ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA POR ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / EVENTOS DE PROCEDENCIA DEL ACTIO IN REM VERSO / PROCEDENCIA DEL ACTIO IN REM VERSO / EJECUCIÓN DE PRESTACIÓN SIN CONTRATO / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES La E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento reclama, a través de la acción de reparación directa, el pago de los servicios de salud prestados a los afiliados del I.S.S., entre la expedición del Decreto 1750 de 26 de junio de 2003 y la celebración del contrato interadministrativo (…).
(…) En estas condiciones, al reclamarse el pago de los servicios de salud prestados (…) sin que se lograra establecer la configuración de un acuerdo de voluntades entre las partes, la Sala descarta la procedencia de la acción de controversias contractuales y, por tanto, corresponde analizar el presente caso dentro del cauce de la acción de reparación directa y bajo la óptica del enriquecimiento sin justa causa (…).
ACCIÓN DE ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / ELEMENTOS DE LA ACCIÓN DE ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / ELEMENTOS DEL ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / REQUISITOS DE LA ACCIÓN DE ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / ACTIO IN REM VERSO / REQUISITOS DEL ACTIO IN REM VERSO / OBJETO DE LA ACTIO IN REM VERSO / NATURALEZA JURÍDICA DE LA ACTIO IN REM VERSO / CARACTERÍSTICAS DE LA ACTIO IN REM VERSO [S]e observa que el enriquecimiento sin causa es fuente de obligaciones cuando reúne los siguientes requisitos: (i) la existencia de un enriquecimiento, es decir, que el obligado haya obtenido una ventaja o beneficio patrimonial ─ventaja positiva─ o, que su patrimonio no haya sufrido detrimento alguno ─ventaja negativa─, (ii) el empobrecimiento correlativo, lo cual significa que la ventaja obtenida por el enriquecido se haya traducido consecuentemente en una mengua patrimonial para el empobrecido, (iii) la ausencia de causa jurídica, que justifique el empobrecimiento sufrido por el afectado como consecuencia del enriquecimiento del beneficiado, es decir, que sea injusto, iv) que el demandante, a fin de recuperar el bien carezca de cualquiera otra acción originada por un contrato, un cuasi-contrato, un delito, un cuasi-delito, o de las que brotan de los derechos absolutos y, v) la actio in rem verso no procede cuando con ella se pretende soslayar una disposición imperativa de la ley.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre los requisitos de la acción de enriquecimiento sin causa, consultar providencias de 31 de julio del 2014, Exp. 29892, C.P. Danilo Rojas Betancourth. ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / ACCIÓN DE ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / ACTIO IN REM VERSO / PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE SALUD / PRESTACIÓN DEL SERVICIO MÉDICO / EJECUCIÓN DE PRESTACIÓN SIN CONTRATO / OMISIÓN DEL PAGO DEL SERVICIO MÉDICO / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CONTEO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CONTABILIZACIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / FACTURA / PRESENTACIÓN DE LA CUENTA DE COBRO / CUENTA DE COBRO / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / CONFIGURACIÓN DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN En el caso bajo examen el cómputo del término de caducidad de la acción de reparación directa se hará a partir del momento de configuración del daño, consistente en el empobrecimiento patrimonial de la E.S.E Luis Carlos Galán Sarmiento, esto es, el último día del período objeto de reclamación (…), que es cuando se terminaron de suministrar los servicios de salud a los afiliados al I.S.S. y estos no fueron cancelados por la entidad demandada.
(…) Si bien a raíz de la solicitud de pago de la demandante, el I.S.S. emitió el concepto jurídico (…), mediante el cual expresó que la prestación de los servicios de salud se consideraba un hecho cumplido y que no podían ser objeto de pago por acuerdo de voluntades, el momento en que se exterioriza la intención de la demandada, consistente en no pagar el servicio prestado, no puede tomarse como punto de referencia, toda vez que ello responde a la acción de provocar un pronunciamiento de la Administración, con el objeto de revivir términos para poder acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa, por tanto, ante la existencia de un procedimiento para el cobro y la verificación de los servicios de salud prestados a favor de los afiliados del I.S.S., deviene irrelevante para efectos de contar el término de caducidad, la actuación posterior y el cruce de comunicaciones surtido entre las partes.
Siguiendo esa orientación, es dable concluir que (…) operó la caducidad de la acción en relación con los hechos constitutivos de enriquecimiento sin causa que se hubieren concretado (…), por tratarse del último período de prestación de los servicios de salud a favor de los afiliados del I.S.S. sin vínculo contractual alguno, los cuales no fueron cancelados por la entidad demandada.
En este caso no es posible tener como referencia el momento en el que se presentó la factura o la cuenta de cobro con la cual la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento pretendió recaudar la suma adeudada, por cuanto el cómputo de la caducidad no puede estar supeditado a su presentación en cualquier término, cuando existía para el efecto un procedimiento previamente establecido, ni tampoco cuando la Administración exteriorizó su intención de no pagar el servicio prestado, porque con ello se busca provocar un pronunciamiento con el objeto de revivir términos para poder acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa.
