11001-03-15-000-2020-04475-00 — Consejo de Estado

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Niega / CADUCIDAD D LA ACCIÓN EJECUTIVA / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - No configuración Teniendo en cuenta que el actor persiguió el pago de los intereses moratorios por el cumplimiento tardío de la sentencia de 23 de julio de 2010, que quedó ejecutoriada el 25 agosto del mismo año, este tenía hasta el 25 de febrero de 2017 para incoar su demanda ejecutiva de conformidad con lo dispuesto en los artículos 136 y 177 del CCA, que corresponde a 5 años y 18 meses.

No obstante, al haber sido presentada el 23 de agosto de 2017, como él mismo lo puso de presente, feneció su oportunidad y correspondía rechazar la demanda por caducidad de la acción. Así las cosas, advierte la Sala que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A no incurrió en defecto sustantivo por omitir la aplicación del Decreto 2196 de 2009 ni en desconocimiento de precedente; fue precisamente de la interpretación que la Sección Segunda del Consejo de Estado como órgano de cierre le dio a la citada norma que en la providencia de 9 de julio de 2020 reasumió la postura que afirma haber tenido en anteriores oportunidades para concluir que la demanda ejecutiva no fue presentada en el tiempo previsto por el artículo 136 del CCA, y por ello, se configuró la caducidad de la acción. NOTA DE RELATORÍA: Con aclaración de voto de la consejera Rocío Araújo Oñate, sin medio magnético a la fecha.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Bogotá, D.C., dieciséis (16) de diciembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04475-00(AC) Actor: VÍCTOR ÁLVARO FLÓREZ SALGADO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Procede la Sala a resolver la acción de tutela de la referencia, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 86 de la Constitución Política y los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015.

ANTECEDENTES 1. La tutela El señor VÍCTOR ÁLVARO FLÓREZ SALGADO, por conducto de apoderado judicial, presentó acción de tutela el 20 de octubre de 2020 contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, con el fin de que se le protejan sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Estimó vulneradas las anteriores garantías constitucionales con ocasión de la providencia de 9 de julio de 2020, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, revocó el auto de 7 de noviembre de 2017 proferido por el Juzgado Treinta Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá que había librado mandamiento de pago a favor del tutelante, dentro del proceso ejecutivo identificado con el número de radicado 11001-33-35-030-2017-00320-02, formulado por el señor Víctor Álvaro Flórez Salgado contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP -. 2.

Hechos La Sala resume los hechos relevantes de la tutela de la siguiente manera: 2.1. El 18 de septiembre de 2000 mediante Resolución N° 20856, CAJANAL le reconoció una pensión de jubilación al señor Flórez Salgado en cuantía de $569.107.14. 2.2. El 6 de mayo de 2002 por medio de Resolución N° 13813 se reliquidó la prestación social del accionante en cuantía de $625.648.10.

El 14 de julio de 2003, solicitó nuevamente la reliquidación de su pensión de vejez con la totalidad de factores salariales, no obstante, le fue negado dicho pedimento a través de auto N° 101387 de 8 de marzo de 2014. 2.3. En virtud de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, el 15 de mayo de 2009 el Juzgado Treinta Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá ordenó que se reliquidara y pagara la pensión de jubilación del señor López Salgado con la inclusión de las primas de servicios, navidad y vacaciones a partir del 1° de diciembre de 2000.

La citada decisión fue confirmada en sentencia de 23 de julio de 2010 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A. 2.4. Mediante Resolución N° UGM 015505 de 26 de octubre de 2011 se reliquidó la pensión de vejez del demandante en los términos señalados. 2.5. Por medio de Resolución N° 018607 de 5 de mayo de 2017 se adicionó al anterior acto administrativo, la siguiente disposición: “ARTÍCULO SEXTO: El Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional en cumplimiento al fallo objeto del presente acto administrativo, pagara (sic) la indexación ordenada en el artículo 178 del C.C.A, a favor del interesado, y el pago de los intereses moratorios en los términos del artículo 177 C.C.A., estarán a cargo de la UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCALES UGPP-, a favor del interesado y se liquidaran (sic) por la Subdirección de Nomina (sic) de Pensionados, siendo parte integral de ésta (sic) resolución la liquidación respectiva.

Parágrafo: Una vez sea incluida en nómina la presente resolución, la Subdirección de Nomina (sic) de Pensionados, deberá reportar a la Subdirección Financiera, la liquidación detallada de los intereses moratorios, a fin de que se efectúe la ordenación del gasto y el pago correspondiente según disponibilidad presupuestal vigente.”. 2.6.

El 23 de agosto de 2017 el señor Víctor Álvaro presentó acción ejecutiva contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP – en la que solicitó que se librara mandamiento de pago a su favor por la suma de $11.666.992 “por concepto de intereses moratorios derivados de la Sentencia proferida por el Juzgado Treinta Administrativo del Circuito de Bogotá de fecha de 15 de mayo de 2009, confirmada por la Sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A (…) desde la fecha de ejecutoria de la sentencia de 25 de agosto de 2010 hasta la fecha en que la Entidad demandada realizó el pago parcial del crédito judicial (25 de noviembre de 2012)…”. 2.7.

