11001-03-15-000-2020-01196-00 — Consejo de Estado

11001-03-15-000-2020-01196-00Consejo de Estado · SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTICINCO ESPECIAL DE DECISIÓNSentencia2020-10-07

Ponente: Marta Nubia Velásquez Rico

Actor: Instituto Colombiano De Bienestar Familiar (Icbf)·Demandado: Circular 007 Del 31 De Marzo De 2020

De qué trata

Síntesis: De conformidad con los artículos 111 del CPACA y 20 de la Ley 137 de 1994, a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación le corresponde ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción (…) [P]or virtud de lo dispuesto en los artículos 185 del CPACA y 23 del Acuerdo 080 de 2019 -compilatorio del reglamento del Consejo de Estado- que distribuyó el reparto de los distintos asuntos con base en criterios de especialización y volumen de trabajo, la sustanciación del control inmediato de legalidad le corresponde a cualquiera de los magistrados de la Sala Plena de lo Contencioso AdministrativoMEDIDAS OBJETO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Requisitos de formaDe acuerdo con los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA, únicamente tienen un control inmediato de legalidad por parte del Consejo de Estado las medidas de carácter general, dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción, siempre y cuando provengan de autoridades nacionales.INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR - Naturaleza jurídicaEl ICBF es una autoridad nacional porque, de acuerdo con el artículo 19 de la Ley 7 de 1979, es un establecimiento público con la facultad para organizar las dependencias en todo el territorio nacional, categoría que, de acuerdo con la estructura del Estado, permite deducir su condición de organismo descentralizado del orden nacional, de acuerdo con los términos de los artículos 38 y 39 de la Ley 489 de 1998.MEDIDA QUE REPRODUCE OTRAS NORMAS O SE REMITA A ELLAS - No pueden ser objeto de control inmediato de legalidad[C]uando una medida reproduce el contenido material de otras normas o se remite a ellas, no es viable ejercer su control inmediato de legalidad, en la medida en que los efectos jurídicos no los produce directamente esa medida, sino aquellas que le sirven de respaldo normativo. Asumir una posición contraria podría conllevar a que se estudie dos veces la misma medida y se profieran fallos contradictorios por vía del control inmediato de legalidad, puesto que, por ejemplo, en este caso, so pretexto de realizar dicho control sobre la medida impartida por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, materialmente se terminaría analizando también la legalidad de otras impartidas por autoridades distintas, como aquí sucedería con el Ministerio de Salud y Protección SocialDECRETO LEGISLATIVO - Expedición[D]esde la óptica constitucional, la categoría “decreto legislativo” se predica tanto del decreto declaratorio del estado de excepción como también de los decretos subsiguientes referidos a materias que tengan relación directa y específica con dicho estado, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos, en la medida en que sustancialmente tienen una misma naturaleza jurídica, es decir, tienen fuerza material de ley, de conformidad con el parágrafo del artículo 215 de la Carta.ACTO CONTROLADO - Debe desarrollar un decreto legislativo / ACTO CONTROLADO CUMPLE REQUISITO FORMAL - Con soporte exclusivo en Decreto 417 de 2020 y Resolución 385 del 12 de marzo de 2020La Sala considera que no se opone al ordenamiento jurídico colombiano sostener que el requisito consistente en que la medida general desarrolle un decreto legislativo expedido durante los estados de excepción puede entenderse satisfecho si los presupuestos fácticos, valorativos y de justificación de la parte considerativa del Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020 constituyeron -conjuntamente con la Resolución No. 385 del 12 de marzo de 2020- el único fundamento para la expedición de la Circular 007 de 31 de marzo de 2020. Lo anterior resulta compatible con el ordenamiento jurídico, puesto que una posición contraria fomentaría, en el marco de una declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, que las entidades públicas adopten medidas de carácter general coincidentes con las medidas anunciadas en dicha declaratoria y que estas queden sin la inmediatez del control de legalidad y tendrían que someterse al procedimiento general del medio de control de nulidad. En el presente caso, en punto de las medidas específicas antes referidas, la Circular 007 de 31 de marzo de 2020, aun cuando no se identifican con ninguna de las contempladas enunciativamente por el Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020, ello no impide que sí se hayan servido de sus presupuestos fácticos, valorativos y de justificación, para lo cual basta con indicar que dichas medidas están encaminadas a conjurar los efectos de la crisis derivada del COVID-19 a través de una estrategia interna que combina elementos preventivos y de control, enfocada en el manejo de una información oportuna.DEBER DE INFORMACIÓN RESPECTO DE DIAGNÓSTICOS POSITIVOS DEL COVID - 19 - De las personas vinculadas al ICBFLa Circular No. 007 de 31 de marzo de 2020 contiene medidas de carácter general, unas que conciernen con la situación de las personas entonces vinculadas al ICBF (determinables) y también las que se vincularan durante la vigencia de dicho acto (indeterminadas) a dicho instituto; y otras que afectaron la prestación del servicio a cargo de dicha entidad respecto de toda la comunidad, todas ellas sobre las que la Sala centrará el control material y que están limitadas al deber de información de las personas vinculadas al ICBF como servidores públicos y contratistas de prestación de servicios en relación con diagnósticos positivos del COVID-19, de síntomas respiratorios y de contacto con personas con dicho diagnóstico y la prórroga de la suspensión de la atención presencial al público, sin perjuicio de la modalidad de “disponibilidad” en el caso de las defensorías de familia, medidas que, como se ha explicado en el presente acápite de verificación de requisitos formales, cumplen con todos ellos.NOTA DE RELATORÍA: Sobre las características del control inmediato de legalidad ver Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencias de 28 de enero de 2003 [Radicado 11001 - 03-15-000-2002-0949-01(CA-004)]. MP. Alier Eduardo Herna´ndez Enri´quez; 7 de octubre de 2003 [Radicado 11001-03-15-000-2003-0472-01(CA)]. MP. Tarcisio Ca´ceres Toro; 16 de junio de 2009 [Radicado 11001-03-15-000-2009-00305-00(CA)] y 9 de diciembre de 2009 [Radicado 11001-03-15-000-2009-00732-00(CA)]. MP. Enrique Gil Botero, entre muchas otras.NOTA DE RELATORÍA: En relación con el control judicial del Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020 ver Corte Constitucional C - 145 de 2020MODALIDADES DE TRABAJO EN EL SECTOR PÚBLICO - No fueron limitadas por el Constituyente de 1991 / PRESTACIÓN DEL SERVICIO - Debe garantizarse / TELETRABAJO CON OCASIÓN DE LA PANDEMIA - Atiende criterios de razonabilidad y proporcionalidadLa Corte Constitucional empezó por llamar la atención sobre el hecho de que el Constituyente de 1991 no prohibió ninguna modalidad de trabajo en el sector público, ni estableció su preferencia sobre alguna de ellas, pero sí ordenó que se garantice la prestación adecuada, continua y efectiva de los servicios a cargo de las distintas autoridades, en especial, de aquellos esenciales para la comunidad y para la garantía de los derechos fundamentales de los residentes en el país, razón por la cual compatibiliza con la Constitución Política el ejercicio que haga el legislador de su facultad para determinar la modalidad de trabajo bajo la cual los servidores del Estado y los particulares que desempeñen funciones públicas deben cumplir con sus funciones y compromisos, siempre que garantice la prestación adecuada, continua y efectiva de los servicios a cargo de las autoridades. (…) [F]rente a la inexistencia de una disposición constitucional que limite la modalidad de prestación de servicios de los empleados y contratistas del Estado, la opción del teletrabajo, en razón de las circunstancias de la pandemia por el COVID-19, atiende criterios de razonabilidad y proporcionalidad.USO DE TECNOLOGÍA EN EL SECTOR PÚBLICO - Finalidad[P]ese a que la utilización de medios virtuales puede constituir una barrera de acceso para algunos ciudadanos, la utilización de la tecnología en el sector público busca superar un obstáculo mayor, cual es la imposibilidad de la prestación presencial de servicios ante el riesgo sanitario. En todo caso, al tiempo que el fin de la norma no es suprimir la atención presencial sino atenuar una calamidad mayor, las autoridades deben garantizar el acceso a la administración pública de los usuarios, incluso si la totalidad de las actuaciones se desarrollan por medio de dichos medios tecnológicos.CIRCULAR 007 DE 2020 - Satisface los presupuestos del control material / CONEXIDAD / PROPORCIONALIDADPara la Sala los presupuestos del control material se encuentran satisfechos (…) Conexidad: (…) se trata de medidas destinadas a conjurar la crisis de la pandemia mediante acciones que permiten prevenir y controlar los riesgos que pueden exacerbarla, en concreto, el aislamiento en cuarentena de los servidores públicos y contratistas de prestación de servicios del ICBF con diagnósticos positivos de COVID-19 o en situación de contacto con personas con dicho diagnóstico, así como también el contacto físico propio de la atención presencial al público, sin perjuicio de que en este último caso, si por el carácter esencial de algunas actividades se propendiera por dicho tipo de atención, se garanticen las referidas condiciones de salubridad necesarias. (…) Proporcionalidad: el deber de los servidores públicos y contratistas de prestación de servicios de informar, respectivamente, a su jefe inmediato o supervisor del contrato sobre situaciones de sintomatología o contacto con personas diagnosticadas con COVID-19, persigue proteger a todas las personas vinculadas a la entidad (…) propósito que se cumple y se aviene a lo dispuesto en los artículos 25 y 53 de la Constitución, por lo que las medidas atienden un fin constitucionalmente válido. Lo propio acontece con la prórroga de la suspensión en la atención presencial al público persigue la finalidad legítima de asegurar que, dadas las restricciones para contrarrestar el riesgo epidemiológico del COVID-19, los servicios a cargo del ICBF, por regla general, no se presten de manera presencial sino a través la utilización de las TIC´s.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Circular 007 del 31 de marzo de 2020 del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) / CONSEJO E ESTADO – Competencia para ejercer el control inmediato de legalidad De conformidad con los artículos 111 del CPACA y 20 de la Ley 137 de 1994, a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación le corresponde ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción (…) [P]or virtud de lo dispuesto en los artículos 185 del CPACA y 23 del Acuerdo 080 de 2019 –compilatorio del reglamento del Consejo de Estado– que distribuyó el reparto de los distintos asuntos con base en criterios de especialización y volumen de trabajo, la sustanciación del control inmediato de legalidad le corresponde a cualquiera de los magistrados de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 / ACUERDO 080 DE 2019 – ARTÍCULO 23 MEDIDAS OBJETO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos de forma De acuerdo con los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA, únicamente tienen un control inmediato de legalidad por parte del Consejo de Estado las medidas de carácter general, dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción, siempre y cuando provengan de autoridades nacionales.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR – Naturaleza jurídica El ICBF es una autoridad nacional porque, de acuerdo con el artículo 19 de la Ley 7 de 1979, es un establecimiento público con la facultad para organizar las dependencias en todo el territorio nacional, categoría que, de acuerdo con la estructura del Estado, permite deducir su condición de organismo descentralizado del orden nacional, de acuerdo con los términos de los artículos 38 y 39 de la Ley 489 de 1998.