FUENTE FORMAL: RESOLUCIÓN 0764 DE 2002 - NUMERAL
4.1.3. NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a la oportunidad para reclamar perjuicios en aquellos eventos en que se alega un enriquecimiento sin causa por la prestación de servicios médicos sin el amparo de un contrato, consultar providencias de 8 de mayo de 2020, Exp. 62217, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico, sentencia del 14 de septiembre de 2016, exp. 45448, C.P.: Marta Nubia Velásquez Rico.
Acerca de la imposibilidad de tener como punto de partida para el conteo del término de caducidad de la acción de reparación directa por enriquecimiento sin causa, el momento de la presentación de facturas o cuentas de cobro, consultar providencia de 16 de marzo de 2015, Exp. 31429, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., veintidós (22) de mayo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-26-000-2005-01771-01(46476) Actor: E.S.E. LUIS CARLOS GALÁN SARMIENTO Demandado: INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES EN LIQUIDACIÓN Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA) Tema: ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA – Prestación del servicio de salud a favor de los afiliados al I.S.S / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA – el cómputo se hará a partir del momento de configuración del empobrecimiento patrimonial de la E.S.E Luis Carlos Galán Sarmiento, esto es, el último día del período objeto de reclamación, que es cuando se terminaron de suministrar los servicios de salud a los afiliados al I.S.S. y estos no fueron cancelados por la entidad demandada / CADUCIDAD – el cómputo de la caducidad no puede estar supeditado a la presentación en cualquier término de la factura o cuenta de cobro o a la solicitud de pago de los servicios dispensados, cuando existía un procedimiento previamente establecido para su cobro efectivo.
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida el 14 de septiembre de 2012, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, mediante la cual declaró probada la excepción de caducidad de la acción de reparación directa propuesta por la entidad demandada.
I. SÍNTESIS DEL CASO La E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento promovió acción de reparación directa por enriquecimiento sin justa causa, por el menoscabo económico que, a su juicio, le causó el Instituto de Seguros Sociales por no remunerarle los servicios de salud prestados a favor de los afiliados a la E.P.S. Seguro Social, desde el 26 de junio, hasta el 30 de julio de 2003.
La demanda fue presentada por fuera del término previsto en la ley para el efecto. II. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda En escrito presentado el 29 de julio de 2005 (fls. 17 a 22 c. 1), la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento, por conducto de apoderado judicial (fl. 1 c. 1), interpuso demanda en contra del Instituto de Seguros Sociales, para que, mediante la acción de reparación directa, se efectuaran las siguientes declaraciones y condenas: Primera: Que se declare que hubo la prestación de los servicios de salud desde el 26 de junio y hasta el 30 de julio de 2003 por parte de la Empresa Social del Estado Luis Carlos Galán Sarmiento al Instituto de Seguros Sociales en cabeza de los afiliados de la E.P.S Seguro Social, en desarrollo de lo dispuesto por el legislador extraordinario en el Decreto 1750 de 2003.
Segunda: Que se declare administrativa y extracontractualmente responsable al Instituto de Seguros Sociales del pago de los servicios de salud brindados por la Empresa Social del Estado Luis Carlos Galán Sarmiento, tasados con fundamento en el manual tarifas ISS 2001. Tercera: Que como consecuencia de las declaraciones anteriores, se condene a la demandada, Instituto de Seguros Sociales, a pagar en favor de la demandante los servicios de salud prestados a los afiliados al I.S.S., desde el 26 de junio de 2003 y hasta el 31 de julio de 2003 inclusive y tasados con fundamento en el manual tarifas ISS 2001, por la suma de $25.996.355.159, contenidos en las factura global No. 44 del 21 de abril de 2005 por la suma de $3.143’257.014 con su respectiva valorización por el período comprendido entre el 26 y el 30 de junio de 2003 inclusive, y la factura global No. 01 de 4 de noviembre de 2003 por la suma de $22.853.098.145, con su respectiva valorización por servicios prestados del 1º hasta el 31 de julio de 2003, presentada en la cuenta de cobro XXXXXXXXXXX.
Cuarta: Que como consecuencia de las declaraciones anteriores, se condene a pagar a la demandada y a favor de la demandante, por concepto de lucro cesante y de daño emergente de la manera que aparecerá especificada en el punto destinado a la "estimación de la cuantía" los perjuicios causados por la no retribución de los servicios de salud prestados.
En todo caso se deberán tener en cuenta los intereses legales y de mora y la correspondiente indexación desde la fecha en que se prestaron los servicios hasta cuando el pago se haga efectivo. Quinta: Que igualmente como consecuencia de las declaraciones anteriores, se condene a la demandada al pago de los perjuicios materiales causados a la demandante.
Sexta: Que en virtud de esta demanda se condene a la demandada a pagar las costas que genere el presente proceso y las agencias en derecho en la cuantía prevista por las tarifas del Colegio de Abogados de Bogotá. Séptima: Que en virtud de esta demanda se condene a la demandada a pagar los intereses bancarios vigentes desde la ejecutoria de la sentencia por los primeros seis (6) meses y en los doce (12) meses restantes el doble de los intereses bancarios a título de intereses moratorios, como lo dispone el artículo 177 del Código Contenciosos Administrativo.