El Juzgado Treinta Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá mediante proveído de 7 de noviembre de 2017 libró mandamiento de pago por la referida suma, al encontrar que, aunque la UGPP había ordenado la reliquidación de la pensión de jubilación del actor, no pagó los intereses moratorios a partir del 25 de agosto de 2010, fecha de la ejecutoria de la sentencia que dio la orden. 2.8.

El 9 de julio de 2020 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A revocó el auto que libró mandamiento de pago, y en su lugar, declaró la caducidad de la acción. Señaló que los artículos 136 y 177 del CCA disponen que el término de caducidad de la acción ejecutiva derivada de sentencias judiciales “…es de 5 años contados a partir de la exigibilidad de la obligación, es decir que en total serán 5 años más 18 meses…”, por lo que al haber cobrado ejecutoria la providencia cuya ejecución se pretendía el 25 de agosto de 2010, el actor tenía hasta el 25 de febrero de 2017 para incoar la demanda ejecutiva, no obstante, lo hizo el 23 de agosto de ese mismo año. Mencionó que del contenido del Decreto 2196 de 12 de junio de 2009 no desprende que se suspendan los términos de caducidad y prescripción de las acciones que se pretendiesen impetrar contra Cajanal, “…contrario sensu nombró un liquidador quien se encargó de asumir la representación de la entidad en el interregno del proceso liquidatorio…”.

Respecto de la Ley 550 de 1999, precisó en virtud de los artículos 114 y 125 no era aplicable al proceso liquidatorio de Cajanal, pues al ser una Empresa Industrial y Comercial del Estado, no es de aquellas para las que a partir del 1° de julio de 2007 continuó vigente. 3. Sustento de la vulneración El tutelante estimó que la providencia de 9 de julio de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A incurrió en los siguientes defectos: 3.1.

Defecto sustantivo A su juicio, la autoridad judicial accionada no consideró que el proceso de liquidación de la extinta Cajanal inició mediante el Decreto 2126 de 12 de junio de 2009 y se prorrogó hasta el 11 de junio de 2013, fecha en la que se extinguió su vida jurídica de forma definitiva, “por lo que el término para ejercer la acción se encontraba suspendido” en virtud del fuero de atracción. 3.2.

Desconocimiento de precedente Invocó las siguientes decisiones judiciales del Consejo de Estado: - Sentencia de 25 de agosto de 2015 (exp. 25000-23-42-000-2015-01327-01, específicamente el siguiente aparte: “…Durante la negociación del acuerdo se suspende el término de prescripción y no opera la caducidad de las acciones respecto de los créditos contra el empresario.

En tales condiciones, por fuerza de la remisión normativa contenida en el inciso segundo del artículo 1° del Decreto Ley 254 de 2000, los términos de prescripción y de caducidad de las obligaciones a cargo de la extinta Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL no corrieron durante el tiempo que transcurrió en su liquidación administrativo que, según lo afirmado en la demanda, concluyó el 11 de junio de 2013.”. - Sentencia de 29 de marzo de 2016 (exp.25000-23-42-000-2015-01601-01) en la cual, en un caso similar, se revocó el auto que rechazó la demanda ejecutiva por caducidad de la acción. - Sentencia de tutela de 8 de junio de 2017 (exp. 11001-03-15-000-2016- 03422-01) en la que se dejó sin efectos una providencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, bajo los siguientes argumentos: “Se advierte, entonces, que la Sección Segunda del Consejo de estado ha sostenido en recientes pronunciamientos que, en las demandas ejecutivas que pretendan el cobro de obligaciones contenidas en providencias judiciales a cargo de Cajanal, el término de caducidad estivo suspendido durante el lapso en que duró el proceso de liquidación de esa entidad.

Es decir, que el tiempo transcurrido entre el 12 de junio de 2009 y el 11 de junio de 2013, no se computa para efectos de la caducidad de las demandas ejecutivas. (…)Lo anterior permite concluir que la autoridad judicial demandada desconoció el precedente de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que establece que en las demandas ejecutivas interpuestas con la UGPP, para el cobro de intereses moratorios por cumplimiento tardío de sentencia judiciales, el término de caducidad no transcurre entre el 12 de junio de 2009 y el 11 de junio de 2013, porque ese lapso se desarrolló el proceso de liquidación de Cajanal.”. - Sentencia de 8 de agosto de 2019 (exp. 25000-23-42-000-2015-05762-01), en la cual se revocó el auto que rechazó la demanda ejecutiva por caducidad de la acción bajo las siguientes consideraciones: “Suspensión de la caducidad para iniciar procesos ejecutivos contra Cajanal en Liquidación. La jurisprudencia de esta Corporación ha sido uniforme durante los últimos cuatro años al aceptar que el procedimiento liquidatorio de Cajanal ha implicado, tanto la imposibilidad de iniciar y continuar con procesos ejecutivos contra dicha entidad, como la suspensión de los términos con que los acreedores contaban para provocar ese tipo de medio de control.”. 4.

