11001-03-15-000-2020-02002-00 — Consejo de Estado

11001-03-15-000-2020-02002-00Consejo de Estado · SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTIUNO ESPECIAL DE DECISIÓNSentencia2020-10-02

Ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas

Actor: Secretario General Del Ministerio De Relaciones Exteriores·Demandado: Circular C-Dsg-Gnm-20-00067 Del 4 De Mayo De 2020

De qué trata

Síntesis: En el asunto bajo examen se trata de un acto administrativo general que tiene como destinatarios a los servidores del Ministerio de Relaciones Exteriores que, por un lado, tienen una asignación mensual superior a diez millones de pesos ($10.000.000), para quienes el impuesto que se pretende aplicar es obligatorio y, para quienes no superan ese valor remuneratorio mensual, pero que, voluntariamente, quieran hacer el aporte de que trata el Decreto 568 de 2020. (…). La finalidad del decreto que le sirvió de sustento a la Circular c-dsg-gnm-20-000067 del 4 de mayo de 2020, es de carácter general y tal finalidad fue acogida en ella, por ende, satisface el requisito de corresponder a un acto administrativo de carácter general. (…). En la Circular c-dsg-gnm-20-000067 del 4 de mayo de 2020, objeto del medio de control, el secretario general del Ministerio de Relaciones Exteriores invocó como marco normativo, el Decreto Legislativo 568 del 15 de abril de 2020 « [p]or el cual se crea el impuesto solidario por el COVID 19, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica dispuesto en el Decreto Legislativo 417 de 2020». En consecuencia, se concluye que la Circular c-dsg-gnm-20-000067 del 4 de mayo de 2020 sí reúne el requisito analizado, toda vez que se fundamentó en el Decreto 568 del 15 de abril de 2020, que, a su vez, tuvo como finalidad desarrollar lo dispuesto en el decreto que declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica de que trata el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, y su finalidad fue desarrollarlo y tomar las medidas tendientes a aplicar el impuesto solidario a los diferentes empleos tanto de la planta interna como de la planta externa del Ministerio discriminando, en detalle, cuáles serían los emolumentos que se considerarían para determinar a qué cargos se dirigía el impuesto y los parámetros que se tendrían en consideración para su liquidación, respecto del personal de la planta externa, debido a la especificidad de su remuneración. NOTA DE RELATORÍA: Sobre las características del medio de control inmediato de legalidad, ver: C. de E., Sala Plena de lo contencioso administrativo, sentencia de 5 de marzo de 2012, radicación: 2010-00369-00(CA). En lo que tiene que ver con los requisitos formales que han de cumplir los actos que se expidan en desarrollo de decreto legislativo, ver: C. de E., Sala Plena de lo contencioso administrativo, sentencia de 15 de octubre de 2013, radicación: 2010-00390-00(CA). En lo que tiene que ver con los requisitos materiales que han de cumplir los actos que se expidan en desarrollo de decreto legislativo, ver: C. de E., Sala Plena de lo contencioso administrativo, sentencia de 24 de mayo de 2016, radicación: 2015-02578-00(CA).CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CIRCULAR C - DSG-GNM-20-00067 DE 2020 DEL MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES / APLICACIÓN DEL IMPUESTO SOLIDARIO Y APORTE VOLUNTARIO POR CUENTA DE LA EMERGENCIA POR COVID - 19 / CONTROL FORMAL - Competencia del secretario general del Ministerio de Exteriores en la expedición del acto que se controlaLa mentada decisión, Circular C-DSG-GNM-20-00067 de 2020 del Ministerio de Relaciones Exteriores, reúne los elementos formales referidos al tipo de acto de que se trata, el número, fecha, destinatarios, contenido y, en general, los parámetros en que se va a aplicar el impuesto de que se trata; de igual manera, está firmado por quien lo suscribe. Ahora bien, se advierte que se dispuso la publicación del acto en la página web, tal como lo señaló el director de Talento Humano del Ministerio de Relación Exteriores en el informe rendido en esta Litis. Se evidencian, entonces, los elementos formales del acto administrativo y los esenciales referidos a los motivos o finalidades, los que aunados a la competencia de la autoridad que lo expidió y que se examinó en el numeral 2.3.2. permiten inferir que se plasmó la expresión de la voluntad de la autoridad administrativa con el propósito de crear o modificar una situación jurídica, que, para el caso, es de alcance general.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONEXIDAD DE LAS MEDIDAS ADOPTADAS POR LA CIRCULAR C - DSG-GNM-20-00067 DE 2020 DEL MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES Y EL ESTADO DE EXCEPCIÓN - Configuración / APLICACIÓN DEL IMPUESTO SOLIDARIO Y APORTE VOLUNTARIO POR CUENTA DE LA EMERGENCIA POR COVID - 19Las medidas anteriores, impuesto solidario y aporte voluntario, son las que se buscó implementar en el Ministerio de Relaciones Exteriores a través de la Circular cuestionada, pues no solo se enunciaron iguales parámetros a los fijados en el decreto en cita, a fin de determinar al interior de ese ente ministerial, quiénes debían considerarse sujetos pasivos tanto del impuesto solidario por el COVID 19 como del aporte voluntario por igual causa, sino que se desarrolló, atendiendo la especificidad de la remuneración y los diferentes emolumentos que recibe tanto el personal de la planta interna como el de la externa, sobre cuáles de ellos se debía calcular el impuesto referido, entre otras pautas para tomar en cuenta la base de la asignación mensual sobre la cual se liquidaría este. Bajo el anterior entendido, se debe concluir que la circular en comento guarda conexidad con el Decreto 568 de 2020.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CIRCULAR C - DSG-GNM-20-00067 DE 2020 DEL MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES / IMPUESTO SOLIDARIO EN EL MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES / PÉRDIDA DE FUERZA EJECUTORIA / DECAIMIENTO DEL ACTO POR DESAPARICIÓN DE LOS FUNDAMENTOS JURÍDICOS EN QUE SE FUNDÓEn sentir de la Sala la declaratoria de inexequibilidad desde la creación del impuesto solidario consagrado en el Decreto 568 de 2020, impide realizar un análisis de legalidad de los artículos que implementaron su aplicación para los servidores del Ministerio de Relaciones Exteriores, comoquiera que ese asunto ya se decidió por la Corte Constitucional, en tanto declaró que desde su creación no estaba ajustado al ordenamiento superior y, en ese entendido, al haber desaparecido los fundamentos de derecho que le sirvieron de sustento, se debe concluir que las disposiciones de la circular bajo análisis que lo desarrollaron, perdieron su fuerza ejecutoria. (…). La pérdida de fuerza ejecutoria de los numerales 1º, 2º, 3º y 6º de la circular bajo examen conlleva que a los servidores del Ministerio de Relaciones Exteriores a quienes se les aplicó lo allí dispuesto, se les hagan extensivos los efectos dispuestos en la Sentencia C-293 de 2020, a causa de la declaratoria de inexequibilidad de los artículos 1º a 8º del Decreto 568 de 2020, los cuales son erga omnes. Con base en lo expuesto, se declarará la ilegalidad, por consecuencia, de los numerales enunciados con antelación, comoquiera que desaparecieron sus fundamentos de derecho, figura que ya ha sido aplicada por el Consejo de Estado ante situaciones similares a la que ocupa la atención de la Sala. (…). Finalmente, y en lo que respecta al numeral 7º del acto objeto de control se debe señalar que lo decidido en él no es susceptible de control inmediato de legalidad, comoquiera que constituye una réplica de lo ordenado en el artículo 6º del Decreto 568 de 2020 y, bajo ese entendido es improcedente el mecanismo de la referencia. NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a la declaración de inexequibilidad de los artículos 1 a 8 del Decreto 568 de 2020 que creó un impuesto solidario, ver: Corte constitucional, sentencia C-293 de 2020.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CIRCULAR C - DSG-GNM-20-00067 DE 2020 DEL MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES / APORTE VOLUNTARIO POR PARTE DE LOS EMPLEADOS DEL MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES / IMPROCEDENCIA DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Acto no desarrolla decreto legislativo de estado de excepciónSe puede concluir que lo que hizo la circular sub examine en torno al aporte voluntario consagrado en el artículo 9.º del Decreto 568 de 2020 no fue desarrollar ese decreto al interior del Ministerio de Relaciones Exteriores, sino cumplir con el imperativo legal de efectivizar su aplicación, dando, en particular, tres pautas con miras a implementar el aludido aporte, así: i) llenar un formato indicando los meses en que se aceptaba el descuento por ese concepto; ii) dirigir el formulario a un correo electrónico específico, es decir, ponerlo en conocimiento del área correspondiente; y iii) no enviar correos en el evento de que no se esté interesado en realizar el aporte. Lo anterior quiere decir que lo que se dispuso en la circular bajo examen, en torno al aporte voluntario, no fue desarrollar, como tal, del Decreto 568 de 2020, sino impartir instrucciones para que los servidores tanto de la planta interna como externa del ministerio dieran a conocer a la autoridad correspondiente, el deseo de contribuir con el aludido aporte. Por otro lado, el numeral 8.º de la circular sub lite, lo que hizo fue relacionar la tabla, consagrada en el decreto, en la cual se fijan los rangos de salario y el porcentaje correspondiente al aporte voluntario, lo que constituye una mera réplica de lo establecido en el decreto que le sirvió de fundamento, pero no se puede entender como desarrollo de este, por ende, no procede el control inmediato de legalidad en torno a él y así se deberá declarar en la parte resolutiva de esta providencia. De igual manera, las disposiciones de que tratan los numerales 4.º, 5.º y 9.º de la Circular c-dsg-gnm-20-000067 del 4 de mayo de 2020, no desarrollan el decreto Legislativo 568 de 2020 y, por ende, no son susceptibles del control inmediato de legalidad, lo que implica que se debe declarar la improcedencia del medio de control inmediato de legalidad en torno a ellos, sin perjuicio de que se puedan, en un futuro, iniciar las acciones ordinarias tendientes a efectuar el control respecto de lo allí decidido.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CIRCULAR C-DSG-GNM-20-00067 DE 2020 DEL MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES / APLICACIÓN DEL IMPUESTO SOLIDARIO Y APORTE VOLUNTARIO POR CUENTA DE LA EMERGENCIA POR COVID-19 / ACTO ADMINISTRATIVO DE CONTENIDO GENERAL / ACTO PROFERIDO EN EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / ACTO QUE DESARROLLA DECRETO LEGISLATIVO En el asunto bajo examen se trata de un acto administrativo general que tiene como destinatarios a los servidores del Ministerio de Relaciones Exteriores que, por un lado, tienen una asignación mensual superior a diez millones de pesos ($10.000.000), para quienes el impuesto que se pretende aplicar es obligatorio y, para quienes no superan ese valor remuneratorio mensual, pero que, voluntariamente, quieran hacer el aporte de que trata el Decreto 568 de 2020.

(…). La finalidad del decreto que le sirvió de sustento a la Circular c-dsg-gnm-20-000067 del 4 de mayo de 2020, es de carácter general y tal finalidad fue acogida en ella, por ende, satisface el requisito de corresponder a un acto administrativo de carácter general. (…). En la Circular c-dsg-gnm-20-000067 del 4 de mayo de 2020, objeto del medio de control, el secretario general del Ministerio de Relaciones Exteriores invocó como marco normativo, el Decreto Legislativo 568 del 15 de abril de 2020 « [p]or el cual se crea el impuesto solidario por el COVID 19, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica dispuesto en el Decreto Legislativo 417 de 2020».

En consecuencia, se concluye que la Circular c-dsg-gnm-20-000067 del 4 de mayo de 2020 sí reúne el requisito analizado, toda vez que se fundamentó en el Decreto 568 del 15 de abril de 2020, que, a su vez, tuvo como finalidad desarrollar lo dispuesto en el decreto que declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica de que trata el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, y su finalidad fue desarrollarlo y tomar las medidas tendientes a aplicar el impuesto solidario a los diferentes empleos tanto de la planta interna como de la planta externa del Ministerio discriminando, en detalle, cuáles serían los emolumentos que se considerarían para determinar a qué cargos se dirigía el impuesto y los parámetros que se tendrían en consideración para su liquidación, respecto del personal de la planta externa, debido a la especificidad de su remuneración. NOTA DE RELATORÍA: Sobre las características del medio de control inmediato de legalidad, ver: C. de E., Sala Plena de lo contencioso administrativo, sentencia de 5 de marzo de 2012, radicación: 2010-00369-00(CA).

En lo que tiene que ver con los requisitos formales que han de cumplir los actos que se expidan en desarrollo de decreto legislativo, ver: C. de E., Sala Plena de lo contencioso administrativo, sentencia de 15 de octubre de 2013, radicación: 2010-00390-00(CA). En lo que tiene que ver con los requisitos materiales que han de cumplir los actos que se expidan en desarrollo de decreto legislativo, ver: C. de E., Sala Plena de lo contencioso administrativo, sentencia de 24 de mayo de 2016, radicación: 2015-02578-00(CA).

NORMA DEMANDADA: CIRCULAR C-DSG-GNM-20-00067 DE 2020. MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES ( No ajustada a derecho) FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 257 NUMERAL 3 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 270 DE 1996 / DECRETO 568 DE 2020 / LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 39 / DECRETO LEGISLATIVO 568 DE 2020 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CIRCULAR C-DSG-GNM-20-00067 DE 2020 DEL MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES / APLICACIÓN DEL IMPUESTO SOLIDARIO Y APORTE VOLUNTARIO POR CUENTA DE LA EMERGENCIA POR COVID-19 / CONTROL FORMAL – Competencia del secretario general del Ministerio de Exteriores en la expedición del acto que se controla La mentada decisión, Circular C-DSG-GNM-20-00067 de 2020 del Ministerio de Relaciones Exteriores, reúne los elementos formales referidos al tipo de acto de que se trata, el número, fecha, destinatarios, contenido y, en general, los parámetros en que se va a aplicar el impuesto de que se trata; de igual manera, está firmado por quien lo suscribe.

Ahora bien, se advierte que se dispuso la publicación del acto en la página web, tal como lo señaló el director de Talento Humano del Ministerio de Relación Exteriores en el informe rendido en esta Litis. Se evidencian, entonces, los elementos formales del acto administrativo y los esenciales referidos a los motivos o finalidades, los que aunados a la competencia de la autoridad que lo expidió y que se examinó en el numeral 2.3.2. permiten inferir que se plasmó la expresión de la voluntad de la autoridad administrativa con el propósito de crear o modificar una situación jurídica, que, para el caso, es de alcance general.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONEXIDAD DE LAS MEDIDAS ADOPTADAS POR LA CIRCULAR C-DSG-GNM-20-00067 DE 2020 DEL MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES Y EL ESTADO DE EXCEPCIÓN – Configuración / APLICACIÓN DEL IMPUESTO SOLIDARIO Y APORTE VOLUNTARIO POR CUENTA DE LA EMERGENCIA POR COVID-19 Las medidas anteriores, impuesto solidario y aporte voluntario, son las que se buscó implementar en el Ministerio de Relaciones Exteriores a través de la Circular cuestionada, pues no solo se enunciaron iguales parámetros a los fijados en el decreto en cita, a fin de determinar al interior de ese ente ministerial, quiénes debían considerarse sujetos pasivos tanto del impuesto solidario por el COVID 19 como del aporte voluntario por igual causa, sino que se desarrolló, atendiendo la especificidad de la remuneración y los diferentes emolumentos que recibe tanto el personal de la planta interna como el de la externa, sobre cuáles de ellos se debía calcular el impuesto referido, entre otras pautas para tomar en cuenta la base de la asignación mensual sobre la cual se liquidaría este.

