76001-23-33-000-2015-00659-01 — Consejo de Estado

PENSIÓN GRACIA – Requisitos / PENSIÓN GRACIA – No es computable el tiempo de servicio prestado en el orden nacional Para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta.(…) en lo concerniente a la relación laboral que tuvo con el departamento del Valle del Cauca desde el 19 de diciembre de 1980 hasta el 10 de julio de 2000 y del 11 de julio al 1° de agosto de la misma anualidad, en la Unidad Docente San Vicente de Buenaventura, se advierte que tales interregnos resultan válidos en razón a su carácter territorial, pero son insuficientes para satisfacer el requisito temporal exigido por la normativa que regula el derecho reclamado, dado que arrojan un total de 19 años, 7 meses y 12 días.

FUENTE FORMAL: LEY 114 DE 2013 / LEY 116 DE 1928 / LEY 37 DE 1933 / LEY 43 DE 1975 / LEY 91 DE 1989 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil veinte (2020). Radicación número: 76001-23-33-000-2015-00659-01(4783-18) Actor: ALFONSO LÓPEZ ASPRILLA Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) |Medio de control|:|Nulidad y restablecimiento del derecho | |Expediente |:|76001-23-33-000-2015-00659-01 (4783-2018) | |Demandante |:|Alfonso López Asprilla | |Demandada |:|Unidad Administrativa Especial de Gestión | | | |Pensional y Contribuciones Parafiscales de la | | | |Protección Social (UGPP) | |Tema |:|Reconocimiento de pensión gracia | Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el accionante contra la sentencia proferida el 12 de junio de 2018 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.

ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 1 a 9). El señor Alfonso López Asprilla, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.

Se declare la nulidad de la Resolución 23715 de 23 de mayo de 2007 y del auto ADP 1400 de 20 de febrero de 2015, por medio de los cuales se le negó al demandante el reconocimiento de la pensión gracia. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la UGPP reconocer y pagar la pensión gracia; e indexar las sumas resultantes; por último, se condene en costas procesales. 1.3 Fundamentos fácticos.

Relata el accionante que cumplió 50 años de edad el 7 de julio de 2006 y durante más de 20 ha laborado para la docencia oficial. Afirma que solicitó de la desaparecida Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) el reconocimiento y pago de la pensión gracia, negada con Resolución 23715 de 23 de mayo de 2007, porque, según la entidad, «[…] no cumpl[ía] con el requisito de veinte (20) años de servicios al Estado […]».

Agrega que el 14 de octubre de 2014 reiteró su petición ante la UGPP, resuelta mediante auto ADP 1400 de 20 de febrero de 2015, en el que se mantuvo la decisión adoptada en el referido acto administrativo, por cuanto no se aportaron documentos diferentes a los incorporados con la reclamación inicial. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.

Cita como normas violadas por los actos administrativos demandados los artículos 1°, 2°, 6°, 13, 25, 29, 46, 48, 53, 90, 121, 125, 128 y 209 de la Constitución Política; 137 del CPACA; 1° a 4° de la Ley 114 de 2013; 6° de la Ley 116 de 1928; 3° de la Ley 37 de 1933; 1° y 3° del Decreto 2285 de 1955; 17 de la Ley 6ª de 1945; 1° de la Ley 33 de 1989; y 15 de la Ley 91 de 1989; la Ley 43 de 1975; y el Decreto reglamentario 223 de 1977.

Dice que tiene más de 50 años de edad y 20 de servicio como docente nacionalizado, nombrado antes del 31 de diciembre de 1980 y no ha sido sancionado disciplinariamente, por lo que la entidad accionada debió reconocer el derecho reclamado en aplicación del precedente jurisprudencial del Consejo de Estado. 1.5 Contestación de la demanda (ff. 77 a 103).

La entidad demandada, a través de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones y se refirió a cada uno de los hechos, en el sentido de que algunos son ciertos y otros no. De igual modo, propuso las excepciones denominadas inexistencia de la obligación demandada y cobro de lo no debido, ausencia de vicios en el acto administrativo demandado y prescripción. Asevera que del «[…] certificado […] aportado se verifica que el interesado laboró como docente nacionalizado desde el 19 de diciembre de 1980 hasta el 31 de julio de 2000 en el municipio de Cali, por lo tanto el tiempo laborado es de 19 años, 6 meses y 22 días; asimismo aportó [constancia] donde [se informa] que [prestó sus servicios] como docente nacional, concluyéndose que [tales tiempos] no pueden ser tenidos en cuenta por la entidad para reconocer la pensión gracia […]». 1.6 Providencia apelada (ff. 147 a 156).

