando se expidió la Resolución 02973, ya que ésta fue una de las razones para la negativa en la adjudicación. Por tanto, la Sala no observa que se hubiera extralimitado la entidad demandada al exigir requisitos o certificaciones no previstos en la legislación, pues de lo que se trataba era de que sustentara una afirmación que la misma empresa hizo en la propuesta que presentó y que justificaba “que en el periodo nocturno comprendido entre las 22:00 horas hasta las 05:00 horas, no se detectó la prestación de servicio público de transporte, lo cual obedece a situaciones de orden público en la región”, para lo cual la lógica indica que debía acreditar dicha afirmación mediante la certificación de la primera autoridad administrativa del lugar donde se tomó la información. Pero en gracia de discusión, si no se exigía la acreditación de la alteración del orden público que impidió la toma de la información en el horario nocturno, le asiste la razón al a quo al afirmar que le correspondía al Coordinador de estación entregar un informe en el que manifestara las condiciones bajo las cuales se tomó la información, el cual no obra en la solicitud de adjudicación de ruta, pues así lo exige el “Manual para determinar las necesidades de movilización en el transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera”, contenido en la anexo de la Resolución 03202 del 28 de diciembre de 1999, […]”. 48.

La Sala, en el caso sub examine observa que la parte demandante no aportó, con las tres solicitudes de adjudicación de rutas y horarios, un documento para demostrar que durante los días en que tomó los aforos y encuestas se presentaron alteraciones del orden público que le impidieron tomar la información durante las 24 horas de tres días consecutivos; en efecto, solo con el recurso de reposición y en subsidio el de apelación que interpuso contra los actos administrativos citados supra, aportó un documento por medio del cual el Comandante de la Estación de Policía de Carreteras de Nariño la manifestó que le podría colaborar entre las 5:00 y las 21:00 horas “[…] por falta de personal y por la actual situación de orden público […]”. 49.

Para la Sala, lo que manifestó el Comandante de la Estación de Policía de Carreteras de Nariño, en relación con la situación de orden público fue abstracto; es decir, ausente de claridad porque expedida la respuesta por el Comandante de la Policía de Carreteras de Nariño, con competencia en todo el departamento, no se pude determinar si los problemas de orden público que adujo se referían al punto específico en que se estableció el retén para llevar a cabo el trabajo de campo; o en general, a la totalidad del departamento de Nariño. 50.

No obstante lo anterior, si se entendiera que el documento que expidió el Comandante de la Policía de Carreteras de Nariño es válido, lo cierto es que el numeral 5.° de la Resolución núm. 3202 de 1999, sobre clasificación y envío de la información, exige que el coordinador entregue un informe en el que “[…] manifieste las condiciones bajo las cuales se tomó la información, tales como problemas de orden público u otros inconvenientes presentados en el desarrollo de la misma […]; sin embargo, el ingeniero encargado de la coordinación del estudio no manifestó que durante los días en que se llevó a cabo la toma de información se presentaron alteraciones al orden público y de qué tipo fueron, lo que corrobora el hecho de que en el caso concreto no se demostró que existió una causa de fuerza mayor que impidió recolectar la información durante las 24 horas de tres días consecutivos en los términos de ley. 51.

Conforme con lo anterior, la parte demandante no demostró que la información que entregó cumplía con los requisitos indispensables para determinar la verdadera oferta y demanda de pasajeros en las rutas solicitadas.” (Subrayas mías y negritas del original). II. Consideraciones Pues bien, a pesar de que el suscrito se encuentra de acuerdo al considerar que, en efecto, había lugar a negar las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho de los actos que se censuraban en el proceso de la referencia, disiento del razonamiento atinente a la manera cómo se resolvió el cargo de extralimitación en el ejercicio de las funciones, por las razones que paso a precisar: 2.1.