Bajo el anterior entendido, se debe concluir que la circular en comento guarda conexidad con el Decreto 568 de 2020. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CIRCULAR C-DSG-GNM-20-00067 DE 2020 DEL MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES / IMPUESTO SOLIDARIO EN EL MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES / PÉRDIDA DE FUERZA EJECUTORIA / DECAIMIENTO DEL ACTO POR DESAPARICIÓN DE LOS FUNDAMENTOS JURÍDICOS EN QUE SE FUNDÓ En sentir de la Sala la declaratoria de inexequibilidad desde la creación del impuesto solidario consagrado en el Decreto 568 de 2020, impide realizar un análisis de legalidad de los artículos que implementaron su aplicación para los servidores del Ministerio de Relaciones Exteriores, comoquiera que ese asunto ya se decidió por la Corte Constitucional, en tanto declaró que desde su creación no estaba ajustado al ordenamiento superior y, en ese entendido, al haber desaparecido los fundamentos de derecho que le sirvieron de sustento, se debe concluir que las disposiciones de la circular bajo análisis que lo desarrollaron, perdieron su fuerza ejecutoria.

(…). La pérdida de fuerza ejecutoria de los numerales 1º, 2º, 3º y 6º de la circular bajo examen conlleva que a los servidores del Ministerio de Relaciones Exteriores a quienes se les aplicó lo allí dispuesto, se les hagan extensivos los efectos dispuestos en la Sentencia C- 293 de 2020, a causa de la declaratoria de inexequibilidad de los artículos 1º a 8º del Decreto 568 de 2020, los cuales son erga omnes.

Con base en lo expuesto, se declarará la ilegalidad, por consecuencia, de los numerales enunciados con antelación, comoquiera que desaparecieron sus fundamentos de derecho, figura que ya ha sido aplicada por el Consejo de Estado ante situaciones similares a la que ocupa la atención de la Sala. (…). Finalmente, y en lo que respecta al numeral 7º del acto objeto de control se debe señalar que lo decidido en él no es susceptible de control inmediato de legalidad, comoquiera que constituye una réplica de lo ordenado en el artículo 6º del Decreto 568 de 2020 y, bajo ese entendido es improcedente el mecanismo de la referencia. NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a la declaración de inexequibilidad de los artículos 1 a 8 del Decreto 568 de 2020 que creó un impuesto solidario, ver: Corte constitucional, sentencia C- 293 de 2020.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 91 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CIRCULAR C-DSG-GNM-20-00067 DE 2020 DEL MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES / APORTE VOLUNTARIO POR PARTE DE LOS EMPLEADOS DEL MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES / IMPROCEDENCIA DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Acto no desarrolla decreto legislativo de estado de excepción Se puede concluir que lo que hizo la circular sub examine en torno al aporte voluntario consagrado en el artículo 9.º del Decreto 568 de 2020 no fue desarrollar ese decreto al interior del Ministerio de Relaciones Exteriores, sino cumplir con el imperativo legal de efectivizar su aplicación, dando, en particular, tres pautas con miras a implementar el aludido aporte, así: i) llenar un formato indicando los meses en que se aceptaba el descuento por ese concepto; ii) dirigir el formulario a un correo electrónico específico, es decir, ponerlo en conocimiento del área correspondiente; y iii) no enviar correos en el evento de que no se esté interesado en realizar el aporte.

Lo anterior quiere decir que lo que se dispuso en la circular bajo examen, en torno al aporte voluntario, no fue desarrollar, como tal, del Decreto 568 de 2020, sino impartir instrucciones para que los servidores tanto de la planta interna como externa del ministerio dieran a conocer a la autoridad correspondiente, el deseo de contribuir con el aludido aporte.

Por otro lado, el numeral 8.º de la circular sub lite, lo que hizo fue relacionar la tabla, consagrada en el decreto, en la cual se fijan los rangos de salario y el porcentaje correspondiente al aporte voluntario, lo que constituye una mera réplica de lo establecido en el decreto que le sirvió de fundamento, pero no se puede entender como desarrollo de este, por ende, no procede el control inmediato de legalidad en torno a él y así se deberá declarar en la parte resolutiva de esta providencia. De igual manera, las disposiciones de que tratan los numerales 4.º, 5.º y 9.º de la Circular c-dsg-gnm-20-000067 del 4 de mayo de 2020, no desarrollan el decreto Legislativo 568 de 2020 y, por ende, no son susceptibles del control inmediato de legalidad, lo que implica que se debe declarar la improcedencia del medio de control inmediato de legalidad en torno a ellos, sin perjuicio de que se puedan, en un futuro, iniciar las acciones ordinarias tendientes a efectuar el control respecto de lo allí decidido.

NORMA DEMANDADA: CIRCULAR C-DSG-GNM-20-00067 DE 2020 DEL MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTIUNO ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., dos (2) de octubre de dos mil veinte (2020). Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02002-00(CA) Actor: SECRETARIO GENERAL DEL MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES Demandado: CIRCULAR C-DSG-GNM-20-00067 DEL 4 DE MAYO DE 2020 Referencia: control inmediato de legalidad Norma que se revisa: Circular C-DSG-GNM-20-00067 del 4 de mayo de 2020 emitida por el secretario general del Ministerio de Relaciones Exteriores por medio de la cual se aplica el Decreto 568 de 2020, sobre el impuesto solidario y aporte voluntario por Emergencia Económica, Social, Ecológica y Sanitaria derivada del covid-19. ____________________________________________________________________ Procede la Sala Especial de Decisión N.° 21 del Consejo de Estado, conforme a lo previsto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011, a efectuar el control inmediato de legalidad de la Circular c- dsg-gnm-20-00067 del 4 de mayo de 2020 emitida por el secretario general del Ministerio de Relaciones Exteriores por medio de la cual se aplica el Decreto 568 de 2020, sobre el impuesto solidario y aporte voluntario por Emergencia Económica, Social, Ecológica y Sanitaria derivada del covid-19. 1.

Antecedentes 1. A través de auto de 17 de julio de 2020,[1] el despacho del consejero sustanciador avocó conocimiento en única instancia del control inmediato de legalidad de la Circular c-dsg-gnm-20-00067 del 4 de mayo de 2020 emitida por el secretario general del Ministerio de Relaciones Exteriores por medio de la cual se aplica el Decreto 568 de 2020, sobre el impuesto solidario y aporte voluntario por Emergencia Económica, Social, Ecológica y Sanitaria derivada del covid-19, con fundamento en las siguientes consideraciones: 1.

El 7 de enero de 2020, la Organización Mundial de la Salud -oms- identificó el nuevo coronavirus como covid-19. Posteriormente, el 11 de marzo del año en curso, dicho ente declaró el brote como una pandemia, en consideración a la velocidad de su propagación y la escala de transmisión. 2. En atención a lo anterior, mediante Resolución N.º 385 del 12 de marzo de 2020, emitida por el Ministerio de Salud y Protección Social, se tomaron medidas preventivas de aislamiento y cuarentena para un grupo de personas, a partir de dicha fecha y hasta el 30 de mayo del presente año. En esta norma se acogieron diferentes medidas sanitarias, entre ellas, ordenar a los jefes y representantes legales de las entidades públicas y privadas adoptar las medidas de prevención y control para evitar la propagación del covid-19. 3.

A través del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, el presidente de la República declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días calendario, contados a partir de la vigencia de la mencionada norma, con el fin de, primero, conjurar los efectos de la crisis, mediante la protección a la salud de los habitantes del territorio colombiano, evitando así la propagación del covid-19 y, segundo, mitigar y prevenir el impacto negativo en la economía del país. 4.

El Gobierno nacional, mediante el Decreto 568 del 15 de abril de 2020, creó el impuesto solidario por el covid-19, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica dispuesto en el Decreto Legislativo 417 de 2020. 5. Con el propósito de implementar las directrices trazadas en el decreto antes mencionado, el secretario general del Ministerio de Relaciones Exteriores expidió la Circular c-dsg-gnm-20-00067 del 4 de mayo de 2020, objeto de control, el cual se consideró que constituía desarrollo del decreto legislativo en cuanto no solo señaló los meses en que se haría el descuento producto de impuesto y se relacionaron las tablas del porcentaje del impuesto solidario y aporte voluntario de acuerdo al sueldo, ya contenidas en el decreto que se buscó desarrollar, sino que también determinó: a. los emolumentos percibidos tanto por el personal de planta interna como los de planta externa, respecto de los cuáles se establecería la base para su liquidación y sobre cuáles no; b. la manera en que se calcularía el descuento por concepto de impuesto para la planta externa, debido a que su remuneración se paga en moneda extranjera; entre otras especificidades. 2.

El texto de la norma a revisar La norma objeto de revisión es del siguiente contenido: circular No. c-dsg-gnm-20-000067 Bogotá, D.C., 4 de Mayo de 2020 para: consulados en el exterior jefes misiones en el exterior cancillería interna misiones en el exterior funcionarios en el exterior de: carlos rodríguez bocanegra asunto: aplicación del decreto 568 de 2020 impuesto solidario y aporte voluntario por emergencia económica, social, ecológica y sanitaria derivada del covid 19 Respetados Funcionarios: En atención a las medidas expedidas por el Gobierno Nacional para hacer frente a las situaciones derivadas de la pandemia generada por el covid- 19, situación que afectan (sic) los procesos de nómina del Ministerio, se hace necesario hacer las siguientes precisiones sobre su aplicabilidad: aplicación del decreto legislativo no. 568 del 15 de abril de 2020- impuesto solidario por el covid-19, dentro del estado de emergencia económica, social y ecológica dispuesto en el decreto legislativo 417 de 2020.

Para los meses de mayo, junio y julio de 2020 se dará aplicación al Decreto 568 de abril 15 de 2020, el cual establece un impuesto transitorio a todos los servidores que devenguen un salario igual o superior a la suma de Diez millones de pesos ($10.000.000) de acuerdo con lo establecido en el artículo 6 del mencionado decreto y de conformidad con la escala allí señalada, para lo cual se procederá de la siguiente manera: 1.

La base de liquidación de dicho impuesto para planta interna será la asignación básica, los gastos de representación, primas, y todos aquellos otros conceptos como retribución directa por el servicio prestado, tales como escalafón diplomático, prima técnica, etc, devengados de forma mensual, dentro del cual no se incluirá aquellos pagos por concepto de prestaciones sociales, y de los recibidos de forma semestral o anual. 2.

La base de liquidación para la planta externa será sobre el sueldo, prima especial y de aquellos otros conceptos que de ello hagan parte. No se tendrá en cuenta la prima de costo de vida por no tener carácter remuneratorio, como tampoco los gastos de representación girados a los jefes de misión (partida girada para atender actividades propias del del (sic) cargo y los cuales deben ser legalizados).

En igual sentido no serán tenidos en cuenta los pagos por prestaciones sociales o de aquellos recibidos de forma semestral o anual. 3. Para el cálculo y obtención del descuento del impuesto solidario covid-19 para los funcionarios de la planta externa, el mismo se determinará de la misma manera como se calculan todos los demás descuentos de nómina (seguridad social, retención en la fuente, etc), en donde se tomará la trm del primer día hábil de cada mes objeto de pago, y será depurado conforme lo indica el concepto emitido por la dian 100208221-469. 4.

De conformidad con el artículo 9 del citado decreto, los servidores públicos que devenguen un salario mensual inferior a los diez millones de pesos ($10.000.000) y deseen realizar el aporte solidario voluntario acorde a la escala señalada en ese artículo, deberán diligenciar el formato “Autorización de Descuento Voluntario Impuesto Solidario Covid-19”, que se adjunta, el cual deberá ser diligenciado y remitido al correo mauricio.garcia@cancilleria.gov.co antes del 10 de mayo de 2020, para lo cual es importante señalar, que el funcionario que autorice el descuento, deberá señalar cada uno de los meses sobre los cuales se le debe aplicar dicho impuesto temporal. 5.

Los funcionarios en planta externa en cargos de auxiliares de misión diplomática grado 23, 20, 18 y 16, que deseen hacer el aporte voluntario, deberán diligenciar el formato “Autorización de Descuento Voluntario Impuesto Solidario Covid- 19” y remitirlo al correo mauricio.garcia@cancilleria.gov.co antes del 10 de mayo de 2020. 6. A los auxiliares de Misión Diplomática grado 26 solo les será aplicado el descuento en cada uno de los meses, si una vez aplicada la trm es objeto de ello, de lo contrario no. 7.

La tarifa aplicable para el impuesto solidario covid 19, para salarios mayores a diez millones de pesos se hará de acuerdo con la siguiente tabla: |Rango de Salarios y/o |Tarifa| | |Honorarios |Bruta |Calculo Impuesto | |Desde |Hasta | | | |$10.000.000 |$12.499.999 |15% |((Salario u Honorarios Mensuales) – | | | | |$1.800.000) x 15% | |$12.500.000 |$14.999.999 |16% |((Salario u Honorarios Mensuales) – | | | | |$1.800.000) x 16% | |$15.000.000 |$19.999.999 |17% |((Salario u Honorarios Mensuales) – | | | | |$1.800.000) x 17% | |$20.000.000 |En adelante |20% |((Salario u Honorarios Mensuales) – | | | | |$1.800.000) x 20% | 8.

La tarifa para todos aquellos funcionarios con salarios inferiores a diez millones de pesos ($10.000.000.oo) y que voluntariamente autorice el aporte del impuesto solidario covid -19, les será aplicado el descuento de acuerdo con la siguiente tabla: |Rango de Salarios y/o |Tarifa| | |Honorarios |Bruta |Calculo Mínimo Aporte Voluntario | |Desde |Hasta | | | |$0 |$1.755.605 |0% |0 | |$1.755.606 |$2.633.408 |4% |((Salario u Honorarios Mensuales) – | | | | |$1.755.606) x 4% | |$2.633.409 |$4.389.014 |6% |((Salario u Honorarios Mensuales) – | | | | |$2.633.409) x 6% + $105.336 | |$4.389.015 |$6.144.620 |8% |((Salario u Honorarios Mensuales) – | | | | |$4.389.015) x 8% + $210.672 | |$6.144.621 |$8.778.029 |10% |((Salario u Honorarios Mensuales) – | | | | |$6.144.621) x 10% + $351.121 | |$8.778.030 |$9.999.999 |13% |((Salario u Honorarios Mensuales) – | | | | |$2.633.409) x 13% + $614.462 | 9.