FUENTE FORMAL: LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 38 / LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 39 / LEY 7 DE 1979 – ARTÍCULO 19 MEDIDA QUE REPRODUCE OTRAS NORMAS O SE REMITA A ELLAS – No pueden ser objeto de control inmediato de legalidad [C]uando una medida reproduce el contenido material de otras normas o se remite a ellas, no es viable ejercer su control inmediato de legalidad, en la medida en que los efectos jurídicos no los produce directamente esa medida, sino aquellas que le sirven de respaldo normativo.

Asumir una posición contraria podría conllevar a que se estudie dos veces la misma medida y se profieran fallos contradictorios por vía del control inmediato de legalidad, puesto que, por ejemplo, en este caso, so pretexto de realizar dicho control sobre la medida impartida por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, materialmente se terminaría analizando también la legalidad de otras impartidas por autoridades distintas, como aquí sucedería con el Ministerio de Salud y Protección Social DECRETO LEGISLATIVO – Expedición [D]esde la óptica constitucional, la categoría “decreto legislativo” se predica tanto del decreto declaratorio del estado de excepción como también de los decretos subsiguientes referidos a materias que tengan relación directa y específica con dicho estado, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos, en la medida en que sustancialmente tienen una misma naturaleza jurídica, es decir, tienen fuerza material de ley, de conformidad con el parágrafo del artículo 215 de la Carta.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 ACTO CONTROLADO – Debe desarrollar un decreto legislativo / ACTO CONTROLADO CUMPLE REQUISITO FORMAL – Con soporte exclusivo en Decreto 417 de 2020 y Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 La Sala considera que no se opone al ordenamiento jurídico colombiano sostener que el requisito consistente en que la medida general desarrolle un decreto legislativo expedido durante los estados de excepción puede entenderse satisfecho si los presupuestos fácticos, valorativos y de justificación de la parte considerativa del Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020 constituyeron –conjuntamente con la Resolución No. 385 del 12 de marzo de 2020– el único fundamento para la expedición de la Circular 007 de 31 de marzo de 2020.

Lo anterior resulta compatible con el ordenamiento jurídico, puesto que una posición contraria fomentaría, en el marco de una declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, que las entidades públicas adopten medidas de carácter general coincidentes con las medidas anunciadas en dicha declaratoria y que estas queden sin la inmediatez del control de legalidad y tendrían que someterse al procedimiento general del medio de control de nulidad.

En el presente caso, en punto de las medidas específicas antes referidas, la Circular 007 de 31 de marzo de 2020, aun cuando no se identifican con ninguna de las contempladas enunciativamente por el Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020, ello no impide que sí se hayan servido de sus presupuestos fácticos, valorativos y de justificación, para lo cual basta con indicar que dichas medidas están encaminadas a conjurar los efectos de la crisis derivada del COVID-19 a través de una estrategia interna que combina elementos preventivos y de control, enfocada en el manejo de una información oportuna.

FUENTE FORMAL: DECRETO 417 DE 2020 / RESOLUCIÓN 385 DE 2020 DEBER DE INFORMACIÓN RESPECTO DE DIAGNÓSTICOS POSITIVOS DEL COVID-19 - De las personas vinculadas al ICBF La Circular No. 007 de 31 de marzo de 2020 contiene medidas de carácter general, unas que conciernen con la situación de las personas entonces vinculadas al ICBF (determinables) y también las que se vincularan durante la vigencia de dicho acto (indeterminadas) a dicho instituto; y otras que afectaron la prestación del servicio a cargo de dicha entidad respecto de toda la comunidad, todas ellas sobre las que la Sala centrará el control material y que están limitadas al deber de información de las personas vinculadas al ICBF como servidores públicos y contratistas de prestación de servicios en relación con diagnósticos positivos del COVID-19, de síntomas respiratorios y de contacto con personas con dicho diagnóstico y la prórroga de la suspensión de la atención presencial al público, sin perjuicio de la modalidad de “disponibilidad” en el caso de las defensorías de familia, medidas que, como se ha explicado en el presente acápite de verificación de requisitos formales, cumplen con todos ellos.

FUENTE FORMAL: CIRCULAR 007 DE 2020 NOTA DE RELATORÍA: Sobre las características del control inmediato de legalidad ver Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencias de 28 de enero de 2003 [Radicado 11001-03-15-000-2002-0949-01(CA-004)]. MP. Alier Eduardo Hernández Enríquez; 7 de octubre de 2003 [Radicado 11001-03-15-000- 2003-0472-01(CA)].

MP. Tarcisio Cáceres Toro; 16 de junio de 2009 [Radicado 11001-03-15-000-2009-00305-00(CA)] y 9 de diciembre de 2009 [Radicado 11001- 03-15-000-2009-00732-00(CA)]. MP. Enrique Gil Botero, entre muchas otras. NOTA DE RELATORÍA: En relación con el control judicial del Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020 ver Corte Constitucional C- 145 de 2020 MODALIDADES DE TRABAJO EN EL SECTOR PÚBLICO – No fueron limitadas por el Constituyente de 1991 / PRESTACIÓN DEL SERVICIO – Debe garantizarse / TELETRABAJO CON OCASIÓN DE LA PANDEMIA – Atiende criterios de razonabilidad y proporcionalidad La Corte Constitucional empezó por llamar la atención sobre el hecho de que el Constituyente de 1991 no prohibió ninguna modalidad de trabajo en el sector público, ni estableció su preferencia sobre alguna de ellas, pero sí ordenó que se garantice la prestación adecuada, continua y efectiva de los servicios a cargo de las distintas autoridades, en especial, de aquellos esenciales para la comunidad y para la garantía de los derechos fundamentales de los residentes en el país, razón por la cual compatibiliza con la Constitución Política el ejercicio que haga el legislador de su facultad para determinar la modalidad de trabajo bajo la cual los servidores del Estado y los particulares que desempeñen funciones públicas deben cumplir con sus funciones y compromisos, siempre que garantice la prestación adecuada, continua y efectiva de los servicios a cargo de las autoridades.

(…) [F]rente a la inexistencia de una disposición constitucional que limite la modalidad de prestación de servicios de los empleados y contratistas del Estado, la opción del teletrabajo, en razón de las circunstancias de la pandemia por el COVID-19, atiende criterios de razonabilidad y proporcionalidad. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE 1991 / DECRETO 491 DE 2020 – ARTÍCULO 18 USO DE TECNOLOGÍA EN EL SECTOR PÚBLICO – Finalidad [P]ese a que la utilización de medios virtuales puede constituir una barrera de acceso para algunos ciudadanos, la utilización de la tecnología en el sector público busca superar un obstáculo mayor, cual es la imposibilidad de la prestación presencial de servicios ante el riesgo sanitario.

En todo caso, al tiempo que el fin de la norma no es suprimir la atención presencial sino atenuar una calamidad mayor, las autoridades deben garantizar el acceso a la administración pública de los usuarios, incluso si la totalidad de las actuaciones se desarrollan por medio de dichos medios tecnológicos. CIRCULAR 007 DE 2020 – Satisface los presupuestos del control material / CONEXIDAD / PROPORCIONALIDAD Para la Sala los presupuestos del control material se encuentran satisfechos (…) Conexidad: (…) se trata de medidas destinadas a conjurar la crisis de la pandemia mediante acciones que permiten prevenir y controlar los riesgos que pueden exacerbarla, en concreto, el aislamiento en cuarentena de los servidores públicos y contratistas de prestación de servicios del ICBF con diagnósticos positivos de COVID-19 o en situación de contacto con personas con dicho diagnóstico, así como también el contacto físico propio de la atención presencial al público, sin perjuicio de que en este último caso, si por el carácter esencial de algunas actividades[1] se propendiera por dicho tipo de atención, se garanticen las referidas condiciones de salubridad necesarias.

(…) Proporcionalidad: el deber de los servidores públicos y contratistas de prestación de servicios de informar, respectivamente, a su jefe inmediato o supervisor del contrato sobre situaciones de sintomatología o contacto con personas diagnosticadas con COVID-19, persigue proteger a todas las personas vinculadas a la entidad (…) propósito que se cumple y se aviene a lo dispuesto en los artículos 25 y 53 de la Constitución, por lo que las medidas atienden un fin constitucionalmente válido.

Lo propio acontece con la prórroga de la suspensión en la atención presencial al público persigue la finalidad legítima de asegurar que, dadas las restricciones para contrarrestar el riesgo epidemiológico del COVID-19, los servicios a cargo del ICBF, por regla general, no se presten de manera presencial sino a través la utilización de las TIC´s. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 25 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 53 / DECRETO LEGISLATIVO 417 DE 2020 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTICINCO ESPECIAL DE DECISIÓN Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá D.C., siete (7) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01196-00(CA) Actor: INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR (ICBF) Demandado: CIRCULAR 007 DEL 31 DE MARZO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Temas: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Control formal / análisis de cada uno de los requisitos – Control material.

Procede la Sala Especial de Decisión Núm. 25 a decidir el medio de control inmediato de legalidad de la Circular 007 de 31 de marzo de 2020, emitida por la directora general del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (en adelante también ICBF), que tuvo por “Asunto” el “Alcance circulares 003, 004, 006 del 12, 17 y 26 de marzo de 2020, respectivamente, instrucciones de intervención, respuesta y atención del COVID-19, atención a niños, niñas y adolescentes por parte de las Defensorías de Familia durante el estado de emergencia sanitaria”.

ANTECEDENTES

1. ACTO OBJETO DE CONTROL El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (en adelante también ICBF), en cumplimiento de lo previsto en el inciso segundo del artículo 136 del CPACA, remitió a esta Corporación, en medio magnético, la Circular 007 de 31 de marzo de 2020, cuyo texto es del siguiente tenor (se transcribe de forma literal, incluidos los eventuales errores): “(…) “CIRCULAR 007 DE 2020 “(31 DE MARZO DE 2020) “PARA: Subdirectora General, Secretario General, Directivos, Coordinadores de Grupos internos de Trabajo, Defensores de Familia e Integrantes de Equipos Técnicos Interdisciplinarios, Coordinadores de Centros Zonales, Servidores Públicos y Contratistas de Prestación de Servicios Profesionales y de Apoyo a la Gestión. “ASUNTO: Alcance Circulares 003, 004,006 del 12, 17 y 26 de marzo de 2020 respectivamente, Instrucciones de Intervención, Respuesta y Atención del COVID-19, atención a niños y adolescentes por parte de las Defensorías de Familia durante el estado de emergencia sanitaria.

“FECHA: 31-03-2020 “En desarrollo de las medidas adoptadas en las Circulares 003, 004 y 006 del 12, 17 y 26 de marzo de 2020 respectivamente, acorde con la evolución de las medidas de intervención, respuesta y atención del COVID-19, y en atención a lo dispuesto en el Decreto 491 del 28 de marzo de 2020[2] expedido por el Ministerio de Justicia y del derecho, la Dirección General del ICBF se permite dar alcance a las mencionadas circulares en los siguientes términos: “Circular 003 del 12 de marzo de 2020, numeral 1.2.

Cuarentena, quedará así: “1. Es deber del servidor público y el contratista de prestación de servicios informar al jefe inmediato o supervisor del contrato, según sea del caso, cuando se presenten síntomas respiratorios, se haya tenido contacto con una persona diagnóstica (sic9 con COVID-19, así como cuando le sea diagnosticado COVID-19, y se deba iniciar la cuarentena obligatoria.