El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio de sentencia de 12 de junio de 2018, negó las súplicas de la demanda (con condena en costas), al considerar que pese a que el accionante acreditó que fue designado en calidad de maestro departamental antes del 31 de diciembre de 1980 y laboró durante 19 años, 7 meses y 12 días, «[…] para completar el tiempo faltante acredita que simultáneamente había sido nombrado […] al servicio de la docencia por el Ministerio de Educación Nacional, esto es, con carácter nacional, situación que en particular desvirtuaría la naturaleza de la pensión gracia […]». 1.7 Recurso de apelación (ff. 165 a 169).

Inconforme con la anterior decisión, el actor, por conducto de apoderado, interpuso recurso de apelación, habida cuenta de que «[…] el Juzgador de primera instancia se equivoca al catalogar los periodos […] desde el 13 de enero de 2004 en adelante, como tiempos de servicio [nacionales], […] [dado que] fue nombrado por un ente territorial como lo es el municipio de Santiago de Cali […]».

Aduce que «[…] tuvo doble vinculación, laborando simultáneamente, pero en distintas jornadas; una de [naturaleza] territorial y otra […] Nacional la cual fue desarrollada en la jornada de la tarde en el Instituto Técnico Industrial de Buenaventura […]», sin embargo, se debe contabilizar únicamente el lapso en el que desempeñó el cargo de educador territorial durante 19 años, 7 meses y 12 días, que sumado al interregno en el cual ha ejercido la profesión docente en Cali desde el 13 de enero de 2004, arrojan un total de 29 años de servicios.

II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto fue concedido mediante proveído de 19 de julio de 2018 (f. 173) y admitido por esta Corporación a través de auto de 28 de enero de 2019 (f. 203), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 247 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, con auto de 11 de diciembre de 2019 (f. 210), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, de conformidad con lo establecido en el artículo 247 del CPACA, oportunidad aprovechada por las primeras. 2.1.1 Parte demandante (ff. 215 a 217).

El actor insistió en los argumentos planteados en su recurso de apelación y aseguró que «[…] adquirió su estatus de pensionado el día 10 de mayo de 2001, cuenta con más de 20 años de servicio en la educación oficial, se vinculó […] [antes del] 31 de diciembre de 1980, pertenece al orden nacionalizado y nunca ha sido sancionado disciplinariamente […]». 2.1.2 Entidad accionada (ff. 218 a 234).

La UGPP, por intermedio de apoderada, expresa que el accionante tiene la calidad de profesor nacional y ejerció la docencia por un tiempo inferior a 20 años. Además, no aportó los actos de nombramiento y posesión que permitan probar que existió una relación legal y reglamentaria antes del 31 de diciembre de 1980. III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico.

De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde determinar si al demandante le asiste razón jurídica para reclamar de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) el reconocimiento de la pensión gracia en cumplimiento de los requisitos exigidos por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan; o por el contrario, carece de fundamento, pues no laboró por lo menos 20 años en instituciones educativas departamentales, distritales o municipales. 3.3 Marco jurídico.

En punto a la resolución del problema jurídico de fondo planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.

Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1.º de la Ley 114 de 1913[1] consagró por primera vez la pensión gracia, así: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.

El numeral 3 del artículo 4.º de la aludida Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903[2], la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 1928[3] amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.

Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual[4].

La Ley 37 de 1933[5] tampoco introdujo modificaciones a las condiciones establecidas en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los maestros que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1.º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.

Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.

Posteriormente, a raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975[6], los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.

Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2.º), respecto de las pensiones estableció: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.

Las normas transcritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la Sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.

En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: […] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.

La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley[7].

En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b), de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1. De la propia evolución histórico- legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.

Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.

La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.

La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación[8] (se subraya y resalta).

De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta. 3.4 Caso concreto.