Pretensión constitucional En concreto la parte actora solicitó: “respetuosamente solicito se ORDENE al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A, para que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación del Fallo (sic) de Tutela (sic), revoque la providencia del 29 de agosto de 2019 y el Auto del 09 de Julio de 2020 y en su lugar se ordene confirmar la providencia del 4 de Septiembre de 2.019 por medio de la cual el Juzgado treinta Administrativo del Circuito de Bogotá ordenó seguir adelante con la ejecución por la suma de $11.666.992 en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCION SOCIAL – UGPP a favor del señor VICTOR (sic) ALVARO (sic) FLOREZ (sic) SALGADO identificada con cédula de ciudadanía No. 19.168.459, por concepto de intereses moratorios derivados de la Sentencia (sic) proferida por el Juzgado Treinta Administrativo del Circuito de Bogotá de fecha 15 de Mayo de 2009 confirmada por la Sentencia (sic) proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección A de fecha 23 de Julio de 2010, generados desde la fecha de ejecutoria de la sentencia (25 de Agosto de 2010) hasta la fecha en que la Entidad demandada realizó el primer pago parcial del crédito judicial (Noviembre de 2.012), de conformidad con lo establecido en el inciso 5º del artículo 177 del C. C. A. (Decreto 01 de 1984) desde el día siguiente en que la Entidad demandada realizó el primer pago parcial del crédito judicial (26 de Noviembre de 2012) hasta la fecha en que la Entidad en aplicación a lo dispuesto en el artículo 1653 del Código Civil, respecto a la imputación de pagos, en concordancia a lo dispuesto en el inciso 5º del artículo 177 del C. C. A. (Decreto 01 de 1984) hasta la fecha en que quede en firme la liquidación del crédito, en aplicación a lo dispuesto en el artículo 1653 del Código Civil respecto a la imputación de pagos, en concordancia a lo dispuesto en el inciso 5º del artículo 177 del C. C. A. (Decreto 01 de 1984).”. 5.

Trámite de la acción Por medio de auto de 10 de noviembre de 2020 la magistrada ponente admitió la tutela de la referencia, en consecuencia, ordenó notificar como demandados a los magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A. Como terceros con interés dispuso la vinculación del Juzgado Treinta Administrativo del Circuito de Judicial de Bogotá y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP -. 6.

Intervenciones 6.1. Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP - Por intermedio del subdirector de Defensa Judicial y Pensional estimó que la tutela de la referencia deviene en improcedente porque pretende convertir la acción constitucional en una tercera instancia. Mencionó que de acuerdo con los artículos 136 y 177 del CCA a partir de la ejecutoria del fallo de 25 de agosto de 2010, el accionante contaba con 5 años y 18 meses para acudir a la jurisdicción a presentar la acción, sin embargo, decidió presentarla 7 años y 18 días después, razón por la que operó la caducidad.

De otro lado, precisó que no demostró la posible existencia de un perjuicio irremediable o la afectación de la seguridad social y el mínimo vital, toda vez que sus derechos se encuentran protegidos gracias al pago mensual de una pensión de jubilación. Asimismo, que no puede utilizar la acción de tutela como mecanismo excepcional porque el juez natural ya se pronunció sobre el objeto del litigio en garantía del principio de la doble instancia, porque no se cumplen los requisitos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y porque su pretensión es de contenido económico, dado que pretende un pago pensional.

Concluyó que el fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A fue acertada, “…pues la caducidad es un presupuesto cuya operancia es insubsanable e impide al Juez cuando la advierte, proferir una decisión de fondo…”. 6.3. Pese a que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A y el Juzgado Treinta Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, fueron debidamente notificados del auto de 10 de noviembre de 2020, guardaron silencio.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia Esta Sala es competente para asumir la acción de tutela, según lo establecido por el Decreto No. 2591 de 1991, en concordancia con el Decreto No. 1069 de 2015 modificado por el Decreto No. 1983 de 2017 y el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2. Asunto bajo análisis Corresponde a la Sala determinar si de conformidad con los argumentos planteados en la demanda y las pruebas allegadas al plenario, la providencia de 9 de julio de 2020 incurrió en defecto sustantivo por no tener en cuenta el Decreto 2126 de 12 de junio de 2009, en virtud del cual estuvieron suspendidos los términos de caducidad y prescripción para interponer acciones ejecutivas contra Cajanal, y desconocimiento de precedente de distintas sentencias del Consejo de Estado por no tener en cuenta que el término de caducidad de las acciones ejecutivas contra Cajanal, hoy la UGPP, estuvo suspendido en virtud de su proceso liquidatorio que se surtió en contra de la primera de las entidades, y por ende, en la demanda ejecutiva presentada por el actor no se configuró la caducidad de la acción. Para el efecto se estudiará: (i) Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales;

(ii) Estudio de los requisitos de procedibilidad adjetiva, y, de superarse, iii) se abordará el análisis del caso concreto. 3. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Esta Sección, mayoritariamente, venía considerando que la acción de tutela contra providencia judicial era improcedente por dirigirse contra una decisión judicial.

Solo en casos excepcionales se admitía su procedencia, eventos éstos que estaban relacionados con un vicio procesal ostensible y desproporcionado que lesionara el derecho de acceso a la administración de justicia en forma individual o en conexidad con el derecho de defensa y contradicción. Sin embargo, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 2012[1] unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema.[2] Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.[3] Señaló la Sala Plena en el fallo en mención: «De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente».[4] Énfasis propio.

