11001-03-25-000-2018-01249-00 — Consejo de Estado

ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN / REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO PENSIONAL REALIZADO AL AMPARO DE LA TESIS JURISPRUDENCIAL EXPUESTA EN LA SENTENCIA DE UNIFICACIÓN DE 4 DE AGOSTO DE 2010 – Improcedencia / PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA En el presente asunto se demostró que el demandante es beneficiario del régimen de transición, pues este aspecto no fue objeto de discusión. Su pensión fue liquidada con base en lo devengado en el último año de servicios con una tasa de reemplazo del 75%, según lo establecido en la Ley 33 de 1985, modificada por el artículo 1 de la Ley 62 de 1985 que consagra las disposiciones de las prestaciones sociales para el sector público al cual tenía derecho por tener más de 40 años de edad al momento en que la Ley 100 de 1993 entró en vigencia. Este criterio se acompasa con la tesis jurisprudencial del 4 de agosto de 2010, vigente para ese momento, según la cual el IBL hacía parte del régimen de transición y se debían incluir todos los factores salariales devengados.

Adicionalmente, el Tribunal Administrativo de Boyacá anunció las razones por las que se abstuvo de acoger el criterio adoptado por la Corte Constitucional en materia de IBL. Por lo anterior, es plausible concluir que no se configura la causal alegada. Esta posición permite salvaguardar instituciones superiores tales como la seguridad jurídica.

Así las cosas, no se demostró la vulneración de los artículos 1, 2, 6, 121, 123 inciso 2 y 124 de la Constitución Política, así como el Acto Legislativo 01 de 2005, la Ley 100 de 1993, Ley 33 de 1985 y el Decreto 1158 de 1994, citadas como desconocidas por la UGPP en el escrito contentivo del recurso extraordinario de revisión. La interpretación que la sentencia objeto del recurso impartió a tales contenidos normativos, se alineó con el criterio jurisprudencial vigente para la época en el Consejo de Estado.

FUENTE FORMAL: LEY 797 DE 2003 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 250 / LEY 33 DE 1985 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 36 ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN / CONDENA EN COSTAS – Improcedencia El artículo 188 del CPACA prevé que la sentencia dispondrá sobre la condena en costas «salvo en los procesos que se ventile un interés público», en esas condiciones, teniendo en cuenta que esta Corporación ha considerado que el ejercicio del mecanismo extraordinario de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, constituye una herramienta para afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar el detrimento del Tesoro Público y un mecanismo de defensa de los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación que rigen el servicio público esencial de seguridad social, además de una garantía del principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional; la Sala considera improcedente la condena en costas en el caso analizado, a lo que se agrega que no se probó su causación. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 188 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., doce (12) de noviembre de dos mil veinte (2020).

Radicación número: 11001-03-25-000-2018-01249-00(4219-18) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP Demandado: CARLOS HERNANDO PARRA TORRES. Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Temas: Causal de revisión artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Ingreso base de liquidación docente oficial cobijado por el régimen de transición de la Ley 100 de 1993.

SENTENCIA – Ley 1437 de 2011 O-508-2020 ASUNTO La Sala conoce del recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia de 23 de agosto de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 2, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor Carlos Hernando Parra Torres contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP.

ANTECEDENTES El señor Carlos Hernando Parra Torres, por intermedio de apoderado y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, demandó[1] la nulidad de los siguientes actos administrativos: - Resolución RDP 012511 del 30 de marzo de 2015, mediante la cual la subdirectora de Determinación de Derechos Pensionales de la UGPP negó la reliquidación de su pensión de vejez en cuantía de $1.171.419, con efectividad a partir del 23 de noviembre de 2002, en cuanto no fueron incluidos la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicios. - Resolución RDP 020734 del 25 de mayo de 2015 que confirmó la anterior al resolver el recurso de reposición. - Resolución RDP 028135 del 10 de julio de 2015, proferida por la directora de pensiones de la UGPP, que mantuvo la decisión al resolver el recurso de apelación. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene a la UGPP reliquidar su pensión de jubilación con el promedio de los factores salariales devengados durante el último año de servicio tales como: la prima de vacaciones y prima de navidad.

Igualmente, pidió que se ordene el pago de los reajustes pensionales legales, la actualización de las sumas reconocidas y el reconocimiento y pago de los intereses moratorios. Fundamentos fácticos[2] En síntesis, se presentaron los siguientes fundamentos fácticos relevantes: 1. El señor Carlos Hernando Parra Torres, quien nació el 23 de noviembre de 1947, laboró en la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia entre el 15 de de febrero de 1978 y el 31 de diciembre de 2009.

