11001-03-15-000-2020-04473-00 — Consejo de Estado

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / PRETENSIÓN DE LA ACCIÓN DE TUTELA – La misma del proceso ordinario / ACCIÓN DE TUTELA – No es una tercera instancia del proceso ordinario / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR AUSENCIA DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – La controversia trata sobre un asunto legal de contenido patrimonial [S]e advierte que las pretensiones de las demandas de tutela y del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho únicamente cambian en atención a la jurisdicción en la que se presentan, como quiera que (i) en las de la solicitud de amparo se incluye la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, y que se deje sin efectos las sentencia del 27 de agosto de 2020, y (ii) en las del proceso ordinario que se declare la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales la Unidad Administrativa Especial Dirección de Aduanas e Impuestos Nacionales negó lo que le pidió La Previsora S.A. Compañía de Seguros en sede administrativa.

También, resulta claro que en ambas se pretende que se “restablezca el derecho” de La Previsora S.A. Compañía de Seguros, ordenándose la devolución de $1.291.932.000 COP que pagó la parte actora equivocadamente y que también se disponga que la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Especiales asuma los costos en los que incurra por su defensa.

Así, lo que subyace a las pretensiones de la acción de tutela es exactamente lo mismo que se buscaba con la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, es decir, que se ordenara la devolución de la referida suma de dinero, sin embargo, como el juez natural le decidió de manera desfavorable, La Previsora S.A. Compañía de Seguros tuvo a bien acudir al mecanismo de protección constitucional establecido en el artículo 86 de la Norma Superior.

Por otra parte, de los cargos formulados por la parte actora, en especial el defecto sustantivo, se observa que la discusión que se plantea se circunscribe a señalar que la norma aplicable para resolver la controversia suscitada en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho era el artículo 860 del Estatuto Tributario y no el 2313 del Código Civil.

(…) De lo anterior, se observa que el debate planteado está dirigido a que el juez constitucional establezca que norma es la aplicable para resolver el problema jurídico que formuló el juez natural para determinar si había lugar o no a la devolución del pago de lo no debido, lo que también implica que la acción de tutela no cumple con el requisito de relevancia constitucional, pues, lo cierto es que ello es una cuestión meramente legal y de carácter patrimonial, teniendo en cuenta que en realidad lo que se pretende con la solicitud de amparo es la devolución de una suma de dinero.

SALVAMENTO DE VOTO / FINALIDAD DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL EN LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Que las decisiones adoptadas respeten las garantías y derechos constitucionales / REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – No se puede descartar de plano porque la providencia ventile un interés económico / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL DE LA CONTROVERSIA – Acreditada [N]o comparto el sentido de la decisión adoptada por la Sala, según la cual, la discusión del extremo accionante no gozaba de relevancia constitucional, por tratarse de una discusión de carácter patrimonial.

Lo anterior, dado que la acción de tutela contra providencias judiciales, tiene como finalidad verificar que las decisiones que son adoptadas en el marco de los procesos jurisdiccionales, se encuentren revestidas del respeto de las garantías constitucionales y los derechos que la Constitución reconoce. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá D.C., dieciséis (16) de diciembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04473-00(AC) Actor: LA PREVISORA S.A. COMPAÑÍA DE SEGUROS Demandado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN CUARTA Temas: Tutela contra providencia judicial – improcedencia de la solicitud de amparo por no superar el requisito de procedibilidad adjetiva de la relevancia constitucional SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver, en primera instancia, la acción de tutela ejercida por La Previsora S.A. Compañía de Seguros S.A. contra el Consejo de Estado – Sección Cuarta.

ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo 1. Con escrito enviado por correo electrónico el 20 de octubre de 2020[1] al buzón web del aplicativo de Tutelas y Habeas Corpus de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de Bogotá[2], La Previsora S.A. Compañía de Seguros, actuando a través de apoderado, ejerció acción de tutela contra el Consejo de Estado – Sección Cuarta, con el fin de que le sean amparados sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. 2.

La accionante consideró vulneradas las referidas garantías constitucionales, con ocasión de la sentencia proferida por el Consejo de Estado – Sección Cuarta el 27 de agosto de 2020, mediante la cual se revocó el fallo dictado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección B el 7 de febrero de 2019, que había accedido a lo solicitado, para, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda que presentó La Previsora S.A. Compañía de Seguros en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Especiales –DIAN-. 3.

Con base en lo anterior, la parte actora solicitó el amparo de los derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, pidió: “PRIMERA: Que se declare el Consejo de Estado Sección Cuarta mediante el Fallo tutelado, Sentencia de Segunda instancia del 27 de agosto de 2020, proferida dentro del expediente, incurrió en defectos sustantivos, facticos y errores de relevancia constitucional, por violación a los derechos fundamentales de la accionante.

SEGUNDA: Declarar que en consecuencia el pago realizado por mi Representada y cuya devolución se solicita el cual sólo ascendió a la suma de $ 1.297.794.000 oo, no pudo ser tomado por la DIAN como suficiente para declarar satisfecha la obligación, como pretexto de revocar la decisión de Primera Instancia. TERCERA: Tutelar los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de LA PREVISORA S.A. COMPAÑIA DE SEGUROS.

CUARTA: Dejar sin valor y efecto el FALLO proferido dentro del proceso radicado 25000-23-37-000-2017-00250-01 Sentencia de Segunda Instancia de fecha veintisiete (27) de agosto de dos mil veinte (2020) del honorable Consejo de Estado Sección cuarta. QUINTA: Que se restablezcan los derechos de mi representada y en consecuencia se disponga confirmación de la Sentencia de Primera Instancia proferida por la Sección Cuarta del Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca que dispuso la devolución de la suma de $1.291.932.000, valor pagado por mi Representada, con los intereses correspondientes o se ordene al Consejo de Estado proferir una providencia de reemplazo que garantice la adecuada aplicación de las normas violentadas y omitidas y se declare el pago de lo no debido y en consecuencia la nulidad de las Resoluciones demandadas dentro del tramite procesal.

SEXTA: Se indique que la Dian, debe afrontar y asumir los costos y gastos incurridos por mi Representada en el presente trámite administrativo, así como los que se demuestren como incurridos en defensa de sus propios intereses” (SIC a toda la transcripción). 1.2. Hechos probados y/o admitidos La Sala encontró demostrados los hechos que a continuación se relacionan, los cuales son relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: 4.

La Previsora S.A. Compañía de Seguros presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, con el fin de que se hicieran las siguientes declaraciones: “PRIMERA: Que se declare la nulidad de la RESOLUCIÓN No. 007701 DEL 11 DE OCTUBRE DE 2016, proferido por el SUBDIRECTOR DE GESTIÓN DE RECURSOS JURÍDICOS – DIRECCIÓN JURÍDICA relacionado con el contribuyente COMERCIALIZADORA WFR SAS NIT No. 900.226.725-7 PERÍODO: III AÑO 2.009.