Octava: Que el valor de las condenas aquí señaladas se actualice al ejecutoriarse la sentencia, con base en el índice de precios al consumidor (IPC), según certifique el Departamento Nacional de Estadísticas DANE, para compensar la pérdida del valor adquisitivo de la moneda (C.C.A. Artículo 178). Novena: Que a la sentencia favorable a las pretensiones de la demanda se le dé cumplimiento en los términos del artículo 176 del C. C.A. Como fundamentos fácticos de la demanda se narraron los siguientes: Mediante el Decreto 1750 del 26 de junio de 2003, el Gobierno Nacional escindió del Instituto de Seguros Sociales la Vicepresidencia de Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, las Clínicas y Centros de Atención Ambulatoria y creó siete empresas sociales del Estado, entre ellas, la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento, como entidad pública descentralizada del nivel nacional, cuyo objeto social era la prestación de los servicios de salud.
Antes de que fuera decretada la escisión, las clínicas y centros de atención ambulatoria de la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento prestaban directamente los servicios de salud a las personas afiliadas al Instituto de Seguro Sociales. Al entrar en vigencia el Decreto 1750 de 2003, continuó prestando los referidos servicios, sin suscribir contrato alguno, con el propósito de no vulnerar el derecho a la salud de los pacientes.
El 30 de julio de 2003, se celebró entre el Instituto de Seguros Sociales y la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento el contrato interadministrativo 0200 de 2003, para la prestación del servicio de salud a las personas afiliadas a la E.P.S. Seguro Social; sin embargo, este no cubrió los servicios prestados desde el 26 de junio hasta el 30 de julio de 2003, reclamados a través de la presente acción. El valor de los servicios prestados ascendió a la suma de $25.996’355.159, distribuidos así: i) $22.853’098.145, suma soportada en la factura global 001 de 4 de noviembre de 2003, para el período comprendido entre el 1º y el 31 de julio de 2003 y, 2) $3.143’257.014, suma soportada en la factura global 004 de 21 de abril de 2005, para el período comprendido entre el 26 y el 30 de junio de 2003.
Según la demanda, el Instituto de Seguros Sociales recibió la prestación de los servicios de salud desde el 26 de junio y hasta el 31 de julio de 2003, así como las facturas respectivas, sin que hubiera efectuado el pago respectivo, con el argumento de que estos se constituyeron en hechos cumplidos al no existir un contrato vigente entre las partes. 2.- El trámite en primera instancia La demanda fue admitida mediante providencia del 19 de agosto de 2005, que se notificó en debida forma a la entidad demandada y al Ministerio Público (fl. 25 c. 1).
El Instituto de Seguros Sociales contestó la demanda dentro de la respectiva oportunidad procesal y se opuso a sus pretensiones. Como razones de su defensa, manifestó que la demandante buscaba obtener el pago de unos servicios de salud cuya existencia no demostró, de conformidad con los métodos y procedimientos establecidos por las normas tanto de carácter nacional como internas del I.S.S., en las cuales se establecieron algunos mecanismos y plazos reglamentarios para el pago de los servicios entre las E.P.S. y los prestadores del servicio de salud.
Agregó que el Instituto de Seguros Sociales antes de reconocer el servicio prestado, debía observar el procedimiento formal de recepción de cuentas, en el cual se realizaba una evaluación preliminar de la facturación y se verificaba el usuario, el contenido, los soportes, la tarifa, las estadísticas y las disponibilidades presupuestales. Señaló que el contrato para la prestación del servicio de salud se suscribió e inició el 30 de julio de 2003 y, por tanto, no podía cobijar obligaciones que no se dieron durante su vigencia, aunado a que los servicios prestados por la E.S.E Luis Carlos Galán Sarmiento entre el 26 y el 30 de junio de 2003 fueron sufragados por el Instituto de Seguros Sociales, como se demostraba con la certificación expedida por el jefe del Departamento de Operaciones Bancarias del I.S.S. Adicionalmente, propuso las siguientes excepciones: - Falta de exigibilidad de la obligación por incumplimiento de condiciones para la procedencia del pago de las sumas reclamadas, porque estaba sujeto a la acreditación de los requisitos formales previstos para la presentación y trámite de las cuentas de cobro. - Ausencia de prueba, por cuanto no se demostraron los hechos en que se sustentaron las pretensiones de la demanda. - Buena fe, porque la negativa del pago de los servicios reclamados se fundamentó en consideraciones legales y reglamentarias, como la necesaria existencia de mecanismos de control y auditorías sobre el manejo de recursos públicos. - Cobro de lo no debido, puesto que no se debía valor alguno por el lapso comprendido entre el 26 y el 30 de junio de 2003, en razón a que el I.S.S. asumió anticipadamente el pago de esos servicios, toda vez que con base en el Decreto 1750 de 2003, debía depurar las obligaciones a través de las clínicas y centros ambulatorios que eran de su propiedad, con el fin de evitar, precisamente, que la E.S.E Luis Carlos Galán Sarmiento asumiera ese pasivo.
