CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – De LA resolución No. 1099 del 7 de abril de 2020 expedida por el Departamento Nacional de Planeación DNP / SALA ESPECIAL DE DECISIÓN DEL CONSEJO DE ESTADO – Competencia para ejercer control inmediato de legalidad De conformidad con los artículos 111-8, 136 y 185 del CPACA, 23 del Reglamento de la Corporación y según lo decidido por la Sala Plena en la sesión 10 del 1º de abril de 2020, esta Sala Especial de Decisión es competente para ejercer el control inmediato de legalidad de los decretos o normas reglamentarias que expiden las autoridades del orden nacional al amparo de los estados de excepción para desarrollar o reglamentar un decreto legislativo.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Alcance / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Definición La situación de anormalidad institucional que supone el estado de excepción justifica que se ejerzan controles frente a las decisiones del Gobierno, mediante instrumentos jurídicos y políticos a cargo del poder judicial y de la rama legislativa, respectivamente.
Los estados de excepción, sin duda, trastocan el sistema de pesos y contrapesos, pues se alteran las competencias constitucionales, y, por ende, es necesario que los poderes del presidente de la República estén limitados por los bloques de constitucionalidad y de legalidad, a través del control jurídico que ejerce la rama judicial. En efecto, mientras que contra los decretos legislativos (incluido el acto de declaratoria) procede el control automático ante la Corte Constitucional, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo le compete el control inmediato de legalidad de las normas generales que el Gobierno profiere para reglamentar tanto el decreto que declara el estado de excepción como las demás normas que, en ejercicio de función administrativa, reglamentan los decretos legislativos.
El control inmediato de legalidad es el medio jurídico previsto en la Constitución Política para examinar los actos de carácter general que se profieren al amparo del estado de excepción. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 NOTA DE RELATORÍA: Sobre las características y alcance del control inmediato de legalidad ver Consejo de Estado, Sentencia del 16 de junio de 2009, expediente 11001031500020090030500 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la finalidad del control inmediato de legalidad ver Corte Constitucional Sentencia C-179 de 1994 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características / PROCESO JUDICIAL / AUTOMÁTICO E INMEDIATO / AUTÓNOMO / INTEGRAL / COSA JUZGADA RELATIVA En oportunidades anteriores, la sala plena ha identificado las siguientes características del control inmediato de legalidad: (…) Es un proceso judicial, porque el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 (y así lo ratificó el artículo 189 del CPACA) otorgó competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para examinar la legalidad de los actos administrativos proferidos para desarrollar los decretos que expide el presidente de la República, al amparo de los estados de excepción. El proceso se tramita en etapas procesales cortas y, por regla general, culmina con una sentencia. (…) Es automático e inmediato, porque tan pronto se expide el acto administrativo general, debe ser enviado para que se ejerza el control correspondiente.
(…) Es autónomo, toda vez que es posible que se controlen los actos administrativos antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la constitucionalidad del decreto que declara el estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan. (…) Es integral, por cuanto es un juicio en el que se examina la competencia de la autoridad que expidió el acto, la conexidad de la decisión con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, la sujeción a las formas y la proporcionalidad de las medidas adoptadas para conjurar la crisis e impedir que se extiendan los efectos del estado de excepción. (…) La sentencia que decide el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 189 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos de fondo / EXPEDICIÓN DEL ACTO CONTROLADO – Competencia / DIRECTOR DEL DEPARTAMENTO NACIO9NAL DE PLANEACIÓN – Funciones / DIRECTOR DEL DNP – Primera autoridad administrativa El acto fue expedido por el servidor competente en el Departamento Nacional de Planeación -DNP-, como lo es el Director General.
Téngase en cuenta que el Director General es el encargado, entre otras, de [d]irigir, orientar y controlar las actividades conducentes al cumplimiento de los objetivos del Departamento Nacional de Planeación y ejercer su representación legal (Dcto. 1832 de 2012, art. 5, num 1); dirección que, comprende, entre otros procesos, el relacionado con el cobro coactivo, puesto que dicho departamento administrativo se encuentra facultado para el ejercicio de dicha competencia (Ley 1066 de 2006, art 5, y, CPACA, art. 98).
En esas condiciones, el Director General del DNP era el competente, como primera autoridad ejecutiva y en cumplimiento de su función de dirección, para dictar la Resolución No. 1099 del 7 de abril de 2020, pues en tal acto se adoptaron medidas necesarias para el funcionamiento de la entidad con ocasión del COVID-19 y en concordancia con la habilitación establecida para el efecto por el Decreto Legislativo 491, cuyas previsiones eran aplicables a los departamentos administrativos cobijados bajo la acepción de autoridades utilizada por el legislador extraordinario.
FUENTE FORMAL: DECRETO 1832 DE 2012 – ARTÍCULO 5 NUMERAL 1 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 98 / LEY 1066 DE 2006 – ARTÍCULO 6 / RESOLUCIÓN 1099 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 NOTA DE RELATORÍA: En este pronunciamiento se hace un recuento del control efectuado por la Corte Constitucional sobre el Decreto 491 de 2020 en la C- 242 de 2020 COMPETENCIA – Componentes Se cumplen (…) los dos componentes que atañen a la competencia: el material u objetivo, que tiene que ver con las funciones asignadas por la ley a un órgano de la administración (en este caso la autorización mencionada a las autoridades, concepto del que hacen parte los departamentos administrativos), y el componente subjetivo, que concierne a la persona natural que asume como servidor público (el director general del DNP).
MOTIVOS DEL ACTO – Verificación Los motivos que dieron lugar a la expedición del acto controlado se relacionan, para lo que aquí interesa, con (i) la declaratoria como pandemia del COVID-19 por parte de la Organización Mundial de la Salud (OMS), (ii) la declaratoria de emergencia sanitaria por parte del Ministerio de Salud y de Protección Social, (iii) la expedición del Decreto 491 de 2020 por medio del que se adoptaron medidas de urgencia dirigidas, entre otras, a mitigar la afectación de la prestación del servicio a cargo de las diferentes autoridades públicas en atención a las medidas sanitarias de distanciamiento social y de aislamiento obligatorio dispuestas para la prevención, manejo y control del COVID-19.
(…) [S]e cumple con el elemento de la motivación, por cuanto en el acto objeto de control se expusieron las razones que tuvo el Departamento Nacional de Planeación para dictarlo y esas razones, como se vio, no resultan irreales, sino que obedecen a motivos reales. FUENTE FORMAL: DECRETO 491 DE 2020 FINALIDAD DEL ACTO / OBJETO DEL ACTO CONTROLADO [S]e impone al considerar que en el Decreto 491 se justificó la expedición del artículo en comento en la necesidad de “tomar medidas para ampliar o suspender los términos cuando el servicio no se pueda prestar de forma presencial o virtual, lo anterior, sin afectar derechos fundamentales ni servicios públicos esenciales”; cuestión congruente con lo dispuesto en el Decreto 417 (…) se propende por su realización a través de la suspensión de los términos de los procesos de cobro coactivo, como herramienta para el manejo del riesgo de transmisión y de contagio de COVID-19 dentro de la entidad mediante la implementación de las medidas sanitarias de distanciamiento social y aislamiento preventivo.
(…) [N]o se desconoció la finalidad y objetivo asociado a las medidas establecidas por el legislador extraordinario en el artículo 6º del Decreto 491 de 2020. FUENTE FORMAL: DECRETO 491 DE 2020 / DECRETO 417 DE 2020 CONEXIDAD / PROPORCIONALIDAD Tal como se ha anotado, en el artículo 1° de la Resolución No. 1099 se suspendieron los términos de las actuaciones administrativas relacionadas con el ejercicio de la función de cobro coactivo (…) A juicio de la Sala, ese aspecto es conexo con el Decreto Legislativo 491 de 2020 (art. 6), pues mientras el decreto autorizó la suspensión total o parcial de términos administrativos por un periodo determinado y previó que durante el mismo no correrían los términos de caducidad, prescripción y firmeza, la resolución objeto de análisis hizo uso de esa habilitación para algunos términos de las actuaciones administrativas a su cargo sin desconocer, (…) el límite temporal establecido por el legislador extraordinario.