Adquirió el estatus jurídico de pensionado el 23 de noviembre de 2002. 2. Por Resoluciones 0023828 del 9 de diciembre de 2003 y 21719 del 14 de octubre de 2004, la Caja Nacional de Previsión Social le reconoció y ordenó el pago de la pensión de jubilación, con una cuantía de $945.237,75 efectiva a partir del 23 de noviembre de 2002. 3.

La UGPP mediante las Resolución RDP 012511 de 30 de marzo de 2015, le negó la solicitud de reliquidación. La decisión fue confirmada por las Resoluciones RDP 020734 de 25 de mayo y RDP 028135 de 10 de julio de la misma anualidad, que resolvieron los recursos de reposición y apelación formulados por el interesado Como disposiciones vulneradas, adujo que los actos acusados desconocían los artículos 1, 2, 29, 48, 53 y 58 de la Constitución Política; 36 de la Ley 100 de 1993; 81 de la Ley 812 de 2003, 115 de la Ley 115 de 1994, 6 de la Ley 60 de 1994, 15 de la Ley 91 de 1981; 45 del Decreto 1045 de 1978, 27 del Decreto 3135 de 1968 y 73 del Decreto 1848 de 1969.

En cuanto al concepto de violación, sostuvo que los actos acusados vulneraron las normas en que debieron fundarse. Explicó que la entidad demandada no incluyó en la liquidación de su prestación la totalidad de los factores salariales efectivamente recibidos durante el último año de servicios. Con esa decisión desconoció el régimen de los docentes nacionales vinculados por acto de nombramiento del Gobierno Nacional, previsto por los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, del cual es beneficiario.

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA[3] La UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda. Consideró que el hecho de que el demandante se encuentre en régimen de transición de la Ley 100 de 1993 implica que deben atenderse las normas anteriores en relación con la edad, el tiempo de servicio o semanas cotizadas y el monto de la prestación. Las demás condiciones se rigen por lo señalado en la mencionada ley.

Los factores salariales que se deben atender son los que relaciona, de manera taxativa, el Decreto 1158 de 1994. De conformidad con las sentencias C-258 de 2013 de la Corte Constitucional, solamente deben tenerse en cuenta los factores salariales sobre los cuales se realizaron aportes al sistema general de pensiones. Por esa razón, no se deben incluir ni la prima de vacaciones ni la de navidad.

Formuló las siguientes excepciones: - Inexistencia de la obligación o cobro de lo no debido: sostuvo que el reconocimiento y pago de la pensión demandante se liquidaron de conformidad con los mandatos legales y constitucionales. - Inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales: insistió en que sus actuaciones se ajustaron a los parámetros legales. - Prescripción de mesadas: en el evento en el que se acceda a las pretensiones solicitó que se declare la prescripción de mesadas. - Solicitud de reconocimiento oficioso de excepciones: pidió que se declararan probadas todas las excepciones que resultaran probadas.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA[4] El Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Duitama, en sentencia oral dictada en audiencia del 27 de julio de 2016, declaró la nulidad de los actos acusados. Como consecuencia de lo anterior, ordenó a la UGPP reliquidar la pensión del demandante con el 75% del promedio de lo devengado durante el último año de servicios.

El ad quem consideró que del material probatorio aportado al plenario es posible inferir que el señor Carlos Hernando Parra Torres está cobijado por el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. El régimen aplicable para liquidar la pensión de jubilación es el establecido en la Ley 33 de 1985, modificada por el artículo 1.° de la Ley 62 de 1985.

Dichas normas deben ser interpretadas de conformidad con el criterio expuesto por el Consejo de Estado en la sentencia del 4 de agosto de 2010, según el cual el ingreso base de liquidación también se regula por las normas anteriores a la Ley 100 de 1993 y está conformado por la totalidad de las sumas devengadas durante el último año de servicio.

Conforme lo anterior, observó que la demandada al momento de reconocer la pensión incluyó la asignación básica y horas catedra, pero excluyó las primas de vacaciones y de navidad, a pesar de que habían sido percibidas en el año anterior a la adquisición de su estatus pensional (23 de noviembre de 2001 al 23 de noviembre de 2002), según la certificación laboral allegada al proceso.

En consecuencia, dispuso la inclusión de dichos emolumentos. Adicionalmente, indicó que la UGPP solicitó la aplicación del precedente fijado por la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015. En la primera, se estudió el caso de servidores públicos de congresistas y magistrados de altas cortes, destinatarios del régimen previsto en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992.