A partir de esa decisión de la Sala Plena, la Corporación modificó su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, estudia las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analiza si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente como expresamente lo indica la decisión de unificación. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los «fijados hasta el momento jurisprudencialmente».

Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014,[5] la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 de la Constitución Política y, por ende, el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características.

A partir de esa decisión, se dejó en claro que la acción de tutela se puede interponer contra decisiones de las Altas Cortes, específicamente, las del Consejo de Estado, autos o sentencias, que desconozcan derechos fundamentales, asunto que en cada caso deberá probarse y en donde el actor tendrá la carga de argumentar las razones de la violación. En ese sentido, si bien la Corte Constitucional se ha referido en forma amplia[6] a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, no ha distinguido con claridad cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo -improcedencia sustantiva- y cuáles impiden analizar el fondo del asunto -improcedencia adjetiva-.

Por tanto, se debe verificar que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) inmediatez; iii) subsidiariedad, es decir, el agotamiento de los mecanismos judiciales, ordinarios y extraordinarios de defensa, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.

Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la decisión a tomar será declarar improcedente el amparo solicitado y no se analizará el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá principalmente: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 4.

Examen de los requisitos: Procedencia adjetiva 4.1. Tutela contra sentencia de tutela La Sala no encuentra reparo alguno frente a este requisito, pues a través de la presente acción constitucional se cuestiona la decisión adoptada el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A en segunda instancia, dentro de la acción ejecutiva que se identifica con el número de radicado 11001-33-35-030-2017-00320-02. 4.2.

Inmediatez La tutela se ejerció en un término razonable, contado desde el día siguiente a la ejecutoria (art. 302[7] CGP) de la decisión cuestionada, toda vez que la sentencia de segunda instancia, que puso fin al proceso ordinario se profirió el 9 de julio de 2020, se notificó el 17 de septiembre del mismo año[8] y la acción constitucional se radicó el 20 de octubre de esta anualidad. 4.3.

Subsidiariedad Finalmente, la Sala encuentra que se supera este requisito, pues la parte actora no dispone de otros medios de defensa judicial ordinarios para debatir la providencia cuestionada, teniendo en cuenta que contra la decisión proferida en primera instancia el 7 de noviembre de 2017 por el Juzgado Treinta Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP - presentó recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A el 9 de julio de 2020, y frente a esta decisión no proceden más recursos o actuaciones.

En cuanto a los mecanismos extraordinarios establecidos, no proceden en el caso concreto, por no cumplirse con los presupuestos de los artículos 248 y 257 de la Ley 1437 de 2011. 5. Caso concreto Como quedó expuesto en los antecedentes de este proveído, la parte actora estimó que la providencia de 9 de julio de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección segunda, Subsección A incurrió en defecto sustantivo por desconocer el Decreto 2126 de 12 de junio de 2009, en virtud del cual estuvieron suspendidos los términos de caducidad y prescripción para presentar acciones ejecutivas contra Cajanal, y en desconocimiento de precedente de distintas sentencias del Consejo de Estado al haber encontrado configurada la caducidad de la acción ejecutiva presentada contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP -, dado que el término de caducidad estuvo suspendido en virtud del proceso liquidatorio por el que atravesó la extinta Cajanal.

Procederá la Sala a estudiar de forma conjunta los cargos endilgados contra la providencia de 9 de julio de 2020, teniendo en cuenta que los defectos invocados están estrechamente ligados y apuntan a que no operó la caducidad de la acción dentro de la demanda ejecutiva identificada con el radicado 2017-00320-02, presentada por el actor contra Cajanal, para a partir de dicho análisis establecer si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A transgredió los derechos fundamentales que el tutelante invoca por esta vía. 5.2.

Defecto sustantivo La Corte Constitucional, en sentencia de unificación SU-516 de 2019[9], sobre su configuración reiteró lo siguiente: «La Corte ha señalado que el defecto sustantivo parte del “reconocimiento de que la competencia asignada a las autoridades judiciales para interpretar y aplicar las normas jurídicas, fundada en el principio de autonomía e independencia judicial, no es en ningún caso absoluta”[10].

En consecuencia, este defecto se materializa cuando la decisión que toma el juez desborda el marco de acción que la Constitución y la ley le reconocen[11]. La jurisprudencia de este Tribunal, en diferentes decisiones[12], ha precisado los supuestos que pueden configurar este defecto, a saber: (i) Cuando existe carencia absoluta de fundamento jurídico.

En este caso la decisión se sustenta en una norma inexistente[13], derogada[14], o que ha sido declarada inconstitucional[15]. (ii) La decisión judicial tiene como fundamento una norma que no es aplicable por no ser pertinente[16]. (iii) A pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, su aplicación no resulta adecuada a la situación fáctica objeto de estudio como, por ejemplo, cuando se le reconocen efectos distintos a los señalados por el legislador[17].