Adicionalmente, la medida guarda relación con el Decreto 417, que declaró la emergencia económica, social y ecológica, pues se orienta al manejo de una de las causas que dio origen a su expedición, esto es, el tratamiento del factor de transmisión del virus con miras a su reducción, para proteger la vida, salud e integridad personales de los servidores y los usuarios de los servicios a cargo del Estado, para lo cual acudió, adicionalmente, al uso de tecnologías de la información y las comunicaciones como instrumento para garantizar la publicidad de lo decidido en el acto examinado sin afectar o poner en riesgo la vida, salud e integridad personales de la comunidad que debía ser informada de la suspensión de algunos términos de actuaciones administrativas.
(…) [D]ado el carácter transitorio de la previsión, es de advertir que la suspensión de términos no afecta sustancialmente los trámites relacionados con el proceso de cobro coactivo, a más de que es apta no solo para mitigar las causas que dieron origen al estado de excepción, sino también como mecanismo de transición para la adopción de una nueva forma de atención al público que no incluya atención presencial.
FUENTE FORMAL: DECRETO 491 DE 2020 / DECRETO 417 DE 2020 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA SEXTA ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ (E) Bogotá D.C., doce (12) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01738-00(CA) Actor: DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN (DNP) Demandado: RESOLUCIÓN 1099 DEL 7 DE ABRIL DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD SENTENCIA ÚNICA INSTANCIA Como no existe causal de nulidad procesal que invalide lo actuado, procede la Sala Especial de Decisión No. 6 del Consejo de Estado a dictar la sentencia que en derecho corresponda dentro del control inmediato de legalidad de la referencia. Se advierte que esta sentencia recoge la tesis mayoritaria de la Sala Especial de Decisión, toda vez que la ponencia original no alcanzó la mayoría.
ANTECEDENTES 1. Acto objeto de control judicial El Departamento Nacional de Planeación -DNP- expidió la Resolución No. 1099 del 7 de abril de 2020, cuyo control inmediato de legalidad corresponde ejercer a esta Sala Especial de Decisión. La resolución es del siguiente tenor: RESOLUCIÓN NÚMERO 1099 DE 2020 7 ABRIL 2020 Por la cual se suspenden los términos en las actuaciones administrativas relacionadas con el ejercicio de la función de cobro coactivo que adelanta el Departamento Nacional de Planeación EL DIRECTOR GENERAL DEL DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN En uso de sus facultades legales y estatutarias, en especial las señaladas en el artículo 7 del Decreto 2189 de 2017, el artículo 6 del Decreto 491 del 28 de marzo de 2020 y en desarrollo del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, y
CONSIDERANDO
Que el artículo 2 de la Constitución Política consagra como fines del Estado servir a la comunidad, promover la prosperidad y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; en tal virtud este Departamento Administrativo deberá dictar las medidas necesarias para el logro de dichos fines.
Que como consecuencia de los efectos del Coronavirus COVID-19, el Ministerio de Salud y Protección Social a través del artículo 1 de la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 declaró la Emergencia Sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020. Que mediante el Decreto 417 de marzo 17 de 2020, el presidente de la República con fundamento en el artículo 215 de la Constitución Política, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de dicho Decreto.
Que en función de dicha declaratoria y con sustento en las facultades señaladas por el artículo 215 de la Constitución Política, le corresponde al presidente de la República, con la firma de todos los ministros, adoptar las medidas necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos y contribuir a enfrentar las consecuencias adversas generadas por la pandemia del Coronavirus COVID-19, con graves afectaciones al orden económico y social.
Que, de acuerdo con lo anterior, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 457 del 22 de marzo de 2020, el cual ordenó a través de su artículo 1. “el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 25 de marzo de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 13 de abril de 2020”.
Que la Ley 1066 de 2006 en su artículo 5 dispone que “Las entidades públicas que de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado colombiano y que en virtud de estas tengan que recaudar rentas o caudales públicos, del nivel nacional, territorial, incluidos los órganos autónomos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor”.
Que la Ley 1437 de 2011 – Código de Procedimiento Administrativo de lo Contencioso Administrativo en su artículo 98 estableció que las entidades públicas están revestidas de la prerrogativa de cobro coactivo. Que el Departamento Nacional de Planeación como organismo del sector central de la administración pública nacional, perteneciente a la Rama Ejecutiva del poder público en el orden nacional, está facultado para adelantar procesos de cobro coactivo, de acuerdo con los dispuesto en la Ley 1066 de 2006 y la Ley 1437 de 2011.
Que la Resolución N° 888 del 26 de febrero de 2016 por la cual se establece el Reglamento Interno del Recaudo de Cartera en el Departamento Nacional de Planeación, en su artículo 3 prevé que “El proceso de cobro coactivo no comporta una función jurisdiccional sino administrativa, y se trata del privilegio exorbitante otorgado a la administración, a fin de que esta misma adelante el cobro de los dineros que le adeudan”.
Que de acuerdo con el artículo 8, numeral 10 del Decreto 2189 de 2017, una de las funciones de la Oficina Asesora Jurídica de este Departamento Administrativo es “Dirigir y coordinar las actividades relacionadas con el proceso de jurisdicción coactiva y efectuar el cobro a través de este proceso de las multas impuestas a favor del Departamento Nacional de Planeación por parte de las autoridades competentes o hacer efectivo ante las autoridades judiciales competentes los derechos de crédito que a su favor tiene la entidad y el Fondo Nacional de Regalías en liquidación”.
Que el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en su artículo 306 dispone que “En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”.
Que el Código General del Proceso en el inciso final de su artículo 118 señala que, “En los términos de días no se tomarán en cuenta los de vacancia judicial ni aquellos en que por cualquier circunstancia permanezca cerrado el juzgado”. Que el numeral 2 del artículo 7 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, señala que le corresponde a la Administración, entre otros deberes, el de “Garantizar atención personal al público, como mínimo durante cuarenta (40) horas a la semana, las cuales se distribuirán en horarios que satisfagan las necesidades del servicio”.
Que debido a la Emergencia Sanitaria decretada, mediante Circulares número 03-8 del 11 de marzo de 2020 y 04-8 del 13 de marzo de 2020, la Secretaría General del DNP impartió medidas transitorias de prevención, contención y mitigación ante el COVID-19, dirigidas a todos los funcionarios públicos, colaboradores y demás personas que permanezcan en el DNP, por medio de las cuales se promovió el trabajo en casa de gran parte de los colaboradores de la entidad.
Que a través del artículo 6 del Decreto 491 del 28 de marzo de 2020, el Gobierno Nacional autorizó a las autoridades administrativas de todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, órgano de control autónomos e independientes del Estado, disponer la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa, hasta tanto permanezca vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, los cuales se reanudarán a partir del primer día hábil siguiente a la superación de la mencionada emergencia. Que el Decreto 457 de 2020, en su artículo 3, numeral 13, estableció que durante la Emergencia Económica, Social y Ecológica se permitirá la circulación para realizar las actividades de los servidores públicos y contratistas del Estado “que sean estrictamente necesarias para prevenir, mitigar y atender la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID- 19, y garantizar los Servicios Indispensables del Estado”.
Sin embargo, las funciones asociadas al cobro coactivo que ejerce el Departamento Nacional de Planeación no tienen relación directa con el objetivo de prevenir, mitigar y atender la Emergencia por causa del COVID-19. Que el artículo 65 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, respecto de los actos administrativos de carácter general señala que “En caso de fuerza mayor que impida la publicación en el Diario Oficial, el Gobierno Nacional podrá disponer que la misma se haga a través de un medio masivo de comunicación eficaz”.
Que el artículo 4 del Decreto 491 de 2020 dispone que durante la vigencia de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, la notificación o comunicación de actos administrativos se efectuará a través de medios electrónicos. Que la adopción de las referidas medidas impide que las personas que intervienen en las actuaciones administrativas relacionadas con el ejercicio de la función de cobro coactivo, como los servidores públicos y colaboradores de la Oficina Asesora Jurídica del DNP, entre otros, puedan acudir presencialmente a las sedes de la Entidad.
