70001-23-33-000-2020-00309-01 — Consejo de Estado

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR AUSENCIA DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ / INTERPOSICIÓN TARDÍA E INJUSTIFICADA DE LA ACCIÓN DE TUTELA – Superó los seis meses para la presentación de la tutela / PLAZO RAZONABLE – Exigido para el ejercicio de la acción de tutela [L]a Sala encuentra que la providencia dictada por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Sincelejo el 16 de diciembre de 2019, fue notificada el 18 de diciembre del mismo año y cobró ejecutoria el 15 de enero de 2020, y que la acción de tutela fue presentada el 20 de octubre de 2020, es decir que pasaron más de 9 meses entre la ejecutoria de la providencia que aprobó la transacción propuesta por las partes ejecutante y ejecutada y la radicación de este mecanismo de amparo, lo que quiere decir que no se supera esta exigencia por haber trascurrido un término superior al plazo indicado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, proferida por la Sala Plena de esta Corporación. En la mencionada decisión, se resolvió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que el término de seis (6) meses es suficiente para acudir y solicitar el amparo de los derechos fundamentales que se estimen vulnerados con ocasión de providencias judiciales.

(…) Así las cosas, el ente territorial no esgrimió alguna razón que justificara la tardanza en la radicación de la tutela, pues la providencia que aprobó la transacción propuesta por las partes intervinientes en el proceso ejecutivo y que materializó la presunta vulneración que ahora alega el ente territorial fue la providencia del 16 de diciembre de 2019, cuyo contenido fue plenamente conocido por las partes a partir de la fecha de notificación de la misma.

En ese sentido, para realizar el análisis que alega el municipio tutelante debió ejercerse la acción constitucional, desde que se tuvo conocimiento de tal decisión, pues no se desconoce que se requiera de un tiempo razonable para ejercer la acción de tutela, ya sea por la complejidad de los casos o por alguna otra razón, no obstante, dicho término no puede desnaturalizar este medio que se caracteriza por ser un mecanismo de protección inmediata, que por tanto, debe ser ejercido dentro de un término razonable.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá D.C., tres (3) de diciembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 70001-23-33-000-2020-00309-01(AC) Actor: MUNICIPIO DE SUCRE Demandado: JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE SINCELEJO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: Tutela contra providencia judicial – Confirma improcedencia de la acción por no cumplir con el requisito de inmediatez SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver, la impugnación presentada por la parte actora contra el fallo del 5 de noviembre de 2020, proferido por el Tribunal Administrativo de Sucre, que declaró la improcedencia de la acción por no cumplir con el requisito adjetivo de subsidiariedad.

ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo 1. Con escrito radicado el 20 de octubre de 2020, según acta individual de reparto del Tribunal Administrativo de Sucre, la señora Elvira Julia Mercado Acevedo, actuando en calidad de Alcalde y representante legal del municipio de Sucre, departamento de Sucre, según credencial y acta de posesión, ejerció acción de tutela contra el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Sincelejo con el fin de que le sea amparado su derecho fundamental al debido proceso. 2.

La parte actora consideró vulnerada la referida garantía constitucional, con ocasión de la providencia dictada por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Sincelejo el 16 de diciembre de 2019, que aprobó con efectos de cosa juzgada la transacción suscrita por las partes, dentro del proceso ejecutivo con radicado No. 70001-33-33-005-2016-00236-00, que instauro la señora Luz Marina Lara Pérez contra el municipio de Sucre, departamento de Sucre. 1.2.

Pretensiones 3. Con base en lo anterior, el municipio accionante solicitó el amparo del derecho invocado y, en consecuencia, pidió: “…SEGUNDA: Como consecuencia de lo anterior, se le ordene JUZGADO 05 ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE SINCELEJO declarar la nulidad de todo lo actuado a partir del auto de fecha 16 de diciembre de 2020 el cual aprobó la transacción realizada entre los apoderados judiciales por estar viciado este de ilegalidad.

TERCERA: se ordene al JUZGADO 05 ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE SINCELEJO hacer la devolución de los dineros que por motivos de los embargos realizados sobre la cuenta maestra No. 48460508625, se encuentren a su disposición o estén convertidos en título judicial, con ocasión a los descuentos realizados a partir de la aprobación realizada mediante el auto de fecha 16 de diciembre de 2020 en el proceso radicado bajo el número 70001333300520160023600.

CUARTA: ADVERTIR, Que en caso de fallo a mi favor y el mismo no sea cumplido, se incurrirá en desacato a sentencia de tutela, lo cual será castigado con multa y arresto, además de compulsar copia a la fiscalía general de la nación por posible fraude a resolución judicial.”. 1.3. Hechos probados y/o admitidos 4. La Sala encontró demostrados los siguientes supuestos fácticos relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: 5.

En el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Sincelejo, se adelanta el proceso ejecutivo con radicado número 70001-33-33-005-2016- 00236-00 instaurado por la señora Luz Marina Lara Pérez contra el municipio de Sucre, en el cual mediante auto del 18 de enero de 2017, se ordenó al ente territorial demandado a pagar a la ejecutante la suma de $107.473.327.66, con el ajuste desde su exigibilidad hasta la liquidación del crédito. 6.