En caso de que el servidor público no esté interesado en realizar el aporte voluntario de que trata el literal 3 del Decreto, por favor abstenerse de realizar y/o enviar cartas o correos en este sentido, ya que no es necesario que informe sobre esta decisión. Cordialmente, carlos rodríguez bocanegra[2] secretario general 1.3. Intervenciones 1.

Ministerio de Relaciones Exteriores El director de Talento Humano del Ministerio de Relaciones Exteriores, a través de escrito con fecha 10 de agosto de 2020, se pronunció acerca del control de legalidad de la referencia y expuso lo siguiente: (i) Como fundamento de la circular objeto de examen se tuvieron en cuenta los Decretos 568 del 15 de abril de 2020, 2348 de 2010, 304 de 2020 y 2414 de 2007; asimismo, la Resolución 3102 del 7 de abril de 2018 y el Concepto 100208221-469 emitido por la dian y el formato de autorización de descuento voluntario impuesto solidario Covid-19, que se diseñó para ese efecto.

(ii) El Ministerio de Relaciones Exteriores se sujetó a lo señalado en las disposiciones anteriores y, con ello, cumplió el deber legal de acatar las normas expedidas por el Gobierno nacional. (iii) A través de la circular bajo examen se informó a todos los funcionarios del Ministerio, tanto los que prestan su servicio en Colombia como en el exterior, sobre la manera en que se atendería y aplicaría el decreto que creó el impuesto solidario y, para tal efecto, se revisaron los procedimientos establecidos en la entidad y el Manual de Políticas Contables adoptado a través de la Resolución 3102 de 2018.

(iv) En lo que se refiere al valor a descontar de quienes trabajar en la planta externa, se atendió lo dispuesto en el Decreto 2414 de 2007 «sobre el cual se fundamenta el descuento de deducciones en la planta del servicio exterior con la tasa representativa del mercado del primer día hábil de cada mes». (v) Para realizar el descuento, también se acudió a la Dirección de Tecnología del Ministerio y mediante memorando i-gnm-20-006794 del 6 de mayo de 2020 se realizó la parametrización correspondiente, de modo que una vez verificada la correcta liquidación, se hizo el descuento respectivo en las nóminas de los meses de mayo, junio y julio de 2020.

(vi) Adicional a lo anterior, se tuvo en cuenta el concepto 100208221-469, emitido por la dian y, producto de ello, la base de liquidación del impuesto se realizó: a. para la planta interna: sobre la asignación básica, los gastos de representación, las primas y aquellos otros conceptos como escalafón diplomático, prima técnica, entre otros, devengados mensualmente.

No se tomaron los valores por prestaciones sociales, ni los recibidos en forma semestral o anual; b. para la planta externa: sobre el sueldo, la prima especial y conceptos que hagan parte de lo anterior. No se tuvo en cuenta la prima de costo de vida porque carece de carácter remuneratorio, conforme al artículo 6 del Decreto 2348 de 2014.

Además, se excluyeron los gastos de representación consagrados en el artículo 8 ibidem, según lo previsto en los parágrafos 1 y 2 y tampoco se calculó sobre prestaciones sociales y demás valores recibidos semestral o anualmente. (vii) En lo que respecta al cálculo del impuesto solidario para los funcionarios de la planta externa, este se determinó de igual manera como se calculan los demás descuentos de nómina, para lo cual se toma la trm del primer día hábil de cada mes objeto de pago y se depura, en la forma indicada en el concepto 100208221-469 emitido por la dian.

(viii) Respecto de los servidores públicos que devengan un salario mensual inferior a diez millones de pesos ($10.0000.000) y quisieran realizar el aporte voluntario, se diseñó el formato de «Autorización de Descuento Voluntario Impuesto Solidario Covid-19» para que cada uno de ellos autorizara, en forma voluntaria, el descuento. De igual manera se procedió en torno a los cargos de auxiliares de misión diplomática grados 23, 20, 18 y 16.

(ix) Entre tanto, a los auxiliares de misión diplomática grado 26 se les informó que el descuento se aplicarían solo en el evento de que, una vez aplicada la trm del primer día hábil, se determinara que eran objeto del aludido impuesto, de lo contrario no. (x) Por otro lado, se informó la tarifa aplicable por concepto del impuesto, para aquellos salarios mayores a diez millones de pesos ($10.000.000), así como para los inferiores a esa suma, que voluntariamente quisieran realizar el aporte, según las tablas adjuntas, las cuales guardan coincidencia con las que están contenidas en el acto objeto de control.

(xi) Por último, informó que la circular que se examina fue publicada en la página web de la Cancillería, para lo cual adjuntó el link correspondiente. 2. Instituto Colombiano de Derecho Tributario La directora ejecutiva del Instituto Colombiano de Derecho Tributario intervino en el sub lite y, a través de correo electrónico enviado el 21 de agosto de 2020, adjuntó copia del concepto icdt -0270-20 que se remitió a la Corte Constitucional, con el propósito de pronunciarse sobre la constitucionalidad del Decreto 568 de 2020.

En consecuencia, sucintamente se hará referencia a lo expuesto en el aludido concepto en torno al decreto en cita, así: (i) El Decreto Legislativo 568 de 2020 creó el impuesto solidario por el covid-19, por lo que es necesario referirse a los elementos esenciales del tributo, así: a. sujeto activo: el Estado, quien debe dar destinación específica al impuesto, el cual se debe trasladar el Fondo de Mitigación de Emergencias; b. sujeto pasivo: se refirió en forma pormenorizada a todos los servidores públicos, contratistas de prestación de servicios y de apoyo a la gestión de las diferentes autoridades del sector público y los pensionados, que tengan un ingreso mensual, por salario, honorarios o mesadas pensionales, superior o igual a diez millones de pesos, con exclusión del «talento humano en salud» que preste servicio a pacientes con sospecha o diagnóstico de Covid-19 o que realicen vigilancia epidemiológica y que, por ende, estén expuestos a contagio, y de los miembros de la Fuerza Pública. c. hecho generador: es el pago o abono en la cuenta por concepto de salarios, honorarios o mesadas pensionales mensuales periódicos de una suma igual o superior a diez millones de pesos, entre el 1 de mayo y el 31 de julio de 2020. d. base gravable: el monto de los pagos ya aludidos, con la precisión de que en el concepto de salario están comprendidos la asignación básica, los gastos de representación, las primas, las bonificaciones o cualquier otro beneficio que reciben los servidores públicos como contraprestación directa del servicio y que de él no hacen parte las prestaciones sociales o los beneficios salariales que reciben semestral o anualmente; además, que el impuesto tiene una periodicidad mensual. e. tarifa: es progresiva, según el valor de los ingresos del sujeto pasivo.

(ii) En cuanto a los requisitos formales del Decreto 568 de 2000, en general, consideró que se habían cumplido, con la salvedad de que la necesidad, conexidad y pertinencia de la disposición, lo que no se cumplió a cabalidad, pues como conlleva una limitación a los derechos contemplados en la Convención Americana de Derechos Humanos y del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, en particular, el de igualdad ante la ley, era necesario notificar su contenido a los Estados parte, por lo que solicitó a la Corte Constitucional indagar sobre el particular.

(iii) En torno a los requisitos materiales del decreto, conceptuó que las medidas adoptadas se caracterizan por a. incumplir el principio de no contradicción específica, b. no encontrarse acreditado que cumplan con el principio de finalidad; c. no estar motivadas de manera suficiente; d. ser desproporcionadas; y e. ser discriminatorias; razón por la cual desarrolló cada una de las razones que llevaron a concluir que se incurrió en tales incumplimientos, desproporción y discriminación. (iv) Adicional a lo expuesto, señaló que el impuesto de que trata el decreto tampoco cumple con los requisitos de precisión y claridad que imponen los principios de legalidad y reserva de ley en materia tributaria; que no existe claridad en lo que respecta a la expresión de «megapensiones»; también advirtió ambigüedad en la exclusión de talento humano que presta servicios a pacientes con sospecha o diagnóstico de coronavirus, lo cual conllevaría dificultad en la determinación de la sujeción o no al impuesto y daría lugar a cuestiones litigiosas que atentan contra los principios de certeza y seguridad jurídica.

(v) Producto de lo anterior concluyó que, en criterio de ese Instituto, el decreto es abiertamente inconstitucional e hizo un llamado para que, en el evento de decidirlo así, se analice la posibilidad de conceder efectos retroactivos a la sentencia, de modo que se permita la devolución de las sumas recaudadas, con el fin de restablecer el derecho a los afectados por tales medidas que violan tanto la Constitución, como los compromisos internacionales adquiridos por Colombia. 1.4.

Concepto del Ministerio Público La procuradora segunda delegada ante el Consejo de Estado solicitó que se declare la ilegalidad de la Circular c-dsg-gnm-20-00067 del 4 de mayo de 2020 emitida por el secretario general del Ministerio de Relaciones Exteriores por medio de la cual se aplica el Decreto 568 de 2020, sobre el impuesto solidario y aporte voluntario por Emergencia Económica, Social, Ecológica y Sanitaria derivada del covid-19, siempre que la Corte Constitucional decida que la inexequibilidad del aludido decreto tiene efectos ex tunc «y en el evento contrario disponga su legalidad durante su vigencia».

Para tal efecto, solicitó tener en cuenta lo siguiente: (i) Al revisar los fundamentos legales invocados en la circular bajo análisis se advierte que el único fue el Decreto Legislativo 568 del 15 de abril de 2020, mediante el cual se creó el impuesto solidario por el covid- 19, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado a través del Decreto Legislativo 417 de 2020; por lo tanto, cumple con las condiciones establecidas en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, para ejercer el control inmediato de legalidad respecto de él, pues constituye un acto de carácter general con efectos abstractos e impersonales, se dictó en ejercicio de la función administrativa y tiene como finalidad desarrollar un decreto legislativo dictado en el marco del estado de emergencia. (ii) La circular examinada fue expedida por el secretario general del Ministerio de Relaciones Exteriores quien, de acuerdo con el manual de funciones, dirige y supervisa la gestión del talento humano, la gestión financiera, presupuestal, contable y de tesorería e imparte directrices a las diferentes dependencias del Ministerio y proporciona la orientación técnica que garantiza la continuidad en la prestación del servicio y la ejecución de los programas.

Además, el propósito principal de quien ostenta ese empleo es «dirigir y supervisar la formulación y ejecución de políticas, planes y programas que garanticen la gestión eficaz del talento humano de los recursos financieros y físicos, la plataforma tecnológica y comunicacional…» por ende, el acto materia de control fue expedido por quien estaba investido de competencia para ello.

(iii) La Circular c-dsg-gnm-20-000067 del 4 de mayo de 2020 cumple con los requisitos formales de todo acto administrativo, pues cuenta con los elementos suficientes que permiten su identificación: el número, la fecha, la indicación de las facultades que permiten su expedición, las consideraciones, los destinatarios, una numeración de los aspectos que pretende regular; además, cuenta con un objeto, las causas que conllevaron su expedición, su finalidad y la firma de quien la suscribió. (iv) En lo que concierne al aspecto material, se observa que su objetivo fue fijar las directrices que se utilizarían en la entidad para aplicar, durante los meses de mayo a julio de 2020, el Decreto Legislativo 568 del 15 de abril de 2020.

(v) Lo que procedería, entonces, es analizar el contenido y la motivación de la circular bajo examen a fin de establecer su conexidad y proporcionalidad con las normas que le sirvieron de fundamento; sin embargo, al revisar la página Web de la Corte Constitucional se puede advertir que el Decreto 568 de 2020 que constituyó el sustento legal a la circular sub lite fue examinado en Sala Plena Virtual celebrada el 5 de agosto de 2020, aunque hasta la fecha se desconocen los detalles y carga argumentativa de la sentencia, así como sus efectos y alcance.

(vi) La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha considerado que los actos administrativos expedidos por las autoridades nacionales con antelación a un pronunciamiento de inexequibilidad mantienen su vigencia cuando los efectos de la sentencia se producen hacia el futuro; por tal razón, su legalidad se presume hasta cuando la autoridad de lo contencioso administrativo decida lo contrario o los declare ajustados a la legalidad, pues habrían producido efectos y su decaimiento solo se predicaría a partir de la sentencia, por la pérdida de fuerza ejecutoria causada ante el desaparecimiento de los fundamentos de hecho y de derecho que los originaron.

(vii) En consideración a lo anterior, la decisión que se adopte en torno a la legalidad o ilegalidad del acto bajo examen queda limitada al período en que estuvo vigente, pues desde la declaratoria de inexequibilidad, por parte de la Corte Constitucional, la circular perdió su fuerza ejecutoria hacia el futuro. Además, es indispensable verificar si la Corte le confiere a su sentencia efectos ex tunc o ex nunc, pues, en el primer caso, la circular resultaría ilegal desde su expedición; mientras que en el segundo caso, el acto examinado mantendría su vigencia entre su expedición y hasta la declaratoria de inexequibilidad.

(viii) En el segundo escenario planteado, se tendrían que analizar los demás presupuestos y, para ello, se debería concluir que durante su vigencia, el acto fue conexo y proporcional con el decreto legislativo que le sirvió de fundamento, pues guardó congruencia con sus fundamentos fácticos y jurídicos. 1. Consideraciones 1. Competencia La Corte Constitucional, mediante sentencia C-179 de 1994, declaró exequible[3] el artículo 20 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción —Ley 137 de 1994— que previó el control inmediato de legalidad.[4] A su turno, en el artículo 136 del cpaca se estatuye en los siguientes términos: Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento. El Ministerio de Relaciones Exteriores, autoridad que expidió la circular materia de control en el sub lite, fue creado como Secretaría de Relaciones Exteriores a través del Decreto del 7 de octubre de 1821[5] y, en la actualidad, designado como Ministerio,[6] es un organismo del orden nacional[7] «rector del Sector Administrativo de Relaciones Exteriores y le corresponde, bajo la dirección del Presidente de la República, formular, planear, coordinar, ejecutar y evaluar la política exterior de Colombia, las relaciones internacionales y administrar el servicio exterior de la República»[8].

En consideración al carácter de autoridad del orden nacional y de conformidad con los artículos 111 numeral 8.° del cpaca[9], 23[10] y 29 numeral 3.°[11] del Acuerdo 80 de 2019[12] y con la decisión adoptada en sesión virtual N.° 10 del 1 de abril de 2020, el Consejo de Estado es competente para conocer el medio de control automático de legalidad de la Circular c-dsg-gnm-20-000067 del 4 de mayo de 2020, expedida por el secretario general del Ministerio de Relaciones Exteriores.[13] 2.2.

Finalidades y características del control inmediato de legalidad A través de varios pronunciamientos de contenido similar, emitidos por la Sala Plena, se han trazado los elementos que identifican el examen de legalidad que corresponde realizar en el medio de control previsto en el artículo 136 del cpaca, de los actos administrativos expedidos en ejercicio de la función administrativa y para desarrollar o reglamentar los decretos legislativos proferidos en los Estados de Excepción. El análisis de legalidad se realiza por confrontación directa del acto administrativo con las normas constitucionales que facultan la declaratoria de los Estados de Excepción, vale decir, con los artículos 212 a 215 de la Carta Política, la Ley 137 de 1994, los decretos a través de los cuales se estatuye el Estado de Excepción, los decretos legislativos que se profieran para conjurarlo y las normas de contenido reglamentario que le sean superiores y que hayan sido expedidas con ese propósito.