Que bajo este contexto y en aras de garantizar el bienestar general conforme a las políticas adoptadas por el Gobierno Nacional en esta situación de emergencia, tal y como lo han establecido la Directiva Presidencial N° 02 del 12 de marzo de 2020 y la Circular 0018 del 10 de marzo de 2020, con el fin de proteger el debido proceso en todas las actuaciones administrativas relacionadas con procesos de jurisdicción coactiva que se siguen en este Departamento Administrativo de conformidad con la Ley 1066 de 2006, la Ley 1437 de 2011, el Estatuto Tributario y la Resolución N° 0888 del 26 de febrero de 2016, resulta necesario suspender todos los términos relacionados con la función de cobro coactivo adelantada por el Departamento Nacional de Planeación. En mérito de lo expuesto, RESUELVE:
ARTÍCULO PRIMERO. Suspender los términos en las actuaciones administrativas relacionadas con el ejercicio de la función de cobro coactivo que adelanta este Departamento Administrativo, de conformidad con la Ley 1066 de 2006, la Ley 1437 de 2011, el Estatuto Tributario y la Resolución N° 0888 de 2016, hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, bajo los lineamientos señalados en la parte considerativa del presente acto administrativo.
ARTÍCULO SEGUNDO. Contra el presente acto administrativo no procede recurso alguno, de conformidad con lo establecido en el artículo 75 de la Ley 1437 de 2011- Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
ARTÍCULO TERCERO. En todos los procesos y trámites administrativos relacionados con el cobro coactivo que adelanta el Departamento Nacional de Planeación, se debe dejar constancia de la suspensión de términos ordenada mediante este acto administrativo.
ARTÍCULO CUARTO. Publíquese el presente acto administrativo en la página web del Departamento Nacional de Planeación, de conformidad con lo establecido en el artículo 65 de la Ley 437 de 2011, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 4 del Decreto Ley 491 de 2020. 2. Intervenciones 1. Departamento Nacional de Planeación El Departamento Nacional de Planeación, luego de mencionar los antecedentes del acto controlado, solicitó se declarara ajustado a derecho, porque se cumplen los requisitos establecidos jurisprudencialmente para el efecto.
Así, los requisitos formales fueron satisfechos, porque el acto (i) fue expedido por el funcionario competente, esto es, el director general del Departamento Nacional de Planeación en ejercicio de las facultades legales otorgadas por el artículo 7 del Decreto 2189 de 2017, (ii) contiene la exposición de los elementos de hecho y de derecho que fundamentaron la decisión adoptada. y (iii) cuenta con elementos para su identificación adecuada -numeración, fecha expedición, identificación temática, etc-.
Por su parte, los requisitos de fondo se cumplieron en tanto la medida fue conexa con los motivos que dieron lugar a la expedición del decreto 417 de 2020, por el que se declaró la emergencia económica, social y ecológica, al punto que la finalidad de la suspensión de términos fue la de proteger el derecho al debido proceso y el aseguramiento del derecho de defensa de los intervinientes en los procesos de cobro coactivo de la entidad, en un contexto en el que, debido a la transmisión del virus, se dispusieron las medidas sanitarias de aislamiento preventivo obligatorio y distanciamiento social, como herramientas no farmacológicas eficaces para la prevención control y mitigación de la tasa de transmisión del COVID-19. 2.
Universidad Nacional y Universidad del Rosario Pese a haber sido invitadas para conceptuar sobre la legalidad de la resolución objeto de estudio, las universidades Nacional y del Rosario no realizaron manifestación alguna. 2. Concepto del Ministerio Público La Procuradora Séptima Delegada ante el Consejo de Estado señaló la improcedencia del control inmediato de legalidad de la referencia ya que, en su sentir, el acto expedido por el DNP no desarrolla ni reglamenta un decreto legislativo.
En efecto, la agente del ministerio público considera que (i) el decreto 417 de 2020, no es un decreto legislativo al tratarse del acto declarativo de la emergencia económica, social y ecológica, razón por la que no puede ser reglamentado directamente por las autoridades administrativas, las cuales requieren de un decreto legislativo intermedio para poder ejercer su potestad reglamentaria, (ii) el decreto 457 de 2020 es un decreto ordinario, por cuanto fue dictado en ejercicio de las competencias que le asisten al Presidente de la República para el mantenimiento del orden público, y (iii) aun cuando el decreto 491 de 2020 es un decreto legislativo, lo cierto es que la medida de suspensión de términos que estableció en su artículo 6º es de carácter ordinario, por lo que no era materia del legislador extraordinario.
En esas condiciones, la suspensión de términos en los procesos de cobro coactivo del DNP era una competencia ordinaria, no extraordinaria, razón por la que mal puede considerarse una reglamentación o desarrollo de un decreto legislativo. La entidad pública era competente para adoptar la medida de suspensión aun si no se hubiera expedido el decreto 491 de 2020.
Pese a lo anterior, la agente del ministerio público solicitó se declare el acto ajustado a derecho en caso de que se le considere como desarrollo o reglamentación de un decreto legislativo, por cuanto cumple con los requisitos de finalidad, motivación suficiente, necesidad, proporcionalidad y no discriminación. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con los artículos 111-8, 136 y 185 del CPACA, 23 del Reglamento de la Corporación y según lo decidido por la Sala Plena en la sesión 10 del 1º de abril de 2020, esta Sala Especial de Decisión es competente para ejercer el control inmediato de legalidad de los decretos o normas reglamentarias que expiden las autoridades del orden nacional al amparo de los estados de excepción para desarrollar o reglamentar un decreto legislativo. 2.
Planteamiento del problema jurídico 2.1. Previo a plantear el problema jurídico de fondo, conviene precisar que están cumplidos los presupuestos para la procedencia del control inmediato de legalidad, pues la Resolución No. 1099 del 7 de abril de 2020 es un acto administrativo general dictado por una autoridad del orden nacional para desarrollar un decreto legislativo.
En efecto, es un acto administrativo general, por cuanto se trata de la expresión unilateral de la voluntad de la administración, orientada a producir efectos jurídicos generales. Sin duda, establecer la suspensión de términos en los procesos de cobro coactivo es una decisión de contenido general que, además, corresponde al desarrollo del artículo 6º del Decreto Legislativo 491 de 2020.
Adicionalmente, el acto fue proferido por una autoridad del orden nacional, tal como lo es el Departamento Nacional de Planeación. Como se sabe, los departamentos administrativos hacen parte del sector central de la rama ejecutiva del poder público en el orden nacional, de conformidad con lo previsto en la Ley 489 de 1998 (arts. 38, num. 1, lit. d, y 39).
Finalmente, la resolución controlada reglamenta un decreto legislativo, específicamente el Decreto Legislativo 491 de 2020[1], que en el artículo 6º autorizó, entre otros, a los órganos autónomos e independientes del Estado, hasta tanto permanezca vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, para suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.
Justamente, el artículo 1º del acto objeto de control dispuso la suspensión de los términos en las actuaciones administrativas relacionadas con el ejercicio de la función de cobro coactivo del DNP hasta la finalización de la emergencia sanitaria. 2.2. Siendo así, le corresponde a la Sala examinar la Resolución No. 1099 del 7 de abril de 2020, proferida por el Departamento Nacional de Planeación. En concreto, debe definir si, desde el punto de vista formal y material, se encuentra conforme con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia social, económica y ecológica, con los decretos legislativos que le sirvieron de fundamento y con las demás normas superiores que resulten aplicables.
Para tal propósito, se procederá con la presentación de las características y alcance del control inmediato de legalidad y, seguidamente, se realizará el examen de legalidad en el caso concreto. 3. Características y alcance del control inmediato de legalidad. Reiteración de jurisprudencia[2] 3.1. La Constitución Política otorgó al presidente de la República, con la firma de todos los ministros, la potestad para declarar el estado de guerra exterior, el estado de conmoción interior y el estado de emergencia económica, social y ecológica (artículos 212 a 215).