PÓLIZA 1011367 por medio de la cual se confirmó la resolución que negó la solicitud de devolución del pago de lo no debido del 29 de septiembre de 2015. SEGUNDA: Que se declare la nulidad de la RESOLUCIÓN No. 6283-007 DEL 29 DE SEPTIEMBRE DE 2015 mediante la cual se negó la solicitud de devolución del pago de lo no debido por improcedente, de lo efectuado mediante recibo oficial 01040050650771, proferido por el JEFE DE DIVISIÓN DE RECAUDO DIRECCIÓN SECCIONAL DE BARRANQUILLA, relacionado con el contribuyente: COMERCIALIZADORA WFR SAS NIT NO. 900.226.725-7 PARÍODO: III AÑO 2.0009, PÓLIZA 1011367.

CUARTA: Que se restablezcan los derechos de mi representada y se ordene la devolución de lo apagado de forma indebida por la PREVISORA S.A. COMPAÑÍA DE SEGUROS S.A. dentro de la actuación administrativa pertinente al contribuyente: COMERCIALIZADORA WFR SAS NIT NO. 900.226.725-7 PARÍODO: III AÑO 2.0009, PÓLIZA 1011367. QUINTA: Se indique que LA DIAN debe afrontar y asumir los costos y gastos incurridos por mi Representada en el presente trámite administrativo, así como los que se demuestren incurridos en defensa de sus propios intereses”[3] (SIC a toda la transcripción). 5.

El proceso le correspondió en primera instancia, al Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección B que, a través de fallo del 7 de febrero de 2019, accedió a las pretensiones de la demanda, al considerar que la aseguradora no se había convertido en deudora solidaria de la contribuyente, debido a que la Administración no le notificó la liquidación oficial de revisión dentro de los 2 años siguientes a la constitución de la póliza, por lo que era ilegal el pago que se efectuó “al no existir en su contra un título que prestara merito ejecutivo”[4]. 6.

Inconforme con lo anterior, la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales –DIAN- apeló y el recurso le correspondió resolverlo al Consejo de Estado – Sección Cuarta, autoridad judicial que, mediante sentencia del 27 de agosto de 2020, revocó el fallo de primera instancia para, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda, con base en los siguientes argumentos: “4- Teniendo en cuenta lo anteriormente expuesto, se pone de presente que le asiste razón a la apelante, por cuanto no están acreditados completamente los supuestos para que se configure el pago de lo no debido y sea procedente la respectiva devolución. Para ello, se parte de que los extremos procesales no discuten el monto pagado y la efectiva realización del pago por la demandante, teniendo como destinataria de los recursos a la demandada.

Ahora bien, de la situación fáctica analizada se desprende el no cumplimiento de los requisitos exigidos para la configuración del pago de no debido, según se ilustra a continuación. La demandante afirma que pago se hizo con ocasión de la Póliza nro. 1011367, del 20 de agosto de 2009, documento soporte del contrato de seguro mediante el cual se garantizó la devolución solicitada por la contribuyente Comercializadora WFR SAS.

Sobre este aspecto vale precisar que el segundo inciso del artículo 860 del ET, en la versión vigente para la época de los hechos, establecía que la garantía tenía una vigencia de dos años, lapso dentro del cual la Administración debía notificar la liquidación oficial de revisión para que el garante fuera solidariamente responsable por las obligaciones garantizadas.

En el caso concreto, la Sala observa que, incluso para la fecha de expedición de la liquidación oficial, esto es, 31 de octubre de 2011, la garantía ya había perdido vigencia. En virtud de lo anterior, se observa que la actora no estaba obligada al pago de la garantía y sin embargo satisfizo la deuda. La demandante afirma que cometió un error consistente en pagar una póliza que no se encontraba vigente, sin embargo se observa que el mismo era perfectamente vencible por su condición de profesional y por la información que ella misma tenía o debía tener sobre la vigencia de las pólizas que expide.

En definitiva, a pesar del alegado yerro, la demandada efectuó un pago de una deuda cuyo único deudor era la sociedad «Comercializadora WFR SAS», según se consignó en la resolución sanción, por lo cual la Dian entendió satisfecha dicha obligación. Se constata que el pago realizado, en virtud del segundo inciso del artículo 2313 del CC, le otorga a la Administración la posibilidad de retener el pago realizado cuando, con ocasión del error de la aseguradora al realizar el pago, se cancela el título necesario para el cobro del crédito.

Sobre el particular, se destaca que, si bien la obligación a cargo de la aseguradora no estaba vigente, la prestación a cargo del contribuyente sí. De tal manera, cuando la aseguradora realizó el pago, la Dian reconociendo la relación que tuvo aquella con el contribuyente entendió justificadamente que se trataba de un pago de la única relación obligacional vigente, la de la Comercializadora WFR SAS, y en virtud de la relación que conoció existía entre el garante y el deudor principal, dio por efectuado el pago y canceló el título para el cobro.

Por lo dicho, la aseguradora no cuenta con la posibilidad de repetir en contra del acreedor satisfecho, pero sí en contra de la contribuyente que, como deudora, fue beneficiaria del pago. Prospera el cargo. 5- Por lo tanto, la Sala encuentra, en este caso particular, y por las pruebas obrantes en el expediente, que existió un pago destinado a satisfacer una deuda ajena, por lo que no es procedente la devolución solicitada por la demandante y, en consecuencia, se debe revocar la sentencia apelada para mantener la legalidad de los actos.

En otras palabras, estando en el evento de pago en favor de tercero previsto en el segundo inciso del artículo 2313 del CC, le asiste razón a la demandada, por cuanto no se cumplieron con los supuestos que habilitan la devolución de un pago de lo no debido. En definitiva, corresponde revocar la sentencia apelada, por las razones aquí planteadas y, en su lugar, se negarán las pretensiones de la demanda”[5]. 1.3.

Fundamentos de la solicitud 7. La parte actora aseguró que el Consejo de Estado – Sección Cuarta vulneró sus derechos fundamentales al proferir la sentencia del 27 de agosto de 2020, por las razones que se exponen a continuación: 8. De manera preliminar, afirmó que la solicitud de amparo cumplía con todos los requisitos de procedibilidad adjetiva de la acción de tutela contra providencia judicial y en relación con el de relevancia constitucional, manifestó: “Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.

La cuestión que se discute en el presente caso resulta de evidente relevancia constitucional; toda vez que comprende los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia”. 9. Al argumentar el fondo de la vulneración, señaló que la autoridad judicial accionada incurrió en los siguientes defectos: - Defecto sustantivo 10.

La accionante sostuvo que se configuró este defecto, debido a que, a su juicio, se aplicó de manera equivocada el artículo 2313 del Código Civil que regula el pago de lo no debido y consagra las posibilidades para poder recuperar los dineros pagados por error. 11. En ese orden de ideas, afirmó, entre otras cosas, que: “La DIAN no pudo legalmente cancelar el título necesario para el cobro del crédito del contribuyente WFR SAS, por cuanto que la obligación a su cargo contenida en la resolución sanción era equivalente a el valor de la devolución, es decir $ 1.297.794.000.oo, más el 50%, y adicionalmente una multa del 500%, como se indicó el monto pagado por la Previsora era muy inferior y no satisfacía la obligación a cargo del contribuyente luego el título necesario para al cobro del crédito debió permanecer vigente y efectivo, si esto no ocurrió constituye una falta grave por parte de la DIAN al cancelarlo ante un pago muy inferior al crédito a cargo del citado contribuyente.