(…) (v) La disposición aplicada se muestra injustificadamente regresiva[18] o claramente contraria a la Constitución[19]. (vi) Cuando un poder concedido al juez se utiliza para un fin no previsto en la disposición[20]. (vii) La decisión se funda en una interpretación no sistemática del derecho, omitiendo el análisis de otras disposiciones aplicables al caso[21].

(viii) El servidor judicial da una insuficiente sustentación o justificación de una actuación que afecta derechos fundamentales[22]. (…) (x) Cuando el juez se abstiene de aplicar la excepción de inconstitucionalidad[23]. Se trata de la aplicación de normas abiertamente inconstitucionales[24], o cuando al ser aplicadas al caso concreto se vulneran derechos fundamentales, razón por lo que debe ser igualmente inaplicada[25].

(xi) Cuando la providencia incurre en incongruencia entre los fundamentos jurídicos y la decisión. Esta situación se configura cuando la resolución del juez no corresponde con las motivaciones expuestas en la providencia[26]. Adicionalmente, esta Corte ha señalado[27] que una autoridad judicial puede incurrir en un defecto sustantivo por interpretación irrazonable[28] en, al menos, dos hipótesis: (i) cuando le otorga a la disposición jurídica un sentido y alcance que esta no tiene (contraevidente –interpretación contra legem–), o de manera injustificada para los intereses legítimos de una de las partes[29]; y (ii) cuando le confiere a la disposición infraconstitucional una interpretación que en principio resulta formalmente posible a partir de las varias opciones que ofrece, pero que en realidad contraviene postulados de rango constitucional o conduce a resultados desproporcionados, sacando la decisión del marco de la juridicidad y de la hermenéutica jurídica aceptable[30]»[31] 5.3.

Desconocimiento de precedente La Sala ha establecido que “es aquella regla creada por una Alta Corte para solucionar un determinado conflicto jurídico, sin que sea necesario un número plural de decisiones en el mismo sentido para que aquella sea considerada como precedente”. Se constituye también por las sentencias de constitucionalidad y de unificación, proferidas tanto por la Corte Constitucional como por el Consejo de Estado.

Sin embargo, resulta necesario advertir que “…debe aceptarse que no todas las decisiones judiciales que profieren las Altas Cortes, generan una regla o subregla, pues son el resultado de la aplicación al caso concreto de la norma que viene al caso, sin una actividad creadora del juez.”.[32] 5.4. Descendiendo al caso bajo estudio, se observa que el tutelante acusa la providencia de 9 de julio de 2020 proferida por la Subsección Segunda, Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca de defecto sustantivo y desconocimiento de precedente, al pasar por alto que en virtud del proceso de liquidación de Cajanal que se llevó a cabo entre el 12 de junio de 2009 y el 11 de junio de 2013, estuvieron suspendidos los términos de caducidad para presentar demandas ejecutivas contra dicha entidad, o la UGPP, que fue la que asumió sus funciones, y por ende, en su caso no operó el fenómeno de la caducidad de la acción. En primera medida, aclara esta Sala que en oportunidades anteriores[33] amparó los derechos fundamentales de algunos ciudadanos que acusaban providencias judiciales en las que en casos similares se les rechazó la demanda por caducidad de la acción ejecutiva que estos presentaban contra Cajanal o la UGPP, y se dejaron sin efectos dichas decisiones, bajo los siguientes argumentos: “…el tribunal accionado concluyó que el término caducidad de 5 años para exigir en sede judicial el cumplimiento del fallo del 23 de julio de 2009 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “B”, debía contabilizarse 18 meses después de la firmeza del mismo, es decir, desde el 18 de marzo de 2011, por lo que la accionante debía presentar la demanda correspondiente a más tardar el 19 de marzo de 2016, y dicha actuación tuvo lugar (según la providencia acusada) el 27 de enero de 2017.

No obstante lo anterior, la autoridad judicial no tuvo en cuenta que dichos términos se suspendieron con ocasión a la liquidación de CAJANAL. Al respecto, la Sección Segunda, Subsección “A”, del Consejo de Estado, dijo: “Como es de público conocimiento, la entidad condenada en la sentencia cuyo cumplimiento por vía ejecutiva se reclama, fue liquidada por mandato del Gobierno Nacional mediante Decreto 2196 de 2009 (…).

Uno de los sustentos normativos del precitado Decreto 2196 de 2009 lo fue el Decreto-Ley 254 de 2000, modificado por la Ley 1105 de 2006, el cual, en el inciso segundo de su artículo 1º, respecto de su ámbito de aplicación, consagró ‘…en lo no previsto en el presente decreto, deberán aplicarse, en lo pertinente, las disposiciones del estatuto orgánico del sistema financiero y del Código de Comercio sobre liquidación, en cuanto sean compatibles con la naturaleza de la entidad (…)’.

Para esos efectos se expidió la Ley 550 de 1999, aplicable a todas las entidades de carácter privado, público o de economía mixta que ejerzan alguna actividad financiera y de ahorro y crédito, consagrando en el inciso segundo del artículo 14 que ‘…Durante la negociación del acuerdo se suspende el término de prescripción y no opera la caducidad de las acciones respecto de los créditos contra el empresario’.