En lo que interesa, el estado de emergencia es el instrumento para conjurar hechos excepcionales que perturben, amenacen o alteren, en forma grave e inminente, el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, para así salvaguardar el interés general. En virtud de la habilitación constitucional, el Gobierno Nacional profiere el decreto que declara el estado de excepción, con el objeto de conjurar la crisis e impedir que se extiendan los efectos.
Y con ese mismo propósito, profiere otros decretos con fuerza de ley y actos normativos, en ejercicio de función administrativa, para desarrollar, cumplir y ejecutar tanto el acto que declara el estado de excepción como los decretos legislativos que se profieren a su amparo. 3.2 La situación de anormalidad institucional que supone el estado de excepción justifica que se ejerzan controles frente a las decisiones del Gobierno, mediante instrumentos jurídicos y políticos a cargo del poder judicial y de la rama legislativa, respectivamente.
Los estados de excepción, sin duda, trastocan el sistema de pesos y contrapesos, pues se alteran las competencias constitucionales, y, por ende, es necesario que los poderes del presidente de la República estén limitados por los bloques de constitucionalidad y de legalidad, a través del control jurídico que ejerce la rama judicial. En efecto, mientras que contra los decretos legislativos (incluido el acto de declaratoria[3]) procede el control automático ante la Corte Constitucional, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo le compete el control inmediato de legalidad de las normas generales que el Gobierno profiere para reglamentar tanto el decreto que declara el estado de excepción como las demás normas que, en ejercicio de función administrativa, reglamentan los decretos legislativos.
Así lo ha reconocido la jurisprudencia de esta Corporación[4]: El primer aspecto que se debe estudiar es la competencia que tiene esta jurisdicción para conocer del control judicial sobre el decreto que se analizará de fondo más adelante, teniendo en cuenta que se trata de una norma dictada bajo el estado de “Emergencia Social”, es decir, el regulado en el artículo 215 de la Constitución Política.
Se dice esto porque el parágrafo del artículo 215 citado establece que “El Gobierno enviará a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refiere este artículo, para que aquélla decida sobre su constitucionalidad…”, de manera que, a juzgar por esta norma, el control de los decretos que se expiden al amparo de los estados de excepción corresponde, sin distinción, a la Corte Constitucional.
De hecho, en virtud de esta disposición se sugiere que todos los decretos que desarrollan los estados de excepción son legislativos, pues el art. 215 sugiere esto, al decir que los “decretos legislativos” se enviarán a la Corte Constitucional para su control. Sin embargo, también se puede entender, a partir de allí, pero con fundamento en la ley estatutaria que regula el tema, que unos decretos son legislativos y que otros, los que no lo son, los controla la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
En efecto, el art. 20 de la ley estatutaria señaló que el control sobre los actos generales, que desarrollan los decretos legislativos, lo realiza la jurisdicción de lo contencioso administrativo, norma que fue declarada exequible por la Corte Constitucional[5]. Frente a este aparte concreto expresó la Corte, en la sentencia C-179 de 1995: (…) De esta manera, resulta que al amparo de los estados de excepción -incluido el de la emergencia económica o social-, el Gobierno Nacional expide dos clases de normas: i’) el decreto que declara el estado de excepción –que es un solo decreto-, y ii’) todos aquellos decretos que lo desarrollan, adoptando las medidas que implementan las soluciones legales para conjurar las crisis -y que suelen ser varios-.
Estos últimos son los llamados a suspender las leyes que les sean incompatibles –tal como lo disponen los arts. 212 y 213 CP.-. o a derogarlos, como ocurre con la emergencia económica. Otros decretos son los reglamentos de los anteriores, es decir, los que desarrollan los decretos con fuerza de ley dictados para conjurar la crisis. 3.3.
El control inmediato de legalidad es el medio jurídico previsto en la Constitución Política para examinar los actos de carácter general que se profieren al amparo del estado de excepción. El control compete al Consejo de Estado, cuando el acto lo expide una autoridad del orden nacional, o al tribunal administrativo del lugar en el que se expide el acto de la autoridad territorial (artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 CPACA).
El control de legalidad procede frente a las medidas de carácter general[6] que, en ejercicio de función administrativa, desarrollen o reglamenten un decreto legislativo proferido en el marco de un estado de excepción, como medida para verificar que los actos se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos, esto es, para vigilar el ejercicio de los inusuales poderes del Gobierno Nacional, según lo ha establecido la doctrina judicial de esta Corporación[7].
En igual sentido, la Corte Constitucional ha considerado que el control inmediato de legalidad es una limitación al poder de las autoridades administrativas, en tanto que busca impedir la aplicación de normas ilegales[8]. 3.4. En oportunidades anteriores, la sala plena ha identificado las siguientes características del control inmediato de legalidad: a) Es un proceso judicial, porque el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 (y así lo ratificó el artículo 189 del CPACA) otorgó competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para examinar la legalidad de los actos administrativos proferidos para desarrollar los decretos que expide el presidente de la República, al amparo de los estados de excepción. El proceso se tramita en etapas procesales cortas y, por regla general, culmina con una sentencia. b) Es automático e inmediato, porque tan pronto se expide el acto administrativo general, debe ser enviado para que se ejerza el control correspondiente.
En caso de que no se envíe dentro de las 48 horas siguientes a la expedición, la autoridad judicial competente debe asumir, de oficio, el control de tal acto (artículo 136 CPACA). Luego, no se requiere la publicación del acto para la procedencia del control, porque es suficiente la expedición. c) Es autónomo, toda vez que es posible que se controlen los actos administrativos antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la constitucionalidad del decreto que declara el estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan. d) Es integral, por cuanto es un juicio en el que se examina la competencia de la autoridad que expidió el acto, la conexidad de la decisión con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, la sujeción a las formas y la proporcionalidad de las medidas adoptadas para conjurar la crisis e impedir que se extiendan los efectos del estado de excepción. Con todo, conviene precisar que no se trata propiamente de confrontar todo el ordenamiento jurídico, sino de examinar el acto de cara a los requisitos formales y de fondo a los que ha debido sujetarse, esto es, los límites formales y materiales: proporcionalidad, conexidad y, desde luego, la sujeción con las normas superiores que le sirvieron de fundamento.
Aunque el control pretende ser integral no es completo ni absoluto, ya que es compatible con los medios de control de nulidad simple y de nulidad por inconstitucionalidad, siempre que se alegue la violación de normas diferentes a las examinadas en el trámite del control inmediato de legalidad. Ese rasgo está reforzado por la siguiente característica. e) La sentencia que decide el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa (y así lo ratificó el artículo 189 del CPACA).
En cuanto a esta característica, la sala ha explicado[9]: Por ello los fallos que desestiman la nulidad de los actos objeto de control o que la decretan sólo parcialmente respecto de algunos de sus preceptos, aunque tienen efecto erga omnes, esto es oponible a todos y contra todos, por otro lado, tienen la autoridad de cosa juzgada relativa, es decir, sólo frente a los ítems de ilegalidad analizados y decididos en la sentencia. En síntesis, la decisión adoptada en un fallo desestimatorio, en estos casos, en tanto se contrae a un estudio de legalidad limitado dado su carácter oficioso, ajeno a la naturaleza dispositiva del control judicial asignado a la justicia administrativa, no implica el análisis de todos los posibles motivos de contradicción con normas superiores y -por lo mismo- no impide ni es óbice para que a futuro se produzca otro pronunciamiento, que verse sobre reproches distintos que puedan edificarse sobre la misma norma. 3.5.
En definitiva, el examen de legalidad que corresponde a esta Corporación se realiza mediante la confrontación del acto con las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución Política), la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994), los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la declaratoria del estado de excepción y las demás normas superiores a las que debe sujeción el acto objeto del control oficioso.
Ahora bien, como se examina la juridicidad de un acto con carácter general, impersonal y abstracto ─acto normativo o reglamento, originado en el poder de reglamentación que la Constitución y la ley otorga al poder ejecutivo para asegurar la cumplida ejecución de la ley─, resulta útil el estudio de legalidad a partir de los elementos del acto administrativo: órgano competente; formas y procedimiento; motivo y motivación; finalidad, objeto o contenido, pues ocurre que las causales de nulidad de todo acto administrativo están estructuradas a partir de tales elementos: la falta de competencia, la expedición irregular, la falsa motivación, el desvío de poder y la violación de la ley (artículo 137 CPACA).