En la segunda, definió que los razonamientos expuestos en la sentencia C-258 de 2013 aplicaban a todos los beneficiarios del régimen de transición. Sin embargo, acogió la tesis expuesta por el Consejo de Estado en la sentencia del 4 de agosto de 2010, en aras de garantizar la condición más favorable al trabajador. RECURSO DE APELACIÓN[5] Inconforme con la anterior decisión, la apoderada de la UGPP presentó recurso de apelación con el fin de que se revocara la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se negaran las pretensiones de la demanda.

En sustento de su desacuerdo, reiteró lo expuesto en la contestación de la demanda que se circunscribió a señalar que como el demandante está cobijado por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se le debe aplicar el régimen previsto en las Leyes 33 y 62 de 1985 en cuanto a edad, tiempo y monto de la prestación. En los demás aspectos debían atenderse las previsiones de la Ley 100 de 1993, especialmente, lo relacionado con su liquidación. Agregó que para el cálculo la pensión del solicitante debía atenderse únicamente los factores salariales contemplados en el Decreto 1158 de 1994.

De esta manera, las primas de navidad y de vacaciones no deben incluirse en el ingreso base de liquidación, dado que están excluidas de la relación taxativa de contiene el mencionado decreto y sobre ellas no se efectuaron aportes. Solicitó que se diera aplicación a las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 proferidas por la Corte Constitucional.

Afirmó que tenía que atenderse de manera preferente el precedente constitucional, aunque contiene un criterio distinto al adoptado por el Consejo de Estado en la sentencia del 4 de agosto de 2010. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA[6] El Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 2, profirió sentencia el 23 de agosto de 2017, en la que confirmó la decisión de primera instancia. Adicionó un numeral para ordenar los descuentos por los aportes no efectuados, durante los últimos cinco años de la vida laboral del pensionado.

Para el efecto, estimó que el régimen aplicable al demandante correspondía al anterior, esto es, al establecido por la Ley 812 de 2003, pues ingresó al servicio educativo estatal el 15 de febrero de 1978. En cuanto a los factores salariales para tener en cuenta en la liquidación pensional, precisó que le resulta aplicable lo dispuesto en la Ley 33 de 1985 modificada por el artículo 1.º de la Ley 62 de 1985.

La interpretación de la anterior norma debe efectuarse según el criterio de unificación expuesto en la sentencia del 4 de agosto de 2010, proferida por el Consejo de Estado, en la que se dispuso que la relación los factores salariales legalmente previsto no es taxativa, de ahí que deben conformar la base de liquidación pensional. En consecuencia, consideró que la pensión debía liquidarse con base en el 75% de lo devengado por el demandante durante el último año de adquisición del estatus pensional, con inclusión de la asignación básica y las primas de navidad y de vacaciones.

Seguidamente, se refirió al tema de los descuentos por los aportes que no se efectuaron, respecto de los emolumentos que se ordena incluir. Sobre el tema, precisó que se debía adicionar el fallo de primera instancia para ordenar la compensación de las cotizaciones al sistema de seguridad social en salud y pensiones, durante los últimos cinco años de su vida laboral, por prescripción extintiva, en el porcentaje que correspondía al entonces empleado mes a mes y trasladarlos a la entidad a cargo de la pensión debidamente indexados conforme al IPC.

Por otra parte, indicó que las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 no son aplicables al caso. Aquellas se refieren únicamente al régimen pensional previsto en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992. Sobre la sentencia SU-427 de 2016, resaltó que la situación allí descrita no guarda relación con el asunto objeto de estudio, en tanto no puede entenderse que aquí se presenta abuso del derecho en el reconocimiento de la pensión. Ese concepto supone aumento de la prestación por incremento de los ingresos salariales intempestivos y desproporcionados, situación que dista de la del señor Parra Torres.

EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN[7] La UGPP presentó la acción de revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro o de fondos de naturaliza pública, de que trata el artículo 20, literal b.) de la Ley 797 de 2003 que dispone: «b.) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».

Como pretensiones de la acción de revisión, solicitó lo siguiente: 1. «Revocar» la sentencia proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Duitama, del 27 de julio de 2016, confirmada por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 2, en providencia del 23 de agosto de 2017, dentro del trámite ordinario. 2.

Se declare que el señor Carlos Hernando Parra Torres no tiene un derecho adquirido frente a la liquidación de su mesada pensional, amparable por la legislación colombiana. 3. Se ordene la liquidación de la pensión del señor Carlos Hernando Parra Torres conforme a las reglas previstas por las sentencias C- 168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2015, SU-631 de 2017 y T-039 de 2018, y los autos 326 de 2014 y 229 de 2017.