De la copiosa jurisprudencia emitida por esta Corporación en armonía con los artículos 185 y s.s. del cpaca se destacan las siguientes características:[14] (i) Tiene carácter jurisdiccional porque se adelanta a través del procedimiento previsto en el artículo 185 del cpaca el que culmina, luego del agotamiento de las etapas, con la expedición de una sentencia. (ii) Es inmediato y oficioso, la primera característica implica que la autoridad que expida los actos administrativos en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos, debe enviarlos a la autoridad judicial competente dentro de las 48 horas siguientes a su expedición, y, la segunda, significa que si no se efectuare el envío, la corporación judicial correspondiente aprehenderá, de oficio, su conocimiento «o incluso como resultado del ejercicio del derecho constitucional de petición».[15] (iii) Es autónomo en tanto la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tiene la potestad de emitir pronunciamiento respecto de los actos administrativos de su competencia sin necesidad de esperar el resultado del control de constitucionalidad que realiza la Corte Constitucional sobre la disposición que declara el Estado de Excepción y de los decretos legislativos que se expidan para conjurarlo.

En este punto se precisa que si la Corte Constitucional se ha pronunciado previamente deben acatarse y respetarse los efectos del fallo de constitucionalidad «pero sin que suponga la existencia de prejudicialidad alguna del juicio de constitucionalidad que adelanta la Corte Constitucional en relación con el proceso que adelante el Juez Administrativo; cosa distinta es que, en el evento de ser declarado(s) inexequible(s) el(los) decreto(s) legislativo(s) desarrollado(s) por el acto administrativo cuya conformidad a derecho puede incluso haber sido decidida ya por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, esta última decisión administrativa pierda fuerza ejecutoria, en virtud de lo normado por el artículo 66-2 del Código Contencioso Administrativo».[16] En todo caso, sobre este aspecto y, en torno al caso concreto, se hará un pronunciamiento más adelante.

(iv) Es integral porque su ámbito se desenvuelve en la confrontación del acto administrativo con el decreto legislativo que declaró el Estado de Excepción y con los que se expidan para conjurarlo en aras de verificar la competencia para expedirlo, los requisitos de forma y de fondo, la conexidad entre las medidas que se dicten con las causas que dieron origen a su implementación, el carácter transitorio y la proporcionalidad, así como su conformidad con el resto del ordenamiento jurídico, bajo el entendido de que hacen parte de un conjunto de decisiones proferidas con la exclusiva finalidad de conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.[17] Resulta necesario enfatizar en esta característica debido a que por la complejidad y el amplio universo normativo el control inmediato queda circunscrito a las normas invocadas en la sentencia con la que culmina.

Es decir, si bien el control pretende ser integral no es completo ni absoluto. La anterior aseveración encuentra respaldo en la sentencia del 24 de mayo de 2016, radicación 11001 03 15 000 2015 02578-00,[18] en la cual se indicó lo siguiente: [e]n efecto, el carácter integral del control no obliga a la Sala a realizar el estudio de validez del decreto confrontándolo con todo el universo jurídico.

Esta Corporación ha sido reiterativa en señalar «que la integralidad que se predica de este control, no puede fundarse en los mismos parámetros de aquel que le compete a la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, expedidos al amparo de la declaratoria del estado de excepción, por expreso mandato superior (arts. 241 numeral 7º y 215, parágrafo), porque no es lo mismo revisar una norma legal de excepción delante de un número finito de disposiciones (como es la Constitución), que revisarla frente al “resto del ordenamiento jurídico”.

Si bien es cierto que el control automático supone un control integral, no puede pretenderse con ello que al ejercer tal control, el juez revise todo el ordenamiento jurídico.[19] (v) La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tendrá fuerza juzgada erga omnes. La que niegue la nulidad producirá cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi juzgada.

Las que declaren la legalidad de las medidas que se revisen en ejercicio del control inmediato de legalidad producirán efectos erga omnes en relación con las normas jurídicas superiores frente a las cuales se haga el examen. (vi) Es participativo porque se otorga la oportunidad a los ciudadanos y a las entidades públicas, a organizaciones privadas y a expertos en la materia relacionada con el tema del proceso a presentar por escrito su concepto acerca de los puntos relevantes para la elaboración del proyecto de fallo.

(vii) Es compatible con las acciones de nulidad y nulidad por inconstitucionalidad, siempre que se alegue la violación de normas diferentes a las examinadas en el trámite del control inmediato.[20] 2. Verificación de los requisitos de procedencia del control inmediato de legalidad Previo al análisis de fondo de la Circular c-dsg-gnm-20-000067 del 4 de mayo de 2020, expedida por el secretario general del Ministerio de Relaciones Exteriores, por medio de la cual se aplica el Decreto 568 de 2020, sobre el impuesto solidario y aporte voluntario por Emergencia Económica, Social, Ecológica y Sanitaria derivada del covid-19, en sus componentes formales y materiales, resulta necesario verificar si concurren los presupuestos para su procedencia, esto es (i) que se trate de un acto de contenido general;

(ii) que se haya dictado en ejercicio de la función administrativa y (iii) que se haya expedido con la finalidad de desarrollar uno o más decretos legislativos proferidos con motivo del Estado de Excepción. 2.3.1. Que se trate de un acto de contenido general En el asunto bajo examen se trata de un acto administrativo general que tiene como destinatarios a los servidores del Ministerio de Relaciones Exteriores que, por un lado, tienen una asignación mensual superior a diez millones de pesos ($10.000.000), para quienes el impuesto que se pretende aplicar es obligatorio y, para quienes no superan ese valor remuneratorio mensual, pero que, voluntariamente, quieran hacer el aporte de que trata el Decreto 568 de 2020.

En efecto, el Decreto 568 del 15 de abril de 2020, que sirvió de fundamento a la circular que se analiza, en su parte considerativa, precisó que «el ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en la Constitución Política implica responsabilidades, entre las que se encuentra la de "contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de los conceptos justicia y equidad" (art. 95-9 Superior), motivo por el cual el impuesto solidario por covid 19 que se crea mediante el presente Decreto Legislativo tiene en cuenta la capacidad económica de los contribuyentes de mayores ingresos de las Entidades del Estado, personas naturales vinculadas mediante contrato prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión a las Entidades del Estado, y pensionados de mayores ingresos».

De igual manera, en el considerando del decreto en cita se expuso que «en el marco del Estado Social de Derecho, y en virtud del principio de solidaridad, los servidores públicos, personas naturales vinculadas mediante contrato de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión a entidades públicas, y pensionados de mayores ingresos están llamados a colaborar con aquellos que se encuentran en estado de vulnerabilidad, situación de indefensión, desprotección, o en estado de marginación», lo que quiere decir que desarrolla medidas de orden general, que propenden por imponer una carga a algunas personas con el fin de subvencionar a otras, todo ello con invocación del principio de solidaridad.

Así las cosas, la finalidad del decreto que le sirvió de sustento a la Circular c-dsg-gnm-20-000067 del 4 de mayo de 2020, es de carácter general y tal finalidad fue acogida en ella, por ende, satisface el requisito de corresponder a un acto administrativo de carácter general. 2.3.2. Que se trate de un acto de contenido general, dictado en ejercicio de la función administrativa La noción de función administrativa para los efectos del requisito que se examina comprende la naturaleza pública del órgano y la competencia de la cual es titular quien expide la decisión. El Ministerio de Relaciones Exteriores es un organismo de orden nacional,[21] cuyo objetivo primordial regir «el Sector Administrativo de Relaciones Exteriores y le corresponde, bajo la dirección del Presidente de la República, formular, planear, coordinar, ejecutar y evaluar la política exterior de Colombia, las relaciones internacionales y administrar el servicio exterior de la República»[22]; sus funciones están comprendidas no solo por las que son propias a ese tipo de ente ministerial, sino, en particular, por las señaladas en el artículo 4.º del Decreto 0869 del 25 de mayo de 2016.

A su turno, las funciones de quien ejerce la Secretaría General están previstas en la Resolución 1580 de 2015, cuyo propósito principal consiste en «[d]irigir y supervisar la formulación y ejecución de políticas, planes y programas que garanticen la gestión eficaz del talento humano, de los recursos financieros y físicos, la plataforma tecnológica y comunicacional, del sistema de gestión documental y los servicios administrativos del Ministerio de Relaciones Exteriores y de su Fondo Rotatorio, así como en la defensa de los intereses de la entidad en el ámbito nacional, el control disciplinario interno y la formulación de la política migratoria, los asuntos consulares y el servicio al ciudadano en el país y en el exterior» y dentro de sus funciones específicas está, entre otras, la de «[d]irigir y supervisar la gestión del talento humano, la gestión financiera, presupuestal, contable y de tesorería, la gestión tecnológica y comunicacional, y los servicios administrativos y de gestión documental del Ministerio y de su Fondo Rotatorio».

Los anteriores presupuestos se subsumen en la noción de función administrativa y por ello la Circular c-dsg-gnm-20-000067 del 4 de mayo de 2020 cumple este requisito. 2.3.3. Que se trate de un acto de contenido general, dictado en ejercicio de la función administrativa, y que tenga como fin desarrollar uno o más de los decretos legislativos expedidos por el Gobierno nacional durante el Estado de Excepción En la Circular c-dsg-gnm-20-000067 del 4 de mayo de 2020, objeto del medio de control, el secretario general del Ministerio de Relaciones Exteriores invocó como marco normativo, el Decreto Legislativo 568 del 15 de abril de 2020 «[p]or el cual se crea el impuesto solidario por el covid 19, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica dispuesto en el Decreto Legislativo 417 de 2020».

Contenido de los actos administrativos generales expedidos como consecuencia del Estado de Excepción por Emergencia Económica, Social y Ecológica El artículo 215 de la Carta Política estatuye que cuando sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el presidente, con la firma de todos los ministros, declarar el Estado de Emergencia por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario.

Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el presidente, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. Las decisiones tendientes a conjurar el Estado de Excepción y que dan lugar a que las autoridades administrativas tanto del orden nacional, distrital, departamental o municipal como los demás órganos que hacen parte de la estructura del Estado expidan actos administrativos en desarrollo de los decretos legislativos, deben concretar, en cuanto ello resultare necesario, los cursos de acción trazados en los decretos con fuerza de ley proferidos al amparo de las facultades derivadas del régimen extraordinario. [23] El presidente de la República puede hacer uso de su potestad reglamentaria, herramienta ordinaria de la función administrativa, para darle desarrollo normativo a los decretos legislativos y, en ese caso, (i) la norma reglamentaria no puede exceder la competencia del decreto legislativo;

(ii) no es pertinente que agote todo el contenido del decreto legislativo; y (iii) las medidas reglamentarias deben ser necesarias, esto es que no basta con las ordinarias para conjurar la crisis. Los actos administrativos sometidos al control inmediato de legalidad deben contener tanto requisitos formales como materiales. Los requisitos formales o sujeción a las formas están referidos al encabezado, número, fecha, epígrafe o resumen de las materias reguladas, la competencia o la referencia expresa a las facultades que se ejercen, el contenido de las materias reguladas u objeto de la disposición, la parte resolutiva y la firma de quien lo suscribe.[24] Los requisitos de fondo o materiales comprenden la relación de conexidad y proporcionalidad[25] con las causas que generaron la declaratoria del Estado de Excepción, los decretos legislativos que se expiden para conjurarlo y otras disposiciones de alcance superior que se hayan proferido en el marco de la excepcionalidad.

Sobre el particular, además de las sentencias citadas, la Sala Plena del Consejo de Estado, señaló lo siguiente:[26] […] Con el propósito de dotar al Gobierno de herramientas útiles enderezadas a conjurar las situaciones de crisis frente a las cuales los mecanismos ordinarios provistos por el poder de policía resulten ineficaces, la Constitución Política prevé la posibilidad de que el Ejecutivo adopte decisiones de indudable carácter excepcional, en la medida en que las mismas no sólo pueden prescindir de atenerse a los procedimientos y a la distribución habitual de competencias efectuada entre los distintos órganos del Estado, sino que en aras de alcanzar la salvaguarda de los intereses superiores a los cuales apuntan, permiten desde la limitación de algunos derechos fundamentales ─con los confines que, a este respecto, demarca el propio ordenamiento─ hasta la suspensión, derogación o modificación de disposiciones legales, según fuere el caso, siempre que las determinaciones correspondientes guarden una relación de conexidad con los motivos que dieron lugar a la declaración del respectivo estado de excepción y que resulten proporcionales a las circunstancias que pretenden afrontar.

Entre los límites a las potestades de las cuales queda investido el Gobierno en virtud de la declaratoria de los estados de excepción ─comoquiera que éstos no pueden constituirse en una negación de los principios y garantías consustanciales a un Estado de Derecho─, resulta menester dar cuenta de la imposibilidad de que, durante la vigencia del estado excepcional, puedan desconocerse los tratados o convenios internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia ─los cuales prohíban la limitación de tales derechos durante los estados de excepción─, el derecho internacional humanitario y los demás derechos inherentes a la persona humana, aunque no figuren expresamente en la Constitución Política, así como también la prohibición de interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del Poder Público o de los órganos del Estado o de suprimir o modificar los organismos. […] 2.5.

Control inmediato de legalidad de la Circular c-dsg-gnm-20-000067 del 4 de mayo de 2020, expedida por el secretario general del Ministerio de Relaciones Exteriores, por medio de la cual se aplica el Decreto 568 de 2020, sobre el impuesto solidario y aporte voluntario por Emergencia Económica, Social, Ecológica y Sanitaria derivada del covid-19 A continuación, se efectuará el control formal y material del acto administrativo en comento, en aras de emitir la decisión que en derecho corresponda frente a su legalidad. 2.5.1.

Control de aspectos formales El acto administrativo sometido a control inmediato de legalidad se fundamentó en el Decreto Legislativo 568 del 15 de abril de 2020 por el cual se creó el impuesto solidario por el covid-19, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional. Igualmente, se expuso que conforme a la disposición indicada y «[e]n atención a las medidas expedidas por el Gobierno Nacional para hacer frente a las situaciones derivadas de la pandemia generada por el covid-19, situación que afectan los procesos de nómina del Ministerio, se hace necesario hacer las siguientes precisiones sobre su aplicabilidad».

Además, la mentada decisión reúne los elementos formales referidos al tipo de acto de que se trata, el número, fecha, destinatarios, contenido y, en general, los parámetros en que se va a aplicar el impuesto de que se trata; de igual manera, está firmado por quien lo suscribe. Ahora bien, se advierte que se dispuso la publicación del acto en la página web, tal como lo señaló el director de Talento Humano del Ministerio de Relación Exteriores en el informe rendido en esta litis.