El 3 de mayo de 2017, la autoridad judicial, dispuso que se siguiera adelante con la ejecución para el cumplimiento de las obligaciones señaladas en el mandamiento ejecutivo. 7. El 9 de diciembre de 2019, los apoderados judiciales del municipio de Sucre, y de la señora Luz Marina Lara Pérez, presentaron al Juzgado Quinto Administrativo de Sincelejo un acuerdo de pago en el que pactaron la cancelación total de la obligación que adeuda el ente territorial a la ejecutante en la suma de $234.538.377.72, dinero que se pagaría en cuatro cuotas así: (i) $50.000.000 el 18 de diciembre de 2019;

(ii) $61.512.792.25 el 15 de enero de 2020; (iii) $61.512.792.25 el 15 de febrero de 2020; y, (iv) $61.512.792.25 el 15 de marzo de 2020; solicitando la aprobación a la transacción y una vez se realice el pago acordado se proceda a dar por terminado el proceso. 8. Por auto del 16 de diciembre de 2019, el Juzgado Quinto Administrativo de Sincelejo, resolvió aprobar con efectos de cosa juzgada la transacción propuesta, “…al encontrar el despacho que la transacción suscrita entre las partes cumple con las exigencias señaladas en la norma en cita, y que la misma no lesiona los intereses patrimoniales de la entidad demandada toda vez que se ajusta a la liquidación realizada por parte de la contadora que actúa ante los juzgados administrativos, y recae sobre la totalidad de las pretensiones de la demanda, procederá en consecuencia a impartirle su aprobación y a ordenar la terminación del proceso con efectos de cosa juzgada, una vez se cumpla con lo convenido en el acuerdo de pago”, providencia que fue notificada por Estado No. 060 del 18 de diciembre de 2019 y enviada al correo electrónico de la alcaldía de Sucre en la misma fecha. 9.

El 17 de enero de 2020, la alcaldesa electa del municipio de Sucre para el periodo constitucional 2020-2023, por medio de apoderada judicial, solicitó al Juzgado que oficiara a Bancolombia, sucursal Magangué, sobre lo resuelto en providencia del 16 de diciembre de 2019, en el sentido que se levantaran las medidas cautelares, petición a la que accedió la autoridad en proveído del 28 de enero de 2020. 10.

El 15 de julio de 2020, el apoderado judicial del ente territorial presentó escrito de incidente de desembargo, para liberar la cuenta de ahorros No. 48460508625 del Banco de Colombia y solicitó que se declarara la improcedencia de la medida cautelar y se devolvieran los recursos en ella consignados, ante lo cual el Juzgado en proveído del 30 de julio de 2020 negó las solicitudes. 11.

El 3 de agosto de 2020, el municipio tutelante interpuso recurso de reposición contra el auto del 30 de julio de 2020 “…y en consecuencia resolver dicho incidente conforme a los parametros (sic) establecidos por la ley (…) abstenerse de hacer la entrega de los títulos judiciales que están a órdenes del despacho en el proceso de referencia hasta tanto no sea resuelto el incidente de levantamiento de medida cautelar (…)”. 12.

En la misma fecha, el apoderado del municipio solicitó al Juzgado Quinto Administrativo de Sincelejo que “…se declare la ilegalidad del auto de fecha 16 de diciembre de 2019, mediante el cual se resolvió aprobar con efecto de cosa juzgada una transacción ilegal por la suma de $234.538.377 suscrita entre el abogado (…) quien actuaba en representación del municipio de Sucre, y (…) quien actuó como apoderado de la demandante Luz Marina Lara Pérez, por concepto del pago definitivo del proceso de la referencia”, insistiendo en sus argumentos de la inembargabilidad de los dineros retenidos, y aduciendo que la transacción suscrita no contó con la aprobación del Concejo Municipal y adicionalmente se comprometieron vigencias futuras. 13.

En providencia del 27 de agosto de 2020, el Juzgado Quinto Administrativo de Sincelejo negó el recurso de reposición interpuesto contra el auto del 30 de julio de 2020 y rechazó la solicitud de ilegalidad del proveído del 16 de diciembre de 2019. 14. El 28 de agosto de 2020, el ente territorial, interpuso recurso de reposición y apelación contra la decisión del 27 de agosto de 2020; además el 8 de septiembre de 2020, propuso incidente de nulidad, con fundamento en que “…la transacción debía contar con la aprobación del comité de conciliación del municipio y que se realizó sobre recursos de vigencias futuras y que debía contar con autorización del concejo municipal”. 15.