“2. Es competencia de la EPS a la cual se encuentre afiliado el servidor público o contratista de prestación de servicios profesionales, informar de manera inmediata sobre el diagnostico (sic) de contagio a las Secretarías de Salud o Dirección Territorial de Salud de su Jurisdicción, acorde con lo definido por el Ministerio de Salud y Protección Social.

Se anexan los lineamientos para la gestión de muestras durante la pandemia del SARS -COV 2 (COVID 19) en Colombia para el Ministerio de Salud. “3. Una vez se tenga conocimiento del diagnóstico con COVID 19 del servidor público o del contratista de prestación de servicios, el jefe inmediato o supervisor deberá (i) informar a la Dirección General, a la Dirección de Gestión Humana y al Director Regional respectivo, y ii) construir de inmediato una base de datos que relacione el grupo de personas con las que estuvo en contacto directo (…).

Dicha base de datos deberá ser comunicada a la Dirección Regional. Lo anterior con la finalidad de que, de manera automática entren en cuarentena los servidores públicos y contratistas de prestación de servicios que estando en aislamiento obligatorio, pero en cumplimiento de turnos de disponibilidad, han tenido contacto directo con el servidor público o el contratista de prestación de servicios diagnosticado.

En tal caso, las autoridades sanitarias respectivas son las competentes para tomar la muestra a las personas que estuvieron en contacto con la persona confirmada con COVID -19. “4. Es deber de la Dirección Regional informar de manera inmediata mediante correo electrónico a quienes integren la base de datos referida en el numeral anterior sobre el diagnóstico de COVID-19 del servidor público o contratista de prestación de servicio y el inicio inmediato de cuarentena obligatoria.

Dicho correo se debe copiar a la Secretaría de Salud Municipal, Distrital o Departamental, según el caso y la Dirección Gestión Humana del ICBF al correo de la doctora Yulieth Carolina Rodríguez Malpica: Yulieth.rodriguezm@icbf.gov.co. Igualmente, deberán contactarlos de manera inmediata vía telefónica para advertirles lo correspondiente y tomar las acciones de prevención o contención que sean necesarias.

“5. La declaratoria de cuarentena obligatoria NO requiere un acto administrativo adicional a los ya expedidos por el Gobierno Nacional y el ICBF, por lo cual, no podrá ser exigido por el jefe inmediato o por el supervisor del contrato de prestación de servicios. “6. En tanto es obligación de las ARL conformar un equipo de prevención y control para los casos con riesgo de exposición directa cuya labor implica el contacto directo con individuos clasificados como sospechoso o confirmado, resulta indispensable que la Dirección Regional remita a la ARL Positiva (haciendo uso de los medios tecnológicos) la base de datos de los servidores públicos y de los contratistas que entraron en cuarentena.

Dicha remisión deberá hacerse a la profesional Laura Pilar Bohórquez Barrera, Gestora de la cuenta del ICBF, al correo electrónico: Laura.bohorquez@positiva.gov.co, con copia del correo electrónico al Director de Gestión Humana. “7. Con relación al servidor público o el contratista de prestación de servicios que resulte que resulte diagnosticado con COVID 19 se recomienda hacer el reporte ante la ARL como accidente de trabajo, para que sea la ARL la que determine el origen común o laboral del padecimiento.

El reporte deberá efectuarse conforme al procedimiento de investigación de incidentes laborales establecido por la Dirección de Gestión Humana: ��Procedimiento para el Reporte e Investigación de Incidentes y Accidentes de Trabajo. “8. Desde la dirección de Gestión Humana, el equipo de seguridad y salud en el trabajo, acompañado de psicólogos profesionales en el tema, dará orientaciones específicas a quienes inicien la cuarentena obligatoria.

Además de ello, los psicólogos contratados por el ICBF y asignados por macroregión al Instituto por la ARL, ofrecerán apoyo psicológico (intervención en crisis o asesoría en caso de que se estén presentando dificultades con el afrontamiento de la situación actual) a los servidores públicos y a los contratistas de prestación de servicios, de dos formas;

(i) el psicólogo hará contacto con las personas incluidas en el listado remitido por la Dirección de Gestión Humana; y/o (ii) las personas podrán contactar el psicólogo en el momento que lo requieran, al contacto que se ha dispuesto para tal fin de acuerdo con la cobertura territorial. “Finalmente, en cumplimiento del Artículo 18 del Decreto 491 de marzo de 2020, el referente de Seguridad y Salud en el Trabajo en las Regionales y el Profesional SST en la Sede de la Dirección General, deberán reportar a la ARL, la lista de los servidores públicos y contratistas que durante el período de aislamiento preventivo obligatorio presenten sus servicios a través de teletrabajo o trabajo en casa.

“Alcance de la Circular 004 de 17 de marzo de 2020: “Otras disposiciones: “Durante el período de aislamiento preventivo obligatorio, las personas naturales vinculadas mediante contrato de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, continuarán desarrollando sus objetos y obligaciones contractuales haciendo usos de las tecnologías de la información y las comunicaciones, reportándole los productos pactados al respectivo supervisor.

“Aquellos contratistas cuyas obligaciones sólo se puedan realizar de manera presencial continuarán percibiendo el valor de los honorarios durante el período de aislamiento preventivo obligatorio, previa verificación por parte del supervisor de la cotización al Sistema General de Seguridad Social. Esto sin perjuicio de que una vez superados los hechos que dieron lugar a la Emergencia Sanitaria cumplan con su objeto y obligaciones en los términos pactados en sus contratos.

“Atención al ciudadano “A partir de la fecha y hasta el 30 de mayo de 2020, se suspende la atención al público de manera presencial en todo el territorio nacional, medida que podrá ser prorrogada conforme a las que adopte el Gobierno Nacional, a excepción de las solicitudes de verificación de derechos y actuaciones urgentes. “Alcance a la Circular 006 de 26 de marzo de 2020: “A partir de la fecha de expedición del presente alcance a la circular 006 de 2020, las Defensorías de Familia Prestarán servicio mediante la figura de la disponibilidad, “La Dirección regional deberá brindar al personal tanto el transporte como el suministro de los elementos de protección y bioseguridad (guantes desechables, tapabocas, batas desechables no quirúrgicas, acorde con el plan de disponibilidades.

Sin estos elementos el funcionario no podrá ejercer la prestación de los servicios indispensables de bienestar familiar. “Así mismo, en caso de imposibilidad de la atención a través de disponibilidad, se debe coordinar con las autoridades policiales y Comisarías de Familia, para que asuman la protección de los casos urgentes de manera que se atienda las amenazas o vulneraciones de derechos a las niñas, los niños y adolescentes.

“Agrademos su comprensión y compromiso con el cuidado personal y colectivo de los colaboradores. “(…)”.

2. TRÁMITE PROCESAL DEL MEDIO DE CONTROL Por auto de 27 de abril de 2020, la magistrada ponente avocó conocimiento del control inmediato de legalidad de la Circular 007 de 31 de marzo de 2020, proferida por la directora del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, por cuanto consideró que se cumplían los requisitos de procedibilidad que devienen de lo prescrito en el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA.

En el referido auto se ordenó la fijación en el sitio web de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y de la Rama Judicial del aviso sobre la existencia del proceso, por el término de diez días, para que los ciudadanos impugnaran o coadyuvaran el acto objeto de control; así mismo, se dispuso requerir al ICBF para que, dentro de los diez días siguientes al recibo de la solicitud, enviara todos los antecedentes administrativos de aquel y, vencido este último término, se corrió traslado al Ministerio Público para que rindiera concepto, auto que fue notificado por aviso fijado el 29 de abril y desfijado el 12 de mayo del mismo año.

3. INTERVENCIÓN DEL ICBF El ICBF defendió la legalidad de la circular al indicar que tuvo por objeto garantizar la prestación de los servicios misionales de la entidad, salvaguardando la salud y seguridad de todos los funcionarios y contratistas, para lo cual se hicieron expresas modificaciones a los contenidos de las Circulares 003 de 12 de marzo, 004 de 27 de marzo y 006 de 26 de marzo de 2020 emitidas por dicho instituto, con el fin de dar respuesta más efectiva a los desafíos y retos que se presentaron en la prestación de los servicios misionales a su cargo durante la pandemia COVID- 19, específicamente: • En relación con la circular 003, se dieron específicas instrucciones para el manejo del diagnóstico positivo de COVID-19 por parte del servidor público o contratista del ICBF, a través de un protocolo que permitiera determinar los posibles contactos del diagnosticado, ordenando la cuarentena preventiva de todos los posibles contagiados y poniéndose a su disposición el equipo de psicólogos profesionales de la entidad para un acompañamiento integral. • Respecto de la circular 004, se agregaron nuevas disposiciones sobre el pago de los servicios prestados por los contratistas y la manera en que debía informarse al supervisor sobre el cumplimiento de sus respectivas obligaciones, advirtiéndose además que la obligación de pago se mantenía en el caso de los contratistas que solo pudieran prestar sus servicios de manera presencial, sin perjuicio de que efectivamente lo hicieran una vez superada la situación de confinamiento.

Se mantuvo también la suspensión de la atención presencial al público hasta el 30 de mayo de 2020. • Tratándose de la circular 006, se explicó que, a partir del 31 de marzo de 2020, las defensorías prestarían sus servicios mediante la figura de la “disponibilidad”, modalidad en la que solo se asiste a las sedes de servicios en los eventos en que se requiera; se obligó a los directores regionales a brindar el transporte y suministro de elementos de protección y bioseguridad, acorde con el plan de disponibilidades; y se permitió la coordinación con autoridades de policía y las comisarías de familia para la protección de niños, niñas y adolescentes en situación de vulneración o amenaza de sus derechos.

4. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO La Procuraduría Cuarta Delegada ante esta corporación emitió concepto en el que no encontró ningún reparo de ilegalidad frente a la Circular 007 de 31 de marzo de 2020. Como fundamento de lo anterior, advirtió que el examen de legalidad de la Circular 007 de 31 de marzo de 2020 no depende de las tres (3) circulares a las que dijo dar alcance y/o que modificó, puesto que, al menos en el caso de las distinguidas con los números 004 y 006, ya el Consejo de Estado indicó que no reunían los requisitos de procedibilidad para el control inmediato de legalidad, por haber sido proferidas antes de la declaración de emergencia económica, social y ecológica.

A continuación, señaló que las varias medidas contenidas en la Circular 007 de 31 de marzo de 2020 guardan conexidad, pertinencia y proporcionalidad no solo con el objeto de la declaración del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica que determinó el Gobierno nacional a través del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, sino también con los artículos 2, 3, 16 y 18 del Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020.

En relación con el carácter transitorio de la Circular 007 de 31 de marzo de 2020 –hasta el 30 de mayo de 2020–, en particular frente a la medida sobre la atención restringida al público, agregó que observa el principio de proporcionalidad y que, si bien el artículo 3.43 del Decreto 636 del 6 de mayo de 2020 permite el funcionamiento de las Comisarías de Familia, esa situación no generó ninguna tensión entre ambas normas, en la medida en que no existe una orden de reanudar las operaciones sino que se permite la reanudación del servicio de comisarías de familia.

II. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con los artículos 111 del CPACA[3] y 20 de la Ley 137 de 1994[4], a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación le corresponde ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción. Asimismo, por virtud de lo dispuesto en los artículos 185 del CPACA[5] y 23 del Acuerdo 080 de 2019[6] –compilatorio del reglamento del Consejo de Estado– que distribuyó el reparto de los distintos asuntos con base en criterios de especialización y volumen de trabajo, la sustanciación del control inmediato de legalidad le corresponde a cualquiera de los magistrados de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Finalmente, de acuerdo con lo decidido por la Sala Plena, en la sesión No. 10 del 1º de abril de 2020, a las salas especiales de decisión se les asignó la competencia para conocer y decidir los controles inmediatos de legalidad, en aplicación del artículo 29 del reglamento de esta Corporación. 2. La procedencia del control inmediato de legalidad ante el Consejo de Estado está subordinada a que las medidas remitidas o aprehendidas de oficio satisfagan determinados requisitos formales De acuerdo con los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA, únicamente tienen un control inmediato de legalidad por parte del Consejo de Estado las medidas de carácter general, dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción, siempre y cuando provengan de autoridades nacionales.

Estos requisitos los satisface la Circular 007 de 31 de marzo de 2020 expedida por el ICBF, por las siguientes razones: • El ICBF fue creado por la Ley 75 de 1968[7] como un establecimiento público, el cual posteriormente fue reorganizado como un organismo descentralizado y adscrito al entonces Ministerio de Salud, en virtud de la Ley 7 de 1979[8], y más adelante readscrito al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, de acuerdo con el Decreto 4156 de 2011[9].

El ICBF es una autoridad nacional porque, de acuerdo con el artículo 19 de la Ley 7 de 1979, es un establecimiento público con la facultad para organizar las dependencias en todo el territorio nacional, categoría que, de acuerdo con la estructura del Estado, permite deducir su condición de organismo descentralizado del orden nacional, de acuerdo con los términos de los artículos 38 y 39 de la Ley 489 de 1998. • La Circular 007 de 31 de marzo de 2020 constituye ejercicio de función administrativa, puesto que en su mayoría se trata de medidas instrumentales para el funcionamiento del ICBF y el cumplimiento de su objeto misional –lo cual implica que se encuentra al servicio de los intereses generales según lo establece el artículo 1 de la Constitución Política–.

A lo anterior cabe agregar que, más allá de su denominación de “Circular”[10], algunas de las medidas contenidas en ella materializaron efectos jurídicos, característica que es propia de los actos administrativos, lo que sucede específicamente con las siguientes: o El deber de información de los servidores públicos y del contratista de prestación de servicios frente a los jefes inmediatos o supervisores del contrato, respectivamente, en relación con diagnósticos positivos del COVID-19, de síntomas respiratorios y de contacto con personas con dicho diagnóstico. o El deber de información sobre la situación precedente de los referidos jefes inmediatos o supervisores frente a las Direcciones General y de Gestión Humana y el Director Regional respectivo, este último quien, a su turno, en orden a que puedan tomarse las acciones de prevención o contención necesarias, tiene el deber inmediato de informar esa situación, vía correo electrónico y telefónica, a los responsables de integrar la base de datos sobre el diagnóstico de COVID-19, con copia a la Secretaría de Salud municipal, distrital o departamental y a la Dirección de Gestión Humana. o Durante el período de aislamiento preventivo obligatorio, el deber de las personas naturales vinculadas mediante contrato de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión de continuar ejecutando sus contratos a través de las tecnologías de la información y las comunicaciones y, en el caso de los contratistas cuyas obligaciones solo puedan realizarse presencialmente, si bien continúan percibiendo los honorarios, deben cumplir con ellas una vez se superen los hechos que dieron lugar a la emergencia sanitaria.

Aun cuando se encuentra en un numeral distinto de la circular, la medida anterior tiene una relación directa e inescindible con otra que concierne con la suspensión de la atención presencial al público a partir del 31 de marzo de 2020 hasta el 30 de mayo de 2020 –sin perjuicio de que se previó la posibilidad de que fuera prorrogada, de acuerdo con lo que decidiera el gobierno Nacional–, salvo en el caso de las solicitudes de verificación de derechos y actuaciones urgentes. o La prestación del servicio de las Defensorías de Familia mediante la figura de disponibilidad, lo que implica el deber de la Dirección Regional de brindar al respectivo personal el transporte y el suministro de los elementos de protección y bioseguridad.

Si esa figura resulta imposible, se debe coordinar con las autoridades policiales y comisarías de familia para que asuman la protección de los casos de manera urgente, para que se atiendan las amenazas o vulneración de derechos a los niños y adolescentes. o El reporte por parte del referente de Seguridad y Salud en el Trabajo en las Regionales y el Profesional SST en la sede de la dirección general, de reportar a la ARL la lista de servidores públicos y contratistas que durante el período de aislamiento preventivo obligatorio presenten sus servicios a través de teletrabajo o trabajo en casa.

Cabe agregar en este punto que, de acuerdo con la letra ll) del artículo 28 del Decreto 334 de 1980[11], el Director General del ICBF tenía atribuida la competencia para “[c]umplir todas las demás funciones que se relacionen con la administración y funcionamiento del Instituto que no le hayan sido asignadas a la Junta Directiva” y las medidas de la Circular 007 de 31 de marzo de 2020, previamente comentadas, que conciernen al funcionamiento de la entidad no corresponden a ninguna de las funciones de la junta directiva de dicho instituto.

Asimismo, de la lectura de la Circular 007 de 31 de marzo de 2020 se observa que contiene los datos necesarios para su identificación: el número, la fecha, el nombre, cargo y la firma de quien lo expide, lo que resulta compatible con las normas que fundamentan la competencia material de la entidad y funcional del funcionario que la suscribió. Por el contrario, otras previsiones que constan en la Circular 007 de 31 de marzo de 2020, por sí mismas, no produjeron efectos jurídicos, en la medida en que se limitaron a reproducir y/o a remitirse explícita o implícitamente a lo regulado por otras normas En este punto es importante tener presente que en los estados de crisis aumenta el riesgo de que, so pretexto de conjurar los hechos constitutivos de la declaratoria del estado de excepción, las autoridades administrativas puedan incurrir en abusos o extralimitaciones, violaciones de derechos y libertades ciudadanas, ante lo cual es necesario un control judicial inmediato de legalidad, eficaz y de amplio espectro frente a los actos administrativos dictados al amparo de aquel, justamente para verificar que no deriven en restricciones arbitrarias de las normas superiores en contra de la integridad del ordenamiento jurídico y la dignidad de las personas.

Lo anterior justifica la procedencia del control inmediato de legalidad respecto de actos que produzcan efectos jurídicos, que son los que exponen efectivamente a la ciudadanía a los riesgos que se mencionan. En ese sentido, cuando una medida reproduce el contenido material de otras normas o se remite a ellas, no es viable ejercer su control inmediato de legalidad, en la medida en que los efectos jurídicos no los produce directamente esa medida, sino aquellas que le sirven de respaldo normativo.

Asumir una posición contraria podría conllevar a que se estudie dos veces la misma medida y se profieran fallos contradictorios por vía del control inmediato de legalidad, puesto que, por ejemplo, en este caso, so pretexto de realizar dicho control sobre la medida impartida por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, materialmente se terminaría analizando también la legalidad de otras impartidas por autoridades distintas, como aquí sucedería con el Ministerio de Salud y Protección Social, de acuerdo con lo que se evidencia a continuación. En efecto, la situación que se expone se presenta con las siguientes medidas, las cuales no serán objeto del control material, al no satisfacer el requisito formal que se comenta: o La competencia de la EPS a la que se encuentra afiliado el servidor público o contratista de prestación de servicios de informar sobre el diagnóstico de contagio a las Secretarías de Salud o Dirección Territorial de Salud de su jurisdicción, acorde con lo definido por el Ministerio de Salud y Protección Social.

Esta medida se remite de manera explícita a las determinaciones del Ministerio de Salud y Protección Social frente a los deberes de las EPS, razón por la cual, serán los actos emitidos por aquel los que producen efectos jurídicos. o La obligación de las ARL de, una vez la Dirección Regional le remita la base de datos de los servidores públicos y de los contratistas que entraron en cuarentena, conformar un equipo de prevención y control para los casos con riesgo de exposición directa, cuya labor implica el contacto directo con individuos clasificados como sospechosos o confirmados.

De ese mismo orden es la determinación en cabeza de las ARL sobre el origen común o laboral del padecimiento del servidor público o contratista de prestación de servicios que resulte diagnosticado con COVID-19, luego del reporte que como accidente de trabajo haga en este caso el ICBF. Estas medidas contienen una remisión implícita a las determinaciones del Ministerio de Salud y Protección Social, puesto que entran en la órbita del objeto de las ARL, materia en la cual la Resolución 666 del 24 de abril de 2020[12] de dicha entidad estableció, tratándose del empleador o contratante, su responsabilidad de (i) reportar a la EPS y a la ARL correspondiente los casos sospechosos y confirmados de COVID-19, (ii) apoyarse en las ARL para la identificación y valoración del riesgo y, en conjunto con las EPS, para lo relacionado con las actividades de promoción de la salud y prevención de la enfermedad, y (iii) solicitar la asistencia y asesoría técnica de la ARL para verificar medidas y acciones adoptadas a sus diferentes actividades.

Asimismo, tratándose de la coordinación con las ARL, el protocolo adoptado por dicha Resolución establece varias medidas[13] en su anexo técnico. o La previsión de que la declaratoria de cuarentena obligatoria no requiera de un acto administrativo adicional a los ya expedidos por el gobierno nacional. Esta medida no produce ningún efecto jurídico, en la medida en que la limitación al ICBF sobre cualquier declaratoria de una cuarentena obligatoria no le compete a dicha entidad. • En relación con el requisito consistente en que las medidas se dicten como desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción, la Sala restringirá su análisis solo a algunas de las medidas de la Circular 007 de 31 de marzo de 2020, respecto de las cuales se concluye que sí producen efectos jurídicos.

En ese sentido, la verificación de este requisito permite distinguir: o Las medidas relativas al deber de información de funcionarios y contratistas del ICBF sobre el diagnóstico positivo del COVID-19, la sintomatología asociada a este y el contacto con personas en alguna de ambas situaciones, si bien no implican en el plano normativo un desarrollo strictu sensu[14] de un decreto legislativo, sí se sirven de los presupuestos fácticos, valorativos y de justificación de un decreto de esa naturaleza, específicamente los del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020[15].

Cabe recordar en este punto que, desde la óptica constitucional, la categoría “decreto legislativo” se predica tanto del decreto declaratorio del estado de excepción como también de los decretos subsiguientes[16] referidos a materias que tengan relación directa y específica con dicho estado, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos, en la medida en que sustancialmente tienen una misma naturaleza jurídica, es decir, tienen fuerza material de ley, de conformidad con el parágrafo del artículo 215 de la Carta, en cuyo texto se prescribe que “El gobierno enviará a la Corte Constitucional al día siguiente a su expedición, los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refiere este artículo”.

Tales “facultades” consisten en, de un lado, declarar un estado de anormalidad, si se presentan las circunstancias sobrevinientes, de extrema gravedad, y la de emitir los decretos encaminados a solucionar la crisis que deviene de los hechos que sirven de causa a dicha declaratoria. Refuerza este planteamiento el criterio expuesto por la Corte Constitucional en los inicios de vigencia de esta institución, al expresar en la sentencia C-004 de 1992[17] que, de acuerdo con el numeral 7 del artículo 241 superior, el control jurisdiccional de los “decretos legislativos” comprende, tanto el de los decretos que declaran el estado de excepción, como el de los referidos a materias que tengan relación directa y específica con dicho estado, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.