Se evidencian, entonces, los elementos formales del acto administrativo y los esenciales referidos a los motivos o finalidades, los que aunados a la competencia de la autoridad que lo expidió y que se examinó en el numeral 2.3.2. permiten inferir que se plasmó la expresión de la voluntad de la autoridad administrativa con el propósito de crear o modificar una situación jurídica, que, para el caso, es de alcance general. 2.5.2.

Control de aspectos materiales 2.5.2.1. Conexidad La Circular c-dsg-gnm-20-000067 del 4 de mayo de 2020, suscrita por el secretario general del Ministerio de Relaciones Exteriores por medio de la cual se aplica el Decreto 568 de 2020, sobre el impuesto solidario y aporte voluntario por Emergencia Económica, Social, Ecológica y Sanitaria derivada del covid-19, se expidió con fundamento en el Decreto Legislativo 568 del 15 de abril de 2020 por el cual se creó el impuesto solidario por el covid- 19, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional.

En consecuencia, es necesario examinar si las medidas que adoptó dicho acto guardan relación con las causas que generaron la declaratoria del Estado de Excepción, con los decretos legislativos expedidos para conjurarlo[27] o con otras disposiciones de alcance superior que se hayan proferido con ese propósito. 2.6.2.1.1. La declaratoria del Estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica y los Decretos Legislativos expedidos para conjurarla.

El Decreto Legislativo 417 de 2020 «[p]or el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional» entre sus motivaciones sostuvo lo siguiente: “[…] Que la expansión en el territorio nacional del brote de enfermedad por nuevo coronavirus covid-19 y cuyo crecimiento exponencial es previsible, sumado a los efectos económicos negativos que se han venido evidenciando en la última semana, es un hecho que además de ser una grave calamidad pública, constituye una grave afectación al orden económico y social del país que justifica la declaratoria del Estado de Emergencia Económica y Social toda vez que se trata de situaciones diferentes a las que se refieren los artículos 212 y 213 de la Constitución Política. […] Que ha quedado ampliamente justificado que la situación a la que está expuesta actualmente la población colombiana es tan grave e inminente que afecta la salud, el empleo, el abastecimiento de bienes básicos, la economía y el bienestar de todos los habitantes del territorio nacional por lo que se hace absolutamente necesario contar con herramientas legales necesarias para enfrentar de manera eficaz la actual situación. Que las medidas que debe adoptar el Gobierno nacional para conjurar esta crisis y evitar la extensión de sus efectos se requieren aplicar inmediatamente ante la inminencia de que los hechos cada día sean más complejos y afecten a un mayor número de habitantes del territorio nacional, pero además para atender oportunamente a los afectados tanto en materia sanitaria como económica. 3. justificación de la declaratoria del estado de excepción Que por las anteriores motivaciones y ante la insuficiencia de atribuciones ordinarias con las que cuentan las autoridades estatales para hacer frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica y social generada por la pandemia del nuevo Coronavirus covid-19, se hace necesario adoptar medidas extraordinarias que permitan conjurar los efectos de la crisis en la que está la totalidad del territorio nacional, en particular aquellas que permitan acudir a mecanismos de apoyo al sector salud, y mitigar los efectos económicos que está enfrentando el país. Que la adopción de medidas de rango legislativo -decretos ley- autorizada por el Estado de Emergencia, buscan fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis mediante la protección a la salud de los habitantes del territorio colombiano, así como la mitigación y prevención del impacto negativo en la economía del país. […] Que en ese orden de ideas, se hace necesario por la urgencia y gravedad de la crisis y por la insuficiencia de los mecanismos jurídicos ofrecidos, entre otros en la Ley 100 de 1993 – Por la cual se crea el Sistema de Seguridad Social Integral, la Ley 1122 de 2007 – Sistema General de Seguridad Social en Salud, Ley 1438 de 2011, Ley 80 de 1993, el decreto 663 de 1993 – Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y el Decreto 111 de 1996 – Estatuto Orgánico del Presupuesto, recurrir a las facultades del estado de emergencia con el fin de dictar decretos con fuerza de ley que permitan conjurar la grave crisis generada por el nuevo Coronavirus Covid-19 debido a la propagación y mortalidad generado por el mismo, el pánico por la propagación y las medidas de contención decretadas por cada Estado para evitar una mayor propagación […].

De acuerdo con lo anterior, con ocasión de la emergencia sanitaria, entre otras motivaciones, el presidente de la República declaró el Estado de Excepción por Emergencia Económica, Social y Ecológica, el cual fue justificado con motivo de la identificación del virus covid-19, considerado por la —oms— como una pandemia con incidencia en el país por el crecimiento exponencial, lo que ha conllevado graves consecuencias sanitarias, sociales y económicas.

Producto de lo expuesto, el Gobierno nacional ha expedido diversos decretos legislativos con el propósito de adoptar medidas, dentro del estado de excepción, para hacer frente a la crisis que por tal circunstancia se ha generado, entre ellos, el Decreto Legislativo 568 del 15 de abril de 2020 «[p]or el cual se creó el impuesto solidario por el covid-19, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional», de cuyas motivaciones se cita lo siguiente: Que según la misma norma constitucional, una vez declarado el estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, el presidente de la República, con la firma de todos los ministros, podrá dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.

Que estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes. [ ] Que los efectos que se derivan de las circunstancias que motivaron la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica afectan el derecho al mínimo vital de los hogares más vulnerables, así como de la clase media y de los trabajadores informales por lo que se requiere adoptar medidas excepcionales con el fin de brindar apoyos económicos a la clase media vulnerable y a los trabajadores informales considerando que los hogares más vulnerables han sido apoyados económicamente por el gobierno nacional.

Que según estadística del dane, en las 13 ciudades y áreas metropolitanas para el (sic) enero 2019, la proporción de informales para hombres y mujeres fue del 44,6% y 48,5%, respectivamente. Los ingresos de este tipo de trabajadores y sus familias dependen de su trabajo diario y esta actividad se [ha] visto repentina y sorprendentemente restringida por las medidas necesarias para controlar el escalamiento de la pandemia.

Adicionalmente, estos hogares son vulnerables al no contar con mecanismos para reemplazar los ingresos que percibir por causa de las medidas sanitarias. [ ] Que el 42,4% de los trabajadores en Colombia trabajan por cuenta propia lo que hace que su situación laboral se vea gravemente afectada por las medidas de política pública en salud adoptadas para contener el covid 19.

Los ingresos de este tipo de trabajadores y sus dependientes dependen de su trabajo diario y las medidas de aislamiento preventivo afectan su capacidad de generación de ingresos. El impacto de esta medida afecta tanto a hogares de ingresos bajos como a los de medios y altos. [ ] Que es necesario, para hacer efectivo el principio de solidaridad, tomar medidas de carácter tributario para la obtención de recursos que permitan afrontar la crisis económica que conlleva esta pandemia, razón por la cual, se crea, mediante el presente Decreto Legislativo, el impuesto solidario por el covid 19 con destinación específica a la inversión social en la clase media vulnerable y los trabajadores informales, considerando que la población vulnerable ya fue atendida a través de las decisiones del Gobierno nacional contenidas entre otros en los Decretos Legislativos No. 419 de 2020, 458 de 2020 y 518 de 2020, expedidos en desarrollo de la Emergencia Económica, Ecológica y Social de que trata el Decreto 417 de 2020.

Que el Decreto 417 del 17 de marzo 2020 señaló en su artículo 3 que el Gobierno nacional adoptará mediante decretos legislativos, además de las medidas anunciadas en su parte considerativa, todas aquellas «adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, así mismo dispondrá las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a cabo.» Que los recursos que el Gobierno nacional ha destinado para atender la calamidad pública acaecida por el coronavirus covid-19, resultan insuficientes, por lo tanto, es necesario habilitar nuevas fuentes de recursos habida cuenta de la magnitud de la crisis acaecida por el coronavirus covid-19 y la insuficiencia de los recursos económicos disponibles.

Que el presente Decreto Legislativo tiene por finalidad generar nuevas fuentes de recursos para apoyar a la clase media vulnerable y a los trabajadores independientes y, para paliar los efectos humanitarios y económicos, de la calamidad pública acaecida como consecuencia del coronavirus covid-19. [ ] Que el ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en la Constitución Política implica responsabilidades, entre las que se encuentra la de "contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de los conceptos de justicia y equidad" (art. 95-9 Superior), motivo por el cual el impuesto solidario por el covid 19 que se crea mediante el presente Decreto Legislativo tiene en cuenta la capacidad económica de los contribuyentes de mayores ingresos de las Entidades del Estado, personas naturales vinculadas mediante contrato de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión a las Entidades del Estado, y pensionados de mayores ingresos. [ ] Que en el marco del Estado Social de Derecho, y en virtud del principio de solidaridad, los servidores públicos, personas naturales vinculadas mediante contrato de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión a entidades públicas, y pensionados de mayores ingresos están llamados a colaborar con aquellos que se encuentran en estado de vulnerabilidad, situación de indefensión, desprotección, o en estado de marginación. Que el salario mensual periódico de que trata la parte resolutiva del presente Decreto Legislativo comprende la asignación básica, gastos de representación, primas o bonificaciones o cualquier otro beneficio que reciben los servidores públicos como retribución directa del servicio prestado, en consecuencia para efectos de la base gravable del impuesto y la retención en la fuente a título del impuesto solidario por el covid 19 no están comprendidos dentro del concepto de salario las prestaciones sociales ni los beneficios salariales que se perciben semestral a anualmente.

Producto de lo anterior, en la parte resolutiva del decreto previamente citado, se determinó que «a partir del primero (01) de mayo de 2020 y hasta el treinta (31) (sic) de julio de 2020» se creaba con destinación específica para inversión social en la clase media vulnerable y en los trabajadores informales el impuesto solidario por el covid 19.

El impuesto en cita se destinó para los servidores públicos, en los términos del artículo 123 de la Constitución Política, las personas naturales vinculadas mediante contrato de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión vinculados -unos y otros- a la rama ejecutiva en los niveles nacional, departamental, municipal y distrital en el sector central y descentralizado; de las ramas legislativa y judicial; de los órganos autónomos e independientes, de la Registraduría Nacional del Estado Civil, del Consejo Nacional Electoral, y de los organismos de control y de las Asambleas y Concejos municipales y distritales que recibieran un pago o abono en cuenta mensual periódico de salarios u honorarios, respectivamente, de diez millones de pesos (10.000.000) o más. De igual manera, para los pensionados que reciban por concepto de mesada pensional de las megapensiones, una suma de diez millones de pesos (10.000.000) o más. No obstante, se excluyó de la imposición del impuesto en referencia, al «talento humano en salud que preste sus servicios a pacientes con sospecha o diagnóstico de coronavirus covid 19 incluidos quienes realicen vigilancia epidemiológica y que por consiguiente, están expuestos a riesgos de contagio», así como a los miembros de la Fuerza Pública.

En cuanto al hecho generador del impuesto, se determinó que estaba constituido por el «pago o abono en cuenta de salarios y honorarios mensuales periódicos de diez millones de pesos ($10.000.000) o más; y mesadas pensionales de las megapensiones mensuales periódicas de diez millones de pesos ($10.000.000) o más de los sujetos pasivos del impuesto solidario por el covid 19».

De igual manera, se determinó cuáles conceptos se debían entender dentro del término de salario y los que no estaban comprendidos en él. Se previó que la causación del impuesto era de carácter instantáneo y se producía en el momento en que se pagaran o abonaran en cuenta los salarios, honorarios o mesadas pensionales periódicos de los sujetos pasivos y que su periodicidad era mensual.

En lo que respecta a la base gravable, se determinó que estaría integrada por «el valor del pago o abono en cuenta de diez millones de pesos ($10.000.000) o más a los sujetos pasivos del impuesto solidario por el covid 19 de los salarios y honorarios mensuales periódicos, y de las mesadas pensionales de las megapensiones mensuales periódicas».

También se estableció la tarifa de manera escalonada y de acuerdo al rango de ingresos por concepto de salarios, honorarios o mesadas pensionales. Por otro lado, se determinó cual era la autoridad encargada de administrar y recaudar el impuesto y los agentes de retención en la fuente a título de impuesto solidario por el covid 19. Por otro lado, se estableció la posibilidad de que los servidores públicos, en los términos del artículo 123 de la Constitución Política, las personas naturales vinculadas mediante contrato de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión vinculados -unos y otros- a la rama ejecutiva en los niveles nacional, departamental, municipal y distrital en el sector central y descentralizado; de las ramas legislativa y judicial; de los órganos autónomos e independientes, de la Registraduría Nacional del Estado Civil, del Consejo Nacional Electoral, y de los organismos de control y de las Asambleas y Concejos municipales y distritales que recibieran salarios u honorarios en una suma inferior a diez millones de pesos ($10.000.000) pudieran efectuar un aporte mensual solidario voluntario por el covid 19, con destino al Fondo de Mitigación de Emergencias – fome al que se refiere el Decreto Legislativo 444 de 2020, para inversión social en la clase media vulnerable y los trabajadores informales, en consideración a la capacidad económica de los aportantes solidarios voluntarios.

Para efecto de lo anterior, se fijó una tabla en la que se determinó el porcentaje del aporte voluntario, en forma escalonada, de acuerdo al ingreso mensual. En este caso, se definió que quienes decidieran voluntariamente realizar el aporte, lo debían informar por escrito, por cualquier medio, al pagador del organismo o entidad respectiva, dentro de los primeros cinco (5) días de los meses de mayo, junio y julio de 2020.

Las medidas anteriores son las que se buscó implementar en el Ministerio de Relaciones Exteriores a través de la Circular cuestionada, pues no solo se enunciaron iguales parámetros a los fijados en el decreto en cita, a fin de determinar al interior de ese ente ministerial, quiénes debían considerarse sujetos pasivos tanto del impuesto solidario por el covid 19 como del aporte voluntario por igual causa, sino que se desarrolló, atendiendo la especificidad de la remuneración y los diferentes emolumentos que recibe tanto el personal de la planta interna como el de la externa, sobre cuáles de ellos se debía calcular el impuesto referido, entre otras pautas para tomar en cuenta la base de la asignación mensual sobre la cual se liquidaría este.

Bajo el anterior entendido, se debe concluir que la circular en comento guarda conexidad con el Decreto 568 de 2020. 2.6.2.1.2. Análisis de las determinaciones adoptadas en la Circular c-dsg- gnm-20-000067 del 4 de mayo de 2020, suscrita por el secretario general del Ministerio de Relaciones Exteriores por medio de la cual se aplica el Decreto 568 de 2020, sobre el impuesto solidario y aporte voluntario por Emergencia Económica, Social, Ecológica y Sanitaria derivada del covid-19 A continuación se analizarán cada una de las decisiones adoptadas por la administración en el acto objeto de control inmediato de legalidad, con miras a verificar su conexidad con el estado de emergencia antes descrito, así como su razonabilidad y sujeción al ordenamiento jurídico superior. 2.6.1.3.1.