En auto del 15 de octubre de 2020 la autoridad judicial accionada, negó el recurso de reposición y rechazó la solicitud de nulidad procesal propuesta. 16. Sostuvo que ante el panorama fáctico descrito, “…es fácil concluir que el despacho no ha vulnerado los derechos fundamentales invocados, por las siguientes razones: (i) las medidas de embargo resultaban procedentes teniendo en cuenta que las obligaciones objeto de ejecución tiene como origen sentencias condenatorias proferidas en procesos ordinarios y son de carácter laboral, y se encuentran dentro de las excepciones al principio de inembargabilidad;

(ii) Dentro del mencionado proceso ejecutivo, el ente territorial no ejerció defensa alguna y al final resultó reconociendo la obligación cuando suscribió la transacción que fue aprobada por el despacho; el nuevo apoderado del ejecutado ha hecho uso de todos los recursos de ley e incluso del mecanismo de tutela, por lo que no se la ha vulnerado el debido proceso; sus solicitudes han sido resueltas en derecho;

(iii) en la actualidad las medidas de embargo se encuentran levantadas y no existen dineros retenidos”. 17. Destacó que de conformidad con el artículo 2469 del Código Civil, la transacción es un contrato en que las partes terminan extrajudicialmente un litigio pendiente o precaven un litigio eventual, de tal manera que, en el caso particular “…si el Municipio accionante considera que tiene vicios de ilegalidad, lo procedente es que acuda ante la jurisdicción contencioso administrativa ordinaria, a través del medio de control de controversias contractuales en el cual podrá discutir la legalidad de dicho negocio jurídico, y no dentro del proceso ejecutivo y mucho menos a través de una acción de tutela”. 1.4.

Fundamentos de la vulneración 18. El ente territorial accionante considera que el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Sincelejo incurrió en una vía de hecho al proferir el auto del 16 de diciembre de 2019 con el cual se aprobó la transacción propuesta por las partes intervinientes en el proceso ejecutivo, pues a juicio de la parte actora esa decisión está viciada de nulidad, toda vez que no se agotaron los requisitos legales para su perfeccionamiento. 19.

Por último, señaló que “…el procedimiento para la aprobación de vigencias futuras es una facultad previamente conferida por la ley a los órganos coadminístratelos (sic) de control político, como los concejos Municipales, distritales y asambleas en el caso de departamentos, por lo tanto dicha faculta (sic) en ningún momento, a (sic) sido atribuida por la normatividad a la rama judicial, lo que conlleva a una nulidad procesal en la aprobación del acuerdo de transacción que comprometía vigencias futuras de una entidad territorial y que de forma ilegal fue aprobada por un juez de la república, sin que el mismo le realizara el respectivo control de legalidad, esto es que viniera soportada con el acta de aprobación del consejo municipal”. 1.5.

Trámite de la acción de tutela 20. A través de auto del 22 de octubre de 2020, el magistrado ponente del Tribunal Administrativo de Sucre admitió la demanda de tutela y ordenó la notificación del Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Sincelejo y le solicitó el envío de copia del expediente ejecutivo. 21. Igualmente, vinculó como tercero con interés a la señora Luz Marina Lara Pérez, quien actúa como parte demandante del proceso ejecutivo radicado con número 70001-33-33-005-2016-00236-00. 1.6.

Intervenciones 22. Realizadas las notificaciones ordenadas, de conformidad con las constancias visibles en el expediente digital, se presentaron las siguientes intervenciones: 1.6.1. Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Sincelejo 23. A través de oficio del 23 de octubre de 2020, el titular del despacho solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela. 24.

Indicó que el proceso ejecutivo con radicado 70001-33-33-005-2016-00236- 00, inició teniendo como título ejecutivo las sentencias proferidas por el Juzgado 4º Administrativo de Descongestión de Sincelejo del 24 de octubre de 2013 y por el Tribunal Administrativo de Sucre del 14 de octubre de 2014, dentro del expediente ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, con número de radicación 2008-00049, promovido por la señora Luz Marina Lara Pérez contra el municipio de Sucre, en las que se condenó al ente territorial al reintegro de la demandante al cargo que ocupaba al tiempo de su desvinculación y al reconocimiento y pago de salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos desde que fue retirada del cargo hasta su reintegro. 25.

Señaló que mediante auto del 18 de enero de 2017, se libró mandamiento de pago a favor de la ejecutante y en contra del municipio de Sucre, decisión que fue notificada el 2 de febrero de 2017, frente a lo cual el ente territorial, constituyó apoderado judicial sin que éste ejerciera derecho de contradicción y defensa, pues no interpuso recursos ni propuso excepciones de mérito.

El 3 de mayo de 2017, se dispuso seguir adelante con la ejecución. 26. Sostuvo que la parte ejecutante, con memorial del día 16 de mayo de 2017, solicitó el decreto de medidas de embargo, a lo cual el despacho accedió por auto de 4 de octubre de 2017; luego, se fijaron nuevas medidas cautelares en proveído del 10 de noviembre de 2017. 27.

Agregó que, de manera insistente, en escritos del 1º de noviembre de 2018, 19 de febrero y 5 de septiembre de 2019, la parte ejecutante pidió nuevamente medidas de embargo, pero esta vez sobre recursos del sistema SGP. El juzgado, fundamentado en las excepciones contempladas por la jurisprudencia constitucional y contencioso administrativa, particularmente a la relativa a las obligaciones de carácter laboral, procedió a decretarlas el 15 de octubre de 2019, sin que esta providencia fuera objeto de recurso alguno. 28.