A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) De acuerdo con registro civil de nacimiento (CD en f. 76) y cédula de ciudadanía (f. 2), el demandante nació el 7 de julio de 1956, por lo que cumplió 50 años de edad el 7 de julio de 2006. b) A través de Decreto 1890 de diciembre de 1980 (f. 15), el gobernador del Valle del Cauca nombró al actor en condición de maestro, tiempo completo, en el Instituto Teófilo R. Potes de Buenaventura. c) Por medio de Decreto 19111 de 30 de octubre de 1980 (f. 16), el Ministro de Educación Nacional nombró al accionante en calidad de profesor, tiempo completo, en el Instituto Técnico Industrial Gerardo Valencia Cano de Buenaventura. d) El secretario de educación de Cali, mediante Resolución 3218 de 30 de diciembre de 2003 (f. 17), trasladó al demandante, previa solicitud de este, del Instituto Técnico Industrial Gerardo Valencia Cano de Buenaventura a la Institución Educativa Álvaro Echeverry Perea de Cali, al mismo cargo de educador (f. 17), del cual tomó posesión el 13 de enero de 2004 (f. 18). e) De conformidad con constancia de 12 de febrero de 2009 (f. 13), emanada del subsecretario de educación de Cali, el actor «[…] prestó sus servicios en el nivel básica secundaria, vinculación: en propiedad, […] departamental en forma continua […]», en la Unidad Docente San Vicente de Buenaventura, desde el 19 de diciembre de 1980 hasta el 10 de julio de 2000 y del 11 de julio al 1 de agosto siguiente, para un tiempo total de 19 años, 7 meses y 12 días. f) Certificado de 11 de julio de 2011 (f. 14), de la secretaría de educación de Cali, en la que se informa que el accionante ejerció sus funciones en condición de profesor nacional, en propiedad, en el Instituto Técnico Industrial Gerardo Valencia Cano de Buenaventura entre el 14 de noviembre de 1980 y el 12 de enero de 2004 y, luego, fue trasladado a la Institución Educativa Álvaro Echeverry Perea de Cali desde el 13 de enero de 2004[9]. i) En declaración juramentada de 18 de septiembre de 2015 (CD en f. 76), el demandante expresa que se ha desempeñado como maestro, destacándose por su «[…] honradez, consagración, […] idoneidad y buena conducta […]». j) Según antecedentes disciplinarios de 30 de agosto de 2006 (CD en f. 76), el actor no cuenta con registro de sanciones e inhabilidades de esa naturaleza. k) Certificación de salarios de 4 de septiembre de 2006 suscrita por la pagadora de la Institución Educativa Álvaro Echeverry Perea (CD en f. 76), en la que figura que el accionante devengó, entre 2005 y 2006, sueldo, horas extras y primas de primer y segundo semestre. l) Mediante Resolución 23715 de 23 de mayo de 2007 (ff. 9 a 11), la desaparecida Cajanal le negó al demandante la petición presentada el 23 de octubre de 2006, encaminada a obtener el reconocimiento de la pensión gracia. Tal solicitud fue reiterada el 28 de octubre de 2014 y resuelta con auto de 20 de febrero de 2015 (f. 12), en el que la UGPP indicó que debía estarse a lo resuelto en el citado acto administrativo.

De las pruebas anteriormente relacionadas, se desprende que el accionante nació el 7 de julio de 1956 y laboró (i) en calidad de maestro departamental de la Unidad Docente San Vicente de Buenaventura, entre el 19 de diciembre de 1980 y el 1° de agosto 2000, esto es, durante 19 años, 7 meses y 12 días; y (ii) en condición de profesor nacional del Instituto Técnico Industrial Gerardo Valencia Cano de Buenaventura, del 14 de noviembre de 1980 al 12 de enero de 2004, y de la Institución Educativa Álvaro Echeverry Perea de Cali, desde el 13 de enero de 2004, este último en razón a un traslado efectuado por la secretaría de educación de Cali[10].

En atención a su situación, el demandante pidió de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia, negado mediante los actos acusados. Para dilucidar la controversia planteada, se deberá abordar las distinciones previstas por el legislador entre docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, en lo que tiene que ver con su vinculación. Sobre este aspecto, resulta oportuno aclarar que, en virtud de la Ley 43 de 1975, se nacionalizó la educación primaria y secundaria, para lo cual se concedió un término de 5 años (artículo 3[11]), esto es, hasta el 31 de diciembre de 1980, de lo que se colige que con antelación a dicho proceso únicamente existían dos categorías de maestro oficiales, a saber: nacionales y territoriales.