Aplicación del impuesto solidario por el covid -19 para los servidores que devengan un salario igual o superior a diez millones de pesos -numerales 1.º, 2.º, 3.º, 6.º y 7.º- Como se ha señalado a lo largo de esta providencia, el secretario general del Ministerio de Relaciones Exteriores emitió la Circular c-dsg-gnm-20- 000067 del 4 de mayo de 2020 por medio de la cual se aplica el Decreto 568 de 2020, sobre el impuesto solidario y aporte voluntario por Emergencia Económica, Social, Ecológica y Sanitaria derivada del covid-19.

En los artículos que se analizan en este acápite, el secretario general del Ministerio de Relaciones Exteriores determinó i) cuáles emolumentos conformaban la base de liquidación de dicho impuesto para planta interna y cuáles no -numeral 1º.-; ii) cuáles emolumentos conformaban la base de liquidación del aludido impuesto para planta externa y cuáles no se tendrían en cuenta para ese efecto -numeral 2º.-; iii) la manera en que se calcularía y obtendría el descuento del impuesto solidario covid-19 para los funcionarios de la planta externa -numeral 3.º-; iv) que el impuesto solidario se aplicaría a los auxiliares de Misión Diplomática grado 26 solo en la medida en que una vez aplicada la trm, se determinara si son objeto o no de tal tributo -numeral 6º-; y v) se estableció la tabla que contiene la tarifa aplicable para el impuesto solidario covid 19, para salarios mayores a diez millones de pesos -numeral 7º.- Ahora bien, según comunicado de prensa No. 032 del 5 y 6 de agosto de 2020, de la Corte Constitucional,[28] a través de la Sentencia C-293 de 2020 se declaró la inexequibilidad de los artículos 1.º a 8.º del Decreto 568 de 2020, que estableció el impuesto solidario por covid 19, el cual se aplicó a los empleados públicos del Ministerio de Relaciones Exteriores a través de los artículos en cita.

En efecto, en la parte resolutiva de tal providencia se dispuso: Primero. Declarar inexequibles los artículos 1º, 2º, 3º, 4º, 5º, 6º, 7º y 8º del Decreto Legislativo 568 de 2020 “Por el cual se crea el impuesto solidario por el covid 19, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica dispuesto en el Decreto Legislativo 417 de 2020”.

Esta decisión tendrá efectos retroactivos. En consecuencia, los dineros que los sujetos pasivos del impuesto han cancelado se entenderán como abono del impuesto de renta para la vigencia 2020, y que deberá liquidarse y pagarse en 2021. En el caso bajo análisis, los numerales 1.º, 2.º, 3.º, 6º y 7.º de la circular bajo examen decidieron asuntos relativos a la aplicación, al interior del Ministerio de Relaciones Exteriores, del impuesto solidario por el covid 19, establecido a través de los artículos 1.º a 8.º del Decreto 568 de 2020, que se declararon inexequibles mediante la providencia a que se ha hecho referencia. Ahora bien, los efectos que la Corte Constitucional le confirió a tal inexequibilidad fueron retroactivos, es decir, que se retrotraen al momento de la expedición del decreto.

La Corte arribó a la anterior conclusión -de inexequbilidad- porque el impuesto no superó el «juicio de no contradicción específica» en tanto que desconoció los siguientes principios i) el de generalidad del tributo, en torno a ello consideró que «el decreto no justificó las razones constitucionales para adoptar una modalidad contributiva cuya obligación recaía exclusivamente en una población con características laborales y económicas específicas» y, en esa medida «desconoció los principios de equidad e igualdad tributaria y de generalidad del impuesto»; ii) los de equidad e igualdad tributaria, pues de trató de un «impuesto directo que, en su estructura, confundió el concepto de capacidad tributaria con el ingreso»; además, «excluyó injustificadamente a los trabajadores del sector privado y a algunos funcionarios, específicamente los miembros de la fuerza pública, que tienen la misma capacidad contributiva y que, en virtud del mencionado postulado, debían estar cobijados por la norma y obligados a tributar».

También concluyó que el impuesto no superó el «juicio de no discriminación» toda vez que «no se justificó suficientemente por qué debía gravar a los servidores públicos y a las personas naturales vinculadas mediante contrato de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión pública» así como a los pensionados con ingresos equivalentes o superiores a diez millones de pesos ($10.000.000), sin analizar alternativas diferentes que no impacten a quienes perciben tales ingresos, máxime cuando tampoco se explicó ni justificó «el motivo por el cual todos los empleados, rentistas de capital, contratistas y sujetos privados están en peor situación que los sujetos pasivos del impuesto, ni por qué el principio de solidaridad relativo a las obligaciones tributarias que se aplica a estos últimos con mayor rigor, no rige respecto de los primeros» ni «por qué otros sectores de la sociedad que reciben o han obtenido beneficios concretos –incluso durante la pandemia– están relevados de su deber de solidaridad».

Aunado a lo anterior, consideró que no se explicó la razón por la cual ese tributo «era la medida más adecuada y menos lesiva para satisfacer la finalidad constitucional buscada en una magnitud tal, que justificara, incluso, una limitación en el derecho a la igualdad de estos servidores públicos» más aún cuando «el impuesto solidario introdujo una distinción entre el empleo público y el empleo en el sector privado que atribuyó una carga tributaria más gravosa a los servidores públicos y contratistas del Estado».

Siguiendo su análisis, la Corte concluyó que la regulación del impuesto «no acreditó el presupuesto de motivación suficiente» en cuanto no cumplió la carga argumentativa para justificar la imposición del tributo ya que «no explicó de manera particular porqué era indispensable imponer una fuerte carga tributaria a un grupo social específico» «ni demostró que no habían otras alternativas menos lesivas de los derechos del grupo focalizado que gravó».

De igual manera, la Corte Constitucional consideró que el impuesto «no superó el juicio de necesidad fáctica» pues no se demostró «la inexistencia o insuficiencia de medidas presupuestales alternativas y menos gravosas para la obtención de recursos que financien los programas de atención a la clase media vulnerable y a los trabajadores informales».[29] En razón de lo anterior, es necesario definir si producto de tal decisión de la Corte Constitucional procede concluir que la circular bajo análisis perdió su fuerza ejecutoria, en el entendido de que se configuró su ilegalidad desde el momento de su expedición, dado que la sentencia en cita retrotrajo, en forma expresa, los efectos de la inexequibilidad, desde el momento en que se creó el impuesto que esta -la circular- desarrolló al interior del Ministerio, o si el Consejo de Estado conserva debe pronunciarse y realizar el análisis que determine la legalidad o ilegalidad del acto que se expidió en desarrollo de la norma declarada inexequible, entre el momento de su emisión y el de la expedición de la sentencia de la Corte.

Al respecto, esta Corporación recientemente sostuvo:[30] 70. En virtud de lo dispuesto por el inciso 1º del artículo 45 de la Ley 270 de 1996, las sentencias que profiera la Corte Constitucional sobre los actos sujetos a control, en los términos del artículo 241 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro, a menos que la Corte resuelva lo contrario, lo cual encuentra sustento en el principio de seguridad jurídica, en virtud de existir una presunción de constitucionalidad de las normas que integran el sistema jurídico, mientras ella no sea desvirtuada en sentencia ejecutoriada dictada por la referida Corporación, con efectos erga omnes. 71.

Sobre el desarrollo de este principio, la Corte ha expuesto que los efectos hacia el futuro de las sentencias de constitucionalidad convalidan las situaciones jurídicas consolidadas entre el instante en que entró en vigor y el proferimiento de la sentencia, en otros términos, “las actuaciones adelantadas en ese lapso se reputan como legítimas por haber sido ejecutadas en consonancia con el derecho positivo vigente.” 72.

En efecto, debido a la irretroactividad de las sentencias de control de constitucionalidad, se deben respetar las consecuencias jurídicas de la aplicación de la norma mientras estuvo vigente. Se reitera, entre el inicio su aplicación y su declaratoria de inexequibilidad. 73. Adicionalmente, la Corte tiene la potestad de determinar otras consecuencias temporales para sus fallos de inexequibilidad, que encuentran su justificación en la necesidad de garantizar la supremacía e integridad de la Constitución, entre las que está la de conferir efectos diferidos o prospectivos a sus fallos.

Ahora bien, cuando la Corte Constitucional define que los efectos de la sentencia de inexequibilidad son retroactivos «la inejecutabilidad de la norma se daría desde su nacimiento y por ende se habría de tener como si no hubiera existido»[31]. Precisamente, esa Corte, al respecto, ha sostenido que:[32] Significa lo anterior que en ejercicio del control de constitucionalidad durante los estados de excepción la Corte debe valorar con especial importancia la necesidad de conceder efectos retroactivos a sus decisiones, con el propósito de asegurar la supremacía efectiva de la Constitución y de los principios y valores en ella señalados, pues no puede avalar excesos o abusos cometidos durante ese período con el simple argumento de proteger la seguridad jurídica o la buena fe, cuando es evidente que un régimen de excepción implica de suyo un debilitamiento de esos principios como consecuencia de una situación de anormalidad.

Es necesario entonces tener presente “las profundas diferencias ontológicas existentes entre un tiempo de normalidad y uno de anormalidad”[33]. (Se resalta). Ahora bien, resulta oportuno citar el Concepto 1672 de 2005 de la Sala de Consulta y Servicio Civil, que si bien se refiere a la declaratoria de nulidad de un acto que crea un impuesto, resulta aplicable al sub lite, en cuanto la declaratoria de inexequibilidad se retrotrajo, como ocurre en las sentencias de nulidad, al momento mismo de la expedición de la norma. 3.

Efectos de la sentencia de nulidad. Es claro que una vez desvirtuada la presunción de legalidad de un acto administrativo - en el presente caso de uno del orden territorial - por desconocer las condiciones de ejercicio de las potestades tributarias a las que debía sujetarse, la declaratoria de nulidad trae consigo la perdida de validez y de vigencia del acto administrativo, y con ello, de su fuerza ejecutoria, pues conforme al artículo 66 del Código Contencioso Administrativo todo acto administrativo es obligatorio mientras no sea suspendido o anulado por la jurisdicción especializada.

En consecuencia, los artículos anulados del Acuerdo 32 ya no forman parte del ordenamiento jurídico, y no son fuente de la obligación tributaria sustancial del impuesto a la telefonía, pues éste perdió su causa y legitimidad para su cobro, al igual que las cargas o deberes secundarios de percepción, recaudo y traslado de los recursos derivados de la existencia del tributo.

Debe afirmarse entonces, que después de la ejecutoria de la sentencia, no procede liquidación, cobro o recaudo alguno del impuesto inexistente y los recursos quterioridad a ella se hayan percibido, deben ser devueltos de oficio a los contribuyentes. De otra parte, es bueno recordar que el examen de legalidad o de constitucionalidad del acto administrativo se realiza respecto del cumplimiento de las exigencias que debían cumplirse al tiempo de su expedición, de manera que, como lo ha reiterado la jurisprudencia de esta Corporación, los efectos de la sentencia de nulidad se producen desde el momento en que ésta se ejecutorió, sin que ello afecte las situaciones consolidadas o los derechos reconocidos bajo el amparo de la disposición anulada.

Así lo ha sostenido esta Sala: "Si bien el juzgamiento de la legalidad del acto administrativo general se realiza respecto de la observancia o no de las normas legales a las cuales debía sujetarse su expedición, esta situación jurídica debe distinguirse de la intangibilidad de los actos individuales producidos durante su vigencia, pues en aras de la seguridad jurídica de las relaciones del Estado con sus administrados, la decisión no debe afectar la existencia, fuerza ejecutoria y validez de dichos actos administrativos de carácter particular.

En efecto, es bueno recordar que están de por medio situaciones jurídicas consolidadas o derechos adquiridos que han de ser garantizados, máxime cuando esos actos continúan amparados por la presunción de legalidad."[34] Por su parte la Sección Cuarta de esta Corporación, ha reiterado su posición[35] coincidente, tanto sobre los efectos de la sentencia de nulidad como sobre la intangibilidad de las situaciones jurídicas consolidadas y no consolidadas, en providencia de junio 16 de 2005, en la que afirma: " ha sido reiterada la jurisprudencia de ésta Corporación al precisar que éstos son "ex tunc", es decir, que producen efectos desde el momento en que se profirió el acto anulado.

Igualmente se ha indicado que la sentencia de nulidad que recaiga sobre un acto de carácter general, afecta las situaciones particulares que no se encuentren consolidadas, esto es, que al momento de producirse el fallo se debatían o eran susceptibles de debatirse ante las autoridades administrativas o ante la jurisdicción contencioso administrativa."[36] (Negrillas de la Sala).

Frente a la anterior formulación, es importante revisar si en el caso concreto bajo estudio, puede afirmarse la existencia de situaciones consolidadas con respecto a los dineros recaudados antes de la sentencia que declaró ilegal el impuesto. Para ello la Sala considera relevante definir las circunstancias y el momento en que se evidencia el pago de lo no debido en el presente caso.

Al respecto, pueden distinguirse dos situaciones: Una primera, de la cual ya se habló, correspondiente a los impuestos liquidados y pagados con posterioridad a la ejecutoria de la sentencia, caracterizada por carencia total de fundamento jurídico para la exacción fiscal, ante la cual procede la devolución oficiosa a favor del contribuyente.

Es obvio entonces, que dichos recursos no pueden transferirse válidamente a los entes beneficiarios del impuesto ilegal, como es el caso del Cuerpo de Bomberos. Una segunda, caracterizada por la aparente firmeza de la determinación de la obligación tributaria y el agotamiento de los términos para controvertir los actos de liquidación y para solicitar la devolución de lo indebidamente pagado con anterioridad a la ejecutoria de la sentencia de nulidad.

Respecto de esta segunda situación, estima la Sala necesario profundizar en el análisis de los efectos jurídicos de la declaratoria de nulidad del acto general consagratorio de la exacción, especialmente en relación con los actos particulares que ordinariamente se califican con el atributo de la intangibilidad, por haber cobrado firmeza en virtud del vencimiento de los términos para discutirlas por vía administrativa o jurisdiccional.

Como se sabe, cuando se habla de la intangibilidad de situaciones consolidadas se hace referencia fundamentalmente al principio de seguridad jurídica, tanto para el administrado como para la propia administración, esto es, la certeza sobre el estado de una relación y la garantía de que no será modificada en el futuro. En el caso consultado, se trata de una relación tributaria, en la que el ciudadano, atendiendo su deber de contribuir a la financiación de las cargas públicas, dispuso de una parte de su patrimonio, que a la postre, y en virtud de la ilegalidad del acto impositivo, se vio afectado injustamente en su derecho de propiedad garantizado por la Constitución (arts. 58 y 95.9 de la C. P.)[37] En este contexto, la Sala observa una tensión entre el principio de seguridad jurídica, representado aquí por la denominada intangibilidad de la situación consolidada, y la protección de los derechos y las garantías constitucionales del ciudadano contribuyente que no ha tenido oportunidad de controvertir el pago del impuesto, lo cual vulnera los derechos fundamentales de defensa y el debido proceso, pues solamente con ocasión de la declaratoria de nulidad puede establecerse que pagó un impuesto ilegítimo, y que tuvo que soportar un perjuicio o una carga indebida de financiación del gasto público (Art. 29 de la C. P.).