Adujo que finalmente, en memorial de 9 de diciembre de 2019, suscrito por los apoderados de las partes ejecutante y ejecutada, presentaron el “ACUERDO DE PAGO O TRANSACCION”, en el que éstos convinieron el pago de la obligación en cuatro cuotas con depósitos judiciales que serían constituidos con recursos de la cuenta de ahorros N° 48460508625 de BANCOLOMBIA, para lo cual pidieron la descongelación de los demás recursos de dicha cuenta una vez se expidieran los depósitos judiciales acordados, e igualmente solicitaron el levantamiento de medidas cautelares cuando se hubiera efectuado el pago total de la obligación e informárselo así a la mencionada entidad financiera. 29.

Manifestó que el juzgado, por auto del 16 de diciembre de 2019, resolvió aprobar la transacción suscrita entre las partes, ordenó oficiar a la entidad BANCOLOMBIA pusiera a disposición del despacho los depósitos judiciales conforme a lo pactado por las partes, dispuso también la entrega de los depósitos que fueran constituidos, se decretó el levantamiento de las medidas cautelares una vez se cumpliera con la entrega de los mentados depósitos, y se dio por terminado el proceso. 30.

Afirmó que el 17 de enero de 2020, la nueva administración del municipio ejecutado constituyó apoderado judicial, quien en su momento no manifestó inconformidad alguna respecto de la transacción suscrita por el ejecutante y el ejecutado, solo se limitó a pedir que se librara oficio a la entidad bancaria BANCOLOMBIA, respecto del cumplimiento del numeral cuarto del auto del 16 de diciembre de 2019, a lo que se accedió en proveído del 28 de enero de 2020. 31.

Resaltó que el municipio ejecutado, el 15 de julio de 2020, solicitó declarar la improcedencia de las medidas cautelares de embargo que pesaban sobre las cuentas del ente territorial y la devolución de los dineros, con fundamento en que los recursos objeto de la medida cautelar tenían carácter inembargable; el despacho judicial por auto del 30 de julio de 2020 negó dicha solicitud, contra este proveído el ejecutado presentó recurso de reposición, pero “…hasta este momento procesal, la parte ejecutada nada dice acerca del documento que contiene la transacción”. 32.

Indicó que el 13 de agosto de 2020, el ente ejecutado pidió la ilegalidad del auto del 16 de diciembre de 2019, insistiendo en sus argumentos de la inembargabilidad de los dineros retenidos, y aduciendo que la transacción suscrita no contó con la aprobación del Concejo Municipal y adicionalmente se comprometieron vigencias futuras. 33. Destacó que en providencia del 27 de agosto de 2020, el juzgado negó el recurso de reposición y rechazó la solicitud de ilegalidad, decisión que fue objeto de reposición y apelación el 28 de agosto de la misma anualidad por el ente territorial; además el 8 de septiembre de 2020, propuso incidente de nulidad, con fundamento en que “…la transacción debía contar con la aprobación del comité de conciliación del municipio y que se realizó sobre recursos de vigencias futuras y que debía contar con autorización del concejo municipal”. 34.

Precisó que en auto del 15 de octubre de 2020 se negó la reposición y se rechazó la solicitud de nulidad. 35. Sostuvo que ante el panorama fáctico descrito, “…es fácil concluir que el despacho no ha vulnerado los derechos fundamentales invocados, por las siguientes razones: (i) las medidas de embargo resultaban procedentes teniendo en cuenta que las obligaciones objeto de ejecución tiene como origen sentencias condenatorias proferidas en procesos ordinarios y son de carácter laboral, y se encuentran dentro de las excepciones al principio de inembargabilidad;

(iii) en la actualidad las medidas de embargo se encuentran levantadas y no existen dineros retenidos”. 36. Resaltó que de conformidad con el artículo 2469 del Código Civil, la transacción es un contrato en que las partes terminan extrajudicialmente un litigio pendiente o precaven un litigio eventual, de tal manera que, en el caso particular “…si el Municipio accionante considera que tiene vicios de ilegalidad, lo procedente es que acuda ante la jurisdicción contencioso administrativa ordinaria, a través del medio de control de controversias contractuales en el cual podrá discutir la legalidad de dicho negocio jurídico, y no dentro del proceso ejecutivo y mucho menos a través de una acción de tutela”. 37.

Por último informó que esta es la segunda oportunidad en la que el municipio tutelante acude a la vía de tutela para controvertir decisiones adoptadas dentro del proceso ejecutivo, en el cual se presentó una transacción o acuerdo de pago celebrada entre las partes; indicó que la primera acción constitucional fue instaurada contra el Juzgado Quinto Administrativo de Sincelejo, el Juzgado Noveno Administrativo de Sincelejo y otras autoridades y fue radicada con el número 2020-00254, en la que se profirió sentencia el 29 de julio de 2020 que declaró su improcedencia. 1.6.2.