La Sala considera que no se opone al ordenamiento jurídico colombiano sostener que el requisito consistente en que la medida general desarrolle un decreto legislativo expedido durante los estados de excepción puede entenderse satisfecho si los presupuestos fácticos, valorativos y de justificación[18] de la parte considerativa del Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020 constituyeron –conjuntamente con la Resolución No. 385 del 12 de marzo de 2020– el único fundamento para la expedición de la Circular 007 de 31 de marzo de 2020.

En ese contexto, el reporte por parte del referente de Seguridad y Salud en el Trabajo en las Regionales y el Profesional SST en la sede de la dirección general, de reportar a la ARL la lista de servidores públicos y contratistas que durante el período de aislamiento preventivo obligatorio presenten sus servicios a través de teletrabajo o trabajo en casa, materializa en el ámbito del ICBF, lo previsto por el artículo 18 del Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020[19]. o Las medidas concernientes, de una parte, a la ejecución de los contratos a través de las tecnologías de la información y las comunicaciones, que contemplan la ejecución diferida, hasta el momento en que se supere la emergencia sanitaria, de las obligaciones que únicamente puedan cumplirse de forma presencial; y, de otro lado, a la suspensión –prorrogable– de la atención presencial al público a partir del 31 de marzo de 2020 hasta el 30 de mayo de 2020, constituyen desarrollos de específicos incisos del artículo 3 del Decreto 491 de 28 de marzo de 2020[20], que propenden por el distanciamiento social, sin dejar de velar por la prestación de los servicios de las autoridades a través de sus funcionarios y contratistas mediante la utilización de las TICs. o La prestación del servicio de las defensorías de familia a través de la figura de “disponibilidad” y asegurándoseles la provisión del transporte y suministro de elementos de protección y bioseguridad, sin perjuicio de que dicha prestación pueda ser coordinada con autoridades policiales y comisarías de familia si esa figura resultara imposible de materializar, constituye un desarrollo del parágrafo del artículo 3 del Decreto 491 de 28 de marzo de 2020[21], que, si bien contempla el carácter indispensable de ciertos servicios presenciales, prevé que las autoridades deben garantizar las condiciones de salubridad necesarias para ese propósito. • La Circular No. 007 de 31 de marzo de 2020 contiene medidas de carácter general, unas que conciernen con la situación de las personas entonces vinculadas al ICBF (determinables) y también las que se vincularan durante la vigencia de dicho acto (indeterminadas) a dicho instituto; y otras que afectaron la prestación del servicio a cargo de dicha entidad respecto de toda la comunidad, todas ellas sobre las que la Sala centrará el control material y que están limitadas al deber de información de las personas vinculadas al ICBF como servidores públicos y contratistas de prestación de servicios en relación con diagnósticos positivos del COVID- 19, de síntomas respiratorios y de contacto con personas con dicho diagnóstico y la prórroga de la suspensión de la atención presencial al público, sin perjuicio de la modalidad de “disponibilidad” en el caso de las defensorías de familia, medidas que, como se ha explicado en el presente acápite de verificación de requisitos formales, cumplen con todos ellos. 3.

Control inmediato de legalidad. Control material de las medidas adoptadas en el caso particular a. Consideraciones generales La jurisprudencia de esta Corporación[22], consistente y reiteradamente se ha referido a las características del control inmediato de legalidad, específicamente las siguientes: • Automático e inmediato: tan pronto se expide el acto administrativo general, el Gobierno Nacional debe enviarlo para que se ejerza el control correspondiente dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la expedición, en defecto de lo cual la autoridad judicial competente debe asumir oficiosamente su control. • Autónomo: el control inmediato de legalidad no depende del trámite de los decretos legislativos de un estado de excepción ante la Corte Constitucional, razón por la cual es posible que la jurisdicción de lo contencioso administrativo controle las medidas que desarrollen dichos decretos antes de que sobre estos exista un pronunciamiento de dicha Corporación. Sin perjuicio de lo anterior, en el evento de que la Corte Constitucional ya se hubiere pronunciado sobre la constitucionalidad de los referidos decretos, la sentencia erga omnes proferida supedita, al menos desde la óptica constitucional, la integralidad del control inmediato de legalidad a cargo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, siempre y cuando esta determine que las medidas de carácter general controladas sean efectivamente un desarrollo directo de aquellos.

En este caso, por ejemplo, los Decretos 417 de 17 de marzo de 2020 y 491 de 28 de marzo de 2020 fueron declarados exequibles (en la segunda de las normas para este caso interesa la exequibilidad de los artículos 3 y 18), respectivamente, mediante las sentencias C-142 de 2020[23] y C-242 de 2000[24]. • Integral: la integralidad del control inmediato de legalidad no implica la carga de evaluar la juridicidad del acto objeto de control frente a todos y cada uno de los preceptos superiores del ordenamiento jurídico relacionados con la materia, sino únicamente la normativa propia de la situación de excepción, sin perjuicio de que el juez proceda a declarar la ilegalidad de dicho acto[25] si se percata de la existencia de la vulneración de cualquier otra norma que no haya sido suspendida o derogada por las disposiciones con fuerza de ley, dictadas al amparo del estado de excepción. Precisamente, en relación con la confrontación de la medida frente a normas que no hayan sido suspendidas o derogadas por los decretos legislativos expedidos durante el estado de excepción, el juez debe identificar las normas en las que debería fundarse aquella, lo cual, si bien no tiene mayor dificultad ni discusión en el tema de la competencia material, presenta matices frente a otras regulaciones que tengan influencia indirecta en dicha medida.

Lo anterior justifica el carácter de cosa juzgada relativa que tiene la sentencia que desestima la nulidad de los actos objeto del control inmediato de legalidad o que la decreta parcialmente respecto de algunos de sus preceptos. b. El Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020 i. Los presupuestos fácticos, valorativos y de justificación que guardan relación con las medidas generales de la Circular 007 de 31 de marzo de 2020 • Frente a los presupuestos fácticos que soportan el decreto en cuestión, se distinguieron los atinentes a la salud pública y los aspectos económicos de carácter nacional e internacional.

Entre los primeros, se subrayó la declaratoria que hizo el 11 de marzo de 2020 la Organización Mundial de la Salud del brote de enfermedad por Coronavirus COVID-19 como una pandemia, dada la velocidad de su propagación y la escala de trasmisión, así como también las medidas preventivas sanitarias de aislamiento y cuarentena de las personas, adoptadas por el Ministerio de Salud y Protección Social a través de la Resolución 380 del 10 de marzo de 2020 y la declaratoria del estado de emergencia sanitaria declarado por el mismo Ministerio mediante la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020. • En relación con los presupuestos valorativos, se indicó que, dado el número de contagios del nuevo Coronavirus COVID-19 para el 17 de marzo de 2020, el crecimiento exponencial previsible de su propagación y los índices de mortalidad, la situación a la que estaba expuesta la población para el momento de su expedición era de tal gravedad e inminencia que afectaba la salud, el empleo, el abastecimiento de bienes básicos, la economía y el bienestar de todos los habitantes del territorio nacional, lo que hacía absolutamente indispensable contar con las herramientas legales necesarias para enfrentarla eficazmente. • Tratándose de los presupuestos de justificación o el juicio de necesidad, se señaló que la adopción de medidas extraordinarias permitiría conjurar los efectos de la crisis a la que, según se afirmó, se encontraba expuesto todo el territorio nacional, así como también buscarían mejorar la situación de los contagiados y evitar una mayor propagación del COVID- 19.

Se advirtió que las medidas anunciadas en el decreto no agotaban los asuntos que pudieran ser abordados en ejercicio de las facultades conferidas por el estado de excepción, lo que podría implicar que, en el proceso de evaluación de los efectos de le emergencia, se detectaran nuevos requerimientos y se diseñaran estrategias novedosas para afrontar la crisis.

Entre las medidas anunciadas en el decreto, que se relacionan con las temáticas de la Circular 007 de 31 de marzo de 2020, se destacan (i) las recomendadas por la Organización Mundial de la Salud, consistentes en el distanciamiento social y aislamiento, para lo cual las TICs, en general, se convertirían en una herramienta esencial para proteger la vida y la salud de los colombianos; y (ii) las que, con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus COVID-19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, hicieran necesaria la expedición de normas que flexibilizaran la obligación de atención personalizada al usuario. ii.

La sentencia C-145 de 2020 de la Corte Constitucional En relación con el control judicial del Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020 y, en particular, el análisis de los presupuestos materiales (fáctico, valorativo y de suficiencia), la Corte Constitucional indicó que: • Se satisficieron los requisitos de los juicios de realidad, identidad y sobreviniencia de las circunstancias invocadas, dado que (i) se verifica que los hechos vinculados a la salud pública y los aspectos económicos, que sirvieron de sustento al presupuesto fáctico del decreto declaratorio, ocurrieron efectivamente;

(ii) los hechos invocados en el presupuesto fáctico corresponden a aquellos que dan lugar a una declaratoria de estado de emergencia económica, social y ecológica o por grave calamidad pública (artículo 215 constitucional) y no a otra modalidad de estado de excepción; y (iii) las circunstancias que motivaron la declaración del estado de emergencia tienen su origen en hechos diferentes a los que se producen regular y cotidianamente, es decir, son sobrevinientes a las situaciones que normalmente suceden en el discurrir de la actividad de la sociedad en sus diferentes manifestaciones. • Se configuró la gravedad e inminencia en el juicio valorativo de los referidos aspectos fácticos, en la medida en que se corroboraron el impacto y las consecuencias sobre la economía y la sociedad de los hechos que motivaron la declaratoria de emergencia. • Se evidenció que, dada la magnitud y la gravedad de la crisis humanitaria resultante de la pandemia del COVID-19, esta no podía ser conjurada con el ejercicio de las atribuciones ordinarias que le atribuye el ordenamiento jurídico al Gobierno nacional, al resultar insuficientes y no permitir responder con inmediatez la cantidad de áreas puntuales que requieren medidas específicas de nivel legislativo y no solo administrativas, haciendo necesaria la adopción de medidas extraordinarias para atender la calamidad sanitaria y los efectos negativos al orden económico y social.

Finalmente, respecto de las medidas anunciadas en el decreto legislativo, la Corte Constitucional señaló que, en el contexto de la referida decisión declarativa del estado de excepción en cuestión, su análisis no podía ser detallado sino global, sin perjuicio de recordar que las efectivamente adoptadas y las adicionales que pudieran requerirse debían estar destinadas exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos, además de referirse a aquellas materias que tuviesen relación directa y específica con el estado de emergencia. Dicho examen global de las medidas anunciadas en el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020 no fue más allá de la identificación de los tres grandes tipos de ellas, principalmente de orden económico y social, y algunas de salud pública, lo cual, se indicó, obedecía, en principio, a las medidas de confinación, distanciamiento social, cuarentena, entre otras, que al ocasionar la interrupción de las dinámicas económicas y sociales cotidianas, terminan por impactar negativamente buena parte de la economía, afectando la satisfacción de las necesidades básicas de los habitantes que ven reducidos o suprimidos sus ingresos. c. Los artículos 3 y 18 del Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020 y la sentencia C-242 de 2020 de la Corte Constitucional De acuerdo con el artículo 3 del Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020: “Artículo 3.