Es claro que la certeza de haber incurrido en el pago de lo no debido surge con la declaratoria de nulidad del impuesto, de modo que solamente a partir de este momento la pretensión de devolución se torna exigible, pues con anterioridad, tanto su pago como el cobro por la administración, se amparaban en la presunción de legalidad. En estricto sentido, no puede considerarse entonces que la situación jurídica esté consolidada, pues, como se observa, para que esto ocurra no se requiere solamente el transcurso del tiempo, sino que durante ese tiempo el particular hubiera tenido la oportunidad de exigir jurídicamente su derecho.

En el sub examine, en consideración a que la Corte Constitucional le dio efectos retroactivos a la inexequibilidad del impuesto solidario por el covid 19, definió la manera en que el contribuyente debía ser resarcido, comoquiera que el cobro del tributo declarado inconstitucional ya se había producido, por ende, concluyó que «los dineros que los sujetos pasivos del impuesto han cancelado se entenderán como abono del impuesto de renta para la vigencia 2020, y que deberá liquidarse y pagarse en 2021»[38] Es decir que, con la anterior disposición, la Corte pretendió resolver la tensión entre el principio de seguridad jurídica de la situación consolidada -aunque derivada de una disposición no ajustada a la constitución-, representado en el cobro efectivo del impuesto que ya se había materializado en los meses de mayo, junio y julio de 2020, y la protección de los derechos y las garantías constitucionales del ciudadano contribuyente, a quien para salvaguardarle su derecho, ordenó que se le imputaran al impuesto de renta del año 2020 -pagadero en 2021- los valores descontados por concepto del impuesto por el covid 19.

Así las cosas, en sentir de la Sala la declaratoria de inexequibilidad desde la creación del impuesto solidario consagrado en el Decreto 568 de 2020, impide realizar un análisis de legalidad de los artículos que implementaron su aplicación para los servidores del Ministerio de Relaciones Exteriores, comoquiera que ese asunto ya se decidió por la Corte Constitucional, en tanto declaró que desde su creación no estaba ajustado al ordenamiento superior y, en ese entendido, al haber desaparecido los fundamentos de derecho que le sirvieron de sustento, se debe concluir que las disposiciones de la circular bajo análisis que lo desarrollaron, perdieron su fuerza ejecutoria.

En efecto, artículo 91 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en torno a la pérdida de fuerza ejecutoria consagra: Artículo 91. Pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos: [ ] 2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho. En el sub examine, ante la declaratoria de inexequibilidad por parte de la Corte Constitucional, de los artículos del Decreto 568 de 2020 que establecieron el impuesto solidario que, a su vez, se desarrolló e implementó al interior del Ministerio de Relaciones Exteriores en los numerales 1.º, 2.º, 3.º y 6.º de la Circular c-dsg-gnm-20-000067 del 4 de mayo de 2020, se debe concluir que desaparecieron los fundamentos de derecho que los soportaban, incluso, desde antes de la expedición de la circular bajo análisis y, por ende, se debe declarar el decaimiento de lo dispuesto en ellos.

Bajo el anterior entendimiento, la pérdida de fuerza ejecutoria de los numerales 1.º, 2.º, 3.º y 6.º de la circular bajo examen conlleva que a los servidores del Ministerio de Relaciones Exteriores a quienes se les aplicó lo allí dispuesto, se les hagan extensivos los efectos dispuestos en la Sentencia C-293 de 2020, a causa de la declaratoria de inexequibilidad de los artículos 1.º a 8.º del Decreto 568 de 2020, los cuales son erga omnes.

En efecto, los actos administrativos expedidos en ejercicio de facultades extraordinarias conservan unidad jurídica con la norma que autorizó las mismas, así como con los decretos a través de los cuales éstas se desarrollan; por ello, declarada la inexequibilidad de la norma habilitante y el decreto ley respectivo con efectos ex tunc, los decretos reglamentarios y actos administrativos derivados de ello deben seguir la misma suerte, independientemente de que las reglas que consagren en su fuero interno sean o no constitucionales en sí mismas; de donde surge, no sólo el fenómeno de decaimiento por la desaparición de su fundamento jurídico en los términos previstos en el artículo 66 del C.C.A.[40] -que opera de pleno derecho sin que requiera declaración judicial-[41], sino además, en sede jurisdiccional, el decreto de su nulidad por consecuencia, como quiera que al preceder un pronunciamiento proferido por la Corte Constitucional acerca de la inexequibilidad de las normas que le sirven de sustento, no se exige al respecto un control integral de legalidad sino limitado a la revisión formal de la cadena de validez de los actos afectados por la inconstitucionalidad de la norma base.

Finalmente, y en lo que respecta al numeral 7.º del acto objeto de control se debe señalar que lo decidido en él no es susceptible de control inmediato de legalidad, comoquiera que constituye una réplica de lo ordenado en el artículo 6.º del Decreto 568 de 2020 y, bajo ese entendido es improcedente el mecanismo de la referencia. 2.6.1.3.2.

Aplicación del aporte solidario voluntario por el covid -19 para los servidores que devengan un salario inferior a diez millones de pesos –numerales 4.º, 5.º, 8.º y 9.º En la circular que se examina, los numerales 4.º, 5.º, 8.º y 9.º decidieron asuntos relativos a la aplicación, al interior del Ministerio de Relaciones Exteriores, del aporte voluntario por el covid 19, establecido a través de los artículos 9.º, 10.º y 11.º del Decreto 568 de 2020.

En torno a ellos, el estudio de constitucionalidad realizado por la Corte Constitucional en Sentencia C-293 de 2020 conllevó declarar su exequibilidad, salvo los siguientes apartes que se declararon inexequibles: - “con salarios y honorarios mensuales periódicos inferiores a diez millones de pesos ($10.000.000.oo)”, contenida en el inciso 1º del artículo 9º. - “de salarios y honorarios mensuales periódicos inferiores a diez millones de pesos ($10.000.000.oo)”, contenida en el inciso 2º del artículo 9º. - La tabla contenida en el primer inciso del artículo 9º. - “El aporte solidario voluntario por el covid 19 de que trata el presente artículo no es aplicable al talento humano en salud que preste sus servicios a pacientes con sospecha o diagnóstico de coronavirus covid 19 incluidos quienes realicen vigilancia epidemiológica y que por consiguiente, están expuestos a riesgos de contagio, así como los miembros de la fuerza pública.”, correspondiente al inciso final del artículo 9º. - “los valores retenidos en la fuente a título del impuesto solidario por el covid 19 y” contenida en el inciso 1º del artículo 12. - “del impuesto solidario por el covid 19 y” contenida en el inciso 2º del artículo 12. - “El valor total de las retenciones en la fuente a título del impuesto solidario por el covid 19 constituyen el valor total del impuesto y no habrá lugar a la presentación de la declaración del impuesto”, correspondiente al inciso 3º del artículo 12.

En relación con el establecimiento del aporte voluntario en referencia, la Corte Constitucional en Sentencia C-293 de 2020 concluyó que este superó todos los juicios de análisis; salvo en lo que se refiere al límite cuantitativo para que los funcionarios y contratistas del Estado puedan realizar el aporte, comoquiera que este «no supera el juicio de no contradicción específica porque desconoce los principios de solidaridad y de libertad.

En efecto, la restricción de la posibilidad que las personas que no están contempladas en la norma y que quieran destinar una parte de sus ingresos para el financiamiento de los programas sociales descritos, carece de justificación constitucional». Con fundamento en lo anterior, declaró inexequibles las expresiones antes transcritas «que excluían del aporte a quienes libre y voluntariamente querían hacerlo dentro del sector gravado y el grupo excluido» corolario de lo anterior, consideró que los miembros de la Fuerza Pública y el personal médico excluido de la aplicación del decreto también estaba facultado para realizar el aporte.

Así las cosas, procede definir si las disposiciones de que tratan los numerales 4.º, 5.º 8.º y 9.º de la circular bajo análisis, que buscaron implementar el aporte solidario voluntario, se encuentran ajustados al marco legal en que se expidieron. La circunstancia que dio origen a la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, a través del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, fue la grave amenaza que representaba la propagación del virus covid- 19 y cuyo propósito se contraía a limitar las posibilidades de propagación, esas medidas, obviamente generaban un alto impacto económico en las familias colombianas, debido a la disminución de ingresos que se generaría, producto de las medidas sanitarias a adoptar, tal como se señaló en el aludido decreto: Que el 42,4% de los trabajadores en Colombia trabajan por cuenta propia y 56,4% no son asalariados.

Los ingresos de este tipo de trabajadores y sus dependientes dependen de su trabajo diario y esta actividad se ha visto repentina y sorprendentemente restringida por las medidas necesarias para controlar el escalamiento de la pandemia. Adicionalmente, estos hogares son vulnerables al no contar con mecanismos para reemplazar los ingresos que dejarán de percibir por causa de las medidas sanitarias.

Que las medidas sanitarias resultan en una reducción de los flujos de caja de personas y empresas. Los menores flujos de caja conllevan a posibles incumplimientos pagos y obligaciones, rompiendo relaciones de largo plazo entre deudores y acreedores que se basan en la confianza y pueden tomar períodos largos en volver a desarrollarse. [ ] Que las medidas a disposición del Banco de la República y del gobierno Nacional son insuficientes para conjurar el efecto que, en la salud pública, el empleo, el ingreso básico de los colombianos, la estabilidad económica de los trabajadores y de las empresas, la actividad económica de los trabajadores independientes, y la sostenibilidad fiscal de la economía resultan necesarias. [ ] Que como consecuencia del nuevo Coronavirus covid-19 y su propagación es evidente la afectación al empleo que se genera por la alteración a diferentes actividades económicas, entre otros, de los comerciantes y empresarios que, además, alteran los ingresos de los habitantes y el cumplimiento de los compromisos previamente adquiridos, por lo que es necesario promover mecanismos que permitan impulsar las actividades productivas de aquellos y la mitigación de los impactos económicos negativos que la crisis conlleva. [ ] Que ha quedado ampliamente justificado que la situación a la que está expuesta actualmente la población colombiana es tan grave e inminente que afecta la salud, el empleo, el abstecimiento de bienes básicos, la economía y el bienestar de todos los habitantes del territorio nacional por lo que se hace absolutamente necesario contar con las herramientas legales necesarias para enfrentar de manera eficaz la actual situación. Que las medidas que debe adoptar el Gobierno nacional para conjurar esta crisis y evitar la extensión de sus efectos se requieren aplicar inmediatamente ante la inminencia de que los hechos cada día sean más complejos y afecten a un mayor número de habitantes del territorio nacional, pero además para atender oportunamente a los afectados tanto en materia sanitaria como económica. [ ] Que los efectos económicos negativos generados por el el (sic) nuevo coronavirus Covid-19 a los habitantes del territorio nacional requieren de la atención mediante la adopción de medidas extraordinarias encaminadas a atender las obligaciones de diferente naturaleza, como tributarias, financieras, entre otras, con el fin de proteger el sector salud, promover la industria y el comercio del país y permitan absorber las pérdidas económicas y fuerza laboral afectada por esta pandemia.

Con el propósito de obtener recursos para atender las necesidades de los habitantes del territorio nacional que tendrían mayor afectación económica producto de las medidas sanitarias adoptadas para afrontar la pandemia, el Gobierno nacional expidió el Decreto 568 del 15 de abril de 2020 «por el cual se crea el impuesto solidario por el covid 19, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica dispuesto en el Decreto Legislativo 417 de 2020» de cuyas consideraciones se extracta lo siguiente: Que los servidores públicos en los términos del artículo 123 de la Constitución Política y las personas naturales vinculadas mediante contrato de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión con salarios mensuales periódicos y honorarios mensuales periódicos inferiores a diez millones de pesos moneda corriente ($10.000.000 M/Cte.) podrán hacer un aporte solidario voluntario por el covid 19 con destino al Fondo de Mitigación de Emergencias -fome- al que se refiere el Decreto Legislativo 444 de 2020, para inversión social en la clase media vulnerable y los trabajadores informales y para tal efecto y con el fin de garantizar el principio de eficiencia administrativa se establece que los servidores públicos en los términos del artículo 123 de la Constitución Política, las personas naturales vinculadas mediante contrato de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión que no deseen hacer el aporte voluntario deberán informarlo por escrito por cualquier medio al pagador del respectivo organismo o entidad, dentro de los primeros cinco (5) días de los meses de mayo, junio y julio de 2020.

Que el equivalente al valor del impuesto solidario por el covid 19 o el aporte voluntario solidario por el covid 19 podrá ser tratado como un ingreso no constitutivo de renta ni ganancia ocasional en materia del impuesto sobre la renta y complementarios. Que el gobierno nacional expide el presente Decreto Legislativo considerando que del presupuesto general de la Nación ya se han destinados (sic) gran cantidad de recursos para atender a los hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad, los cuales resultan insuficientes para atender la magnitud la calamidad pública acaecida por coronavirus covid-19.

Lo anterior quiere decir que la consagración del aporte solidario voluntario establecido a través del decreto en cita, tuvo como propósito la obtención de recursos necesarios para apalancar la carga que recayó sobre el Gobierno nacional para «atender a los hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad» en la medida en que los recursos destinados para ese efecto resultaron insuficientes, debido a la calamidad pública que se produjo por el coronavirus covid-19.

Ahora bien, a efecto de realizar el análisis correspondiente, la Sala deberá confrontar las medidas adoptadas por el Ministerio de Relaciones Exteriores en torno al aporte voluntario, a fin de evidenciar si su propósito fue desarrollar el artículo 9.º y demás del Decreto 568 de 2020 que lo establecieron, para lo cual se hace necesario verificar su contenido, así: |Decreto 568 del 15 de abril de |Circular c-dsg-gnm-20-000067 del 4| |2020 |de mayo de 2020 | |artículo 9.

En caso de que el servidor | | |público no esté interesado en | | |realizar el aporte voluntario de | | |que trata el literal 3 del | | |Decreto, por favor abstenerse de | | |realizar y/o enviar cartas o | | |correos en este sentido, ya que no| | |es necesario que informe sobre | | |esta decisión. | Bajo el esquema anterior se puede concluir que lo que hizo la circular sub examine en torno al aporte voluntario consagrado en el artículo 9.º del Decreto 568 de 2020 no fue desarrollar ese decreto al interior del Ministerio de Relaciones Exteriores, sino cumplir con el imperativo legal de efectivizar su aplicación, dando, en particular, tres pautas con miras a implementar el aludido aporte, así: i) llenar un formato indicando los meses en que se aceptaba el descuento por ese concepto; ii) dirigir el formulario a un correo electrónico específico, es decir, ponerlo en conocimiento del área correspondiente; y iii) no enviar correos en el evento de que no se esté interesado en realizar el aporte.

En torno a lo anterior, se debe dejar la salvedad de que en el momento en que se avocó conocimiento del control inmediato de legalidad que ocupa la atención e la sala se entendió que, en su generalidad, sí desarrollaba el decreto legislativo que le sirvió de fundamento, comoquiera que en materia del impuesto solidario sí se fijaban pautas en el Ministerio de Relaciones Exteriores, para su aplicación, debido a las particularidades de la manera en que se remunera tanto el personal de la planta interna como el de la externa y los emolumentos específicos que perciben y en la medida en que se establecieron parámetros para determinar la base sobre la cual se haría efectivo el cobro de tal impuesto.