Caducidad, en vista de que los servicios fueron presuntamente prestados entre el 26 y el 30 de junio de 2003; por tanto, la reclamación judicial sobre los mismos debió efectuarse hasta el 30 de junio de 2005; sin embargo, la demanda se presentó el 25 de julio del mismo año, esto es, casi un mes después de que feneciera el término de caducidad de la acción. - Compensación de los saldos cancelados en el mes de junio de 2003, motivo por el cual no podía prosperar la pretensión de reconocimiento y pago de los servicios prestados durante ese lapso (fls. 41 a 53 c. 1).
El 8 de septiembre de 2006, el Tribunal de primera instancia abrió el proceso a pruebas (fl. 66 y reverso c. 1). El 30 de noviembre de 2006[1], se llevó a cabo conciliación parcial judicial entre la E.S.E Luis Carlos Galán Sarmiento y el Instituto de Seguros Sociales, en la cual se acordó que este pagaría a la demandante la suma de $20.447’527.868, soportada en la factura global 001 de 4 de noviembre de 2003, por el lapso comprendido entre el 1º y el 31 de julio de 2003, y continuó el trámite del proceso respecto del cobro de la factura global 044 de 21 de abril de 2005, por la suma de $3.143’257.014, por el período comprendido entre el 26 y el 30 de junio de 2003 (fls. 100 a 101 c. 2).
Ese acuerdo fue aprobado por el tribunal de primera instancia, mediante providencia de 14 de marzo de 2007 (fls. 125 a 127 c. 1). El 26 de abril de 2012, el a quo dio traslado a las partes y al Ministerio Público para que presentaran alegatos de conclusión y concepto, respectivamente (fl. 168 c. 1). En esta oportunidad, el Ministerio Público solicitó que se accediera a las pretensiones de la demanda, toda vez que el Instituto de Seguros Sociales no logró demostrar el pago efectivo de los servicios de salud prestados por la E.S.E Luis Carlos Galán Sarmiento entre el 26 y el 30 de junio de 2003.
Explicó que la entidad demandada no logró acreditar que estos servicios hubieran sido asumidos de manera anticipada, al haber, supuestamente, depurado las obligaciones contraídas con las clínicas y centros de atención ambulatoria que eran de su propiedad. Sostuvo, adicionalmente, que la excepción de caducidad propuesta por el Instituto de Seguros Sociales no estaba llamada a prosperar, toda vez que, a su juicio, “la prestación del servicio de salud se extendió hasta el mes de julio del año 2003, que la demanda fue presentada el 29 de julio de 2005 y que el término de caducidad de la acción de reparación directa, de conformidad con el numeral 8º del artículo 136 del C.C.A., es de dos años, por lo que se puede concluir que la demanda fue presentada en tiempo” (fls. 170 a 181 c. 1).
Las partes guardaron silencio en esta etapa procesal. 3. La sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 14 de septiembre de 2012, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, declaró probada la excepción de caducidad de la acción de reparación directa propuesta por la entidad demandada. El a quo sostuvo que con la factura global 044 de 21 de abril de 2005 se pretendía el pago de los servicios prestados a los afiliados del I.S.S., en unidades hospitalarias y centros de atención ambulatoria, desde el 26 y hasta el 30 de junio de 2003; por tanto, la caducidad se debía contar a partir del 1º de julio de 2003, teniendo como plazo máximo para la presentación de la demanda el 1º de julio de 2005 y, comoquiera que la demanda se presentó el 29 de julio del mismo año, se imponía concluir que se encontraba caducada.
Precisó que la caducidad no se contaría desde el 1º de agosto de 2003, toda vez que el lapso comprendido entre el 1º y el 30 de julio de 2003 había sido objeto de conciliación judicial (fls. 187 a 192 c. ppal). 4. El recurso de apelación De manera oportuna, la E.S.E Luis Carlos Galán Sarmiento manifestó su discrepancia con el fallo de primera instancia. Adujo que los servicios de salud prestados se demandaron como un todo y tuvieron ocurrencia entre el 26 de junio y el 31 de julio de 2003; por tanto, la caducidad debía empezar a contabilizarse a partir del 1º de agosto de 2003 y se extendería hasta el 29 de julio de 2005 y como la demanda se interpuso ese mismo día, dable era concluir que no había operado el fenómeno de la caducidad, como erróneamente lo consideró el a quo.
Sostuvo que la acción u omisión causante del daño no lo constituía la prestación del servicio de salud, sino el concepto jurídico DJN-UAA 7948 emitido el 31 de mayo de 2005 por el I.S.S., mediante el cual se expresó que la prestación de los servicios de salud se consideraba un hecho cumplido y, por tanto, no podían ser objeto de pago por acuerdo de voluntades, el cual fue comunicado a la E.S.E Luis Carlos Galán Sarmiento el 23 de junio de 2005.
Por consiguiente, el término de caducidad debía contabilizarse a partir del 24 de junio de ese año, por lo que vencía el 23 de junio de 2007 (fls. 194 a 196 c. ppal). 5. El trámite en segunda instancia El recurso fue concedido el 19 de febrero de 2013 y admitido el 12 de abril siguiente. Posteriormente, el 21 de junio del mismo año se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera su concepto (fls. 148; 202; 204 c. ppal).