Además, no puede perderse de vista que la potestad reglamentaria está gobernada por el principio de necesidad, que justamente permite determinar hasta dónde es necesario completar el alcance de la ley (o norma con fuerza de ley, como en el caso de los decretos legislativos). Entre más general y amplia haya sido la regulación por parte de la ley, más forzosa es su reglamentación. A contrario sensu, cuando la ley ha detallado todos los elementos que se requieren para aplicar esa situación al caso particular, no amerita expedir el reglamento o expedirlo de manera un poco menos prolija[10].
Ese análisis, desde luego, exige al Consejo de Estado determinar si la decisión de la administración, expedida en el escenario de excepcionalidad, cumple los requisitos de proporcionalidad y razonabilidad frente las causas que dieron lugar al estado de excepción. 3. Examen de legalidad de la Resolución No. 1099 del 7 de abril de 2020 4.1.
Verificación de los requisitos de forma Establecido lo anterior, la Sala observa que el acto cumple con los requisitos de forma, pues contiene la exposición de los fundamentos de hecho y de derecho que dieron lugar a su expedición, una parte resolutiva que concuerda con los motivos que lo sustentaron, así como con los elementos que permiten su identificación adecuada, -numeración, identificación temática, entre otros-. 4.2.
De los requisitos de fondo. Análisis material Previo al examen material del acto controlado, la Sala estima necesario referirse, en lo pertinente, al decreto que fundamentó la resolución objeto de control, específicamente al artículo 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020[11]. 4.2.1 Decreto Legislativo 491 de 2020 4.2.1.1. El artículo 6º del Decreto Legislativo 491 prevé, en su tenor literal, lo siguiente: “Artículo 6.
Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.
La suspensión afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años. La suspensión de los términos se podrá hacer de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, sea que los servicios se presten de manera presencial o virtual, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta.
En todo caso los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia.
Parágrafo 1. La suspensión de términos a que se refiere el presente artículo también aplicará para el pago de sentencias judiciales. Parágrafo 2. Los Fondos Cuenta sin personería jurídica adscritos a los ministerios, que manejen recursos de seguridad social y que sean administrados a través de contratos fiduciarios, podrán suspender los términos en el marco señalado en el presente artículo.
Durante el tiempo que dure la suspensión no correrán los términos establecidos en la normatividad vigente para la atención de las prestaciones y en consecuencia no se causarán intereses de mora. Parágrafo 3. La presente disposición no aplica a las actuaciones administrativas o jurisdiccionales relativas a la efectividad de derechos fundamentales.” 4.2.1.2.
La Corte Constitucional, en sentencia C-242 del 9 de julio de 2020, abordó el control de constitucionalidad del Decreto Legislativo 491. Para lo que aquí interesa, declaró exequible el artículo 6º, salvo el parágrafo 1º que se declaró inexequible, y condicionó la exequibilidad del paragrafo 2º del artículo en comento bajo el entendido de que “cuando la suspensión de términos implique la inaplicación de una norma que contemple una sanción moratoria, las autoridades deberán indexar el valor de la acreencia mientras opere la misma”.
Lo anterior, en términos generales, porque las medidas de urgencia establecidas en el Decreto Legislativo: A.- Se orientaron a impedir la extensión de los efectos que dieron lugar a la expedicion del Decreto 417[12], tal como lo fue la afectación del desarrollo normal de las actividades a cargo del Estado, con ocasión de la adopción de las medidas sanitarias de aislamiento preventivo y distanciamiento social para la prevención, manejo y control del COVID-19.
Lo anterior justificó, para lo que aquí interesa, (i) la modificación temporal del paradigma de presencialidad en la prestación de los servicios públicos a cargo de las autoridades, mediante la habilitación de las tecnologías de la información y las comunicaciones para el desarrollo, entre otros, de las funciones de los servidores y contratistas del Estado, y (ii) el regreso gradual a las actividades de forma racional, teniendo en cuenta la necesidad de realizar cambios organizacionales para implementar el paradigma de virtualidad y permitir a los usuarios que se adapten al mismo, para lo cual se contempló la posibilidad de suspensión de términos en actuaciones administrativas.
B.- Eran necesarias. Desde lo fáctico, porque “[l]as medidas que permiten la suspensión de las actuaciones en sede administrativa o amplían los plazos de ciertos trámites le otorgan a las autoridades un tiempo prudencial para realizar los ajustes requeridos para cumplir su objeto misional y retomar racionalmente sus actividades, ya sea implementado las tecnologías disponibles o estableciendo los protocolos para asegurar la atención presencial en los casos que la misma sea imprescindible”.
Desde lo jurídico, porque las facultades ordinarias de regulación reglamentaria a cargo del Gobierno Nacional no permitían el establecimiento, en términos generales, de las medidas dispuestas en el Decreto Legislativo. Considérese que la regulación de la prestación de los servicios a cargo de las autoridades por medio de la modalidad de trabajo en casa, la implementación de las tecnologías de la información y las comunicaciones en el sector público, y la regulación de las formas en las que deben adelantarse los procedimientos son competencias del legislador (arts. 123 y 150 de la Constitución).
D.- Tratándose del artículo 6º del Decreto 491 se concluyó que la medida de suspensión de términos de actuaciones administrativas y jurisdiccionales en sede administrativa, (i) persigue una finalidad válida, como lo es la de superar las afectaciones causadas al desarrollo de las actividades a cargo de las autoridades, al igual que asegurar el debido proceso de los ciudadanos[13];
(ii) es adecuada, pues otorga la posibilidad de interrumpir algunos procesos a las autoridades a fin de que puedan retomar de forma organizada sus actividades[14]; (iii) es necesaria por la imposibilidad de que las autoridades realicen sus actividades con la misma celeridad a la dispuesta en las condiciones previas al COVID-19 en atención a las restricciones de movilidad impuestas para su prevención, manejo y control[15]; y (iv) es proporcional porque no afecta derechos iusfundamentales, es una medida transitoria y consideró la incidencia sobre tiempos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la ley, a más de que no se trata de una medida automática pues requiere del análisis por parte de cada autoridad, al igual que de una motivación calificada[16].
Pese a lo anterior, como se anunció, se declaró la inexequibilidad del parágrafo 1° del artículo en mención, relativo a la suspensión del pago de sentencias, por vulnerar el derecho a la tutela judicial efectiva. Primero, porque no resultaba claro cómo esa medida contribuía a conjurar las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. Segundo, porque la medida carecía de justificación suficiente.
Tercero, porque era desproporcionada al imponer una “carga adicional y desmesurada a quien ya tuvo que someterse a un proceso judicial para defender sus intereses, máxime cuando el acto normativo en control, en otras disposiciones, garantiza la continuidad de la actividad estatal a través del uso de las tecnologías, por lo que no se vislumbra una explicación válida y razonable que justifique el cese temporal de estos pagos”.
Por último, se declaró la exequibilidad condicionada del parágrafo 2º de la misma disposición, relacionado con la posibilidad de que los Fondos Cuenta sin personería jurídica suspendieran los trámites a su cargo, porque “al suspenderse los términos de la atención de prestaciones sociales, las sanciones moratorias estipuladas en el derecho positivo no se configurarán y, por tanto, ante la inexistencia de otra disposición que ordene actualizar el valor del dinero, los administrados se verán afectados en su derecho a mantener el valor adquisitivo de sus acreencias”. 4.2.1.3.
De acuerdo con el artículo 45 de la Ley 270 de 1996, las sentencias que profiera la Corte Constitucional sobre los actos sujetos a control, dentro de los que se encuentran, entre otros, los decretos legislativos que dicte el Gobierno Nacional con fundamento en los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro, a menos que esa Corporación resuelva lo contrario.