Estas providencias indican que se debe calcular el ingreso base de liquidación, bajo los parámetros fijados en el inciso 3.º del artículo 36 o en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según el caso. Los factores computables son los que fueron base de cotización y están taxativamente enlistados por el Decreto 1158 de 1994 y demás disposiciones que expresamente consagren su incidencia pensional.

La tasa de reemplazo es del 75%, conforme a las condiciones del régimen de transición creado por el sistema general de pensiones. Como fundamento del recurso, expuso que la decisión adoptada en las sentencias objeto de revisión contrarían los artículos 1, 2, 6, 121, 123 inciso 2 y 124 de la Constitución Política, así como el Acto Legislativo 01 de 2005, la Ley 100 de 1993, Ley 33 de 1985 y el Decreto 1158 de 1994.

Las providencias cuestionadas se apartan del tenor literal de las normas aplicables, en relación con el ingreso base de liquidación que se debe tomar para el cálculo de la prestación y reviven normas expresamente derogadas de manera caprichosa. Este debe corresponder a lo previsto por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, de acuerdo con la interpretación que ha dado la Corte Constitucional.

De esta manera, estimó que los mencionados fallos vulneraron el debido proceso y otorgaron un derecho sin el cumplimiento de los requisitos legales, en detrimento de los recursos destinados a la financiación del sistema general de seguridad social en pensiones que la Nación debe administrar. De otra parte, expuso que el derecho reconocido en las providencias de primera y segunda instancia excede lo debido de acuerdo con la ley, al haberse accedido a una reliquidación pensional en contravía de lo dispuesto por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

En este sentido, explicó que como el señor Carlos Hernando Parra Torres está cobijado por el régimen de transición tiene derecho al reconocimiento de la pensión bajo las condiciones de edad, tiempo de servicios y monto previstas por la Ley 33 de 1985. Sin embargo, el ingreso base de liquidación no se sujeta a las reglas anteriores, sino que debe corresponder al salario promedio de 10 años o el tiempo que le hiciera falta para adquirir el derecho.

Acusó que tal error de interpretación de la norma y la inaplicación del precedente de la Corte Constitucional configuran un abuso palmario del derecho. CONTESTACIÓN DEL RECURSO[8] Dentro del término, el señor Carlos Hernando Parra Torres, mediante apoderado, contestó la demanda para solicitar que se denieguen las pretensiones. Como fundamentos de su oposición, expresó que para la fecha en que entró en vigor la Ley 100 de 1993 (1 de abril de 1994), tenía más de 40 años de edad y 16 años laborados al servicio de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia.

En consecuencia, al ser beneficiario del régimen de transición, el ingreso base de liquidación de su pensión debe definirse de acuerdo con las normas anteriores, es decir, las Leyes 33 y 62 de 1985. Agregó que la inclusión de la totalidad de los factores salariales obedeció a la aplicación de la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 del Consejo de Estado, por los falladores de primera y segunda instancia, en acatamiento de los artículos 10 y 270 de la Ley 1437 de 2011.

De igual manera, las autoridades judiciales justificaron las razones por las cuales no acogieron los criterios de las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y SU-427 de 2016. En relación con estas providencias, indicó que la entidad no pidió su aplicación en el transcurso del proceso ordinario. De otra parte, puso de presente que la UGPP sostuvo que se vulneró el debido proceso, sin embargo, no alegó la existencia de la causal prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Por lo tanto, no puede declararse probada una causal que no fue invocada en debida forma. En todo caso, aquella resulta improcedente puesto que es posible corroborar que a la UGPP se le respetaron todas las garantías procesales, pues tuvo la oportunidad de controvertir las pruebas y de interponer recursos. Ahora, en relación con la causal del literal b) invocada, advirtió que no se expuso con exactitud de qué manera se configura.

CONSIDERACIONES Competencia El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala en el inciso segundo del artículo 249 que de los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia.[9] Para el caso en concreto y dado el criterio de especialización laboral, la competencia para resolver el recurso formulado es de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en concordancia con el numeral 2.° del artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999, modificado por el artículo 1.° del Acuerdo N° 55 de 2003, derogado por el Acuerdo 80 de 2019.

Por su parte, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, precisa que «las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación».

De conformidad con lo expuesto, corresponde a esta Corporación conocer de los recursos extraordinarios de revisión que se interpongan contra las sentencias proferidas por los tribunales administrativos. Ahora, es necesario precisar que la UGPP formuló la demanda de revisión en contra de la sentencia de primera instancia, dictada por el Juzgado Primero Administrativo Oral de Duitama, el 27 de julio de 2016.