La parte actora reiteró los argumentos del recurso de apelación referentes a que en el presente caso no se configuró la caducidad de la acción de reparación directa (fls. 235 a 240 c. ppal). En sus alegatos, el Instituto de Seguros Sociales señaló que para la fecha de ocurrencia de los hechos, entre el 26 y 30 de junio de 2003, el Instituto de Seguros Sociales ya se había escindido, razón por la cual no le asistía ningún tipo de responsabilidad.
Además, solicitó que se confirmara la decisión de primera instancia referente a la caducidad de la acción de reparación directa (fls. 229 a 234 c ppal). El Ministerio Público no emitió concepto alguno en esta oportunidad procesal (fl. 241 c. ppal). II. C O N S I D E R A C I O N E S 1.- Competencia La Sala es competente para conocer del asunto, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida el 14 de septiembre de 2012 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, en un proceso cuya cuantía fue estimada en la demanda en la suma de $25.996’355.159, cantidad superior al límite mínimo de 500 s.m.l.m.v., previsto en la ley vigente para la fecha de la presentación de la demanda[2] -29 de julio de 2005-, los cuales equivalían a la suma $190’750.000[3], para que un proceso tuviera doble instancia ante esta Corporación. 2.- Procedencia y ejercicio oportuno de la acción de reparación directa La E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento reclama, a través de la acción de reparación directa, el pago de los servicios de salud prestados a los afiliados del I.S.S., entre la expedición del Decreto 1750 de 26 de junio de 2003 y la celebración del contrato interadministrativo 200 de 30 de julio de 2003.
En el presente caso se tiene establecido que mediante el Decreto 1750 de 26 de junio de 2003, el Gobierno Nacional escindió del Instituto de Seguros Sociales la Vicepresidencia de Prestación de Servicios de Salud, todas las clínicas y todos los centros de atención ambulatoria y creó siete empresas sociales del Estado, entre ellas, la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento, la cual tenía por objeto la prestación de los servicios de salud, como servicio público a cargo del Estado o como parte del servicio público de la seguridad social.
El 30 de julio de 2003, se celebró el contrato interadministrativo de prestación de servicios de salud No. 200, entre la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento y el Instituto de Seguros Sociales, por cuyo objeto “El contratista se compromete para con el Instituto a prestar a sus afiliados los servicios integrales de salud ofrecidos en su propuesta de fecha julio 25 de 2003, la cual hace parte integral de este contrato, a través de las unidades hospitalarias y centros de atención ambulatoria” (fls. 56 a 64 c. 2).
La parte demandante solicita el pago de los servicios de salud prestados a los afiliados del I.S.S., entre la expedición del Decreto 1750 de 26 de junio de 2003 y la celebración del contrato interadministrativo No. 200 de 30 de julio de 2003. La Ley 100 de 1993, por la cual se crea el Sistema de Seguridad Social Integral, estableció en el artículo 195 numeral 6, que las Empresas Sociales del Estado se regirían en materia contractual por el derecho privado, sin perjuicio de que pudieran utilizar, discrecionalmente, las cláusulas exorbitantes previstas en el estatuto general de contratación de la administración pública.
Para resolver el presente conflicto se hace necesario determinar, en primer término, cuál es la acción procedente para formular esa reclamación, para lo cual se hace necesario verificar si entre las partes existió o no una relación contractual. La parte demandante afirma que dispensó el servicio a los afiliados del ISS, sin que mediara contrato entre las partes, mientras este se formalizaba, para no alterar la continuidad en la prestación de los servicios médicos.
Por su parte, la entidad pública demandada manifestó que no suscribió ningún contrato, porque los servicios objeto de reclamación fueron sufragados de forma anticipada por el Instituto de Seguros Sociales, toda vez que para que la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento empezara a funcionar como una persona jurídica autónoma, tenía que depurar todas las obligaciones contraídas hasta antes de la suscripción del contrato interadministrativo 200 de 30 de julio de 2003.
En estas condiciones, al reclamarse el pago de los servicios de salud prestados entre el 26 de junio y el 30 de julio de 2003, sin que se lograra establecer la configuración de un acuerdo de voluntades entre las partes, la Sala descarta la procedencia de la acción de controversias contractuales y, por tanto, corresponde analizar el presente caso dentro del cauce de la acción de reparación directa y bajo la óptica del enriquecimiento sin justa causa, el cual, según los lineamientos esbozados por la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia[4], opera con fundamento en las siguientes condiciones: 1) Que exista un enriquecimiento, es decir, que el obligado haya obtenido una ventaja patrimonial, la cual puede ser positiva o negativa.
Esto es, no sólo en el sentido de adición de algo sino también en el de evitar el menoscabo de un patrimonio. 2) Que haya un empobrecimiento correlativo, lo cual significa que la ventaja obtenida por el enriquecido haya costado algo al empobrecido, o sea que a expensas de este se haya efectuado el enriquecimiento. Es necesario aclarar que la ventaja del enriquecido puede derivar de la desventaja del empobrecido, o, a la inversa, la desventaja de éste derivar de la ventaja de aquél. Lo común es que el cambio de la situación patrimonial se opere mediante una prestación hecha por el empobrecido al enriquecido, pero el enriquecimiento es susceptible de verificarse también por intermedio de otro patrimonio.