Prestación de los servicios a cargo de las autoridades. Para evitar el contacto entre las personas, propiciar el distanciamiento social y hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, las autoridades a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto velarán por prestar los servicios a su cargo mediante la modalidad de trabajo en casa, utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones.

“Las autoridades darán a conocer en su página web los canales oficiales de comunicación e información mediante los cuales prestarán su servicio, así como los mecanismos tecnológicos que emplearán para el registro y respuesta de las peticiones. “En aquellos eventos en que no se cuente con los medios tecnológicos para prestar el servicio en los términos del inciso anterior, las autoridades deberán prestar el servicio de forma presencial.

No obstante, por razones sanitarias, las autoridades podrán ordenar la suspensión del servicio presencial, total o parcialmente, privilegiando los servicios esenciales, el funcionamiento de la economía y el mantenimiento del aparato productivo empresarial. “En ningún caso la suspensión de la prestación del servicio presencial podrá ser mayor a la duración de la vigencia de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.

“Parágrafo. En ningún caso, los servidores públicos y contratistas del Estado que adelanten actividades que sean estrictamente Necesarias para prevenir, mitigar y atender la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19, y garantizar el funcionamiento de los servicios indispensables del Estado podrán suspender la prestación de los servicios de forma presencial.

Las autoridades deberán suministrar las condiciones de salubridad necesarias para la prestación del servicio presencial”. La Corte Constitucional empezó por llamar la atención sobre el hecho de que el Constituyente de 1991 no prohibió ninguna modalidad de trabajo en el sector público, ni estableció su preferencia sobre alguna de ellas, pero sí ordenó que se garantice la prestación adecuada, continua y efectiva de los servicios a cargo de las distintas autoridades, en especial, de aquellos esenciales para la comunidad y para la garantía de los derechos fundamentales de los residentes en el país, razón por la cual compatibiliza con la Constitución Política el ejercicio que haga el legislador de su facultad para determinar la modalidad de trabajo bajo la cual los servidores del Estado y los particulares que desempeñen funciones públicas deben cumplir con sus funciones y compromisos, siempre que garantice la prestación adecuada, continua y efectiva de los servicios a cargo de las autoridades.

A continuación, dicho Tribunal confrontó la disposición que se analiza frente a los distintos filtros del control de constitucionalidad, específicamente aquella satisface el juicio de no contradicción específica, dado que, frente a la inexistencia de una disposición constitucional que limite la modalidad de prestación de servicios de los empleados y contratistas del Estado, la opción del teletrabajo, en razón de las circunstancias de la pandemia por el COVID-19, atiende criterios de razonabilidad y proporcionalidad. • En cuanto a lo primero, la norma en cuestión (i) persigue la finalidad legítima de asegurar la prestación de los servicios a su cargo en medio de las restricciones para contrarrestar el riesgo epidemiológico del COVID-19, para lo que se sirve de la utilización de las tecnologías de la información y las comunicaciones para el cumplimiento de las funciones y compromisos de las entidad del Estado;

(ii) es adecuada, porque, al paso que permite que se presten dichos servicios, disminuye el contacto social entre funcionarios y usuarios; (iii) y es necesaria porque, ante el riesgo sanitario generado por la expansión del COVID-19 en el país, el desempeño presencial de las funciones de las entidades resulta peligroso desde una perspectiva de salud pública.

Agregó la Corte que, si alguna actuación administrativa no puede ser adelantada de manera y razonable por medios virtuales, de conformidad con la normativa vigente, la administración está en la obligación de examinar la pertinencia de suspender su trámite, tema que fue objeto del artículo 6 del mismo decreto legislativo, o de proseguir con el mismo presencialmente, adoptándose las medidas sanitarias pertinentes. • En relación con lo segundo, la norma es proporcional, porque, pese a que pueda suspenderse total o parcialmente, durante la emergencia sanitaria el desarrollo de actividades presenciales, se privilegia la prestación de los servicios esenciales, sin que pueda suspenderse la prestación presencial en los casos de los estrictamente necesarios para prevenir, mitigar y atender dicha emergencia y garantizar el funcionamiento de los servicios indispensables estatales, ni tampoco en los eventos en que no se cuente con las tecnologías referidas, presencialidad que compele a las autoridades a suministrar las condiciones de salubridad necesarias.

Además, pese a que la utilización de medios virtuales puede constituir una barrera de acceso para algunos ciudadanos, la utilización de la tecnología en el sector público busca superar un obstáculo mayor, cual es la imposibilidad de la prestación presencial de servicios ante el riesgo sanitario. En todo caso, al tiempo que el fin de la norma no es suprimir la atención presencial sino atenuar una calamidad mayor, las autoridades deben garantizar el acceso a la administración pública de los usuarios, incluso si la totalidad de las actuaciones se desarrollan por medio de dichos medios tecnológicos.

A su turno, el artículo 18 del Decreto 491 del 28 de marzo de 2020 indicó: “Artículo 18. Reportes a las Aseguradoras de Riesgos Laborales. Las autoridades deberán reportar a las respectivas Aseguradoras de Riesgos Laborales la lista de los servidores públicos y contratistas que durante el período de aislamiento preventivo obligatorio presenten sus servicios a través de teletrabajo o trabajo en casa”.

De acuerdo con la Corte Constitucional, la disposición anterior precisa el alcance de la obligación contemplada en el literal h) del artículo 21 del Decreto Ley 1295 de 1994 y que supera el juicio de proporcionalidad, dado que: • Persigue una finalidad legítima, como lo es la protección de las personas que prestan sus servicios para el Estado mediante las modalidades de trabajo en casa y teletrabajo, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 25 y 53 de la Constitución. • Es adecuada, ya que el reporte a las aseguradoras de riesgos laborales por parte de las autoridades sobre los empleados y contratistas del Estado que prestan sus servicios bajo las modalidades de trabajo en casa y teletrabajo les facilita a aquellas la gestión de las contingencias, así como la adopción de las medidas de prevención a que haya lugar. • Es necesaria, puesto que el cambio del lugar de prestación del servicio de la sede de la entidad a la casa del trabajador es una determinación que puede afectar el riesgo a asegurar y, por ello, es imperioso que se le informe de la modificación respectiva a la aseguradora de riesgos laborales. • Es proporcional, ya que, si bien implica una carga administrativa para las autoridades, lo cierto es que la misma es consecuente con la expectativa de trasladar los riesgos del trabajo a la aseguradora correspondiente. d. El control material de la Circular 007 de 31 de marzo de 2020 Para la Sala los presupuestos del control material se encuentran satisfechos en este caso, teniendo en cuenta lo siguiente: • Conexidad: las medidas relativas a la prestación de los servicios del ICBF en casa y con utilización de las TICs y el carácter residual de la eventual prestación presencial, siempre que se cumplan con las condiciones de salubridad necesarias (caso de las defensorías de familia respecto de quienes, en la medida de las posibilidades, se estableció la modalidad de disponibilidad[26]), sí tienen relación directa y específica con el estado de emergencia y en particular los Decretos Legislativos 417 de 17 de marzo de 2020 y 491 de 28 de marzo de 2020, porque se trata de medidas destinadas a conjurar la crisis de la pandemia mediante acciones que permiten prevenir y controlar los riesgos que pueden exacerbarla, en concreto, el aislamiento en cuarentena de los servidores públicos y contratistas de prestación de servicios del ICBF con diagnósticos positivos de COVID-19 o en situación de contacto con personas con dicho diagnóstico, así como también el contacto físico propio de la atención presencial al público, sin perjuicio de que en este último caso, si por el carácter esencial de algunas actividades[27] se propendiera por dicho tipo de atención, se garanticen las referidas condiciones de salubridad necesarias. • Proporcionalidad: Según ya se indicó, la Corte Constitucional[28] analizó la proporcionalidad de la prestación de los servicios a cargo de las autoridades mediante la modalidad de trabajo en casa, utilizando las TIC´s en el marco del control que realizó sobre el Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020, análisis que constituye una valiosa pauta para la Sala para el control material de las medidas de este apartado, máxime si se trata de la interpretación fidedigna de dicho tribunal constitucional de unas medidas que, además de que fueron desarrolladas por esa normativa en sus artículos 3 y 18, habían sido anunciadas desde un principio y de manera general por el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020.

En ese sentido, el deber de los servidores públicos y contratistas de prestación de servicios de informar, respectivamente, a su jefe inmediato o supervisor del contrato sobre situaciones de sintomatología o contacto con personas diagnosticadas con COVID-19, persigue proteger a todas las personas vinculadas a la entidad, en consideración a que, como desarrollo del derecho a la seguridad social, establecido en el artículo 48 de la Constitución Política, se contempló, como un componente del Sistema de Seguridad Social Integral, el Sistema General de Riesgos Laborales, mediante el cual se pretende asegurar los riesgos que pueden concretarse en los entornos de trabajo, de manera que sean asumidos por entidades especializadas -aseguradoras de riesgos laborales-, siempre que medie un aporte previo por parte del empleador, propósito que se cumple y se aviene a lo dispuesto en los artículos 25 y 53 de la Constitución, por lo que las medidas atienden un fin constitucionalmente válido.

Lo propio acontece con la prórroga de la suspensión en la atención presencial al público persigue la finalidad legítima de asegurar que, dadas las restricciones para contrarrestar el riesgo epidemiológico del COVID-19, los servicios a cargo del ICBF, por regla general, no se presten de manera presencial sino a través la utilización de las TIC´s, consideración que es extensiva aún para el caso de las Defensorías de Familia, puesto que, si la modalidad de la “disponibilidad” resulta imposible de materializar, deben coordinar sus funciones con las autoridades policiales y comisarías de familia, previsión que, según lo explicó esta Corporación[29] en sentencia reciente, es una situación excepcional que se contempla dadas las particulares situaciones de aislamiento social originada por la pandemia, mas no una renuncia al deber de atención prioritaria de los casos urgentes.

Además, se trata de medidas adecuadas, porque al tiempo que no implican que se deje de garantizar la prestación de los servicios a cargo del ICBF, disminuye el contacto social entre funcionarios y usuarios. Igualmente, son medidas necesarias porque ante el riesgo sanitario generado por la expansión del COVID-19 en el país, el desconocimiento –evitable– sobre el estado de salud de las personas vinculadas a las entidades y el desempeño presencial de sus funciones resulta peligroso desde una perspectiva de salud pública.

En relación con la proporcionalidad en sentido estricto, es decir, que la efectividad del fin que se persigue se alcance en una medida mayor a la afectación de los principios que sufren restricción, la Sala considera que dicho filtro se satisface en este caso, dado que se trata de las medidas menos lesivas de los derechos y libertades fundamentales de las personas y más efectivas para enfrentar este brote pandémico hasta tanto se encuentre vacuna o tratamiento para frenarlo.