Sin embargo, en esta oportunidad corresponde aplicar la regla de competencia sobre el recurso extraordinario contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 2, del 23 de agosto de 2017, por ser de mayor jerarquía, es decir que se asumirá el conocimiento por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de estado, de acuerdo con el artículo 107 del CPACA, tal y como lo ha hecho en anteriores oportunidades[10].

Legitimación y oportunidad de la acción de revisión Antes de abordar el fondo del asunto, conviene señalar sobre la legitimación de la UGPP para promover la revisión de providencias judiciales que hayan ordenado reconocer pensiones, que la Corte Constitucional en la sentencia SU-427 de 2016 definió la siguiente regla: «(a) La UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal.» En igual sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado a través de sus Salas Especiales de Decisión[11], admitió expresamente que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social está habilitada para adelantar esta clase de procesos, criterio ratificado por esta Subsección[12].

Es de anotar que de conformidad con el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, la UGPP se creó, entre otros, para asumir el reconocimiento de derechos pensionales causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación, como en efecto sucedió con la Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E. La liquidación de esta entidad fue ordenada mediante el Decreto 2196 de 2009.

Precisamente, en relación con la continuidad de los procesos judiciales que estuvieren en curso al cerrarse el trámite liquidatorio, el artículo 22 de aquel decreto dispuso que estarían a cargo de la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social en cuanto correspondieran a las funciones asumidas por ese organismo.

En el sub lite, ello se traduce en que la UGPP adquirió la calidad de parte demandante a partir del 21 de junio de 2013, fecha en la que comenzó a regir la Resolución 4911 del día 11 del mismo mes y año, que declaró terminado el proceso de liquidación de Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E. De acuerdo con lo anterior, la UGPP se encuentra legitimada para la presentación de la acción de revisión y la radicó oportunamente.

En efecto, la sentencia del Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 2, del 23 de agosto de 2017, se notificó por estado del 24 de agosto de 2017[13], es decir que quedó ejecutoriada el 29 de agosto de esa misma anualidad, y la demanda fue radicada el 12 de junio de 2018[14], se concluye que aquella se encuentra en tiempo. Acción especial de revisión de sentencias sobre pensiones El artículo 20 de la Ley 797 del 29 de enero de 2003[15] introdujo en el ordenamiento colombiano la posibilidad de revisión de las providencias judiciales que hayan decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro Público o de fondos de naturaleza pública, en los siguientes términos: «ARTÍCULO

20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.»[16] Es de resaltar que, si bien la norma transcrita indica que la acción de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, que actualmente se encuentra regulado por los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo cierto es, que presenta aspectos que lo particularizan y que han sido advertidos tanto por la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, entre los cuales se tienen los siguientes: • Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación[17]. • Están legitimadas para su interposición el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación (art. 20 de la Ley 797 de 2003) y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones[18]. • Respecto de su alcance la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del Tesoro, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira[19]. • De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes a la liquidación de aquellas, cuando se reconocieron en un valor mayor al que corresponde, con vulneración del debido proceso o de la ley. • Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia[20].

Problema jurídico El problema jurídico que se debe resolver se resume en la siguiente pregunta: ¿Se configuran las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 al ordenar la liquidación de la pensión del señor Carlos Hernando Parra Torres, cobijado por el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, atendiendo el ingreso base de liquidación de la Ley 33 de 1985, esto es, en cuantía equivalente al 75% del promedio de lo devengado durante el último año de servicios, incluyendo, además de la asignación básica y las horas catedra, las primas de navidad y vacaciones y no el previsto por el inciso 3.° del artículo 36 o el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según sea el caso, con los factores señalados por el Decreto 1158 de 1994? Para resolver lo anterior se abordarán los siguientes aspectos: i) la causal de revisión contemplada en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003; ii) la causal de revisión contemplada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003; iii) el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas al amparo de la Ley 33 de 1985; iv) el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, y vi verificación de las causales de revisión invocada en el caso particular y concreto.

La causal de revisión contemplada en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 prevé que, además de las causales consagradas para el recurso extraordinario de revisión, también procede «Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso». Sobre el debido proceso es importante indicar que está consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política como un derecho de rango fundamental que está constituido por todas las garantías que se deben respectar en las actuaciones adelantadas bien sea en procesos judiciales o en trámites administrativos, y que están concebidas para proteger a las personas dentro de dichos trámites y se logre la aplicación correcta de la justicia[21].