El acontecimiento que produce el desplazamiento de un patrimonio a otro debe relacionar inmediatamente a los sujetos activo y pasivo de la pretensión de enriquecimiento, lo cual equivale a exigir que la circunstancia que origina la ganancia y la pérdida sea una y sea la misma. 3) Para que el empobrecimiento sufrido por el demandante, como consecuencia del enriquecimiento del demandado, sea injusto, se requiere que el desequilibrio entre los dos patrimonios se haya producido sin causa jurídica.
En el enriquecimiento torticero, causa y título son sinónimos, por cuyo motivo la ausencia de causa o falta de justificación en el enriquecimiento, se toma en el sentido de que la circunstancia que produjo el desplazamiento de un patrimonio a otro no haya sido generada por un contrato o un cuasi-contrato, un delito o un cuasi-delito, como tampoco por una disposición expresa de la ley. 4) Para que sea legitimada en la causa la acción de in rem verso, se requiere que el demandante, a fin de recuperar el bien carezca de cualquiera otra acción originada por un contrato, un cuasi-contrato, un delito, un cuasi-delito, o de las que brotan de los derechos absolutos.
Por lo tanto, carece igualmente de la acción de in rem verso el demandante que por su hecho o por su culpa perdió cualquiera de las otras vías de derecho. Él debe sufrir las consecuencias de su imprudencia o negligencia. 5) La acción de in rem verso no procede cuando con ella se pretende soslayar una disposición imperativa de la ley.
De conformidad con lo anterior, se observa que el enriquecimiento sin causa es fuente de obligaciones cuando reúne los siguientes requisitos: (i) la existencia de un enriquecimiento, es decir, que el obligado haya obtenido una ventaja o beneficio patrimonial ─ventaja positiva─ o, que su patrimonio no haya sufrido detrimento alguno ─ventaja negativa─, (ii) el empobrecimiento correlativo, lo cual significa que la ventaja obtenida por el enriquecido se haya traducido consecuentemente en una mengua patrimonial para el empobrecido, (iii) la ausencia de causa jurídica[5], que justifique el empobrecimiento sufrido por el afectado como consecuencia del enriquecimiento del beneficiado, es decir, que sea injusto, iv) que el demandante, a fin de recuperar el bien carezca de cualquiera otra acción originada por un contrato, un cuasi-contrato, un delito, un cuasi-delito, o de las que brotan de los derechos absolutos y, v) la actio in rem verso no procede cuando con ella se pretende soslayar una disposición imperativa de la ley.
Una vez precisada la procedencia de la acción de reparación directa en este asunto, ha de determinarse si la demanda objeto de estudio se presentó o no dentro de la oportunidad legal. Al tenor de lo previsto en el numeral 8 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 44 de la ley 446 de 1998, la acción de reparación directa debía instaurarse dentro de los dos años contados a partir del día siguiente al acaecimiento del hecho, de la omisión, de la operación administrativa o de la ocupación permanente o temporal de inmueble de propiedad ajena por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa.
El a quo consideró que había operado este fenómeno, porque se pretendía el pago de los servicios prestados a los afiliados del I.S.S. desde el 26 y hasta el 30 de junio de 2003 y, por tanto, la caducidad se contaría a partir del 1º de julio de 2003, teniendo como plazo máximo para la presentación de la demanda el 1º de julio de 2005 y, comoquiera que la demanda se presentó el 29 de julio del mismo año, se imponía concluir que se encontraba caducada.
Señaló que la caducidad no se contaría desde el 1º de agosto de 2003, toda vez que el lapso comprendido entre el 1º y el 30 de julio de 2003 había sido objeto de conciliación judicial. En estas condiciones, lo primero que se debe precisar es que mediante la factura global 001 de 4 de noviembre de 2003, se reclamó el pago del período comprendido entre el 1º y el 31 de julio de 2003, por valor de $22.853’098.145 (fl. 11 c. 2); sin embargo, sobre este monto la E.S.E Luis Carlos Galán Sarmiento y el I.S.S llegaron a un acuerdo conciliatorio dentro del trámite de primera instancia. Así las cosas, solo será objeto de análisis el período que no fue materia de la conciliación judicial, esto es, el comprendido entre el 26 y el 30 de junio de 2003, el cual fue reclamado mediante la factura global 44 de 21 de abril de 2005, por valor de $3.143’257.014, toda vez que la prestación del servicio no puede considerarse un todo, como se señaló en el recurso de apelación, puesto que se trata de prestaciones independientes que no pueden agruparse en una sola relación y, en tal virtud, el deber de pago que se reputa desatendido y que originó el alegado enriquecimiento sin causa se produjo de manera paulatina pero autónoma a medida que el servicio se fue dispensando[6].