Y, posteriormente a la referida nacionalización de la educación, los profesores se clasificaron en nacionales y nacionalizados. Es por ello que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 se refiere a los docentes nacionales y nacionalizados, pues a partir del 1.º de enero de 1981 el personal dedicado a la docencia se clasifica en esas dos categorías.

La diferenciación entre las clases de docentes quedó establecida en el artículo 1.º de la Ley 91 de 1989, de la siguiente manera: i) Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno nacional. ii) Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1.º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. iii) Personal territorial.

Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1.º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10[12] de la Ley 43 de 1975. La distinción que trae la norma clasifica la vinculación oficial docente en dos grandes grupos: (i) los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional (personal nacional) y (ii) los nombrados por entidades territoriales (personal nacionalizado y territorial).

La importancia de la anterior clasificación radica en que se constituye en el punto de partida de la Administración y los jueces de esta jurisdicción para evaluar si el profesor interesado tiene derecho o no al reconocimiento de la pensión gracia. En lo atañedero a la naturaleza de la vinculación del demandante a la docencia oficial, no existe discusión acerca de que el tiempo laborado por él en condición de maestro en el Instituto Técnico Industrial Gerardo Valencia Cano (14 de noviembre de 1980 a 12 de enero de 2004), es de carácter nacional, comoquiera que fue nombrado por el Ministerio de Educación Nacional, tal como lo indican la Resolución 19111 de 30 de otubre de 1980 y la certificación expedida por la secretaría de educación de Cali el 11 de julio de 2011, por ende, no es procedente legitimar dicho período para efectos del reconocimiento de la pensión gracia. En ese sentido, lo reiteró esta Corporación, en sentencia de unificación de 21 de junio de 2018[13], al determinar: En cuanto al personal nacional la regla es clara.

Tanto el marco jurídico que rige la aludida prestación como la doctrina legal en la materia son explícitos en advertir que los docentes nacionales no tienen derecho a su reconocimiento, y que el tiempo laborado en esa condición no se puede computar con el servido en calidad de educador nacionalizado o territorial. Por otra parte, en lo concerniente a la relación laboral que tuvo con el departamento del Valle del Cauca desde el 19 de diciembre de 1980 hasta el 10 de julio de 2000 y del 11 de julio al 1° de agosto de la misma anualidad, en la Unidad Docente San Vicente de Buenaventura, se advierte que tales interregnos resultan válidos en razón a su carácter territorial, pero son insuficientes para satisfacer el requisito temporal exigido por la normativa que regula el derecho reclamado, dado que arrojan un total de 19 años, 7 meses y 12 días.

Ahora bien, aduce el actor en la alzada que fue vinculado al municipio de Cali a través de Resolución 3218 de 30 de diciembre de 2003, a partir del 13 de enero de 2004, por lo que adquirió la calidad de maestro municipal. Al respecto, destaca la Sala que dicho argumento carece de veracidad, toda vez que con el citado acto administrativo se efectuó su traslado del Instituto Técnico Industrial Gerardo Valencia Cano de Buenaventura a la Institución Educativa Álvaro Echeverry Perea de Cali, en el mismo cargo que desempeñaba; situación administrativa que se originó previa solicitud del interesado Asimismo, cabe anotar que el demandante fue designado en el Instituto Técnico Industrial Gerardo Valencia Cano de Buenaventura por el Ministerio de Educación Nacional como profesor nacional y el traslado efectuado por el municipio de Cali, en el que físicamente prestaría sus servicios como docente, no muta la naturaleza de su vinculación. En efecto, el artículo 54[14] de la Ley 24 de 1988[15], modificado por el artículo 9° de la Ley 29 de 1989, establece que esta actuación hace parte de las funciones que fueron desconcentradas en los entes territoriales, así: […] Se asigna al Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, y a los Alcaldes Municipales, las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales y nacionalizados, plazas oficiales de Colegios cooperativos, privados, jornadas adicionales, teniendo en cuenta las normas del Estatuto Docente y la Carrera Administrativa vigentes y que expida en adelante el Congreso y el Gobierno Nacional, ajustándose a los cargos vacantes de las plantas de personal que apruebe el Gobierno Nacional y las disponibilidades presupuestales correspondientes. […] Así las cosas, se concluye que la administración del personal docente la ejerce el respectivo funcionario del ente territorial como agente de la Nación, argumento que se refuerza con lo informado en certificación de 11 de julio de 2011, según la cual la secretaría de educación de Cali deja constancia de que el período que se originó a partir del traslado del actor seguía siendo de tipo nacional.