(…) Estos yerros en la sentencia sólo se justifican en el afán de buscar la manera de aplicar al presente caso de manera equivocada el artículo 2313 del Código Civil, único sustento normativo en el que se sustentó la Sentencia de Segunda Instancia objeto de la presente tutela. El artículo 2313 del Código Civil no es aplicable al caso concreto y por ende adolece de un grave error de hecho por defecto sustantivo el fallo de segunda instancia”. 12.

Aunado a lo anterior, indicó que el Consejo de Estado – Sección Cuarta debió aplicar el artículo 860 del Estatuto Tributario, pues, a su juicio, era la norma especial que regulaba el asunto. 13. Concluyó que, se incurrió en este yerro porque la autoridad judicial accionada no interpretó de manera sistemática las normas aplicables a su caso. - Defecto fáctico 14.

La parte actora, sostuvo que se incurrió en este defecto, por cuanto en el expediente del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no existe prueba de (i) del pago del crédito a cargo del contribuyente, y (ii) de la cancelación del título en favor del deudor; ello de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1626 y 2313 del Código Civil. 15.

Por otra parte, señaló que el Consejo de Estado – Sección Cuarta no valoró ni “aplicó” todas las pruebas obrantes en el expediente, pues, no observaba que las mismas hubieran influido en la parte resolutiva de la sentencia del 27 de agosto de 2020. - Defecto “violación de la jurisprudencia imperante sobre el pago de lo no debido” 16. La accionante manifestó que configuró este yerro, por cuanto la jurisprudencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado[6] ha determinado que el elemento esencial para que se presente el pago de lo no debido es que dicho pago adolezca de causa legal. 17.

Posteriormente, afirmó que: “Como ha quedado demostrado, la Previsora S.A Compañía de Seguros no hizo pago alguno en los términos y alcances del artículo 1626 del Código Civil, dado que no comprendió todas las prestaciones debidas por el contribuyente y la DIAN por idénticas razones no podía suprimir el título ni haber procedido a su cancelación, luego no se cumplen los presupuestos del tan nombrado artículo segundo del artículo 2313 del Código Civil.

Razones más que poderosas para concluir que resulta imperioso la confirmación de la Sentencia de Primera Instancia so pena de incurrir en violación de su propia jurisprudencia aplicable al caso concreto”. - Defecto “vía de hecho constitucional por violación de los derechos y principios fundamentales de La Previsora S.A. Compañía de Seguros.

Acceso a la administración de justicia y debido proceso” 18. La parte actora para fundamentar este yerro, reiteró que la norma aplicable a su caso era el artículo 806 del Estatuto Tributario y aseguró, entre otras cosas, que: “Lo anterior indica sin duda que tal disposición ordena a la DIAN que dentro de los dos años siguientes a la devolución efectúe al menos una liquidación oficial de revisión para lograr vincular al Asegurador como deudor solidario.

Desafortunadamente, la DIAN NO LO HIZO, GUARDO (sic) SILENCIO Y DEJO (sic) TRANSCURRIR DICHO PLAZO. (…) Esta situación deja plenamente probado que también se equivocó de manera grave el Consejo de Estado al apreciar los hechos al concluir que el error de Hecho y de derecho de mi representada de efectuar el pago no debido era vencible, porque según el Consejo de Estado en su calidad de experto y conocedor de la vigencia de la póliza, la Previsora debía saber si había perdido o no su condición de deudor solidario y en consecuencia no debía haber efectuado el pago.

Esa equivocada conclusión, solo deja ver el desconocimiento que en materia tributaria tuvo el Consejo de estado al argumentar el citado fallo, y el desconocimiento pleno de los hechos del caso, por cuanto no es por la vigencia de la póliza que se determina la condición o no de deudor solidario en las pólizas de disposiciones legales vigentes, sino que si dentro de este lapso, la Administración Tributaria Notifica liquidación oficial de revisión, el garante será solidariamente responsable por las obligaciones garantizadas.

(…). 1.4. Trámite de la acción de tutela 19. La Magistrada que funge como ponente de la presente decisión, mediante auto de 10 de noviembre de 2020, admitió la demanda de tutela y dispuso su notificación a la parte actora, así como a los Magistrados del Consejo de Estado – Sección Cuarta, en calidad de autoridades judiciales accionadas. 20.

Así mismo, vinculó en calidad de terceros con interés, al Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección B, a la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales y a la Sociedad Comercializadora WFR S.A.S. 1.5. Intervenciones 21. Realizadas las notificaciones ordenadas, de conformidad con las constancias visibles en el expediente digital de la acción de tutela, se presentaron las siguientes intervenciones: 1.5.1.

Consejo de Estado – Sección Cuarta 22. Con escrito enviado por correo electrónico el 17 de noviembre de 2020 al buzón web de la Secretaría General del Consejo de Estado, el Magistrado que fungió como ponente de la providencia judicial demandada, luego de sintetizar los cargos formulados por la parte actora, sostuvo que La Previsora S.A. Compañía de Seguros pretendía utilizar la acción de tutela como una tercera instancia del proceso ordinario. 23.

Advirtió que, la solicitud de amparo no superaba el requisito de relevancia constitucional, en los siguientes términos: “Considero que la tutela no fue razonablemente sustentada porque la actora se limitó a alegar que la sentencia no analizó los hechos, pruebas y derecho aplicable al caso, sin demostrar en ninguna forma las razones por las cuales la supuesta omisión habría afectado su derecho al acceso a la justicia y al debido proceso.

Además, las razones de inconformidad son una reiteración sustancial de los cargos de nulidad expuestos en la demanda y la adición de otros que debió haber planteado durante el curso de las sedes administrativa y judicial, los cuales, en todo caso, fueron resueltos desfavorablemente por la Sección Cuarta de esta Corporación, el 27 de agosto de 2020”. 24.

Posteriormente, expuso las razones de la decisión objeto de la acción de tutela y afirmó que la misma se basó en las normas y precedentes aplicables al caso, con el fin de que, si eventualmente se consideraba que la solicitud de amparo superaba el requisito de procedibilidad adjetiva de la relevancia constitucional, se observara que la sentencia del 27 de agosto de 2020 no fue arbitraria o contraria a derecho. 25.

En ese orden de ideas, solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela o, en su defecto, se negara el amparo deprecado. 1.5.2. Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección B 26. Con escrito enviado por correo electrónico el 17 de noviembre de 2020 al buzón web de la Secretaría General del Consejo de Estado, el secretario de esa corporación, indicó que el expediente del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado N° 25000-23-37-000-2017- 00250-00 se encontraba actualmente en el Consejo de Estado y sobre el fondo del asunto guardó silencio. 1.5.3.

Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales –DIAN- 27. Con escrito enviado por correo electrónico el 18 de noviembre de 2020 al buzón web de la Secretaría General del Consejo de Estado, la subdirectora de Gestión de Representación Externa de la Dirección de Gestión Jurídica de la entidad, sostuvo que la solicitud de amparo no superaba el requisito de procedibilidad adjetiva de la relevancia constitucional, toda vez que la parte actora pretendía utilizar la acción de tutela como una tercera instancia, pues, reiteraba las inconformidades que planteó en el proceso ordinario. 28.

Precisó que, la accionante estaba inconforme porque la decisión del órgano de cierre en materia tributaria le fue desfavorable, sin embargo, no logró argumentar con suficiencia en qué consistió la afectación de sus derechos fundamentales, por lo que observaba que su pretensión era meramente económica, por cuanto pretendía que se le devolviera un dinero que pagó. 29.

Así las cosas, solicitó que se negara el amparo deprecado “por improcedente”. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 30. Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada por La Previsora S.A. Compañía de Seguros contra el Consejo de Estado – Sección Cuarta, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, el artículo 37 del Decreto Ley 2591 de 1991 y en el 1069 de 2015, modificado por el Decreto 1983 de 2017, así como en el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.

Cuestión previa 31. Con ocasión de la declaratoria del Estado de emergencia económica, social y ecológica por parte del Gobierno Nacional mediante el Decreto No. 417 del 17 de marzo de 2020 y el contagio a gran escala de la pandemia del Covid - 19, el Consejo Superior de la Judicatura, profirió varios Acuerdos mediante los cuales se ordenó la suspensión de los términos judiciales y se decretaron medidas transitorias para preservar el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, exceptuando el trámite, decisión y notificación de la acción de tutela y los habeas corpus. 32.

Con posterioridad, mediante Acuerdo PCSJA20-11567 proferido por el Consejo Superior de la Judicatura, se dispuso levantar la suspensión de términos judiciales y administrativos en todo el país, a partir del 1º de julio de 2020, según lo dispuesto en su artículo 1º. 2.3. Legitimación en la causa 33. El inciso 1º del artículo 86 Constitucional consagra el derecho que tiene toda persona de reclamar ante los jueces, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando estos resulten amenazados o vulnerados, mediante un procedimiento preferente y sumario. 34.

Igualmente, el artículo 10 del Decreto Ley 2591 de 1991 establece que toda persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales podrá ejercer la acción descrita por sí mismo o por representante, o a través de un agente oficioso cuando el titular de los derechos vulnerados o amenazados no esté en condiciones de promover su propia defensa. 35.

Desde el proferimiento por parte de la Corte Constitucional de la sentencia T-416 de 1997[7], se estableció que la legitimación en la causa por activa constituye un presupuesto de la sentencia de fondo, en la medida en que se analiza la calidad subjetiva de las partes respecto del interés sustancial que se discute en el proceso de tutela. 36.

En la sentencia T-086 de 2010[8], la Alta Corporación reiteró que “Esta exigencia significa que el derecho para cuya protección se interpone la acción sea un derecho fundamental propio del demandante y no de otra persona. Lo anterior no se opone a que la defensa de los derechos fundamentales no pueda lograrse a través de representante legal, apoderado judicial o aun de agente oficioso”. 37.

Con posterioridad, en la sentencia T-176 de 2011[9], indicó que la legitimación en la causa por activa constituye una garantía de que la persona que ejerce la acción de tutela tenga un interés directo y particular respecto del amparo que se solicita al juez constitucional, “de tal forma que fácilmente el fallador pueda establecer que el derecho fundamental reclamado es propio del demandante”. 38.

En la sentencia T-435 de 2016[10], la Corte estableció las condiciones que deben concurrir para superar este presupuesto procesal, dentro de los cuales hizo especial énfasis en la titularidad de los derechos fundamentales reclamados, lo cual quedó reiterado en la SU-454 de 2016[11], en la que, adicionalmente, señaló que el estudio de la legitimación en la causa de las partes es un deber de los jueces constitucionales y constituye un presupuesto procesal de la demanda.[12] 39.

Con fundamento en el marco conceptual expuesto[13], la Sala advierte que La Previsora S.A. Compañía de Seguros es la titular de los derechos fundamentales que reclama, en consideración a que es la parte demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en la que se dictó la providencia censurada. 40. En consecuencia, la accionante goza de legitimación en la causa por activa, presupuesto procesal que al superarse permite el estudio sobre los requisitos de procedibilidad y del núcleo esencial de los derechos vulnerados. 41.

En relación con la autoridad judicial, se advierte que la demanda se dirigió contra el Consejo de Estado – Sección Cuarta, que profirió la decisión que, a juicio de la parte actora, vulnera sus derechos, por lo que se encuentra legitimada por pasiva. 2.4. Problema jurídico 42. De cara al examen de la situación fáctica expuesta por la parte actora, del material probatorio recaudado, de las causales de procedibilidad de la acción de tutela invocadas y de los argumentos expuestos en el libelo introductorio, los problemas jurídicos que subyacen al caso concreto son los siguientes: ● ¿Se superan en el sub lite los requisitos de procedibilidad adjetiva de la acción de tutela contra providencia judicial? 43.

De ser positiva la respuesta a la pregunta anterior, la Sala analizará lo siguiente: ● ¿Vulneró el Consejo de Estado – Sección Cuarta, los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de la parte actora, por presuntamente incurrir los defectos sustantivo, fáctico, “violación de la jurisprudencia imperante sobre el pago de lo no debido” y “vía de hecho constitucional por violación de los derechos y principios fundamentales de la Previsora S.A. Compañía de Seguros.

Acceso a la administración de justicia y debido proceso”, al proferir la sentencia del 27 de agosto de 2020, mediante la cual se revocó el fallo dictado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección B el 7 de febrero de 2019, que había accedido a lo solicitado, para, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda que presentó La Previsora S.A. Compañía de Seguros en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Especiales –DIAN-? 44.

Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) de los requisitos de procedibilidad adjetiva; y (iii) análisis del caso concreto. 2.5. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 45.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 2012[14] unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema[15] y declaró su procedencia.[16] 46.

Así pues, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) inmediatez; iii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.

De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto. 47. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. 48.

Huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.6. Estudio sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.6.1.

Relevancia constitucional 2.6.1.1. Marco jurídico y conceptual del requisito de relevancia constitucional 49. La Corte Constitucional, desde el proferimiento de la sentencia C-590 de 2005[17] precisó los requisitos genéricos de procedibilidad de la acción de tutela cuando ésta se dirige contra providencia judicial, señalando que (i) la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;

(ii) se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable, (iii) se cumpla el requisito de la inmediatez, y (iv) no se trate de sentencias de tutela. 50. Sobre el primero de los presupuestos referidos, señaló que el juez de tutela no puede estudiar cuestiones que no tengan una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones, de tal manera que, al resolver el caso concreto, debe indicar las razones por las cuales la providencia que estudia afecta los derechos fundamentales de las partes. 51.