En el caso bajo examen el cómputo del término de caducidad de la acción de reparación directa se hará a partir del momento de configuración del daño, consistente en el empobrecimiento patrimonial de la E.S.E Luis Carlos Galán Sarmiento, esto es, el último día del período objeto de reclamación -26 a 30 de junio de 2003-, que es cuando se terminaron de suministrar los servicios de salud a los afiliados al I.S.S. y estos no fueron cancelados por la entidad demandada.
Como la prestación de los servicios cuyo pago se reclama, los cuales estuvieron desprovistos de amparo contractual, tuvo lugar entre los días 26 y 30 de junio de 2003, ha de concluirse que la parte demandante tenía plazo para interponer la demanda hasta el 1º de julio de 2005 y, comoquiera que la presentó el 29 de julio siguiente (fl. 22 c. 1), se impone concluir que se ejerció por fuera del término establecido en el numeral 8 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo.
Ahora bien, cabe precisar que el I.S.S. tenía previsto un procedimiento para el pago de las facturas por el servicio de salud dispensado a sus afiliados; sin embargo, este no fue activado por la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento dentro del término previsto, lo que hace imposible que se analice el caso con fundamento en esa reglamentación para poder determinar una fecha distinta para el conteo de la caducidad.
En efecto, mediante Resolución 0764 de 2002, el Instituto de Seguros Sociales estableció el manual de facturación de servicios de salud. En el capítulo cuarto se fijó el procedimiento de revisión de la facturación y, específicamente, en el numeral 4.1.3. se determinó que el prestador del servicio tenía un plazo de 10 días para reclamar el pago de los servicios prestados el mes inmediatamente anterior, lo cual activaba el correspondiente procedimiento de verificación[7].
En el presente caso, los servicios de salud prestados por la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento a los afiliados del Instituto de Seguros Sociales fueron reclamados con la factura global 44 de 21 de abril de 2005, para el período comprendido entre el 26 y el 30 de junio de 2003, es decir, la parte demandante no cumplió con el plazo establecido para el cobro de los servicios prestados y radicó el cobro ante la entidad accionada un año, nueve meses y once días después. Sobre el particular esta Sección del Consejo de Estado ha considerado que “mal se haría en hacer pender el cómputo de la caducidad de un hecho exclusivamente voluntario de alguna de las partes, como es la presentación de la cuenta de cobro, ya que ello quebrantaría la seguridad jurídica que, precisamente, pretende brindar la institución de la caducidad de las acciones contencioso administrativas, que, por lo demás, es de consagración legal y de orden público estricto”[8].
Si bien a raíz de la solicitud de pago de la demandante, el I.S.S. emitió el concepto jurídico DJN-UAA 7948 de 31 de mayo de 2005, mediante el cual expresó que la prestación de los servicios de salud se consideraba un hecho cumplido y que no podían ser objeto de pago por acuerdo de voluntades, el momento en que se exterioriza la intención de la demandada, consistente en no pagar el servicio prestado, no puede tomarse como punto de referencia, toda vez que ello responde a la acción de provocar un pronunciamiento de la Administración, con el objeto de revivir términos para poder acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa, por tanto, ante la existencia de un procedimiento para el cobro y la verificación de los servicios de salud prestados a favor de los afiliados del I.S.S., deviene irrelevante para efectos de contar el término de caducidad, la actuación posterior y el cruce de comunicaciones surtido entre las partes.
Siguiendo esa orientación, es dable concluir que al haber sido presentada la demanda el 29 de julio de 2005 (fls. 17 a 22 c. 1), operó la caducidad de la acción en relación con los hechos constitutivos de enriquecimiento sin causa que se hubieren concretado entre el 26 y el 30 de junio de 2003, por tratarse del último período de prestación de los servicios de salud a favor de los afiliados del I.S.S. sin vínculo contractual alguno, los cuales no fueron cancelados por la entidad demandada.
En este caso no es posible tener como referencia el momento en el que se presentó la factura o la cuenta de cobro con la cual la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento pretendió recaudar la suma adeudada, por cuanto el cómputo de la caducidad no puede estar supeditado a su presentación en cualquier término, cuando existía para el efecto un procedimiento previamente establecido, ni tampoco cuando la Administración exteriorizó su intención de no pagar el servicio prestado, porque con ello se busca provocar un pronunciamiento con el objeto de revivir términos para poder acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa.
Finalmente, cabe anotar que si bien obra en el expediente la solicitud de conciliación extrajudicial radicada por la E.S.E Luis Carlos Galán Sarmiento el 26 de julio de 2004 (fls. 26 a 28 c. 2), lo cual permitiría entender que con ella se suspendió el término de caducidad de la acción de reparación directa, lo cierto es que la misma se circunscribió a los servicios prestados en el período comprendido entre el 1º y el 31 de julio de 2003, por valor de $22.853’098.145[9], monto sobre el cual se llegó a un acuerdo conciliatorio entre las partes, dentro del trámite de la presente acción, de ahí que no pueda tenerse como referencia para el período comprendido entre el 26 y el 30 de junio de 2003[10]. 3.
Condena en costas Toda vez que no se evidencia temeridad, ni mala fe de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas de conformidad con lo normado en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 14 de septiembre de 2012 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, una vez en firme esta providencia.