En efecto, la inconformidad que mostraba la actora estaba dirigida a enrostrar que sí había probado los problemas de orden público que impedían que la toma de muestras se efectuara durante las veinticuatro (24) horas en tres (3) días consecutivos en los retenes definidos para tal propósito. Para ello allegó la siguiente certificación: “En atención a su solicitud de colaboración para realizar trabajo de campo, consistente en la detención de vehículos que prestan el servicio público de pasajeros, le informó que la colaboración será viable entre las 05:00 hasta las 21:00 horas, en los días solicitados por usted. Lo anterior por cuanto no se dispone del personal suficiente y por la actual situación de orden público”.

El anotado documento respondió la petición radicada por la empresa actora el 26 de septiembre de 2005, mediante la cual requirió lo siguiente: “durante los días 27, 28, 29 y 30 de septiembre de 2005, se ha programado realizar toma de información de campo para cuantificar la oferta y demanda de servicio público de transporte de pasajeros por carretera, iniciando el trabajo el día 27 a las 06:00 a.m. y finalizando el día 30 a las ‘7:00 a.m., siendo un total de tres días consecutivos durante las 24 horas del día, en los términos señalados en el Decreto 171 de 2001 y Resolución 3202 de 1999.

Para el desarrollo de esta actividad, se ubicará estación de conteo en el sitio denominado CEBADAL, donde se detendrán los vehículos públicos de pasajeros con el fin de aforarlos y hacer encuestas a los pasajeros. Con el fin de obtener éxito en la toma de información de campo, se requiere la presencia y apoyo de la Policía de Carreteras por lo tanto le solicito su valiosa colaboración”.

(Subrayas mías). Vistas así las cosas, no es cierto que no se haya precisado el lugar en el que se presentaban problemas de orden público, pues la respuesta se circunscribió al lugar referido en la petición de la transportadora, aspecto este que permitía que tal prueba fuese valorada a efectos de darle aplicación al inciso tercero del numeral 4 del Manual Anexo de la Resolución 03202 de 1999, que indicaba que en los lugares en donde se presentaran alteraciones de orden público la toma de la información debe llevarse a cabo durante doce (12) horas por cada día, en los dos sentidos de circulación. Tampoco es cierto que el solicitante deba demostrar que en los días indicados se presentaron problemas de orden público, como lo afirma la providencia de la cual me aparto, pues es evidente que la disposición que permite la toma de muestras durante doce (12) horas no se expide para los eventos en los cuales la alteración se esté presentando, sino en aquéllos en los cuales se pueda presentar, dadas las condiciones de orden público en la ruta.

En esos términos me permito con todo respeto dejar sentado mi aclaración de voto, Fecha ut supra. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado ----------------------- [1] Por medio de apoderado. [2] “[…] Artículo 85. Acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La misma acción tendrá quien pretenda que le modifiquen una obligación fiscal, o de otra clase, o la devolución de lo que pago indebidamente […]”. [3] Decreto núm. 01 de 2 de enero de 1984. [4] Folios 168 a 198 del cuaderno núm. 1 del expediente. [5] “[p]or el cual se reglamenta el Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor de Pasajeros por Carretera” [6] “Por la cual se establece el manual y formatos para determinar las necesidades de movilización en el transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera” [7] “[p]or la cual se establecen los requisitos mínimos para quienes adelantan los estudios de oferta y demanda de transporte y se reglamenta su inscripción ante el Ministerio de Transporte” [8] “[…] Por el cual se suprimen y reforman regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios existentes en la Administración Pública […]”. [9] Folios 241 a 250 del cuaderno núm. 1 del expediente. [10] Por medio de apoderado a quien se le reconoció personería mediante providencia de 7 de octubre de 2014 (fl. 281 del cuaderno núm. 1 del expediente). [11] Folios 230 y 231 del cuaderno núm. 1 del expediente.