En decisiones posteriores, la Corte ha venido llenando de contenido el concepto de relevancia constitucional, sobre la base de entender que la finalidad de la acción de tutela es conjurar aquellas situaciones en las que la decisión de la autoridad judicial incurre en graves falencias que conllevan a una decisión incompatible con la Constitución, debiéndose en esos eventos garantizar los derechos fundamentales involucrados.[18] 52.

Con fundamento en lo anterior, consideró que la relevancia constitucional tiene tres finalidades, a saber: “(i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; (ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales y, finalmente, (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces”.[19] 53.

Se requiere, en consecuencia, que el caso sometido a consideración del juez involucre “algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental”. 54. En concordancia con lo anterior, para determinar si un asunto tiene relevancia constitucional se debe aplicar un método objetivo de examen de las particulares del caso, que busca responder al cuestionamiento de si se presenta una afectación del núcleo esencial de un derecho fundamental, pues se busca excluir aquellos asuntos que deben ser conocidos con independencia y autonomía por los jueces ordinarios que afecten derechos de rango legal o reglamentario. 55.

Esa especial trascendencia atiende a la importancia que tiene el asunto para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su eficacia y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales. 56. Ello implica el cumplimiento de una carga para el actor de la acción de tutela contra providencia judicial, de justificar en el caso concreto la vulneración del derecho fundamental con una argumentación diferente de la que se expuso en el proceso ordinario y que corresponda a la lesión de la garantía fundamental invocada, lo cual ocurre, de manera ejemplificativa, cuando: (i) se plantea un problema o una faceta del derecho fundamental sobre el cual no haya doctrina constitucional;

(ii) la Alta Corte deba aclarar o cambiar su doctrina, como consecuencia de una nueva reflexión interna o por el surgimiento de nuevas realidades sociales o de cambios normativos relevantes, para la configuración del contenido del derecho fundamental, o de un cambio de interpretación de los tratados y acuerdos internacionales ratificados por Colombia;

(iii) la vulneración provenga de la ley o de una disposición de carácter general; (iv) la vulneración se genere de la reiterada jurisprudencia que la Corte Constitucional considere lesiva del derecho fundamental y considere necesario proclamar otra interpretación conforme con la Constitución Política; (v) las demás jurisdicciones no cumplan la doctrina constitucional sobre el derecho fundamental;

(vi) existan interpretaciones contradictorias sobre el mismo derecho; (vii) un órgano judicial incurre en una negativa manifiesta del deber de acatamiento de la doctrina constitucional; o (viii) cuando el caso plantea una cuestión jurídica elemental de gran repercusión social o económica o tenga consecuencias políticas generales. 57. Así, en relación con la acción de tutela contra providencia judicial, dicha figura implica un quebrantamiento del núcleo esencial del derecho fundamental alegado por la parte actora y que no fue tenido en cuenta por aquella autoridad judicial, por las razones anteriormente anotadas. 58.

En atención a la definición expuesta, para determinar si en un caso concreto se encuentra acreditado el requisito de relevancia constitucional, el juez debe realizar el test de procedibilidad en relación con las pretensiones de la demanda y la carga argumentativa y probatoria desplegada por la parte accionante que justifica la protección de los derechos fundamentales invocados, lo anterior, desde la perspectiva del núcleo esencial de las garantías fundamentales y los casos anteriormente ejemplificados. 59.

Dicha postura fue acogida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en la sentencia de unificación de jurisprudencia dictada el 5 de agosto de 2014[20], en la que se indicó que, para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial se debían analizar dichos requisitos. Los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la referida sentencia C-590 de 2005, que incluyó el relativo a la relevancia constitucional se fundan en que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales, como lo señala el artículo 86 Constitucional, y, por ende, el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características. 60.

Así mismo, en la sentencia T-099 de 2018, la Corte Constitucional al analizar el mencionado requisito[21] estableció que la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial debe ser compatible con los principios de cosa juzgada, independencia y autonomía judicial y seguridad jurídica, razón por la cual la cuestión que se discute debe ser de evidente relevancia constitucional. 61.

Al estudiar el caso concreto, la Corte Constitucional en la mencionada sentencia T-099 de 2018 concluyó que “la tutela analizada involucra un asunto de relevancia constitucional: la presunta vulneración de derechos fundamentales como el debido proceso y la seguridad social que inciden en la garantía del mínimo vital de la accionante. De este modo, el asunto objeto de análisis trasciende la protección de derechos de estirpe exclusivamente legal.” 62.

Este tipo de afirmaciones han generado una evidente imprecisión en el citado requisito de procedibilidad, que ha conllevado a una absoluta discrecionalidad de la Corte Constitucional para abrogarse la competencia para conocer de la acción de tutela en unos casos y desecharla en otros. 63. Ello es así, por cuanto al no estar definidos los núcleos esenciales de los derechos fundamentales y no respetar los criterios que la misma Corte ha definido y que llenan de contenido el concepto indeterminado de relevancia constitucional le ha sido posible sorprender a los jueces frente al alcance en el caso concreto de los principios de cosa juzgada, independencia y autonomía judicial y seguridad jurídica, valores propios del Estado de Derecho, con lo que no solo existe una permanente tensión entre las distintas jurisdicciones y la Corte Constitucional sino que incluso se generan problemas de legitimidad y hasta de acierto de las decisiones del Tribunal Constitucional, por no ser juez especializado. 64.

De otro lado, la Corte Constitucional también ha determinado la improcedencia de la acción de tutela cuando no cumple con dicho requisito[22]. En efecto en la sentencia T-458 del 29 de agosto de 2016, con ponencia del Magistrado Luis Ernesto Vargas Silva manifestó: “El asunto carece de relevancia constitucional por plantear una discusión legal referente a: i) el reconocimiento o no, del incentivo económico en acciones populares y la interpretación sobre la ley 1425 de 2010; y ii) el pago de impuestos a la Gobernación de Cundinamarca por concepto de su incorrecto cálculo al momento del registro del acta de liquidación de la Sociedad Luz de Bogotá S.A, al ser también una discusión de carácter legal, que no involucra de forma palmaria derechos fundamentales y adicionalmente, el Consejo de Estado le dio la razón a la Gobernación de Cundinamarca que salvaguardó el patrimonio público.” 65.

Teniendo en cuenta lo anterior, el carácter de requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales con el que cuenta el criterio de la relevancia constitucional, entendido como la tensión o contradicción entre la razonabilidad de la decisión y el núcleo esencial de los derechos fundamentales, el cual debe ser analizado en cada caso concreto, sin que sea posible concluir, de manera general que toda acción de tutela trae implícito el cumplimiento del mismo, como parece desprenderse del análisis que hace la Corte Constitucional con las sentencias T-099 del 22 de marzo de 2018, T-054 del 22 de febrero de 2018 y T-212 del 1º de junio de 2018, que señalan que existe relevancia constitucional, por cuanto se alude a la violación de derechos fundamentales, sin explicar concretamente en qué medida el asunto trasciende la discusión legal y se transforma en un asunto de carácter constitucional. 66.