Luz Marina Lara Pérez 38. En escrito del 11 de noviembre de 2020, solicitó que se declarara impróspera la acción constitucional, en cuanto está sujeta a la acreditación de cada uno de los requisitos de carácter general y, por lo menos, una de las causales específicas y la parte actora no demostró ninguno. 39. Indicó que las actuaciones procesales impartidas por el Juzgado Quinto Administrativo de Sincelejo dentro del proceso ejecutivo están revestidas de legalidad y con ellas no se vulnera el debido proceso del ente territorial, por el contrario, siempre se le ha respetado el debido proceso, a pesar de que sus actuaciones han sido temerarias y mal intencionadas. 40.

Resaltó que “…fueron las partes que decidieron transar un proceso que luego hizo tránsito a cosa juzgada y que ya prácticamente me lo han pagado en un 80% donde ha mediado la cosa juzgada a la luz de la sentencia C-228 de 2015, que indicó que ‘(…) la cosa juzgada tiene una función negativa, que consiste en prohibir a los funcionarios judiciales conocer, tramitar y fallar sobre lo ya resuelto, y una función positiva, que es proveer seguridad a las relaciones jurídicas, de cara a lo anterior al aprobarse la transacción y al darse por termino el proceso de la referencia no se podría retrotraer lo que hoy pretende la parte demandada”. 1.7.

Sentencia de primera instancia 41. El Tribunal Administrativo de Sucre, dictó sentencia el 5 de noviembre de 2020, en la cual resolvió declarar la improcedencia de la acción por no cumplir con el requisito de subsidiariedad, al encontrar que: “…es claro entonces que contra el auto de fecha 16 de diciembre de 2019, aprobatorio de la transacción, procedía el recurso de apelación, por la disposición especial contenida en el artículo 312 del CGP, en concordancia con lo señalado en el numeral 3 del artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, pues la decisión además de aprobar el acuerdo, también dispone la terminación del proceso.

Sin que las partes presentaran reparo alguno contra dicha providencia, quedando en firme. Así las cosas, le correspondía al Municipio de Sucre como parte procesal, agotar los recursos procedentes en contra de la decisión acusada, indistintamente de que se hubiese presentado un cambio de administración, pues el derecho fundamental al debido proceso que se acusa como vulnerado, le pertenece propiamente al Municipio de Sucre como entidad pública, no a su representante.

Lo anterior, sin perjuicio de las responsabilidades de orden administrativo, disciplinario y fiscal que puedan caberle a los respectivos funcionarios en razón de su actuar. La ejecutoria de las providencias no se afecta o altera, ni está sujeta ni condicionada en modo alguno, por el cambio de representante legal de las entidades públicas.

(…) En síntesis, en atención a que los requisitos generales para la procedencia de la tutela contra providencia judicial deben cumplirse estrictamente, en consonancia con la naturaleza subsidiaria de la acción de amparo, la Sala estima que la acción objeto de estudio es improcedente, en el entendido que el agotamiento efectivo de los recursos y mecanismos ordinarios de defensa judicial, no sólo es un acto de diligencia exigible a las partes frente a sus propios asuntos procesales, sino un requisito necesario para la procedencia de la acción de tutela como mecanismo de defensa”. 1.8.

Impugnación 42. Por medio de escrito enviado el 11 de noviembre de 2020 al buzón web de la Secretaría del Tribunal Administrativo de Sucre, la parte actora impugnó el proveído de primera instancia del 5 de noviembre de 2020, notificado por correo electrónico el 10 de noviembre de 2020. 43. Adujo que respeta la decisión de primera instancia, pero no la comparte, pues insistió en que la providencia del 16 de diciembre de 2019, debe ser anulada en cuanto la transacción no contaba con la aprobación del Comité de Conciliación del ente territorial, además de que se comprometieron vigencias futuras sin la autorización del Concejo Municipal.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 44. Esta Sala es competente para conocer de la impugnación del fallo de tutela del 5 de noviembre de 2020, dictado por el Tribunal Administrativo de Sucre, de conformidad con los artículos 32 del Decreto 2591 de 1991 y 2.2.3.1.1.3 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 1983 de 2017 y el Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.2.

Cuestión previa 45. Con ocasión de la declaratoria del Estado de emergencia económica, social y ecológica por parte del Gobierno nacional mediante el Decreto No. 417 del 17 de marzo de 2020 y el contagio a gran escala de la pandemia del COVID - 19, el Consejo Superior de la Judicatura, profirió varios Acuerdos mediante los cuales se ordenó la suspensión de los términos judiciales y se decretaron medidas transitorias para preservar el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, exceptuando el trámite, decisión y notificación de la acción de tutela y los habeas corpus. 46.

Con posterioridad, mediante Acuerdo PCSJA20-11567 proferido por el Consejo Superior de la Judicatura, se dispuso levantar la suspensión de términos judiciales y administrativos en todo el país, a partir del 1º de julio de 2020, según lo dispuesto en su artículo 1º. 2.3. Legitimación en la causa 47. En primer lugar, se tiene que la señora Elvira Julia Mercado Acevedo, actúa como representante legal del municipio de Sucre, en calidad de Alcalde según credencial y acta de posesión, que adjunto al expediente. 48.