(Las subrayas por fuera del texto original). En tales condiciones, por fuerza de la remisión normativa contenida en el inciso segundo del artículo 1º del Decreto Ley 254 de 2000, los términos de prescripción y de caducidad de las obligaciones a cargo de la extinta Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL no corrieron durante el tiempo que transcurrió en su liquidación administrativo que, según lo afirmado en la demanda, concluyó el 11 de junio de 2013”.

(Las negrillas por fuera del texto original).”. Asimismo, como acertadamente lo adujo el señor Flórez Salgado, en las providencias cuyo precedente estimó desconocido (expedientes: 25000-23-42- 000-2015-01327-01, 25000-23-42-000-2015-01601-01 y 25000-23-42-000-2015- 05762-01), en todos los casos se revocó el auto que había rechazado la demanda por caducidad de la acción bajo el argumento que por el Decreto 2196 de 2009 y la Ley 550 de 1999, se suspendieron los términos de prescripción y de caducidad de las obligaciones a cargo de Cajanal desde el 12 de junio de 2009 hasta la liquidación de la entidad, que tuvo lugar el 11 de junio de 2013, esto es, por el espacio de cuatro (4) años.

No obstante, como lo indicaron el Tribunal accionado en el auto acusado y la UGPP en su intervención, mediante providencia de 12 de septiembre de 2019[34], de fecha más reciente que las decisiones en las que se sustenta el yerro bajo estudio, la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, al retomar el tema de la caducidad de los procesos ejecutivos en virtud del proceso liquidatorio por el que atravesó Cajanal dispuso lo siguiente: La Sala pone de presente que si bien el demandante en el recurso de apelación esgrimió algunos autos proferidos por el Consejo de Estado, en los cuales se dijo que el término de prescripción y caducidad de las obligaciones a cargo de la CAJANAL EICE –en liquidación- se entendería suspendido durante el proceso liquidatorio de la entidad, en virtud de una remisión normativa a la Ley 550 de 1999 y al Decreto 254 de 2000; esta Sala rectificará la posición asumida mediante providencia de 28 de marzo de 2019[35], puesto que se considera que no era necesario hacer tal remisión normativa para resolver el caso concreto, ya que el Decreto 2196 de 2009 y el Decreto 254 de 2000 prevén que los procesos de CAJANAL que se estuvieran tramitando y los que se llegaren a interponer, serían atendidos por el Liquidador, protegiendo la garantía de defensa del Estado.

En efecto, la remisión normativa está llamada a realizarse cuando la ley sobre determinado tema es incompleta, y se requiere que sea llenada con otros preceptos jurídicos. En aquellos casos en los cuales se esté estudiando la caducidad de la acción ejecutiva contra CAJANAL EICE –en liquidación- no es necesario hacer una remisión porque el Decreto 2196 de 2009 (mediante el cual se suprime y se ordena la liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social), previó que el representante legal de entidad referida era quien tenía la dirección de los procesos judiciales, por lo tanto no era necesaria la suspensión de los términos de caducidad y prescripción de las acciones contra la entidad; a contrario sensu, el legislador anticipó que sería el Liquidador quien se encargaría de la defensa técnica de la institución, hasta que ésta estuviera a cargo de la UGPP.

Esta aseveración fue ratificada en el parágrafo 2 del artículo 25 del Decreto 254 de 2000, sustento jurídico del Decreto 2196 de 2009. Sumado a esto, no se puede hacer una remisión normativa como se hizo en las providencias enunciadas en el recurso de alzada, porque el precepto jurídico para explicar la suspensión de los términos judiciales es el contenido en la Ley 550 de 1999[36], y esto solo ha sido contemplado para la reactivación empresarial y reestructuración de los entes territoriales, estatuto que no sería aplicable a las entidades de orden nacional como es el caso de CAJANAL EICE, lo que riñe con el principio de legalidad y descentralización.” (Subrayado énfasis de la Sala).

Del análisis efectuado por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, mediante el cual rectificó su criterio, se extrae que si bien es cierto que mediante el Decreto 2196 de 2009, que es en el que se sustenta el defecto sustantivo, se suprimió y se ordenó la liquidación de Cajanal, sucede que en el parágrafo 2° del artículo 22 se aclaró que dentro del proceso de liquidación quedaba en cabeza del liquidador de la entidad la atención de los procesos judiciales y demás reclamaciones en curso o que se llegaran a presentar en el interregno que transcurría hasta que culminara ese procedimiento, como se ilustra del contenido de la misma disposición: “Artículo 22.

Artículo modificado por el artículo 2 del Decreto 2040 de 2011. (…) Parágrafo 2. Con el propósito de garantizar la adecuada defensa del Estado, el Liquidador de la entidad, como representante legal de la misma, continuará atendiendo, dentro del proceso de liquidación y hasta tanto sean entregados a la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Para fiscales de la Protección Social - UGPP o al Ministerio de la Protección Social, según corresponda, conforme a lo previsto en el presente decreto, los procesos judiciales inventariados y demás reclamaciones en curso o los que llegaren a iniciarse dentro de dicho término…” (Negrillas de la Sala).