La sentencia C-242 de 2020 tiene efectos a futuro, pues no se adoptó una determinación diferente. 4.2.2. Verificación de la competencia para la expedición del acto El acto fue expedido por el servidor competente en el Departamento Nacional de Planeación -DNP-, como lo es el Director General. Téngase en cuenta que el Director General es el encargado, entre otras, de [d]irigir, orientar y controlar las actividades conducentes al cumplimiento de los objetivos del Departamento Nacional de Planeación y ejercer su representación legal (Dcto. 1832 de 2012, art. 5, num 1); dirección que, comprende, entre otros procesos, el relacionado con el cobro coactivo, puesto que dicho departamento administrativo se encuentra facultado para el ejercicio de dicha competencia (Ley 1066 de 2006, art 5, y, CPACA, art. 98).
En esas condiciones, el Director General del DNP era el competente, como primera autoridad ejecutiva y en cumplimiento de su función de dirección, para dictar la Resolución No. 1099 del 7 de abril de 2020, pues en tal acto se adoptaron medidas necesarias para el funcionamiento de la entidad con ocasión del COVID-19 y en concordancia con la habilitación establecida para el efecto por el Decreto Legislativo 491, cuyas previsiones eran aplicables a los departamentos administrativos cobijados bajo la acepción de autoridades utilizada por el legislador extraordinario.
De ahí, que la competencia para la expedición del acto se sustentara tanto en la función ordinaria de dirección de la entidad como en la habilitación que el legislador extraordinario otorgó, entre otras, para la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. No se trataba, pues, del simple ejercicio de competencias ordinarias, puesto que las mismas no habilitaban al Director del DNP para la suspensión de términos en actuaciones administrativas.
Prueba de eso es que se requirió de la expedición de Decretos Legislativos para consagrar tal habilitación: los Decretos 417 y 491, ambos de 2020. Se cumplen, entonces, los dos componentes que atañen a la competencia: el material u objetivo, que tiene que ver con las funciones asignadas por la ley a un órgano de la administración (en este caso la autorización mencionada a las autoridades, concepto del que hacen parte los departamentos administrativos), y el componente subjetivo, que concierne a la persona natural que asume como servidor público (el director general del DNP). 4.2.3.
Verificación de los motivos del acto 4.2.3.1. Los motivos que dieron lugar a la expedición del acto controlado se relacionan, para lo que aquí interesa, con (i) la declaratoria como pandemia del COVID-19 por parte de la Organización Mundial de la Salud (OMS), (ii) la declaratoria de emergencia sanitaria por parte del Ministerio de Salud y de Protección Social, (iii) la expedición del Decreto 491 de 2020 por medio del que se adoptaron medidas de urgencia dirigidas, entre otras, a mitigar la afectación de la prestación del servicio a cargo de las diferentes autoridades públicas en atención a las medidas sanitarias de distanciamiento social y de aislamiento obligatorio dispuestas para la prevención, manejo y control del COVID-19. 4.2.3.2.
Estos motivos son reales. En efecto, desde el 11 de marzo del año en curso la OMS declaró el COVID-19 como pandemia e instó a los Estados a adoptar decisiones urgentes para su prevención, manejo o control, para lo cual recomendó la medida no farmacológica de distanciamiento social y aislamiento, que justificó, entre otras, acudir a las herramientas de las tecnologías de la información y las comunicaciones como elemento para lograr la protección de la vida, salud y la integridad personal, de un lado, y la continuidad de la prestación del servicio por el otro.
Así se señaló en el Decreto 417 de 2020 al manifestar: Que el 11 de marzo de 2020 la Organización Mundial de la Salud - OMS declaró el actuar brote de enfermedad por coronavirus - COVID-19 como una pandemia', esencialmente por la velocidad de su propagación y la escala de trasmisión, toda vez que al 11 de marzo de 2020 a la OMS se habían notificado cerca de 125.000 casos de contagio en 118 países y que a lo largo de esas últimas dos semanas el número de casos notificados fuera de la República Popular China se había multiplicado en 13 veces, mientras que el número de países afectados se había triplicado, por lo que instó a los países a tomar acciones urgentes y decididas para la identificación, confinación, aislamiento y monitoreo de los posibles casos y tratamiento de los casos confirmados.
Que la misma Organización señaló que describir la situación como una pandemia no significaba que los países afectados pudieran darse por vencidos, pues esto significarla terminar enfrentándose a un problema mayor ya una carga más pesada para el sistema de salud, que a la postre requeriría medidas más severas de control y por tanto, los países debían encontrar un delicado equilibrio entre la protección a la salud, la prevención de los trastornos sociales y económicos y el respeto de los derechos humanos, razón por la cual hizo un llamado a los países afectados para que adopten una estrategia de contención. (…) Que una de las principales medidas, recomendadas por la Organización Mundial de la Salud, es el distanciamiento social y aislamiento, para lo cual, las tecnologías de la información y las comunicaciones y los servicios de comunicaciones, en general, se convierten en una herramienta esencial para permitir la protección la vida y la salud de los colombianos. Atendiendo la magnitud de la pandemia, el Gobierno Nacional, entre otras medidas dispuestas para su manejo, declaró la emergencia sanitaria nacional y dispuso el aislamiento preventivo obligatorio.
Lo primero tuvo lugar mediante la Resolución No. 385 del 12 de abril de 2020, acto prorrogado por las Resoluciones No. 844 del 26 de mayo y 1462 del 25 de agosto, ambas de 2020; medida que, a la fecha de expedición de esta sentencia, se extiende hasta el 30 de noviembre de la presente anualidad. Lo segundo se registró desde el 24 de marzo hasta el 30 de agosto de 2020, de conformidad con los Decretos Ordinarios No. 457 del 22 de marzo, 531 del 8 de abril, 593 del 24 de abril, 636 del 6 de mayo, 689 del 22 de mayo, 749 del 28 de mayo, 878 del 25 de junio, 990 del 9 de julio, y 1076 del 28 de julio[17].
En conclusión, se cumple con el elemento de la motivación, por cuanto en el acto objeto de control se expusieron las razones que tuvo el Departamento Nacional de Planeación para dictarlo y esas razones, como se vio, no resultan irreales, sino que obedecen a motivos reales. 4.2.4. Verificación de la finalidad y el objeto del acto El artículo 6º del Decreto 491 de 2020, que autorizó la suspensión de los términos de actuaciones administrativas y jurisdicicionales en sede administrativa, se orientó a garantizar la seguridad jurídica, el debido proceso de los ciudadanos, y los derechos a la vida, salud e integridad personal de los usuarios de los servicios a cargo del Estado al igual que de los servidores encargados de su prestación. Esto, ante la imposibilidad de la prestación de los servicios de manera virtual o presencial.
Esa conclusión se impone al considerar que en el Decreto 491 se justificó la expedición del artículo en comento en la necesidad de “tomar medidas para ampliar o suspender los términos cuando el servicio no se pueda prestar de forma presencial o virtual, lo anterior, sin afectar derechos fundamentales ni servicios públicos esenciales”; cuestión congruente con lo dispuesto en el Decreto 417 en el que sobre el particular se señaló lo siguiente: Que con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales.
Examinado el acto controlado, la Sala considera que su contenido no implica el desconocimiento de esos objetivos. Por el contrario, se propende por su realización a través de la suspensión de los términos de los procesos de cobro coactivo, como herramienta para el manejo del riesgo de transmisión y de contagio de COVID-19 dentro de la entidad mediante la implementación de las medidas sanitarias de distanciamiento social y aislamiento preventivo.
Esa finalidad se refuerza al considerar, también, que para la publicidad de lo decidido se acudió a la publicación del acto en la página web (art. 4); aspecto relevante ya que corresponde al uso de una herramienta tecnológica que no requiere la presencia física para la divulgación de la información y que, en esa medida, garantizó el cumplimiento de las medidas no farmacológicas de distanciamiento social y de aislamiento obligatorio, vigentes para el momento de expedición del acto controlado.
Siendo así, la Sala estima que en el ejercicio de la potestad reglamentaria por parte del Departamento Nacional de Planeación tampoco se advierte una desviación de poder. Por ende, no se desconoció la finalidad y objetivo asociado a las medidas establecidas por el legislador extraordinario en el artículo 6º del Decreto 491 de 2020. 4.2.4.3.