Algunas de las garantías que hacen del debido proceso son[22]: «(i) El derecho a la jurisdicción, que a su vez conlleva los derechos al libre e igualitario acceso a los jueces y autoridades administrativas, a obtener decisiones motivadas, a impugnar las decisiones ante autoridades de jerarquía superior, y al cumplimiento de lo decidido en el fallo;

(ii) el derecho al juez natural, identificado como el funcionario con capacidad o aptitud legal para ejercer jurisdicción en determinado proceso o actuación, de acuerdo con la naturaleza de los hechos, la calidad de las personas y la división del trabajo establecida por la Constitución y la ley; (iii) El derecho a la defensa, entendido como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable.

De este derecho hacen parte, el derecho al tiempo y a los medios adecuados para la preparación de la defensa; los derechos a la asistencia de un abogado cuando sea necesario, a la igualdad ante la ley procesal, a la buena fe y a la lealtad de todas las demás personas que intervienen en el proceso; (iv) el derecho a un proceso público, desarrollado dentro de un tiempo razonable, lo cual exige que el proceso o la actuación no se vea sometido a dilaciones injustificadas o inexplicables;

(v) el derecho a la independencia del juez, que solo es efectivo cuando los servidores públicos a los cuales confía la Constitución la tarea de administrar justicia, ejercen funciones separadas de aquellas atribuidas al ejecutivo y al legislativo y (vi) el derecho a la independencia e imparcialidad del juez o funcionario, quienes siempre deberán decidir con fundamento en los hechos, conforme a los imperativos del orden jurídico, sin designios anticipados ni prevenciones, presiones o influencias ilícitas.» Adicionalmente, deben tenerse presente otros aspectos que han sido integradas por la Corte Constitucional a la esfera del debido proceso tratándose de providencias judiciales.

En efecto, la jurisprudencia constitucional ha construido toda una doctrina alrededor de las conocidas como causales especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, que, de encontrarse probadas, llevan a la conclusión de que se vulneró el derecho en comento. Se trata de un juicio de validez del fallo, cuando el juez incurre en graves falencias[23] que hacen la decisión incompatible con la Carta Política.

Entonces, es forzoso tener en cuenta tales conceptos cuando se estudia la vulneración de esta garantía en una sentencia. Por ello, son ineludibles al momento de evaluar la configuración de la causal prevista por el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, ellas son: «a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución.»[24] La causal de revisión contemplada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 La norma en comento consagra la procedencia del recurso extraordinario de revisión, «Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.» En relación con esta causal es importante anotar que en la exposición de motivos del proyecto que condujo a la expedición de la Ley 797 de 2003 se observa que ella obedeció a la necesidad «[…] de construir esquemas sociales solidarios, financieramente viables y sostenibles en el tiempo, y, equitativos para todos los ciudadanos […]»[25].

Así las cosas, entre los principales propósitos de esta norma, y en particular del artículo 20 ibidem, estaba el de reducir el déficit fiscal y hacer del pensional un sistema factible en términos económicos permitiendo la revisión, entre otras, de aquellas prestaciones periódicas cuya cuantía exceda lo debido de acuerdo con las normas vigentes.

En ese orden de ideas, las causales de procedencia de la acción de revisión deben interpretarse de conformidad con la teleología a la que responde dicho instrumento procesal. Bajo ese entendido, la Sala estima que el caso objeto de estudio se enmarca dentro de tales parámetros ya que lo que se ha de dilucidar es si la pensión de jubilación a que tiene derecho el señor Carlos Hernando Parra Torres debe liquidarse teniendo en cuenta el ingreso base de liquidación de conformidad con la Ley 33 de 1985, modificada por la Ley 62 del mismo año y no el previsto por el inciso 3.° del artículo 36 o el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según sea el caso, con los factores señalados por el Decreto 1158 de 1994.

En esa medida, definir si la mesada que se le paga mensualmente debe verse reducida en la misma proporción a efectos de contribuir a la sostenibilidad financiera del sistema general de seguridad social en pensiones. Para el propósito descrito se analizarán el i) el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas al amparo de la Ley 33 de 1985 y (ii) el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, posiciones jurisprudenciales de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, la (iii) configuración de las causales de revisión en el caso concreto.

El ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas al amparo de la Ley 33 de 1985 En relación con el reconocimiento y la liquidación de la mesada pensional la Ley 33 de 1985, en el artículo 1, previó lo siguiente: «ARTÍCULO 1º.- El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.» Por su parte, la Ley 6 del mismo año, en relación con los factores para tener en cuenta para efectos de determinar el ingreso base liquidación, definió: «Artículo 1°.