TERCERO: Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidad or.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO ----------------------- [1] El Tribunal de Cundinamarca tuvo en cuenta las siguientes consideraciones para aprobar el referido acuerdo conciliatorio: Capacidad para ser parte y conciliar: En el presente acuerdo conciliatorio figuran como sujetos procesales el Instituto de seguros Sociales y la Empresa social del Estado LUIS CARLOS GALÁN Sarmiento, representados por apoderados judiciales autorizados expresamente para tal efecto como consta en los poderes aportados.
Caducidad de la acción: La acción de reparación directa no ha caducado toda vez que los servicios de salud prestados a las personas afiliadas al Seguro social y por los cuales se concilia, se produjeron del 1 al 31 de julio de 2003, cuyo monto aparece relacionado en la "Factura Global No 001" del 4 de noviembre de 2003, la cual fue presentada por la actora a la entidad demandada el 11 de junio de 2004 (fls 9 a 11 y 95 c. 2) y la fecha de presentación de la demanda fue el 29 de julio de 2005 (fi. 22 c. 1).
Control de lesividad: (…) De las pruebas se extrae la efectiva prestación del servicio y así mismo que no se ha realizado el pago por parte del I.S.S a la Empresa Social del Estado Luis Carlos Galán Sarmiento, por lo anterior, no se observa detrimento patrimonial y en obediencia a ello, la Sala procederá a aprobar la conciliación efectuada y ordenará seguir con el trámite de la demanda respecto del cobro de la factura global No. 044 de 21 de abril de 2005, por la suma de $3.143.257.014, por la cual el I.S.S. no hizo ofrecimiento de conciliación. [2] Artículo 132, numeral 6 del C.C.A. - Ley 954 de 2005. [3] El salario mínimo legal mensual que rigió en el año 2005 era de $381.500. [4] Corte Suprema de Justicia, sentencias de de casación del 6 de septiembre de 1935, del 19 de noviembre de 1936. [5] A propósito de los requisitos del enriquecimiento sin causa como fuente de obligaciones, entre muchas otras, se remite a la sentencia del 31 de julio del 2014, rad. 29892, Sección Tercera, Subsección B, M.P. Danilo Rojas Betancourth. [6] En sentido similar ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, auto de 8 de mayo de 2020, exp.
No. 62217. C.P.: Marta Nubia Velásquez Rico, sentencia del 14 de septiembre de 2016, exp. 45448, C.P.: Marta Nubia Velásquez Rico. [7] Las facturas o formatos de valoración, correspondientes a los servicios prestados a los usuarios que culminaron su tratamiento intrahospitalario o ambulatorio dentro del mes, se deben presentar en los diez (10) primeros días calendario del mes siguiente.
El prestador interno o externo que no presente la facturación dentro de los términos antes establecidos, por fuerza mayor o caso fortuito justificados, deberá hacerlos por separado y en forma simultánea con la facturación del mes siguiente. [8] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 16 de marzo de 2015, exp. 31429, C.P.: Jaime Orlando Santofimio Gamboa. [9] Conciliación prejudicial.
HECHOS (…) Que al no existir contrato vigente entre las partes, los servicios prestados por la Empresa Social del Estado Luis Carlos Galán Sarmiento en el mes de julio de 2003, se constituyeron en hechos cumplidos. El valor de los servicios prestados durante el mes de julio 2003 ascendió a la suma de $22.853’098.145, a favor de la Empresa Social del Estado Luis Carlos Galán Sarmiento y a cargo del Instituto de Seguros Sociales.
(…) PRETENSIONES Que se fije fecha y hora para llevar a cabo una audiencia de conciliación prejudicial entre las partes ante señaladas, con el objeto de conciliar el pago de la suma de $22.853’098.145, a favor de la Empresa Social del Estado Luis Carlos Galán Sarmiento y a cargo del Instituto de Seguros Sociales (fls. 26 a 28 c. 2). [10] Cabe precisar que solo obra en el proceso el Acta No. 08 de 20 de enero de 2006, mediante la cual la Procuraduría Quinta Judicial ante el Tribunal Adminstrativo de Cundinamarca, ante la solicitud de la E.S.E Luis Carlos Galán, accede al aplazamiento de la audiencia de conciliación convocada por la parte demandante y fija nueva fecha (fl. 140 c. 3), sin que en todo caso, para la fecha de presentación de la demanda -29 de julio de 2005- resultara obligatorio el agotamiento de esa conciliación como requisito de procedibilidad para acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa, lo cual solo se exigió a partir de la Ley 1285 de 2009.
Por consiguiente, por no haberse conciliado extrajudicialmente el período comprendido entre el 26 y z { | 8H[\yŽ‘’åÑåÑ»ª‘ªªaCa;hžFh= @ˆýÿCJOJ[11]PJQJ[12]]?^J[13]aJmH el 30 de junio de 2003, no se configura una ineptitud sustantiva de la demanda. En este sentido ver. Consejo de Estado, Sección Tercera, auto de 3 de marzo de 2010, exp. No. 37635.
M.P. Myriam Guerrero de Escobar. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, auto de 9 de diciembre de 2010, exp. No. 39142. M.P. Ruth Stella Correa Palacio.