De conformidad con lo dispuesto en el numeral 3° del artículo 315 de la Constitución Política, una de las atribuciones de los alcaldes consiste en “Dirigir la acción administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo; representarlo judicial y extrajudicialmente; y nombrar y remover a los funcionarios bajo su dependencia y a los gerentes o directores de los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales de carácter local, de acuerdo con las disposiciones pertinentes”.

(Negrillas fuera del texto original). 49. En ese contexto, la Sala advierte que el municipio de Sucre, quien actúa a través de su alcaldesa, está legitimado en la causa por activa, a la luz de lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y los artículos 1°, 10, 46 y 49 del Decreto Ley 2591 de 1991, en la medida en que la acción de amparo puede ser desplegada por cualquier persona que encuentre vulnerados sus derechos fundamentales, bien sea (i) por sí misma;

(ii) a través de representante; (iii) apoderado; o (iv) por medio de la agencia oficiosa cuando el titular de los derechos fundamentales no esté en condiciones de promover su defensa. También pueden interponer acción de tutela los defensores del pueblo y los personeros municipales[1]. 50. En el caso concreto, se tiene que el municipio de Sucre constituye la parte presuntamente afectada con la decisión proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Sincelejo, el 16 de diciembre de 2019, que aprobó la transacción o acuerdo de pago propuesta por las partes intervinientes dentro del proceso ejecutivo radicado con No. 70001-33-33- 005-2016-00236-00, que dio origen a la presente solicitud de amparo, debido a que obra como parte ejecutada en dicho proceso, por lo que es claro que es el titular de los derechos fundamentales cuya vulneración alega. 51.

Por otro lado, se observa que el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Sincelejo está igualmente legitimado en la causa por pasiva, por ser la autoridad judicial que profirió, la decisión que aprobó la transacción propuesta por las partes ejecutante y ejecutada y como consecuencia dio por terminado el proceso. 2.4. Problema jurídico 52.

Corresponde a la Sala determinar si procede confirmar, modificar o revocar la providencia del 5 de noviembre de 2020, dictada por el Tribunal Administrativo de Sucre que declaró la improcedencia de la acción de tutela de la referencia, instaurada con el fin de reclamar el amparo de su derecho fundamental al debido proceso. En consecuencia, de cara al examen de la situación fáctica expuesta por la parte actora, del material probatorio recaudado, de las causales de procedibilidad de la acción de tutela invocadas y de los argumentos expuestos en el libelo introductorio y en la impugnación, los problemas jurídicos que subyacen al caso concreto son los siguientes: • ¿Se superan en el caso concreto los requisitos de procedibilidad adjetiva de la acción de tutela contra providencia judicial? 53.

De ser positiva la pregunta anterior, se determinará si el Juzgado Quinto Administrativo de Sincelejo vulneró el derecho fundamental del debido proceso del ente territorial accionante al proferir el auto del 16 de diciembre de 2019 que aprobó la transacción propuesta por las partes ejecutante y ejecutada y dio por terminado el proceso ejecutivo. 2.5.

Razones jurídicas de la decisión 54. Para resolver los problemas jurídicos planteados, se estudiarán los siguientes temas: (i) criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales; (ii) estudio de los requisitos de procedibilidad adjetiva; y (iv) análisis del caso concreto. 2.6. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 55.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 2012[2] unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema[3] y declaró su procedencia[4]. 56.

Así pues, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) inmediatez; iii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.

De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto. 57. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. 58.

Huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.7. Estudio sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.7.1.

Relevancia constitucional[5] 59. En el sub judice se advierte que en lo que se refiere a la aprobación de una transacción o acuerdo de pago y como consecuencia la terminación del proceso, el asunto es de relevancia constitucional, por cuanto, en primer lugar, la parte actora cuestiona la razonabilidad de la decisión del 16 de diciembre de 2019, proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Sincelejo pues, en su sentir, es ilegal en cuanto transgredió el principio de inembargabilidad de los recursos públicos. 60.

En segundo lugar, se observa que no se trata de un debate de orden exclusivamente legal, el cual basado en la tutela judicial efectiva no admite que el titular del derecho o el interesado legítimo quede en un estado de indefensión, pues en efecto, la parte actora considera vulnerado su derecho fundamental al debido proceso, por cuanto la autoridad judicial accionada, aprobó la transacción y ordenó la terminación del proceso ejecutivo. 61.

En ese sentido, los argumentos que a juicio del ente territorial accionante eran irrazonables y contrarios al ordenamiento jurídico, habrían transgredido el alcance y aplicación de su derecho fundamental, lo que conllevó a que se omitiera el deber del juez ordinario de actuar tanto como juez de legalidad, de constitucionalidad y de convencionalidad en la causa ordinaria. 62.

Así las cosas, es evidente la tensión alegada por la parte actora frente a la razonabilidad de la decisión al no aplicar el precedente judicial del Consejo de Estado, pues existen interpretaciones contradictorias sobre el mismo derecho lo que, en su criterio, vulneró su derecho fundamental al debido proceso. 63. Teniendo en cuenta lo anterior, la garantía constitucional mencionada que subyace en el sub lite, por ser aquella cuya protección pretende el municipio de Sucre, departamento de Sucre, tiene rango constitucional al tenor de lo dispuesto en el artículo 29 de la Carta, lo que implica que la misma trascienda el ámbito meramente legal. 64.