Dicho aspecto es fundamental, pues resulta evidente la necesidad de garantizar la autonomía judicial en las distintas jurisdicciones. Dicho en otras palabras, relevancia constitucional implica la motivación del juez de constitucionalidad de explicar por qué y en qué medida el caso se relaciona con la violación del núcleo esencial del derecho fundamental, porque si el caso no trasciende esta barrera que determina la competencia del juez de tutela, no se requiere de la intervención del juez constitucional[23].

Por ello, es menester de todos los jueces la definición del núcleo esencial de los derechos fundamentales, tarea que lo corresponde consolidar a la Corte Constitucional. 67. Esta es la posición que parece desprenderse de la sentencia SU – 573 de 2019 y que corresponde a la postura del constituyente y del legislador, que ha querido proteger el carácter residual de la acción de tutela, exponiendo los estrictos contornos del contenido del requisito de procedibilidad de la relevancia constitucional con la que deben, sin excepción, contar los asuntos sometidos a la jurisdicción constitucional. 68.

Ello implica una definición concreta del núcleo esencial del derecho fundamental quebrantado y no la mención en genérico de la violación de derechos fundamentales. Esta posición implica una decisión ilegítima del juez constitucional que irrumpe en la competencia del juez natural que ha decidido el asunto. 69. En consecuencia, el juez de tutela debe ser especialmente riguroso al aplicar el principio de relevancia constitucional para determinar la procedencia de acciones de tutela contra providencias judiciales, pues como se indicó en párrafos precedentes, a través de dicho requisito de procedibilidad se pretende proteger el contexto natural en el que cobran pleno sentido la protección de los derechos fundamentales en la acción de tutela contra sentencias judiciales, pretendiendo igualmente que el ciudadano no quede en estado de indefensión frente a decisiones judiciales que sean abierta y manifiestamente contrarias al ordenamiento jurídico. 2.6.1.2.

Análisis del requisito de relevancia constitucional en el caso concreto 70. Respecto del cumplimiento del requisito de relevancia constitucional, la parte actora en la demanda de tutela, indicó lo siguiente: “Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. La cuestión que se discute en el presente caso resulta de evidente relevancia constitucional; toda vez que comprende los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia”. 71.

Por su parte, el Consejo de Estado – Sección Cuarta y la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales coincidieron en afirmar que la solicitud de amparo no cumplía con el requisito de procedibilidad adjetiva de la relevancia constitucional, comoquiera que la parte actora estaba utilizando la acción de tutela como una tercera instancia, no demostró con suficiencia en qué medida habían resultado vulnerados sus derechos fundamentales y su pretensión era meramente económica. 72.

En ese orden de ideas, la Sala anticipa que declarará improcedente la acción de tutela por no superar el requisito de porcedibilidad adjetiva de la relevancia constitucional, por las razones que se pasan a exponer: 73. La Previsora S.A. Compañía de Seguros pretende utilizar la solicitud de amparo como si se tratara de una tercera instancia del proceso ordinario.

De las transcripciones hechas, se advierte que las pretensiones de las demandas de tutela y del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho únicamente cambian en atención a la jurisdicción en la que se presentan, como quiera que (i) en las de la solicitud de amparo se incluye la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, y que se deje sin efectos las sentencia del 27 de agosto de 2020, y (ii) en las del proceso ordinario que se declare la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales la Unidad Administrativa Especial Dirección de Aduanas e Impuestos Nacionales negó lo que le pidió La Previsora S.A. Compañía de Seguros en sede administrativa. 75.

Incluso, la accionante sostuvo que ese presunto error demostraba el “desconocimiento que en materia tributaria” tuvo la Sección Cuarta del Consejo de Estado -que por cierto es el órgano de cierre en materia tributaria-. 79. De lo anterior, se observa que el debate planteado está dirigido a que el juez constitucional establezca que norma es la aplicable para resolver el problema jurídico que formuló el juez natural para determinar si había lugar o no a la devolución del pago de lo no debido, lo que también implica que la acción de tutela no cumple con el requisito de relevancia constitucional, pues, lo cierto es que ello es una cuestión meramente legal y de carácter patrimonial, teniendo en cuenta que en realidad lo que se pretende con la solicitud de amparo es la devolución de una suma de dinero. 80.

En este punto, es pertinente exponer lo indicado por la Corte Constitucional en la sentencia SU-573 de 2019[26], al estudiar el requisito de relevancia constitucional, en una acción de tutela que se dirigió contra una providencia judicial proferida por una Alta Corte: “46. Dado que “la garantía de que cada órgano goce de autonomía, en el sentido que debe poder desenvolverse y desplegar su actividad por sí mismo, y autogobernarse, son actividades que resultan básicas para definir el equilibrio en el ejercicio del poder público”, los órganos judiciales de cierre “tienen entre sus competencias ‘la unificación de jurisprudencia como forma de precisar con autoridad y vocación de generalidad el significado y alcance de las diferentes áreas del ordenamiento jurídico”.

Por tanto, en el evento en que se cuestione una sentencia dictada por una Alta Corte, el examen de la relevancia constitucional debe ser más estricto que el que pudiera hacerse en los demás eventos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. En tales términos, la acreditación de esta exigencia, más allá de la mera adecuación del caso a un lenguaje que exponga una relación con derechos fundamentales, supone justificar razonablemente la existencia de una restricción prima facie desproporcionada a un derecho fundamental, que no es lo mismo que una simple relación con aquel” (Negrita y subrayado fuera del texto). 81.

Así mismo, en la referida providencia del Máximo Tribunal Constitucional, se hizo referencia a los asuntos meramente legales y/o económicos, y se indicó que: “48. Primero, la controversia debe versar sobre un asunto constitucional, pero no meramente legal y/o económico. Según la jurisprudencia constitucional, las discusiones de orden legal, esto es, aquellas relativas a un derecho de índole económica, deben ser resueltas mediante los mecanismos ordinarios dispuestos para su trámite, dado que “le está prohibido al juez de tutela inmiscuirse de forma imprudente en asuntos de carácter netamente legal o reglamentario”, so pena de “involucrarse en [cuestiones] que corresponde definir a otras jurisdicciones”.

En tales términos, un asunto carece de relevancia constitucional, según lo ha considerado la Corte, (i) cuando la discusión se limita a la mera determinación de aspectos legales de un derecho, como la correcta interpretación o aplicación de una norma “de rango reglamentario o legal”, salvo que de esta “se desprend[a]n violaciones a los derechos y deberes constitucionales” o (ii) cuando sea evidente su naturaleza o contenido económico, por tratarse de una controversia estrictamente monetaria con connotaciones particulares o privadas, “que no representen un interés general”” (Negrita y subrayado fuera del texto). 82.