La demanda se rechazó por caducidad de la acción mediante auto proferido el 15 de febrero de 2010; mediante providencia proferida el 14 de octubre de 2010, la Sala resolvió el recurso de súplica interpuesto contra la decisión citada supra, en el sentido de revocarla y ordenar que se admitiera la demanda (Folios 221 y 228 del cuaderno núm. 1 del expediente). [12] Folio 281 del expediente. [13] Folio 283 del cuaderno núm. 1 del expediente. [14] Folio 293 del cuaderno núm. 1 del expediente. [15] Folios 208 a 210 del expediente. [16] “[…]

ARTÍCULO 128. COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN ÚNICA INSTANCIA. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: […] 1. De los de nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional o por las personas o entidades de derecho privado cuando cumplan funciones administrativas del mismo orden […]”. [17] “[…]

ARTÍCULO 308. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN Y VIGENCIA. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior […]”. [18] Se procede a transcribir los apartes más relevantes, sin perjuicio de las citas que se hagan al analizar cada uno de los cargos. [19] “Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones” [20] "Por la cual se adopta el estatuto nacional de transporte" [21] “Por la cual se establece el Manual y Formatos para determinar las necesidades de movilización en el transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera” [22] “Por el cual se reglamenta el Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor de Pasajeros por Carretera” [23] “Por la cual se establecen los requisitos mínimos para quienes adelanten lo estudios de oferta y demanda de transporte y se reglamenta su inscripción ante el Ministerio de Transporte” [24] “[…]

ARTÍCULO 187. Apreciación de las pruebas. Las pruebas deberán ser apreciadas en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin perjuicio de las solemnidades prescritas en la ley sustancial para la existencia o validez de ciertos actos […]”. [25] “[…]

ARTÍCULO 176. APRECIACIÓN DE LAS PRUEBAS. Las pruebas deberán ser apreciadas en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin perjuicio de las solemnidades prescritas en la ley sustancial para la existencia o validez de ciertos actos. El juez expondrá siempre razonadamente el mérito que le asigne a cada prueba […]”. [26] Folios 1368 a 1444 del cuaderno núm. 1 de los antecedentes administrativos. [27] Folios 1462 a 1546 del cuaderno núm. 1 de los antecedentes administrativos. [28] Folios 1551 a 1635 del cuaderno núm. 1 de los antecedentes administrativos. [29] Folio 1550 del cuaderno núm. 1 de los antecedentes administrativos. [30] Folio 1549 del cuaderno núm. 1 de los antecedentes administrativos. [31] Folio 57 del cuaderno núm. 1 del expediente. [32] Cuaderno núm. 4 de los antecedentes administrativos. [33] Folios 81 a 83 del cuaderno núm. 3 de los antecedentes administrativos. [34] Consejo de Estado.

Sección Primera. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 24 de Agosto de 2018. Número único de radicado 11001-03-24-000-2008-00388-00 (Acumulado). C.P. Oswaldo Giraldo López. [35] Consejo de Estado. Sección Primera. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 22 de octubre de 2015. Número único de radicado. 25000-23-24-000-2008-00076-01.

C.P. María Claudia Rojas Lasso. [36] Consejo de Estado. Sección Primera. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 22 de octubre de 2015. Número único de radicado. 25000-23-24-000-2008-00076-01. C.P. María Claudia Rojas Lasso. [37] Cuaderno núm. 1 de los antecedentes administrativos. [38] Folio 70 del cuaderno núm. 1 del expediente. [39] Folios 52 a 56 del cuaderno núm. 6 de los antecedentes administrativos. [40] Folios 54 y 55 del cuaderno núm. 5 de los antecedentes administrativos. [41] Consejo de Estado.

Sección Tercera. Subsección C. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 9 de mayo de 2011. Número único de radicación. 05001-23-26-000-1994-02376-01. C.P. Enrique Gil Botero. [42] Consejo de Estado. Sección Primera. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 7 de abril de 2011. Número único de radicación. 11001-04-24-000-2007-00079-00.

C.P. María Elizabeth García González.