Tampoco se observa el desconocimiento de las normas en las que el acto debería fundarse, pues consideró el contenido del Decreto 491 de 2020, a más de que la competencia se ejerció dentro de los límites establecidos por el legislador extraordinario -la suspensión de los términos de los procesos de cobro coactivo no se dispuso por un tiempo superior al de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y de la Protección Social-. 4.2.5.
De las medidas adoptadas en el acto. Verificación de la conexidad 4.2.5.1. Tal como se ha anotado, en el artículo 1° de la Resolución No. 1099 se suspendieron los términos de las actuaciones administrativas relacionadas con el ejercicio de la función de cobro coactivo, los cuales se reanudarían a partir del día hábil siguiente a la superación de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.
A su vez, se dispuso la publicación del acto en la página web de la entidad (art 4). 4.2.5.2. A juicio de la Sala, ese aspecto es conexo con el Decreto Legislativo 491 de 2020 (art. 6), pues mientras el decreto autorizó la suspensión total o parcial de términos administrativos por un periodo determinado y previó que durante el mismo no correrían los términos de caducidad, prescripción y firmeza, la resolución objeto de análisis hizo uso de esa habilitación para algunos términos de las actuaciones administrativas a su cargo sin desconocer, se repite, el límite temporal establecido por el legislador extraordinario.
Adicionalmente, la medida guarda relación con el Decreto 417, que declaró la emergencia económica, social y ecológica, pues se orienta al manejo de una de las causas que dio origen a su expedición, esto es, el tratamiento del factor de transmisión del virus con miras a su reducción, para proteger la vida, salud e integridad personales de los servidores y los usuarios de los servicios a cargo del Estado, para lo cual acudió, adicionalmente, al uso de tecnologías de la información y las comunicaciones como instrumento para garantizar la publicidad de lo decidido en el acto examinado sin afectar o poner en riesgo la vida, salud e integridad personales de la comunidad que debía ser informada de la suspensión de algunos términos de actuaciones administrativas. 4.2.6.
Verificación de la proporcionalidad de la medida de suspensión de los términos de las actuaciones administrativas relacionadas con el ejercicio de la función de cobro coactivo A juicio de esta Sala la medida dispuesta en el artículo 1º del acto controlado es proporcional y razonable. Primero, porque se orientó a la satisfacción de finalidades legítimas, como lo fueron el mantenimiento de la seguridad jurídica, el respeto del derecho al debido proceso, y la protección de los derechos a la vida, salud e integridad personales de los usuarios de los servicios a cargo del Estado al igual que de los servidores encargados de su prestación. En efecto, la suspensión de términos permite que las partes de los trámites de cobro coactivo se encuentren en condiciones de igualdad, pues impide que alguna de ellas se beneficie u obtenga provecho de la situación de crisis generada por la pandemia.
Además, no expone a los servidores y a los usuarios al riesgo de transmisión y de contagio de COVID-19. Considérese que la suspensión de términos es una herramienta que permite la no concurrencia física a la entidad: los servidores que tramitan y resuelven los trámites suspendidos no concurrirán para resolverlos, al tiempo que los usuarios no se verán obligados a asistir para hacer valer sus derechos o garantías fundamentales (v.gr., recibir las notificaciones de las decisiones, interponer los recursos que procedan contra ellas, presentar y solicitar la práctica de pruebas y, en general, ejercer en forma adecuada el derecho de defensa que les asiste dentro de tales actuaciones administrativas -las relacionada con el ejercicio de la función de cobro coactivo).
Segundo, porque se trata de una previsión necesaria. Ante la ausencia de medidas farmacológicas eficaces para contrarrestar los efectos nocivos del COVID-19 resultaba pertinente la suspensión de términos de actuaciones administrativas o jurisdiccionales que no pudieran ser adelantadas por medios virtuales, con el fin de dar cumplimiento a las recomendaciones de aislamiento social emanadas de las autoridades sanitarias del país y de la Organización Mundial de la Salud -OMS-.
Téngase en cuenta que en los trámites relacionados con el cobro coactivo se requiere de la revisión de los expedientes por parte de los administrados, lo cual podría poner en riesgo su salud e incluso su vida, al exigir su presencia física para tales propósitos, además de que desconocería la orden de aislamiento preventivo vigente para la época de expedición del acto controlado, contenida en el Decreto Ordinario No. 457 de 2020.
Tercero, porque la medida de suspensión es proporcional a la gravedad de los hechos que dieron lugar a su expedición, por cuanto no suspende ni desconoce principios o prerrogativas constitucionales. Por el contrario, garantiza los derechos a la vida y salud de los intervinientes en las actuaciones administrativas relacionadas con el ejercicio de la función de cobro coactivo, a más de que protege las garantías procesales de los ciudadanos que actúan en los trámites en cuestión. En esas condiciones, y dado el carácter transitorio de la previsión, es de advertir que la suspensión de términos no afecta sustancialmente los trámites relacionados con el proceso de cobro coactivo, a más de que es apta no solo para mitigar las causas que dieron origen al estado de excepción, sino también como mecanismo de transición para la adopción de una nueva forma de atención al público que no incluya atención presencial. 4.2.7.
Verificación de la medida de publicación del acto en la página web de la entidad Para esta Sala lo relativo a la publicación del acto en la página web de la entidad, según se dispuso en el artículo 4º del acto examinado es proporcional puesto que no se trata de una determinación arbitraria, irrazonable, y, mucho menos, de imposible cumplimiento para la entidad.
La finalidad de la medida es legítima en tanto se orienta a garantizar la publicidad de la determinación de suspensión de términos adoptada por la entidad sin comprometer la vida, salud e integridad personal de la comunidad destinataria de dicha información -servidores públicos, partes e intervinientes de los procesos de cobro coactivo y demás interesados en tales actuaciones administrativas-.
De ahí, pues, que se propenda por garantizar el debido proceso, al igual que los derechos a la vida y salud, todos ellos protegidos por la Constitución. La determinación de publicación en la página web era necesaria. Ante la ausencia de medidas farmacológicas eficaces para la prevención, manejo y control del COVID-19 resultaba procedente, pertinente y necesario acudir a medidas que materializaran o concretaran los mandatos de las medidas sanitarias no farmacológicas de distanciamiento social y aislamiento preventivo obligatorio.
Esa concreción se lograba mediante la utilización de medidas que no requirieran de la presencia física para la comunicación de la información, tal como sucede, en el caso concreto, con el uso de la página web institucional para fines de publicación y divulgación de la información. Recuérdese que fue por esa aptitud, precisamente, que en el Decreto 417 de 2020 se planteó el uso de las tecnologías de la información como instrumento esencial para la protección y preservación de la vida y salud de los habitantes del país. Sobre el particular, en el Decreto 417 se señaló lo siguiente: “Medidas (…) Que una de las principales medidas, recomendadas por la Organización Mundial de la Salud, es el distanciamiento social y asilamiento, para lo cual, las tecnologías de la información y las comunicaciones y los servicios de comunicaciones, en general, se convierten en una herramienta esencial para permitir la protección de la vida y la salud de los colombianos”.
Luego, es claro que el uso de la página web, como instrumento de información desmaterializada, era y es apto para el logro de las finalidades legítimas mencionadas. Por último, la determinación respecto de la publicación supera el test de proporcionalidad en sentido estricto, pues no compromete derechos fundamentales y tampoco impuso una carga de imposible cumplimiento, de acuerdo con las circunstancias especiales que rodearon la expedición del acto bajo examen. 4.
Conclusión En síntesis, para la Sala Especial de Decisión, la Resolución No. 1099 del 7 de abril de 2020 se encuentra ajustada al ordenamiento jurídico, por cuanto no desconoce lo previsto en la Ley 137 de 1994, habida cuenta de que (i) no implica la suspensión de derechos humanos ni de libertades fundamentales, (ii) no apareja la interrupción del funcionamiento normal de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado y (iii) no suprime ni modifica los organismos ni las funciones básicas de acusación y juzgamiento.
Adicionalmente, respetó la finalidad y los elementos dispuestos por el legislador extraordinario, pues la competencia se ejerció respecto de trámites administrativos en los que no era procedente la prestación virtual o presencial del servicio, so pena de desconocer los derechos de los ciudadanos y las medidas sanitarias vigentes al momento de expedición del acto.