En virtud de lo expuesto, el asunto es de relevancia constitucional cuando prima facie resulta necesario verificar si subsiste violación o amenaza a los derechos fundamentales, después de haber agotado el procedimiento legal administrativo o judicial establecido por la ley para su protección. 65. Adicionalmente, la relevancia constitucional implica que el asunto de la acción de tutela tiene importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación, para su eficacia y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales y libertades públicas. 2.7.2.

Tutela contra tutela[6] 66. En el caso objeto de estudio, es imperioso concluir que no existe reparo alguno en cuanto hace referencia a este requisito de procedibilidad, toda vez que no se trata de una tutela contra decisión de tutela, pues la providencia que se censura fue proferida dentro del proceso ejecutivo con radicado N° 70001-33-33-005-2016-00236-00 que inició la señora Luz Marina Lara Pérez en contra del ente territorial tutelante. 2.7.3.

Inmediatez[7] 67. En relación con este requisito y de conformidad con los supuestos fácticos descritos por el municipio tutelante, esta Colegiatura advierte que la presente solicitud de amparo no cumple con el requisito de la inmediatez, por las razones que pasan a explicarse: 68. En el asunto sub judice, la Sala encuentra que la providencia dictada por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Sincelejo el 16 de diciembre de 2019, fue notificada el 18 de diciembre del mismo año y cobró ejecutoria el 15 de enero de 2020, y que la acción de tutela fue presentada el 20 de octubre de 2020, es decir que pasaron más de 9 meses entre la ejecutoria de la providencia que aprobó la transacción propuesta por las partes ejecutante y ejecutada y la radicación de este mecanismo de amparo, lo que quiere decir que no se supera esta exigencia por haber trascurrido un término superior al plazo indicado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014[8], proferida por la Sala Plena de esta Corporación. 69.

En la mencionada decisión, se resolvió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que el término de seis (6) meses es suficiente para acudir y solicitar el amparo de los derechos fundamentales que se estimen vulnerados con ocasión de providencias judiciales. 70.

Por otro lado, no se evidencia que la parte actora se encuentre en alguna de las circunstancias jurisprudencialmente establecidas por la Corte Constitucional[9] para flexibilizar la exigencia de la inmediatez, es decir: (i) no existe un motivo válido para su inactividad; (ii) su inactividad no vulnera el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión;

(iii) no existe un nexo causal entre el ejercicio tardío de la acción y la vulneración de los derechos fundamentales del interesado; y (iv) el fundamento de la acción de tutela no surgió después de acaecida la actuación violatoria de los derechos fundamentales, de cualquier forma en un plazo no muy alejado de la fecha de interposición. 71.

Así las cosas, el ente territorial no esgrimió alguna razón que justificara la tardanza en la radicación de la tutela, pues la providencia que aprobó la transacción propuesta por las partes intervinientes en el proceso ejecutivo y que materializó la presunta vulneración que ahora alega el ente territorial fue la providencia del 16 de diciembre de 2019, cuyo contenido fue plenamente conocido por las partes a partir de la fecha de notificación de la misma.

De otra parte, no se advierte que la declaratoria del Estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional por razón de la pandemia relacionada con la propagación a gran escala del COVID- 19, la cual sirvió como fundamento para que el Consejo Superior de la Judicatura suspendiera los términos judiciales y decretara medidas transitorias para preservar el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia sirva como justificación para la presentación extemporánea de la demanda, toda vez que, como se anotó en el acápite de la cuestión previa, dicha situación no se hizo extensiva a las acciones de tutela, por lo que no constituiría una razón válida alegar tal circunstancia. 73.

Por otro lado, se tiene que la Presidenta de la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante Aviso del 29 de abril de 2020, informó sobre la utilización de las tecnologías de la información y de las comunicaciones en el mecanismo de amparo, lo que demuestra, una vez más, que el hecho notorio a que hace referencia el accionante no justifica la demora en que incurrió en la radicación de la demanda pues, la tutela podía enviarse por medios electrónicos como en efecto lo hizo, lo que no implicaba desplazamiento en cualquier parte del territorio nacional. 74.

En atención a la tesis expuesta y luego de revisar el escrito de tutela no se encontró que la parte actora manifestara algún argumento que encuadrara dentro de las causales de justificación establecidas por la Corte Constitucional en la sentencia T-265 de 2015 y cuya posición, se reitera, es acogida por esta Sección como criterio auxiliar que permita superar la exigencia adjetiva de procedibilidad relativa a la inmediatez. 75.

Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala observa que transcurrieron más de 9 meses, entre la adopción de la providencia dictada por el Juzgado Quinto Administrativo de Sincelejo y la interposición de este medio de amparo, sin que se expresara por la parte actora un hecho que justificara la tardanza, permitiendo la flexibilización del requisito de la inmediatez.