No obstante lo anterior, ante la pérdida de fuerza ejecutoria de las disposiciones que lo establecieron, conforme a lo expuesto en el acápite anterior, la Sala estima que frente a las demás determinaciones adoptadas en la circular bajo examen, se debe realizar un análisis particular, acerca de la procedencia de su control bajo el mecanismo de la referencia, como el que se hizo precedentemente, a fin de establecer si, en concreto, es viable someterlas al control inmediato de legalidad.

En consecuencia y, comoquiera que, según lo expuesto, los numerales 4.º, 5.º, 8.º y 9.º de la Circular c-dsg-gnm-20-000067 del 4 de mayo de 2020 no desarrollan el Decreto Legislativo 568 de 2020, procede el rechazo del control inmediato de legalidad en torno a lo allí previsto. 2. Conclusión Se declarará que se configuró el decaimiento de los numerales 1.º, 2.º, 3.º y 6.º de la Circular c-dsg-gnm-20-000067 del 4 de mayo de 2020 expedida por el secretario general del Ministerio de Relaciones Exteriores, por medio de la cual se aplica el Decreto 568 de 2020, sobre el impuesto solidario y aporte voluntario por Emergencia Económica, Social, Ecológica y Sanitaria derivada del covid-19, en el entendido de que se produjo la pérdida de fuerza ejecutoria, debido a que desde su creación desaparecieron sus fundamentos de derecho, por lo que se deberá estar a lo dispuesto en la Sentencia C-293 de 2020 de la Corte Constitucional.

Además, se declarará improcedente el control inmediato de legalidad respecto de los numerales 4.º, 5.º, 8.º y 9.º de la aludida circular. En mérito de lo expuesto, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, a través de su Sala Especial de Decisión N.° 21, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla: Primero.- Declarar la ilegalidad por consecuencia de los numerales 1.º, 2.º, 3.º y 6.º de la Circular c-dsg-gnm-20-000067 del 4 de mayo de 2020, expedida por el secretario general del Ministerio de Relaciones Exteriores, por medio de la cual se aplicó el Decreto 568 de 2020, sobre el impuesto solidario y aporte voluntario por Emergencia Económica, Social, Ecológica y Sanitaria derivada del covid-19, en el entendido de que se configuró la pérdida de fuerza ejecutoria, debido a que desaparecieron sus fundamentos de derecho como consecuencia de la Sentencia C-293 de 2020 de la Corte Constitucional.

Segundo.- Declarar improcedente el control inmediato de legalidad respecto de los numerales 4.º, 5.º, 7.º, 8.º y 9.º de la Circular c-dsg-gnm-20- 000067 del 4 de mayo de 2020, expedida por el secretario general del Ministerio de Relaciones Exteriores, por medio de la cual se aplicó el Decreto 568 de 2020, sobre el impuesto solidario y aporte voluntario por Emergencia Económica, Social, Ecológica y Sanitaria derivada del covid-19, según lo expuesto en las consideraciones.

Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala Especial de Decisión N.° 21, de la Sala de lo Contencioso Administrativo, del Consejo de Estado, en sesión de la fecha por los consejeros: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Preside LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Con salvamento de voto CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. DDG ----------------------- [1] Se precisa que con antelación, el 21 de mayo de 2020, el magistrado conductor del proceso manifestó su impedimento para conocer el proceso de la referencia, pero este se declaró infundado a través de providencia del 16 de junio de 2020. [2] El original aparece con firma digital. [3] A excepción del inciso 3.° [4] En apartes de la sentencia se indicó lo siguiente: «[p]ues bien, en los incisos primero y segundo del artículo que se revisa, se consagra el control automático de legalidad de los actos administrativos que se expidan como desarrollo de los decretos legislativos dictados por el Presidente de la República durante los estados de excepción, el cual será ejercido por la jurisdicción contencioso administrativa, de acuerdo a la competencia que allí se fija.

Estas disposiciones no atentan contra la Ley Suprema y, por el contrario, encajan dentro de lo contemplado en el artículo 237 de la Carta, que le atribuye al Consejo de Estado las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo». […] «[d]icho control constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales». [5] Página web https://www.cancilleria.gov.co/en/newsroom/news/hace-197- anos-empezo-historia-cancilleria-colombiana [6] Esa denominación se remonta al año 1901, pues mediante Decreto 1017 de ese año, se reglamentó el servicio del Ministerio de Relaciones Exteriores. [7] De acuerdo con el artículo 39, inciso 2º de la Ley 489 de 1998, los ministerios son organismos del orden nacional. [8] Artículo 3º del Decreto 0869 de 2016 «Por medio del cual se modifica la estructura del Ministerio de Relaciones Exteriores y se dictan otras disposiciones» [9] Funciones de la Sala Plena.

La Sala de lo Contencioso Administrativo en pleno tendrá las siguientes funciones. […] numeral 8.° Ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción. [10] Control inmediato de legalidad. Para efectos de la sustanciación, el Presidente de la Corporación, sorteará los asuntos de control inmediato de legalidad entre todos los Magistrados de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. [11] Las Salas Especiales de Decisión decidirán los siguientes asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo […] 3.°. [l]os demás procesos que les sean asignados por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. [12] Emanado del Consejo de Estado. [13] Por medio de la cual se aplica el Decreto 568 de 2020, sobre el impuesto solidario y aporte voluntario por Emergencia Económica, Social, Ecológica y Sanitaria derivada del covid-19. [14] Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de enero de 2003, expediente 2002-0949-01, sentencia del 7 de octubre de 2003, expediente 2003-0472, sentencia del 16 de junio de 2009, expediente 2009- 00305-00, sentencia del 9 de diciembre de 2009, expediente 2009-0732-00, sentencia del 20 de octubre de 2009, expediente 2009-00549-00(CA) y sentencia del 5 de marzo de 2012, expediente 2010-00369-00(CA). [15] Sentencia del 7 de febrero de 2000, radicación CA-033. [16] Sentencia del 3 de mayo de 1999, radicación CA-011.

Artículo 66 del cca. Pérdida de fuerza ejecutoria. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo, pero perderán su fuerza ejecutoria en los siguientes casos: (…) 2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho. [17] ibidem en la sentencia citada. [18] Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M. P. Guillermo Vargas Ayala. [19] Sentencia del 20 de octubre de 2009, expediente 11001-03-15-000-2009- 00549-00(CA), sentencia del 23 de noviembre de 2010, expediente núm. 2010- 00196, sentencia del 18 de enero de 2011, expediente 11001-03-15-000-2010- 00165-00(CA) y sentencia del 12 de abril de 2011, expediente 11001-03-15- 000-2010-00170-00(CA). [20] Sentencia del 7 de febrero de 2000, expediente CA-033, sentencia del 20 de octubre de 2009, expediente 2009-0549 y sentencia del 9 de diciembre de 2009, expediente 2009-00732. [21] Artículo 39, inciso 2, de la Ley 489 de 1998. [22] Artículo 3º del Decreto 0869 de 2016 «Por medio del cual se modifica la estructura del Ministerio de Relaciones Exteriores y se dictan otras disposiciones» [23] En la sentencia del 20 de octubre de 2009, expediente 11001-03-15-000- 2009-00549-00(CA) sobre los límites a los que deben someterse las autoridades administrativas en la expedición de las decisiones al amparo de los decretos legislativos, se indicó lo siguiente: «[e]n línea con cuanto se viene señalando, la Constitución Política de 1991, al regular los estados de excepción, dispuso una serie de controles tanto de orden político como de tipo jurídico, a los cuales deben someterse desde la decisión mediante la cual se produce la declaración del estado excepcional, pasando por los decretos legislativos que lo desarrollan y hasta las determinaciones adoptadas por otras autoridades con el fin de concretar, en cuanto ello resultare necesario, los cursos de acción trazados en los decretos con fuerza de ley proferidos al amparo de las facultades derivadas de la invocación del régimen extraordinario;» […].negrilla no original. [24] Sentencia del 15 de octubre de 2013, radicación 11001-03-15-000-2010- 00390-00(CA). [25] Sentencia del 24 de septiembre de 2002, expediente 2002-0697, sentencia del 23 de noviembre de 2010, expediente 11001-03-15-000-2010- 00196(CA) y sentencia del 24 de mayo de 2016, expediente 11001-03-15-000- 2015-02578-00(CA). [26] Sentencia del 20 de octubre de 2009, expediente 11001-03-15-000-2009- 00549-00(CA). [27] Ley 137 de 1994 Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia Artículo 2. objeto de la ley.

La presente Ley tiene por objeto regular las facultades atribuidas al Gobierno durante los Estados de Excepción. Estas facultades sólo podrán ser utilizadas cuando circunstancias extraordinarias hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado. La Ley también tiene por objeto establecer los controles al ejercicio de las facultades excepcionales del Gobierno así como las garantías para proteger los derechos humanos de conformidad con los tratados internacionales.

Artículo 9. uso de las facultades. Las facultades a que se refiere esta ley no pueden ser utilizadas siempre que se haya declarado el estado de excepción sino, únicamente, cuando se cumplan los principios de finalidad, necesidad, proporcionalidad, motivación de incompatibilidad, y se den las condiciones y requisitos a los cuales se refiere la presente ley.

Artículo 10. finalidad. Cada una de las medidas adoptadas en los decretos legislativos deberá estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos. Artículo 11. necesidad. Los decretos legislativos deberán expresar claramente las razones por las cada una de las medidas adoptas es necesaria para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente. [negrillas no originales]. [28]https://www.corteconstitucional.gov.co/comunicados/Comunicado%20No.%2032 %20del%205%20y%206%20de%20agosto%20de%202020.pdfn [29] Los apartes citados corresponden al Comunicado de Prensa No. 032 de la Corte Constitucional, del 5 y 6 de agosto de 2020. [30] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión No. 27, providencia del 28 de julio de 2020, radicación: 11001 03 15 000 2020 01245 00, M.P. Rocío Araújo Oñate. [31] Consejo de Estado, Sección Primero, sentencia del 21 de mayo de dos mil nueve 2009, radicación: 25000-23-27-000-2003-00119-01, M.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. [32] Corte Constitucional, Sentencia C-619/03, M.P. Clara Inés Vargas Hernández. [33] Cita propia del texto transcrito: Corte Constitucional, Sentencia C- 1007/02 MP.

Clara Inés Vargas Hernández. [34] Cita propia del texto transcrito: Radicación No 1551 de 2004. [35] Cita propia del texto transcrito: Sobre el mismo tema ver sentencia de mayo 5 de 2003 Radicación: 110010-03-27-000-2001-0243-01 12248. [36] Cita propia del texto transcrito: Radicación: 25000-23-27-000-2001- 00938-01 No 14311. Allí también se lee: "De estos antecedentes se deduce que si bien cuando se realizó la inscripción del documento y se canceló el impuesto, existía la obligación tributaria y estaba revestida de la presunción de legalidad, dados los efectos ex tunc de la sentencia que declaró la nulidad de la disposición que establecía el impuesto de registro para esta clase de actos, se desvirtuó la presunción de legalidad y el pago se convirtió en un pago de lo no debido que debe ser reintegrado siempre y cuando la situación no se haya consolidado, aspecto que analizará la Sala a continuación. La Ley 223 de 1995, en su artículo 235, dispone que los diversos aspectos que constituyen la administración del tributo a cargo de los departamentos, en los que se incluye el procedimiento de devolución y sus términos, se rigen por las disposiciones del Estatuto Tributario Nacional.

De acuerdo con los artículos 850 y 854 ibídem los contribuyentes tienen un plazo de dos años contados a partir de la declaración del tributo para solicitar la devolución del pago en exceso o pago de lo no debido. Por consiguiente mientras dicho término no esté vencido la situación no está consolidada y procede la solicitud de su reintegro.

Este término fue puesto en claro en la sentencia de marzo 19 de 1999, Radicación: 9203, en la cual se anuló el inciso 6º del artículo 15 del Decreto 650 de 1996." (Resalta la Sala). [37] Cita propia del texto transcrito: Al respecto, la Corte Constitucional mediante sentencia C-149 de 1993 al declarar la inconstitucionalidad de un tributo, consideró como enriquecimiento sin causa a favor del Estado el cobro ilegal del impuesto y ordenó directamente el reintegro de lo pagado por los contribuyentes.

"Por otra parte, teniendo en cuenta que al momento de proferir este fallo la mayor parte del tributo que se ha encontrado opuesto a la Constitución ya fue recaudada, con el objeto de realizar la justicia querida por el Constituyente volviendo las cosas al estado anterior al quebranto de los preceptos superiores y en busca de la prevalencia del derecho sustancial (artículo 228 C.N.), se ordenará al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la inmediata devolución de las sumas pagadas por los contribuyentes.

Este reintegro resulta apenas natural pues, de no ser así, siendo contrarios a la Carta los preceptos que autorizaban la colocación de los bonos, se tendría un enriquecimiento sin causa para el Estado y un perjuicio injustificado para los contribuyentes, quienes no están obligados a transferir recursos al erario sino en los casos y por los motivos que disponga la ley.

Desaparecida ésta, pierde fundamento el pago y, por ende, si se hubiere efectuado, debe ser restituido para realizar el principio de justicia y hacer operante y vigente el orden justo al que aspira la Constitución. Además, la aludida consecuencia se apoya en el principio de la buena fe". (Resalta la Sala). [38] La cita corresponde al Comunicado de Prensa No. 032 del 5 y 6 de agosto de 2020, de la Corte Constitucional. [39] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Catorce Especial de Decisión, providencia del 7 de junio de 2016, radicación 11001-03-15-000-2004-01662-00(S), M.P. Danilo Rojas Betancourth. [40] “Artículo 66. pérdida de fuerza ejecutoria.!DIhmp€ÂÃÐb ¹Ù2 3 8 m ? C D ). Ø ù.

UYy8ìÝÑÅÑ¹¹Å¹ì????ƒscsƒcsWscsWsWh6IÜh6IÜOJ[41]QJ[42]\?h6IÜh6IÜOJ[43]QJ[44]\ ?mHsHh6IÜh6IÜOJ[45]QJ[46]\?mH$sH$h6IÜOJ[47]QJ[48]\?mH$sH$h6IÜOJ[49]QJ[50]\?m HsHh6IÜh6IÜOJ[51]QJ[52]\?mHsHhXr5?OJ[53]QJ[54]\?]?hè 5?OJ[55]QJ[56]\?]?hÀNw5?OJ[57]QJ[58]\?]?h6 Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo, pero perderán su fuerza ejecutoria en los siguientes casos: 1.

Por suspensión provisional. 2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho. 3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la administración no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos. 4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto. 5. Cuando pierdan su vigencia.” [59] Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto junio 28 de 1996, C.P. Carlos Betancur Jaramillo;

Sección Segunda, Sentencias de 10 de noviembre de 2010 y 27 de octubre de 2011, C.P. Gustavo Gómez Aranguren.