Por último, la medida adoptada en el acto fue proporcional, entre otras, porque (i) se orientó a la consecución de una finalidad legítima, (ii) era necesaria debido a la ausencia de medidas farmacológicas eficaces para la prevención, manejo y control del COVID-19, y (iii) no estableció obligaciones desproporcionadas o de imposible cumplimiento.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión No. 6, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley RESUELVE:
PRIMERO: DECLÁRASE ajustada al ordenamiento jurídico la Resolución No. 1099 del 7 de abril de 2020, proferida por el Departamento Nacional de Planeación -DNP-.
SEGUNDO: ADVIÉRTASE que la presente decisión no impide la posibilidad de que la Resolución No. 1099 del 7 de abril de 2020 sea cuestionada judicialmente, en ejercicio del medio de control correspondiente, por razones jurídicas distintas a las que se examinaron y quedaron consignadas en esta providencia.
TERCERO: En firme esta providencia, archívese el expediente. Notifíquese y cúmplase, Se deja constancia que la providencia se discutió y aprobó en sala de la fecha. (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Magistrado (E) (Firmado electrónicamente) HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Magistrado (Firmado electrónicamente) RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Magistrado (Firmado electrónicamente) JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado (Firmado electrónicamente) CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Salvo el voto SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Improcedente [E]l Decreto 417 de 2020, no constituye un decreto legislativo al tratarse del acto declarativo de la emergencia económica, social y ecológica, razón por la que no puede ser reglamentado directamente por las autoridades administrativas, las cuales requieren de un decreto legislativo intermedio para poder ejercer su potestad reglamentaria; el Decreto 457 de 2020 es un decreto ordinario, por cuanto fue dictado en ejercicio de las competencias que le asisten al presidente de la República para el mantenimiento del orden público.
Aun cuando el Decreto 491 de 2020 es un decreto legislativo, lo cierto es que la medida de suspensión de términos que estableció en su artículo 6º es de carácter ordinario, por lo que no era materia del legislador extraordinario. CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA SEXTA ESPECIAL DE DECISIÓN SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL CONSEJERO CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá D.C., doce (12) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01738-00(CA) Actor: DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN (DNP) Demandado: RESOLUCIÓN 1099 DEL 7 DE ABRIL DE 2020 SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO Con el respeto acostumbrado por la posición de la Sala, me permito salvar parcialmente el voto en la decisión adoptada en sentencia del 12 de noviembre de 2020 mediante la cual se declaró ajustada a la Constitución y la Ley la resolución objeto de control.
En mi criterio, que coincide con el concepto del Ministerio Público, el Decreto 417 de 2020, no constituye un decreto legislativo al tratarse del acto declarativo de la emergencia económica, social y ecológica, razón por la que no puede ser reglamentado directamente por las autoridades administrativas, las cuales requieren de un decreto legislativo intermedio para poder ejercer su potestad reglamentaria; el Decreto 457 de 2020 es un decreto ordinario, por cuanto fue dictado en ejercicio de las competencias que le asisten al presidente de la República para el mantenimiento del orden público.
Aun cuando el Decreto 491 de 2020 es un decreto legislativo, lo cierto es que la medida de suspensión de términos que estableció en su artículo 6º es de carácter ordinario, por lo que no era materia del legislador extraordinario. En esas condiciones, la suspensión de términos en los procesos de cobro coactivo del DNP era una competencia ordinaria, no extraordinaria, razón por la que mal puede considerarse el desarrollo de una medida general contenida en un decreto legislativo.
Es decir, la entidad pública era competente para adoptar la medida de suspensión aun si no se hubiera expedido el Decreto 491 de 2020. En tales condiciones, el control inmediato de legalidad no resultaba procedente y a mi juicio así se debía declarar. En los anteriores términos dejo expuesto el salvamento de mi voto Fecha ut supra CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente.
Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081” ----------------------- [1] Expedido en ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994, y el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020. [2] Ver, entre muchas otras, sentencias de la Sala Plena del 28 de enero de 2003, exp. 2002-0949-01, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; del 7 de octubre de 2003, exp. 2003-0472-01, M.P. Tarcisio Cáceres Toro, del 16 de junio de 2009, exp. 2009-00305-00, y del 9 de diciembre de 2009, exp. 2009- 0732-00, M.P. Enrique Gil Botero, del 20 de octubre de 2009, exp. 2009- 00549-00, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, y del 5 de marzo de 2012, exp. 2010- 00369-00.
M.P. Hugo Bastidas Bárcenas. [3] El acto de declaratoria es materialmente un decreto legislativo, en tanto es una habilitación excepcional para que el Gobierno Nacional legisle (ver sentencia C-802 de 2002 de la Corte Constitucional). [4] Sentencia del 16 de junio de 2009, expediente 11001031500020090030500. [5] Cita original: “Art.
20. CONTROL DE LEGALIDAD. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.
“Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición.” (Negrillas fuera de texto) Es bueno precisar que la norma tenía un tercer inciso, pero fue declarado inexequible, mediante la sentencia C-179 de 1995. [6] Incluye los actos derivados de la potestad de instrucción de la administración (art. 41 de la Ley 489 de 1998): directivas, circulares, instructivos, etc. [7] Sentencias del 20 de octubre de 2009, radicado 11001031500020090054900, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, y del 16 de junio de 2009, expediente 11001031500020090030500, M.P. Enrique Gil. [8] Sentencia C-179 de 1994. [9] Sentencia del 23 de noviembre de 2010, expediente nro. 2010-00196, M.P. Ruth Stella Correa Palacio. [10] Sobre el alcance de la potestad reglamentaria, entre otras, se pueden consultar la sentencia del 10 de septiembre de 2015, expediente 21025, M.P. Hugo Bastidas Bárcenas, y del 20 de octubre de 2009, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, radicado 11001-03-15-000-2009-00549-00. [11] “Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”. [12] Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional”. [13] En palabras de la Corte Constitucional, la medida “debe ser utilizada cuando se advierta que la continuación de una actuación en medio de la pandemia puede derivar en escenarios de arbitrariedad por desconocimiento de las garantías que conforman dicha prerrogativa [debido proceso]”. [14] Para el efecto es necesario tener en cuenta dos aspectos, conforme lo afirmado por la corte Constitucional.
De un lado, los cambios que deben realizar las autoridades para implementar la virtualidad en sus actuaciones, a más del deber de garantizar que los mismos no se conviertan en una barrera de acceso para los ciudadanos. Del otro, la dificultad logística y técnica que puede implicar, en algunos eventos, adelantar ciertos procedimientos o actuaciones de forma remota o sin la presencia de los usuarios y los funcionarios en las sedes de las entidades. [15] En palabras de la Corte Constitucional: “la implementación de directrices como el aislamiento preventivo obligatorio, el distanciamiento social, la prohibición de aglomeraciones, las restricciones para ejecutar ciertas actividades que lleven consigo el contacto personal, entre otras, impiden que las autoridades puedan hacer uso de la infraestructura física que tienen dispuesta para atender a los usuarios de forma presencial, y que se vean obligadas a utilizar instrumentos y herramientas te !#$_Œš›ª¼½¾ÉÊËÏ÷øù8 A • – © ® 8A¹ºÉcnológicas para cumplir sus funciones, lo cual requiere un lapso razonable de adaptación, mientras fortalecen su capacidad de respuesta a las demandas de la ciudadanía”. [16] Esa motivación exige, en palabras de la Corte Constitucional, “dar cuenta de que hubo una evaluación previa de la situación que lleva [a la autoridad] a encontrar justificada la adopción de la medida en función de sus actividades y procesos, [y] las razones que se invoquen deben estar relacionadas con el servicio y las causas de la emergencia sanitaria”. [17] Téngase en cuenta, además, que mediante el Decreto Ordinario 1168 del 25 de agosto de 2020, ordenó el denominado aislamiento selectivo con distanciamiento individual responsable entre el 1 de septiembre y el 1 de octubre del año en curso.