Así las cosas, de acuerdo con los hechos relatados y el material probatorio obrante en el expediente, se comprobó que el municipio de Sucre dejó pasar el tiempo permitido para acudir ante el juez constitucional en procura de la protección de sus derechos fundamentales. 76. En ese orden de ideas y dado que la parte actora no justificó ninguna de las excepciones anteriormente señaladas como criterios que flexibilizan el requisito de inmediatez, se evidencia que éste tampoco se encuentra superado. 77.

Al margen de lo anterior, observa la Sala que en el expediente el nombre de la parte actora aparece como Municipio de Sincelejo, no obstante, en el escrito de tutela se acredita que el ente territorial que demanda es Sucre, del departamento de Sucre, razón por la cual se ordenará a la secretaría general que proceda a la corrección en el sistema SAMAI y en la carátula del expediente, previamente a las notificaciones y a la devolución a la corporación de origen. 2.8.

Conclusión 78. Por todo lo expuesto, para la Sala es evidente que en el caso sub examine la acción de tutela no cumple con el requisito de inmediatez establecido por la Corte Constitucional en la providencia C-590 de 2005 y reiterado por la Sala Plena de esta Corporación mediante sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014. 79. En ese contexto, habrá de confirmarse la decisión de primera instancia que declaró la improcedencia de la acción de tutela, pero por no superar el requisito de inmediatez, razón por la cual no hay lugar a proseguir con el análisis del requisito de subsidiariedad de la acción, ni de abordar los demás argumentos de inconformidad y problemas jurídicos planteados.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 5 de noviembre de 2020, dictada por el Tribunal Administrativo de Sucre que DECLARÓ LA IMPROCEDENCIA de la tutela presentada por el municipio de Sucre, departamento de Sucre, pero por las razones señaladas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes, en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991, por los medios electrónicos, con fundamento en las autorizaciones impartidas en los Decretos de declaratoria del Estado de emergencia económica, social y ecológica.

TERCERO: ORDENAR a la Secretaría General la corrección del nombre de la parte actora en el sistema SAMAI y en la carátula del expediente, en cuanto se trata del Municipio de Sucre, del departamento de Sucre, previamente a las notificaciones y a la devolución a la corporación que tramitó la primera instancia, según lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012. ----------------------- [1] Corte Constitucional, Sentencia T-793 del 27.9.2007, M. P. Clara Inés Vargas Hernández. [2] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia 31.07.12., M.P. María Elizabeth García González, Rad. 11001-03-15- 000-2009-01328-01. [3] El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. [4] Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia.” [5] Al respecto consultar Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, M.P. Rocío Araújo Oñate, Sentencia 27.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2020-00004-00;

Sentencia 20.02.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05258-00; Sentencia 20.02.20, Rad. 11001-03-15-000- 2019-05291-00; Sentencia 13.02.2020, Rad. 11001-03-15-000-2020-00137-00; Sentencia 13.02.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05354-00; Sentencia 06.02.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05153-00; Sentencia 30.01.20, Rad. 11001-03-15- 000-2019-05121-00; Sentencia 30.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05167-00;

Sentencia 23.10.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-04664-00; Sentencia 23.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-04833-00. [6] Al respecto consultar Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia 27.02.20., M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Rad. 11001-03-15-000-2020-00014-00; Sentencia 27.02.20., M.P. Luis Alberto Álvarez Parra, Rad. 11001-03-15-000-2020-00400-00;

Sentencia 20.02.20., M.P. Luis Alberto Álvarez Parra, Rad. 11001-03-15-000- 2020-00092-00; Sentencia 20.02.20., M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, Rad. 11001-03-15-000-2020-00179-00; Sentencia 20.02.20., M.P. Luis Alberto Álvarez Parra, Rad. 11001-03-15-000-2020-00141-00; Sentencia 20.02.20., M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-15-000-2019-04788-01;

Sentencia 13.02.20., M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-15-000-2020-00137-00; Sentencia 13.02.20., M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-15-000-2020- 00037-00; Sentencia 06.02.20, M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-15-000- 2019-05346-00; Sentencia 06.02.20, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Rad. 11001-03-15-000-2019-05202-00. [7] Al respecto consultar Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, M.P. Rocío Araújo Oñate, Sentencia 20.01.20., Rad. 11001-03-15-000-2019-04664-00;

Sentencia 23.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-04833-00; Sentencia 30.01.20., Rad. 11001-03-15-000- 2019-05167-00; Sentencia 30.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05121-00; Sentencia 30.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-03890-01; Sentencia 06.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2019-05153-00; Sentencia 06.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2019-05346-00; Sentencia 13.02.20., Rad. 11001-03-15-000- 2019-04693-01;

Sentencia 13.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2020-00137-00; y Sentencia 20.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2019-04788-01. [8] Consejo de Estado, Sección Cuarta, Rad. 2012-02201-01, actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [9] Ver, entre otras, las sentencias: T-1229 de 2000, T-684 de 2003, T-016 de 2006 y T-1044 de 2007, T- 1110 de 2005, T-158 de 2006, T-166 de 2010, T- 502 de 2010, T-574 de 2010, T-576 de 2010.