Asimismo, en el artículo 2° se dispuso que el régimen de liquidación de la entidad, por tratarse de una Empresa Industrial y Comercial del Estado del sector descentralizado del orden nacional, se sujetaría a lo dispuesto en el Decreto 254 de 2000 en cuyo artículo 25, parágrafo 2 se estableció que: “Con el propósito de garantizar la adecuada defensa del Estado, el liquidador de la entidad, como representante legal de la misma, continuará atendiendo, dentro del proceso de liquidación y hasta tanto se efectúe la entrega de los inventarios, conforme a lo previsto en el presente decreto, los procesos judiciales y demás reclamaciones en curso o los que llegaren a iniciarse dentro de dicho término".

Vale precisar, que acogiendo el mismo criterio que dispuso la Sección Segunda del Consejo de Estado en la citada providencia de 12 de septiembre de 2019, el Tribunal concluyó que: “…el artículo 14 de la Ley 550 de 1999 no es aplicable al proceso liquidatorio de CAJANAL, del cual vale decir la actora no prueba haberse hecho parte, y que las normas propias que ordenaron su supresión y liquidación no dispusieron de manera alguna la suspensión o interrupción del término de caducidad de las acciones que para este caso, está contenido en el Código Contencioso Administrativo.

Debe relevar la Sala que esta posición que inicialmente se tenía frente a este tópico, y la cual tuvo que ser modificada únicamente por cuanto el Consejo de Estado en diversas oportunidades a través de providencias en segunda instancia o incluso a través de acciones de tutela, así lo dispuso. Sin embargo, esta Sala readecúa su línea de decisión para nuevamente acoger la posición inicial de que el proceso liquidatorio de CAJANAL no interrumpió el término de caducidad de la acción ejecutiva, la cual además ha sido igualmente asumida recientemente por el Consejo de Estado, como en providencia de 12 de septiembre de 2019 dentro del expediente 2015-01191…”.

De ese modo, teniendo en cuenta que el actor persiguió el pago de los intereses moratorios por el cumplimiento tardío de la sentencia de 23 de julio de 2010, que quedó ejecutoriada el 25 agosto del mismo año, este tenía hasta el 25 de febrero de 2017 para incoar su demanda ejecutiva de conformidad con lo dispuesto en los artículos 136[37] y 177[38] del CCA, que corresponde a 5 años y 18 meses.

Respecto a la sentencia de tutela de 8 de junio de 2017 proferida dentro del expediente 11001-03-15-000-2016-03422-01, advierte la Sala que se trata de una decisión dictada en el marco de acciones de tutela, las cuales no tienen la connotación de ser regla de derecho sino que se trata de criterios auxiliares que pueden o no, ser tenidos en cuenta para sustentar una decisión judicial, por ende, su aplicación carece de obligatoriedad y carácter vinculante a la hora de abordar un caso aún con supuestos fácticos similares.

Por lo expuesto, se negará el amparo de los derechos fundamentales deprecados por el señor VÍCTOR ÁLVARO FLÓREZ SALGADO, toda vez que no se configuraron los defectos alegados contra la providencia de 9 de julio de 2020. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:

PRIMERO: NEGAR el amparo de los derechos fundamentales deprecados por el señor VÍCTOR ÁLVARO FLÓREZ SALGADO, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los terceros interesados, según el procedimiento previsto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: De no ser impugnada esta sentencia, dentro de los tres días siguientes a su notificación, ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, al día siguiente de la ejecutoria, conforme lo fija el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada Aclara voto LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081” ----------------------- [1] Sala Plena.

Consejo de Estado. Rad. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de Tutela - Importancia jurídica. Actor: Nery Germania Álvarez Bello. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. [2] El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. [3] Se dijo en la mencionada sentencia: «DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia». [4] Sala Plena.

Consejo de Estado. Rad. No. No. 11001-03-15-000-2009-01328- 01. Acción de Tutela - Importancia jurídica. Actor: Nery Germania Álvarez Bello. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. [5] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica.

Actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [6] Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. [7] «Las providencias proferidas en audiencia adquieren ejecutoria una vez notificadas, cuando no sean impugnadas o no admitan recursos. || No obstante, cuando se pida aclaración o complementación de una providencia, solo quedará ejecutoriada una vez resuelta la solicitud. || Las que sean proferidas por fuera de audiencia quedan ejecutoriadas tres (3) días después de notificadas, cuando carecen de recursos o han vencido los términos sin haberse interpuesto los recursos que fueren procedentes, o cuando queda ejecutoriada la providencia que resuelva los interpuestos».