En el sub lite, (i) la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que es el órgano de cierre en materia tributaria, razón por la cual el estudio de la relevancia constitucional es muchos más estricto, y (ii) el debate planteado por La Previsora S.A. Compañía de Seguros es eminentemente legal y económico, pues, considera que la norma aplicable para resolver la a controversia por el pago de lo no debido a la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacional –DIAN- es el artículo 806 del Estatuto Tributario y no el 2313 del Código Civil, y con base en ello pretende que el juez constitucional a título de “restablecimiento del derecho” ordene la devolución de $1.291.932.000 COP. 83.

En ese orden de ideas, resulta evidente que la acción de tutela de la referencia no cumple con el requisito de procedibilidad adjetiva de la relevancia constitucional. 84. Igualmente, se pone de presente que esta Sala de Decisión en la sentencia del 24 de septiembre de 2020[27], al resolver una acción de tutela que ejerció la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales –DIAN- contra el Consejo de Estado – Sección Cuarta -por una inconformidad similar a la de la parte actora-, consideró que el asunto carecía de relevancia constitucional, en los siguientes términos: “Así las cosas, la Sala advierte que lo pretendido por dirección accionante es que el juez constitucional establezca qué norma es la aplicable a la terminación por mutuo acuerdo en materia tributaria, al indicar que ello corresponde es al artículo 56 de la Ley 1739 de 2014 y su Decreto Reglamentario 1123 de 2015; mientras que la Sección Cuarta del Consejo de Estado sostuvo que era el artículo 556 del Estatuto Tributario.

A su vez, se advierte que la parte actora mencionó que con la providencia acusada se obliga a la unidad administrativa a dar por aceptada la terminación por mutuo acuerdo del proceso administrativo adelantado por impuesto al patrimonio y su sobretasa del año gravable 2011, con ocasión del pago de trescientos veintisiete millones quinientos veintiséis mil pesos ($327.526.000) y a cambio condonar a la Nueva EPS S. A.: i) una sanción por inexactitud de $524.362.000 y, unos ii) intereses de mora de $288.491.000 (a marzo 30 de 2016).

Así las cosas, lo que se observa es que la controversia expuesta gira en torno a una cuestión meramente legal y de carácter patrimonial, pues la inconformidad de la DIAN se centró en que la presentación de la solicitud de terminación por mutuo acuerdo ante notario no era procedente y, por ende, tampoco oportuna, para efectos de tramitar la transacción; ello en procura de evitar un detrimento patrimonial como consecuencia de la nulidad de los actos que determinaron un impuesto al patrimonio de la Nueva EPS S. A. y no lograr el recaudo pretendido.

(…) Por tanto, conforme a las particularidades del asunto bajo estudio, se advierte que al juez constitucional no le corresponde reabrir el debate meramente legal, en procura de una «corrección» frente a la interpretación normativa contenida en la sentencia demandada. Es decir, no le compete al juez constitucional señalar cuál es la interpretación que la autoridad judicial cuestionada debe acoger”. 85.

De conformidad con lo expuesto en precedencia, habrá que declararse la improcedencia de la acción de tutela, por cuanto la misma no supera el requisito de procedibilidad adjetiva de la relevancia constitucional. 2.7. Conclusión 86. La acción de tutela que ejerció La Previsora S.A. Compañía de Seguros contra el Consejo de Estado – Sección Cuarta no cumple con el requisito de procedibilidad adjetiva de la relevancia constitucional, por cuanto la solicitud de amparo se utilizó como una tercera instancia del proceso ordinario y el asunto que plantea en realidad es eminentemente legal y económico.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III. FALLA PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela que presentó La Previsora S.A. Compañía de Seguros contra el Consejo de Estado – Sección Cuarta, de conformidad con los argumentos expuestos en el numeral 2.6.1.2. de la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y terceros intervinientes, en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

TERCERO: En el evento de no ser impugnada esta decisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente (Aclara voto) ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada (Salva voto) CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.

Lo anterior, dado que la acción de tutela contra providencias judiciales, tiene como finalidad verificar que las decisiones que son adoptadas en el marco de los procesos jurisdiccionales, se encuentren revestidas del respeto de las garantías constitucionales y los derechos que la Constitución reconoce. SALVAMENTO DE VOTO DE LA CONSEJERA LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Con el acostumbrado respeto de los debates que se dan al interior de la Sala de Decisión, a continuación expongo las razones por las cuales salvo el voto frente a la sentencia proferida el 16 de diciembre del año en curso, en la que se resolvió: “PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela que presentó la Previsora S.A. Compañía de Seguros contra el Consejo de Estado – Sección Cuarta, de conformidad con los argumentos expuestos en el numeral 2.6.1.2. de la parte considerativa de esta providencia.” Para arribar a la mentada decisión, la posición mayoritaria estimó que, contrario a lo esbozado por la parte accionante, en el caso concreto no se debatía la vulneración de los derechos fundamentales y, en consecuencia, el asunto no revestía de relevancia constitucional.

Al respecto, en el fallo del cual me aparto, se precisó: “82. En el sub lite, (i) la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que es el órgano de cierre en materia tributaria, razón por la cual el estudio de la relevancia constitucional es muchos más estricto, y (ii) el debate planteado por la Previsora S.A. Compañía de Seguros es eminentemente legal y económico, pues, considera que la norma aplicable para resolver la a controversia por el pago de lo no debido a la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacional –DIAN- es el artículo 806 del Estatuto Tributario y no el 2313 del Código Civil, y con base en ello pretende que el juez constitucional a título de “restablecimiento del derecho” ordene la devolución de $1.291.932.000 COP. 83.

En ese orden de ideas, resulta evidente que la acción de tutela de la referencia no cumple con el requisito de procedibilidad adjetiva de la relevancia constitucional.” 1. Antecedentes. 1.1. La Previsora S.A., Compañía de Seguros, actuando por conducto de apoderado judicial, promovió acción de tutela contra la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en la cual cuestionó la decisión de fecha 27 de agosto de 2020, mediante la cual se revocó el fallo dictado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección B el 7 de febrero de 2019, que había accedido a lo solicitado, para, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda que presentó la Previsora S.A. Compañía de Seguros en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Especiales –DIAN-[28]. 2.

La solicitud de amparo constitucional. Para la accionante, la decisión adoptada por la autoridad judicial accionada dio al traste con sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, en la medida que incurrió en defecto sustancial, fáctico y desconocimiento del precedente. Respecto al primero, por cuanto se hizo una interpretación errónea de las normas del Código Civil que regulan el pago como modo de extinción de las obligaciones, aunado que omitió aplicar el artículo 860 del Estatuto Tributario, pues, a su juicio, era la norma especial que regulaba el asunto.

En lo que concierne al segundo cargo, la parte actora, sostuvo que se incurrió en este defecto, por cuanto en el expediente del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no existe prueba de (i) del pago del crédito a cargo del contribuyente, y (ii) de la cancelación del título en favor del deudor; ello de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1626 y 2313 del Código Civil 3.