Todos los empleados oficiales de una entidad afiliada a cualquier Caja de Previsión, deben pagar los aportes que prevean las normas de dicha Caja, ya sea que su remuneración se impute presupuestalmente como funcionamiento o como inversión. Para los efectos previstos en el inciso anterior, la base de liquidación para los aportes proporcionales a la remuneración del empleado oficial, estará constituida por los siguientes factores, cuando se trate de empleados del orden nacional: asignación básica, gastos de representación; primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio.

En todo caso, las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes.» El régimen de transición de la Ley 100 de 1993 La Ley 100 de 1993 organizó el Sistema de Seguridad Social Integral como un conjunto de obligaciones del Estado y la sociedad, instituciones y recursos destinados a garantizar la cobertura de las prestaciones de carácter económico, de salud y servicios complementarios, y las demás que se incorporen normativamente en el futuro.

Su objeto es el de garantizar esos derechos irrenunciables de las personas, en condiciones que les permitan tener una calidad de vida acorde con la dignidad humana, a través de la protección de las contingencias que las puedan afectar (art. 1). En el artículo 36 de la norma en mención, concibió un régimen de transición que ha sido entendido como un beneficio en favor de las personas que cumplan con unos requisitos para la entrada en vigor de aquella, lo cual les permitiría regirse por las normas aplicables en el régimen anterior.

Así lo señaló: «ARTÍCULO

36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o mas años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.

Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. […]» De la norma transcrita, se extrae que quienes se encuentren en los supuestos de edad o tiempo de servicios allí previstos, tienen derecho a que se les apliquen las normas anteriores que venían rigiendo su situación pensional, en cuanto a edad, tiempo de servicios o semanas cotizadas y monto.

Sin embargo, en relación con este último aspecto, la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado no ha sido pacífica, pues se ha debatido si el ingreso base de liquidación hace parte del régimen de transición o no, como pasa a exponerse: - Criterio de la Corte Constitucional En la sentencia C-168 de 1995, la Corte analizó la constitucionalidad de los artículos 11 y 36 de la Ley 100 de 1993, frente a la diferenciación que hacía la norma original entre trabajadores del sector público y del sector privado, sin fijar ninguna regla frente a la inclusión o no del IBL en dicho régimen de transición. Más adelante, en la sentencia C-258 de 2013, al referirse al régimen de transición de los congresistas, fijó una regla según la cual el IBL no hacía parte de las normas de transición, así lo sostuvo: «En vista de que (i) no permitir la aplicación ultractiva de las reglas de IBL de los regímenes pensionales vigentes antes de la Ley 100 fue el propósito original del Legislador;

(ii) por medio del artículo 21 y del inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100, el Legislador buscó unificar las reglas de IBL en el régimen de prima media; (iii) ese propósito de unificación coincide con los objetivos perseguidos por el Acto Legislativo 01 de 2005, específicamente con los de crear reglas uniformes que eliminen privilegios injustificados y permitan diseñar mecanismos que aseguren la sostenibilidad del sistema -de ahí que la reforma mencione expresamente el artículo 36 de la Ley 100 - la Sala considera que en este caso el vacío que dejará la declaración de inexequibilidad de la expresión “durante el último año” debe ser llenado acudiendo a las reglas generales previstas en las dos disposiciones de la Ley 100 referidas.

En consecuencia, en la parte resolutiva de esta providencia, además de declarar inexequible la expresión “durante el último año” contenida en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, la exequibilidad del resto del precepto será condicionada a que se entienda que las reglas sobre IBL aplicables a todos los beneficiarios de ese régimen especial, son las contenidas en los artículos 21 y 36, inciso tercero, de la Ley 100 de 1993, según el caso.» Luego, en la sentencia SU-230 de 2015 definió claramente que la anterior interpretación no era exclusiva del régimen especial allí analizado y expuso: «Aunque la interpretación de las reglas del IBL establecidas en la Sentencia C-258 de 2013 se enmarcan en el análisis del régimen especial consagrado en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, con fundamento (i) en que dicho régimen vulneraba el derecho a la igualdad al conceder privilegios a una de las clases más favorecidas de la sociedad y (ii) en la medida en que el régimen especial de congresistas y magistrados contiene ventajas desproporcionadas frente a los demás regímenes especiales, ello no excluye la interpretación en abstracto que se realizó sobre el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en el sentido de establecer que el IBL no es un aspecto de la transición y, por tanto, son las reglas contenidas en este las que deben observarse para determinar el monto pensional con independencia del régimen especial al que se pertenezca».