Énfasis de la Sala. [8] Vía correo electrónico. [9] Corte Constitucional. (30 de octubre de 2019). Sentencia SU-516. Expedientes acumulados T-7.302.719 y T-7.475.739. [M. P. Antonio José Lizarazo Ocampo]. [10] «Corte Constitucional, Sentencia SU-210 de 2017». [11] «Corte Constitucional, Sentencias T-008 de 1998, C-984 de 1999 y T-156 de 2009». [12] «Corte Constitucional, Sentencias SU-515 de 2013, SU-168 de 2017, SU- 210 de 2017, SU-632 de 2017 y SU-116 de 2018». [13] «Corte Constitucional, Sentencia T-800 de 2006». [14] «Corte Constitucional, Sentencia T-205 de 2004». [15] «Corte Constitucional, Sentencias T-158 de 1993, T-804 de 1999, SU-159 2002 y T-800 de 2006». [16] «Corte Constitucional, T-189 de 2005». [17] «Corte Constitucional, Sentencia SU-159 de 2002». [18] Corte Constitucional, Sentencia T-018 de 2008. [19] «Corte Constitucional, Sentencia T-086 de 2007». [20] «Corte Constitucional, Sentencia T-231 de 1994». [21] «Corte Constitucional, Sentencias T-807 de 2004, T-790 de 2010 y T-510 de 2011». [22] «Corte Constitucional, Sentencias T-114 de 2002, T-1285 de 2005 y T- 086 de 2007». [23] «En la Sentencia T-808 de 2007, se expuso que “en cualquiera de estos casos debe estarse frente a un desconocimiento claro y ostensible de la normatividad aplicable al caso concreto, de manera que la desconexión entre la voluntad del ordenamiento y la del funcionario judicial sea notoria y no tenga respaldo en el margen de autonomía e independencia que la Constitución le reconoce a los jueces (Art. 230 C.P.).

Debe recordarse además, que el amparo constitucional en estos casos no puede tener por objeto lograr interpretaciones más favorables para quien tutela, sino exclusivamente, proteger los derechos fundamentales de quien queda sujeto a una providencia que se ha apartado de lo dispuesto por el ordenamiento jurídico”». [24] «Corte Constitucional, Sentencias T-572 de 1994 y SU-159 de 2002». [25] «Corte Constitucional, Sentencias T-572 de 1994, SU-172 de 2000 y SU- 174 de 2007». [26] «Corte Constitucional, Sentencia T-100 de 1998». [27] «Corte Constitucional, Sentencia T-1095 de 2012». [28] «Corte Constitucional, Sentencias T-1101 de 2005 y T-051 de 2009». [29] «Corte Constitucional, Sentencias T-765 de 1998, T-001 de 1999 y T-462 de 2003». [30] «Corte Constitucional, Sentencias T-079 de 1993 y T-066 de 2009». [31] Cursiva del texto original. [32] Consejo de Estado, Sentencia del 19 de febrero de 2015.

M.P. Alberto Yepes Barreiro. Rad. No. 11001-03-15-000-2013-02690-01. [33] Sentencias de tutela de 5 de julio de 2018, exp. 11001-03-15-000-2018- 00773-00, M.P. Rocío Araújo Oñate y de 4 de octubre de 2018, exp. 11001-03- 15-000-2018-01733-01, M.P. Alberto Yepes Barreiro. [34] Exp. 25000-23-42-000-2015-01191-01(0043-16), M.P. César Palomino Cortés. [35] Dentro del proceso con radicación 25000234200020170144301, número interno: 0740-2018, Consejero Ponente: César Palomino Cortés. [36] LEY 550 DE 1999.

NOTA DE VIGENCIA: Ley prorrogada hasta el 1o. de julio de 2007, vencido dicho término, se aplicará de forma permanente solo a las entidades territoriales, las descentralizadas del mismo orden y las universidades estatales del orden nacional o territorial de que trata la Ley 922 de 2004. Por la cual se establece un régimen que promueva y facilite la reactivación empresarial y la reestructuración de los entes territoriales para asegurar la función social de las empresas y lograr el desarrollo armónico de las regiones y se dictan disposiciones para armonizar el régimen legal vigente con las normas de esta ley.

(…) [37] Artículo 136. CADUCIDAD DE LAS ACCIONES. (…) 11. La acción ejecutiva derivada de decisiones judiciales proferidas por esta jurisdicción, caducará al cabo de cinco (5) años, contados a partir de la exigibilidad del respectivo derecho. La exigibilidad será la señalada por la ley o la prevista por la respectiva decisión judicial. [38] Artículo 177.

EFECTIVIDAD DE CONDENA CONTRA ENTIDADES PÚBLICAS. Cuando se condene a la Nación, a una entidad territorial o descentralizada al pago o devolución de una cantidad líquida de dinero, se enviará inmediatamente copia de la sentencia a quien sea competente para ejercer las funciones del ministerio público frente a la entidad condenada. El agente del ministerio público deberá tener una lista actual de tales sentencias, y dirigirse a los funcionarios competentes cuando preparen proyectos de presupuestos básicos o los adicionales, para exigirles que incluyan partidas que permitan cumplir en forma completa las condenas, todo conforme a las normas de la ley orgánica del presupuesto.

El Congreso, las Asambleas, los Concejos, el Contralor General de la República, los Contralores Departamentales, Municipales y Distritales, el Consejo de Estado y los tribunales contencioso administrativos y las demás autoridades del caso deberán abstenerse de aprobar o ejecutar presupuestos en los que no se hayan incluido partidas o apropiaciones suficientes para atender al pago de todas las condenas que haya relacionado el Ministerio Público.

Será causal de mala conducta de los funcionarios encargados de ejecutar los presupuestos públicos, pagar las apropiaciones para cumplimiento de condenas más lentamente que el resto. Tales condenas, además, serán ejecutables ante la justicia ordinaria dieciocho (18) meses después de su ejecutoria.