El criterio de relevancia constitucional. Tal como lo sostuvo esta Corporación en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, el criterio de relevancia constitucional debe ser entendido en los siguientes términos: “Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes.” Al realizar el análisis sobre la particularidad del caso, se evidencia que el escrito de la acción de tutela cuestiona la razonabilidad de la providencia judicial, señalando la configuración de alguno o todos los defectos avalados por la Corte Constitucional en la sentencia de 2005 ya citada; asimismo, y en consonancia con lo esgrimido en el párrafo anterior, no puede entenderse que accionar el mecanismo constitucional verse sobre un debate exclusivamente legal, pues la parte actora delimita el o los derechos fundamentales que consideró transgredidos con la decisión que pretende atacar sin que esto implique que se esté abriendo nuevamente el debate ordinario.

Por tanto, las acciones de tutela contra providencia judicial se encuentran revestidas de importancia desde distintas ópticas, entre otras, la salvaguarda de la Constitución y su aplicación, la efectividad y garantía de los derechos fundamentales de quienes pretenden acceder a la administración de justicia para solicitar su protección, razón suficiente para que el análisis de relevancia constitucional se encuentre superado por lo ya descrito.

Ahora bien, de la lectura de los hechos planteados en el escrito de tutela, la pretensión ventilada al interior del proceso ordinario, la solicitud de amparo deprecada, y la jurisprudencia citada; desde mi punto de vista, el asunto revestía de relevancia constitucional. Tal como quedó plasmado en líneas anteriores, la discusión, pese a tener un contenido patrimonial, considero que, el extremo accionante explicó con suficiencia tanto los requisitos generales como especificos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales.

Por último, considero pertinente indicar que, en una gran parte de los procesos que se someten al conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, se ventila un interés particular de las personas que son demandantes; en tales asuntos, por regla general, se plantean pretensiones de contenido patrimonial, como lo sería el pago de una indemnización de perjuicios o, como en el caso acá debatido, el valor por concepto de devolución de dineros pagados a la UAE Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.

Dicha situación, no puede erigirse en impedimento para que la Sala analice de fondo los cargos que son planteados por una persona en sede de tutela, por cuanto, de avalarse dicha situación, el espectro de aplicación de la acción de tutela se vería restringido a unos escenarios específicos y, de esta forma, desnaturalizando el mecanismo constitucional. 4.

Conclusión Conforme lo discurrido, no comparto el sentido de la decisión adoptada por la Sala, según la cual, la discusión del extremo accionante no gozaba de relevancia constitucional, por tratarse de una discusión de carácter patrimonial. Lo anterior, dado que la acción de tutela contra providencias judiciales, tiene como finalidad verificar que las decisiones que son adoptadas en el marco de los procesos jurisdiccionales, se encuentren revestidas del respeto de las garantías constitucionales y los derechos que la Constitución reconoce.

En los anteriores términos dejo presentado mi salvamento de voto. LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081 ----------------------- [1] Folio 1 del expediente digital de tutela. [2] La acción de tutela fue enviada al buzón web tutelasbta@cendoj.ramajudicial.gov.co. [3] Folio 6 de la copia digital del expediente original del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado N° 25000-23- 37-000-2017-00250-00. [4] Folio 195 ídem. [5] Folios 265 y 266 ídem. [6] A pesar de que la parte actora afirma que “ha sido imperante y reiterativa la jurisprudencia de la propia Sección Cuarta”, lo cierto es que no se cita o identifica alguna providencia de la autoridad judicial accionada (ver páginas 13 y 14 de la demanda de tutela). [7] Corte Constitucional, Sala Segunda de Revisión, Sentencia T-416, 28.08.97., M.P. Antonio Barrera Carbonell. [8] Corte Constitucional, Sala Séptima de Revisión, Sentencia T-083, 15.02.10., M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. [9] Corte Constitucional, Sala Cuarta de Revisión, Sentencia T-176, 14.03.11., M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. [10] Corte Constitucional, Sala Quinta de Revisión, Sentencia T-435, 12.08.16., M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado [11] Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia SU-454, 25.08.16., M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. [12] Sobre el mismo tema, ver Corte Constitucional, Sala Quinta de Revisión, Sentencia T-511, 08.08.17., M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.

Así mismo, Corte Constitucional, Sala Tercera de Revisión, Sentencia T-318, 19.09.18., M.P. Luis Guillermo Guerrero López, en la cual se señaló: “En el marco de los procesos de amparo, previo al estudio del fondo del caso planteado, el juez constitucional debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela, que al tenor del artículo 86 de la Carta Política y del Decreto 2591 de 1991, se sintetizan en: (i) la existencia de legitimación en la causa por activa y por pasiva;

(ii) la instauración del recurso de protección de manera oportuna (inmediatez); y (iii) el agotamiento de los mecanismos judiciales existentes, salvo que tales vías no sean eficaces o idóneas, o en su defecto se configure la ocurrencia de un perjuicio irremediable (subsidiariedad)”. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. [13] Cabe destacar que el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Quinta, ha venido aplicando la línea jurisprudencial de la Corte Constitucional, estudiando en las acciones de tutela la legitimación en la causa por activa y por pasiva.

Sentencia 27.02.20., M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-15-000-2019-05083-00. [14] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia 31.07.12., M.P. María Elizabeth García González, Rad. 11001-03-15- 000-2009-01328-01. [15] El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. [16] Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia.” [17] Corte Constitucional, Sentencia C-590 del 8.05.2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño [18] Corte Constitucional, Sentencia SU-573, 27.11.2019, M.P. Carlos Bernal Pulido [19] Ob, Cit. [20] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M.P Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Sentencia del 5.08.14, Rad: 11001-03-15-000- 2012-02201-01 (IJ).

Actor: Alpina Productos Alimenticios. [21] Corte Constitucional, Sentencia T-099 del 22.03.18. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Ver también las sentencias T-054 del 22.02.18, M.P. Alberto Rojas Ríos; T-212 del 1.06.18, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado [22] Ver entre otras Corte Constitucional, Sentencia T-715 del 15.12.16, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y Sentencia T-136 del 27.03.2015, M.P. María Victoria Calle Correa. [23] La Corte Constitucional en sentencia T-107 de 2019 en relación con este asunto señaló el deber de determinar objetivamente qué asuntos competen al juez constitucional, y cuáles son del conocimiento de los jueces ordinarios, ya que el primero solamente conocerá asuntos de dimensión constitucional; de lo contrario podría estar arrebatando competencias que no le corresponden. [24] Folio 4 de la demanda de tutela. [25] Folio 6 de la copia digital del expediente original del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado N° 25000-23- 37-000-2017-00250-00. [26] M.P. Carlos Bernal Pulido. [27] M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, Rad. 11001-03-15-000-2020-03934-00. [28] Las pretensiones en dicho proceso fueron: “PRIMERA: Que se declare la nulidad de la RESOLUCIÓN No. 007701 DEL 11 DE OCTUBRE DE 2016, proferido por el SUBDIRECTOR DE GESTIÓN DE RECURSOS JURÍDICOS – DIRECCIÓN JURÍDICA relacionado con el contribuyente COMERCIALIZADORA WFR SAS NIT No. 900.226.725-7 PERÍODO: III AÑO 2.009.