En otros términos, al ponderar si la restricción a los derechos fundamentales que generan las medidas cuestionadas resulta equivalente a los beneficios que reportan, es posible evidenciar que estas se encuentran ajustadas al ordenamiento superior, al propender por una relación de costo– beneficio social que ratifica su legalidad. Tampoco se evidencia que las medidas específicas analizadas, más allá de su carácter general, impliquen alguna discriminación por razones políticas, de raza, sexo, edad, religión, educación, nivel de cultura o condición social, que puedan merecer un reproche desde la óptica del bloque de constitucionalidad.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Veinticinco Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: DECLARAR que las medidas de la Circular 007 de 31 de marzo de 2020, expedida por la Directora General del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, analizadas en esta providencia, que tuvo por “Asunto” el “Alcance circulares 003, 004, 006 del 12, 17 y 26 de marzo de 2020, respectivamente, instrucciones de intervención, respuesta y atención del COVID-19, atención a niños, niñas y adolescentes por parte de las Defensorías de Familia durante el estado de emergencia sanitaria” y que fue objeto del presente control inmediato de legalidad, se encuentran ajustadas a las disposiciones constitucionales y legales que les sirven de fundamento, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de la presente sentencia.

SEGUNDO: DECLARAR la improcedencia del control inmediato de legalidad de los siguientes apartados de la Circular 007 de 31 de marzo de 2020, expedida por la Directora General del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar: • “2. Es competencia de la EPS a la cual se encuentre afiliado el servidor público o contratista de prestación de servicios profesionales, informar de manera inmediata sobre el diagnostico (sic) de contagio a las Secretarías de Salud o Dirección Territorial de Salud de su Jurisdicción, acorde con lo definido por el Ministerio de Salud y Protección Social.

Se anexan los lineamientos para la gestión de muestras durante la pandemia del SARS -COV 2 (COVID 19) en Colombia para el Ministerio de Salud”. • “5. La declaratoria de cuarentena obligatoria NO requiere un acto administrativo adicional a los ya expedidos por el Gobierno Nacional y el ICBF, por lo cual, no podrá ser exigido por el jefe inmediato o por el supervisor del contrato de prestación de servicios”. • “6.

En tanto es obligación de las ARL conformar un equipo de prevención y control para los casos con riesgo de exposición directa cuya labor implica el contacto directo con individuos clasificados como sospechoso o confirmado (…)”.

TERCERO: ADVERTIR a la ciudadanía en general que la presente decisión no enerva la posibilidad de que las medidas de la Circular 007 de 31 de marzo de 2020, expedida por la directora general del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, que fueron analizadas en este proceso, puedan ser demandadas en ejercicio del medio de control de simple nulidad, con fundamento en otros argumentos distintos a los de esta providencia, dados sus efectos de cosa juzgada relativa.

CUARTO: En firme esta decisión, archívese el expediente, previas las anotaciones en el programa “SAMAI”. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala Especial Decisión núm. 25 del Consejo de Estado, en sesión de la fecha. FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Presidenta FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO SALVAMENTO DE VOTO PARCIAL SALVAMENTO DE VOTO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE CÉSAR PALOMINO CORTÉS JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTICINCO ESPECIAL DE DECISIÓN SALVAMENTO DE VOTO DEL CONSEJERO CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá D.C., siete (7) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01196-00(CA) Actor: INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR (ICBF) Demandado: CIRCULAR 007 DEL 31 DE MARZO DE 2020 SALVAMENTO DE VOTO Con el respeto acostumbrado por la posición de la Sala, me permito salvar el voto en la decisión adoptada en sentencia del 7 de octubre de 2020 mediante la cual se declaró ajustada a la Constitución y la Ley la circular objeto de control.

Conforme lo expone el fallo, si bien las medidas adoptadas en la Circular 007 de 2020, no implican en el plano normativo un desarrollo strictu sensu de un decreto legislativo, sí se sirven de los presupuestos fácticos, valorativos y de justificación de un decreto de esa naturaleza, específicamente los del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020.

Frente a esta afirmación debo señalar que, en mi criterio, no basta con que el acto objeto de control se sirva o fundamente en los presupuestos fácticos o valorativos del decreto declaratorio del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. Resulta necesario, conforme a los presupuestos de procedibilidad que trae la norma, que desarrolle una medida contenida en un decreto legislativo dictado en un Estado de Excepción. De modo que, no basta con motivar el acto con fundamento en el decreto que declaró el estado de emergencia y la resolución del Ministerio de Salud que declaró la emergencia sanitaria, es indispensable que se verifique el desarrollo de una medida extraordinaria contenida en un acto legislativo.

Es decir, aun cuando las medidas contenidas en la Circular 007 de 31 de marzo de 2020 guardan conexidad con el objeto de la declaración del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica que determinó el Gobierno Nacional a través del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, y con los artículos 2, 3, 16 y 18 del Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020, no por ello puede afirmarse que se desarrolló una medida general contenida en tales decretos.

Por el contrario, la Circular 007 de 31 de marzo de 2020 constituye el ejercicio de función administrativa ordinaria de la directora de la institución, puesto que en su mayoría se trata de medidas instrumentales para el funcionamiento del ICBF y el cumplimiento de su objeto misional, como lo es, por ejemplo: i) el deber de información de los servidores públicos y del contratista de prestación de servicios frente a los jefes inmediatos o supervisores del contrato, respectivamente, en relación con diagnósticos positivos del COVID-19, de síntomas respiratorios y de contacto con personas con dicho diagnóstico; ii) el deber de información sobre la situación precedente de los referidos jefes inmediatos o supervisores frente a las Direcciones General y de Gestión Humana y el Director Regional respectivo; durante el período de aislamiento preventivo obligatorio; iii) el deber de las personas naturales vinculadas mediante contrato de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión de continuar ejecutando sus contratos a través de las tecnologías de la información y las comunicaciones y, iv) la prestación del servicio de las Defensorías de Familia mediante la figura de disponibilidad.

Las disposiciones en comento no desarrollan medidas generales previstas en un decreto legislativo dictado en el estado de emergencia, tan solo se refieren a la organización del ICBF y sus funcionarios en el estado de crisis sanitaria por cuenta del Covid-19, lo cual obedece a la potestad legal ordinaria de la directora de la institución. Además, se insiste, el único sustento de la Circular 007 de 2020 fue el Decreto 417 de 2020 declaratorio del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, que, en mi criterio, no es susceptible de ser desarrollado por las autoridades administrativas debido a su naturaleza declaratoria.

Así las cosas, comoquiera que la medida contenida en la circular objeto de control en este caso, corresponde a una facultad ordinaria propia de la directora general del ICBF, que no desarrolla ninguna medida contenida en un decreto legislativo proferido en el marco del estado de excepción, el control inmediato de legalidad no es procedente y, a mi juicio, así debió declararse.

Fecha ut supra CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081” CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTICINCO ESPECIAL DE DECISIÓN SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA CONSEJERA NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Bogotá D.C., siete (7) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01196-00(CA) Actor: INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR (ICBF) Demandado: CIRCULAR 007 DEL 31 DE MARZO DE 2020 Con el debido respeto por la opinión mayoritaria de la Sala, me he separado parcialmente de la decisión de 7 de octubre de 2020, que dispuso declarar la improcedencia del control inmediato de legalidad de los apartados 2, 5 y 6 y la validez del resto de la Circular núm. 007 de 31 de marzo de 2020[30], expedida por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - ICBF, por cuanto, a mi juicio, el numeral 1 sobre el alcance de la Circular núm. 003 de 2020, no era pasible del control inmediato de legalidad, en tanto que no desarrolla ningún decreto legislativo.

En efecto, el numeral 1° estableció que “Es deber del servidor público y el contratista de prestación de servicios informar al jefe inmediato o supervisor del contrato, según sea del caso, cuando se presenten síntomas respiratorios, se haya tenido contacto con una persona diagnóstica (sic) con COVID-19, así como cuando le sea diagnosticado COVID-19, y se deba iniciar la cuarentena obligatoria”.

Frente a este apartado, la posición mayoritaria estimó que dicha medida desarrolló el Decreto 417 de 2020, por cuanto se fundamentó en los “presupuestos fácticos, valorativos y de justificación de un decreto de esa naturaleza”. Al respecto, considero que el Decreto 417 de 2020[31] no tiene el carácter de legislativo, como se indica en la providencia, sino declarativo, habida cuenta que si bien es cierto que es expedido por el Presidente y todos los ministros del Gobierno, con fundamento en el artículo 215 Constitucional, también lo es que tiene objetivos diferentes a los legislativos, pues determina las razones que llevan a adoptar el estado de emergencia, su temporalidad y la necesidad de asumir una competencia excepcional por virtud de la crisis, que lo hace preexistente a los decretos legislativos que, precisamente, se expiden para conjurar la problemática que justificó la declaratoria del estado de excepción. Sobre el particular, la Corte Constitucional ha sostenido[32]: “[…] La Carta ha establecido precisos límites al ejercicio de las facultades del Gobierno durante el estado de emergencia, entre los cuales procede resaltar los siguientes:   a) El estado de emergencia se podrá declarar por períodos hasta de treinta días, en cada caso, que sumados no excederán noventa días en el año calendario.     b) En el DECRETO DECLARATIVO el Gobierno debe señalar el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias, y convocará al Congreso si éste no se hallare reunido, para los diez días siguientes al vencimiento de dicho término.  c) Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, el Presidente con la firma de todos los ministros podrá dictar “decretos con fuerza de ley”, destinados “exclusivamente a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos”.   d) LOS DECRETOS LEGISLATIVOS que expida el Gobierno durante la emergencia, a diferencia de los dictados con fundamento en la declaratoria de conmoción interior, tienen vocación de permanencia, es decir, pueden reformar o derogar la legislación preexistente y poseen vigencia indefinida, hasta tanto el poder legislativo proceda a derogarlos o reformarlos, salvo cuando se trata de normas relativas a la imposición de tributos o modificación de los existentes, los cuales “dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente”.  e) LOS DECRETOS LEGISLATIVOS QUE SE DICTEN DURANTE EL ESTADO DE EMERGENCIA “DEBEN REFERIRSE A MATERIAS QUE TENGAN RELACIÓN DIRECTA Y ESPECÍFICA CON EL ESTADO DE EMERGENCIA” y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes, evento en el cual las medidas que se adopten dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso durante el año siguiente les otorgue carácter permanente. f) Mediante tales atribuciones el Gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores. […]” De tal manera que al no concurrir uno de los presupuestos de procedibilidad de este control, exigidos por el artículo 20[33] de la Ley 137[34] de 1994, resultaba también improcedente el medio de control respecto del numeral 1° de la Circular núm. 003 de 2020.

Fecha ut supra, NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera ----------------------- [1] En este caso en particular, las dirigidas a garantizar la efectividad de los derechos fundamentales de los niños, niñas y adolescentes, al establecer la prestación del servicio presencial de las actividades misionales de la entidad que no se pueden interrumpir, por su naturaleza de esenciales, lo cual se aviene a los postulados relacionados con la prestación eficiente, oportuna y célere de la función administrativa, (Art. 209 C.P.), el respeto al derecho a la vida y la integridad personal (Art. 11 y 12 C.P.), el derecho al trabajo en condiciones dignas (Art. 53 C.P.), los derechos fundamentales de los niños (Art. 44 C.P.). [2] La negrilla no es del texto, se resalta para el propósito de destacar el Decreto que se desarrolla, con el fin de estudiar el sometimiento al control inmediato de legalidad. [3] “CPACA.

Artículo 111. Funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. La Sala de lo Contencioso administrativo en pleno tendrá las siguientes funciones: “(…) “8. Ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción. “(…)”. [4] “Ley 137/94.