En ese orden de ideas, el accionante no logró demostrar que trabajó como docente territorial o nacionalizado durante 20 años, por lo que no colmó este requisito temporal exigido por la normativa relacionada en el marco jurídico de esta providencia, por consiguiente, carecen de fundamento jurídico las súplicas de la demanda, como lo dispuso el a quo.

Por último, en relación con la condena en costas y las agencias en derecho que corresponde a los gastos por concepto de apoderamiento dentro del proceso, esta Corporación, en sentencia de 1.º de diciembre de 2016[16], se pronunció así: […] En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188.

Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr.

Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).

En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.

Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).

Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por lo tanto, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder del accionante, se revocará la condena en costas impuesta en primera instancia. Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, que negó las súplicas de la demanda, toda vez que no se desvirtuó la presunción de legalidad de los actos acusados, y se revocará la condena en costas impuesta al demandante.

Comoquiera que quien se halla habilitado legalmente para ello otorgó poder en nombre de la accionada, se reconocerá personería a la profesional del derecho destinataria de aquel (ff. 178). En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1.° Confírmase parcialmente la sentencia proferida el 12 de junio de 2018 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó las pretensiones de la demanda incoada por el señor Alfonso López Asprilla contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), conforme a lo consignado en las consideraciones de esta providencia. 2.° Revócase la condena en costas, que incluye las agencias en derecho, impuesta al accionante, de acuerdo con la parte motiva del presente fallo. 3.° Reconócese personería a la abogada Karina Vence Peláez, con cédula de ciudadanía 42.403.532 y tarjeta profesional 81.621 del Consejo Superior de la Judicatura, para representar a la entidad accionada, en los términos del poder obrante en el folio 178. 4.° Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.

Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS ----------------------- [1] «[Q]ue crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». [2] «[S]obre Instrucción Pública». [3] «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». [4] «ARTICULO 128.

Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley. Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas». [5] «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». [6] «[P]or la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». [7] Expediente S-699 del 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón, magistrado ponente Nicolás Pájaro Peñaranda. [8] En la sentencia C- 480 de 2000 la Corte reiteró que «por expresa voluntad del legislador la Ley 114 de 1913, continúa teniendo vigencia en el tiempo pese a su derogación por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pues, como acaba de verse, el legislador expresamente dispuso que a los docentes “vinculados hasta 31 de diciembre de 1980” que “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos”.

Ello significa, a contrario sensu, que ella no rige para los vinculados a partir del 1º de enero de 1981, pues éstos docentes, “nacionales y nacionalizados”, tendrán derecho “sólo a una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año» (se destaca). La parte en negrillas de la Ley 91 de 1989 no ha sido retirada del orden jurídico. [9] Hasta el momento de expedición de la certificación, el accionante no se había retirado del servicio oficial. [10] Según certificado de 11 de julio de 2011, que igualmente da cuenta de que el demandante, para esa fecha, seguía vinculado al servicio docente. [11] «A partir del 1o. de enero y hasta el 31 de diciembre de 1976, la Nación pagará el veinte por ciento (20%) de los gastos de funcionamiento (personal) de la educación a que se refiere el artículo primero, conforme a los presupuestos respectivos del año de 1975; y así sucesivamente en cada vigencia subsiguiente, aumentará en un veinte por ciento (20%) su aporte a dichos gastos, hasta llegar a absorber el ciento por ciento (100%) de los mismos en 1980 (de 1976 a 1980)». [12] «En adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria, ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional». [13] Consejo de Estado, sección segunda, expediente: 25000-23-42-000-2013- 04683-01 (3805-2014), demandante: Gladys Amanda Hernández Triana, demandada: UGPP, C. P. Carmelo Perdomo Cuéter. [14] Se encuentra contenido en el capítulo VI de la «Desconcentración administrativa». [15] «Por la cual se reestructura el Ministerio de Educación Nacional y se dictan otras disposiciones». [16] Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014), C.P. Carmelo Perdomo Cuéter. ----------------------- Expediente: 76001-23-33-000-2015-00659-01 (4783-2018) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Alfonso López Asprilla contra la UGPP Radicación No. 41001-23-33-000-2015-00217-01 Actor: DANIELA ALEJANDRA PÉREZ MONJE IMPUGNACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - Pág. No. 1