Artículo 20. Control de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

“Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición”. [5] “CPACA. Artículo 185. Trámite del control inmediato de legalidad de actos. Recibida la copia auténtica del texto de los actos administrativos a los que se refiere el control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 de este Código o aprendido de oficio el conocimiento de su legalidad en caso de inobservancia del deber de envío de los mismos, se procederá así: “1.

La sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena. “(…)”. [6] “Acuerdo 080/19. Control inmediato de legalidad. Para efectos de la sustanciación, el Presidente de la Corporación sorteará los asuntos de control inmediato de legalidad entre todos los Magistrados de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo”. [7] “Por la cual se dictan normas sobre filiación y se crea el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar”. [8] “Por la cual se dictan normas para la protección de la Niñez, se establece el Sistema Nacional de Bienestar Familiar, se reorganiza el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y se dictan otras disposiciones”. [9] “Por el cual se determina la adscripción del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y se dictan otras disposiciones”. [10] En este punto cabe anotar que la Sección Primera, en sentencia de 27 de noviembre de 2014 [Radicado 05001-23-33-000-2012-00533-01.

MP. Guillermo Vargas Ayala] señaló que en vigencia del CPACA no solo resultan controlables los actos administrativos sino también otras manifestaciones de la función administrativa, con base en el siguiente razonamiento: “En criterio de la Sala esta postura responde a los requerimientos que el principio de Estado de Derecho eleva a la jurisdicción contenciosa en la realidad administrativa actual y consulta mejor que la línea jurisprudencial anterior los propósitos de la reforma legal de 2011, en tanto viabiliza un verdadero ensanchamiento del ámbito del control judicial de las actuaciones de la Administración, ya no controlables solo en tanto que actos administrativos, sino en cuanto manifestaciones de la función administrativa.

El hecho de carecer las circulares de efectos jurídicos directos por no crear, modificar ni extinguir situaciones jurídicas determinadas en nada impide su control judicial, no solo por ser éste un dato indiferente a la luz de los principios de supremacía constitucional (artículo 4 de la Constitución) y de legalidad (artículos 6, 121, 122 y 123 Ibidem) que rigen por igual las distintas expresiones de la función administrativa y que a voces del artículo 103 del CPACA sirven de motores que impulsan la actividad del contencioso (junto con la protección de los derechos), sino también –y especialmente-a la luz de las nuevas circunstancias en las que opera la Administración en la actualidad”. [11] “Por el cual se aprueban los estatutos del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar”. [12] “Por medio de la cual se adopta el protocolo general de bioseguridad para mitigar, controlar y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID-19”. [13] “(…) Ï% Incluir en la identificación de peligros, evaluación y ● Incluir en la identificación de peligros, evaluación y valoración de riesgos el factor de riesgo biológico por contagio de coronavirus COVID-19 para identificar las actividades de mayor exposición y de este modo determinar los controles a implementar, entre ellos la distribución de espacios de trabajo y ubicación del personal para el distanciamiento físico de los trabajadores, en concordancia con lo indicado en este documento.

“● Diseñar con la asesoría de la ARL la lista de chequeo para identificar potenciales riesgos y establecer los controles operacionales necesarios antes del inicio de la actividad laboral. “● Las ARL deberán disponer de un equipo técnico responsable para orientar a sus empresas afiliadas en la gestión del riesgo laboral por exposición a COVID-19.

“● Dar aplicación a los protocolos, procedimientos y lineamientos adoptados por el Ministerio de Salud y Protección Social conforme a sus funciones de asesoría y asistencia técnica. “● Las ARL deberán suministrar asistencia técnica para la vigilancia de la salud de los trabajadores expuestos al riesgo laboral de COVID-19. “● Las ARL deberán orientar a las empresas sobre la gestión del riesgo laboral de los trabajadores vulnerables a la infección con COVID-19.

“● Orientar a los empleadores, contratantes, trabajadores dependientes e independientes afiliados sobre la postura, uso, porte adecuado, retiro, manipulación, disposición y eliminación de los elementos de protección personal, según las instrucciones de las autoridades sanitarias, establecidas por el Ministerio de Salud y Protección Social.

“● Responder de manera ágil y oportuna a las solicitudes de las empresas referentes al control del riesgo laboral por COVID-19”. [14] En general, que normas de mayor jerarquía o rango se desarrollen en el plano normativo implica que, para su materialización, principalmente regulatoria y/o reglamentaria, las normas de jerarquía inferior desciendan a las materias propias y específicas del contenido intrínseco de aquellas y lo especifiquen, precisen y/o pormenoricen, sin modificarlas.

Desarrollos de ese tipo no se discuten cuando las normas producen efectos jurídicos, al crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas de contenido general o particular, pero el tema sí genera alguna resistencia cuando se trata de efectos no asimilables a los de dicha tríada, en la medida en que corresponden a normas no vinculantes u obligatorias, a las que la doctrina y la jurisprudencia nacional se refieren con la denominación de “soft law” o “derecho blando”.

En este último caso, en opinión de la Sala, en el contexto de la función administrativa, las normas sí desarrollan otras de mayor rango cuando invocan el contenido normativo de estas con propósitos simplemente reivindicativos, orientadores, guías y/o explicativos, sin contradecirlo ni oponerse a él. [15] “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional”. [16] Por supuesto que no tienen naturaleza de decretos legislativos los reglamentarios que, aún durante la vigencia de un estado de excepción, se expiden para la cumplida ejecución de aquellos. [17] En la sentencia C-004/92 [MP.

Eduardo Cifuentes Muñoz], la Corte Constitucional revisó el Decreto 333/1992, "por el cual se declara el Estado de Emergencia Social", en todo el territorio nacional, debido a la perturbación del clima laboral en el sector oficial “por la falta de alza oportuna de salarios, lo cual amenaza causar graves traumatismos en el funcionamiento de la administración pública y perturbar gravemente el orden social del país”. [18] Para la Sala es claro que del articulado del Decreto legislativo 417 de 17 de marzo de 2011 se deduce que, dejándose a salvo su parte considerativa, el único efecto jurídico que aquel trajo consigo fue la de crear (declarar) temporalmente una situación jurídica de raigambre constitucional, al amparo de la cual se expidieron enseguida un gran número de otros decretos legislativos, específicamente el “Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica” en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario. [19] “Decreto Legislativo 491/20.

Artículo 18. Reportes a las Aseguradoras de Riesgos Laborales. Las autoridades deberán reportar a las respectivas Aseguradoras de Riesgos Laborales la lista de los servidores públicos y contratistas que durante el período de aislamiento preventivo obligatorio presenten sus servicios a través de teletrabajo o trabajo en casa”. [20] “Decreto Legislativo 491/20.

Artículo 3. Prestación de los servicios a cargo de las autoridades. Para evitar el contacto entre las personas, propiciar el distanciamiento social y hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, las autoridades a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto velarán por prestar los servicios a su cargo mediante la modalidad de trabajo en casa, utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones.

“(…) “En ningún caso la suspensión de la prestación del servicio presencial podrá ser mayor a la duración de la vigencia de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. “(…)”. [21] “Decreto Legislativo 418/20. Artículo 3. Prestación de los servicios a cargo de las autoridades. “(…) “Parágrafo. En ningún caso, los servidores públicos y contratistas del Estado que adelanten actividades que sean estrictamente necesarias para prevenir, mitigar y atender la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19, y garantizar el funcionamiento de los servicios indispensables del Estado podrán suspender la prestación de los servicios de forma presencial.

Las autoridades deberán suministrar las condiciones de salubridad necesarias para la prestación del servicio presencial”. [22] Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencias de 28 de enero de 2003 [Radicado 11001-03-15-000-2002-0949-01(CA-004)]. MP. Alier Eduardo Hernández Enríquez; 7 de octubre de 2003 [Radicado 11001-03-15-000-2003- 0472-01(CA)].

MP. Tarcisio Cáceres Toro; 16 de junio de 2009 [Radicado 11001-03-15-000-2009-00305-00(CA)] y 9 de diciembre de 2009 [Radicado 11001- 03-15-000-2009-00732-00(CA)]. MP. Enrique Gil Botero, entre muchas otras. [23] En la sentencia C-145/20 [MP. José Fernando Reyes Cuartas] la Corte Constitucional resolvió “Declarar exequible el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, “por el cual se declara un estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional”. [24] En la sentencia C-242/20 [MMPP.

Luis Guillermo Guerrero y Cristina Pardo Schlesinger] la Corte Constitucional resolvió, salvo el caso de algunos pronunciamientos condicionados y la inexequibilidad del artículo 12, “Declarar la EXEQUIBILIDAD de los artículos 1°, 2°, 3°, 9°, 11, 13, 14, 15, 16, 17, 18 y 19 del Decreto Legislativo 491 de 2020, ´por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica´”. [25] Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Sentencia de 23 de noviembre de 2010 [Expediente 11001-03-15-000-2010-00196-00(CA)]. MP. Ruth Stella Correa Palacio. [26] La figura de la “disponibilidad” de las Defensorías de Familia no es un asunto nuevo en el ordenamiento jurídico colombiano, en tanto se encuentra regulada desde la expedición de la Circular 016 de 2010 proferida por la Directora General del ICBF, y su origen se remonta a la creación en Colombia del Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescentes.

El sistema de “disponibilidad” implica que las Defensorías de Familia no pueden negarse a asistir a los adolescentes en conflicto con la ley penal, independientemente del momento en que se deban realizar las diligencias judiciales o administrativas, o lo que es lo mismo, que la disponibilidad implica la atención permanente de las Defensorías de Familia en el Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescentes, de conformidad con el artículo 87 de la Ley 1098 de 2006. [27] En este caso en particular, las dirigidas a garantizar la efectividad de los derechos fundamentales de los niños, niñas y adolescentes, al establecer la prestación del servicio presencial de las actividades misionales de la entidad que no se pueden interrumpir, por su naturaleza de esenciales, lo cual se aviene a los postulados relacionados con la prestación eficiente, oportuna y célere de la función administrativa, (Art. 209 C.P.), el respeto al derecho a la vida y la integridad personal (Art. 11 y 12 C.P.), el derecho al trabajo en condiciones dignas (Art. 53 C.P.), los derechos fundamentales de los niños (Art. 44 C.P.). [28] Corte Constitucional.

Sentencia C-242/20. MMPP. Luis Guillermo Guerrero y Cristina Pardo Schlesinger. [29] Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala 22 Especial de Decisión. Sentencia de 24 de julio de 2020 [Radicado 11001-03-15-000-2020-01501-00]. MP. Luis Alberto Álvarez Parra. [30] El asunto de esta circular fue: “Alcance Circulares 003, 004,006 del 12, 17 y 26 de marzo de 2020 respectivamente, Instrucciones de Intervención, Respuesta y Atención del COVID-19, atención a niños y adolescentes por parte de las Defensorías de Familia durante el estado de emergencia sanitaria” [31] "Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el Territorio Nacional" [32] Corte Constitucional.

Sentencia C-145-09. C.P. Nilson Pinilla Pinilla. [33] “Control de legalidad. Las MEDIDAS DE CARÁCTER GENERAL que sean DICTADAS EN EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA y como DESARROLLO DE LOS DECRETOS LEGISLATIVOS DURANTE LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición.” [34] “Por la cual se regulan los estados de excepción en Colombia”