(Negrilla por fuera de texto). A partir de dichas providencias, la Corte Constitucional ha emitido varias sentencias de unificación en las cuales ha mantenido su criterio, entre ellas, las sentencias SU-427 de 2016, SU-631 de 2017, SU-210 de 2017 y SU- 395 de 2017. En esta última providencia[26] la Corte conoció de varias acciones de tutela interpuestas contra sentencias que ordenaron la reliquidación de pensiones, con fundamento en los regímenes especiales previstos por los Decretos 546 de 1971[27] y 929 de 1976[28], y consideró que la regla general de liquidación pensional, en los términos de los artículos 21 o 36 de la Ley 100 de 1993, según corresponda, también cobija a quienes venían rigiéndose por normas especiales, según lo había analizado la sentencia C-258 de 2013, que precisó que la transición consiste en la aplicación ultractiva de los regímenes a los que se encontraba afiliado el peticionario, pero solo en lo relacionado con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo, pero excluyendo el ingreso base de liquidación. - Criterio del Consejo de Estado Por su parte, el Consejo de Estado, adoptó una tesis según la cual el IBL sí hacía parte del régimen de transición. En la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda el 4 de agosto de 2010[29] así se refirió al tema: «Régimen de transición. La Ley 100 de 1993 creó el sistema de seguridad social integral, con el objetivo de amparar a la población en las contingencias de vejez, invalidez y muerte, a través del reconocimiento de pensiones y otras prestaciones, para los afiliados y sus beneficiarios, encaminadas a proteger sus derechos fundamentales y a crear mecanismos de carácter económico que contrarrestaran las circunstancias de desamparo, pérdida de capacidad laboral o vulnerabilidad a las que se veían sometidos.

No obstante lo anterior, la referida ley en su artículo 36 preceptúa lo siguiente: “ARTÍCULO

36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.

Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. (…).” Se observa, entonces, que la Ley 100 de 1993 creó un régimen de transición, que ha sido entendido como un beneficio consagrado en favor de las personas que cumplan determinados requisitos, para que al entrar en vigencia la nueva ley, en lo que atañe a la edad, tiempo de servicio o número de semanas cotizadas y monto de la pensión, se sigan rigiendo por lo establecido en el régimen anterior al cual se encontraban afiliados.

Teniendo en cuenta las pruebas allegadas al expediente, se acreditó que al 1 de abril de 1994 el actor tenía más de 40 años de edad, por lo cual se encuentra dentro de las previsiones del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. En conclusión, la normatividad aplicable en este caso para efectos de determinar los requisitos de edad, tiempo de servicios y, especialmente, cuantía de la pensión de jubilación, son las Leyes 33 y 62 de 1985.

(…) En aras de garantizar los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral, la Sala, previos debates surtidos con apoyo en antecedentes históricos, normativos y jurisprudenciales, a través de la presente sentencia de unificación arriba a la conclusión que la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios.

Esta decisión encuentra consonancia con la sentencia de 9 de julio de 2009, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación». La anterior postura se mantuvo hasta que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, fijó reglas y subreglas jurisprudenciales. Esta providencia constituye un precedente vinculante y obligatorio en la resolución de casos fáctica y jurídicamente iguales, con efectos retrospectivos «[…] a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables».

La siguiente fue la regla jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición fijada en la referida sentencia de unificación: «El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.» Como fundamento para establecer dicha regla, la Sala expuso: «85.

A juicio de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado una lectura del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 permite concluir que en el régimen de transición el IBL que debe tenerse en cuenta para liquidar el monto pensional es el previsto en el inciso 3 de dicha norma. 86. (…) el régimen de transición prorrogó la vigencia de todos los regímenes pensionales anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, otorgando efectos ultractivos a algunos elementos constitutivos de dichos regímenes para aquellas personas que se encontraban afiliadas a los mismos y que estaban próximas a adquirir el derecho pensional.

Tales elementos son la edad, el tiempo de servicios y el monto de la pensión. 87. Para establecer el monto de la pensión, el legislador, en este caso de la Ley 100 de 1993, en desarrollo de su libertad de configuración, fijó un elemento, el IBL, que cumpliría con la finalidad no solo de unificar la base de la pensión para todos aquellos que estaban próximos a pensionarse, sino como manifestación de los principios de solidaridad, universalidad y sostenibilidad financiera para garantizar la viabilidad futura del Sistema General de Pensiones; máxime teniendo en cuenta que el periodo de transición abarcaría varias décadas. […] 91.

Para la Sala Plena de esta Corporación esa es la lectura que debe darse del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. El artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen de transición puedan adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.

La regla establecida por el legislador en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 excluyó la aplicación ultractiva del ingreso base de liquidación que consagraba el régimen general de pensiones anterior a dicha ley. El reconocimiento de la pensión en las condiciones previstas a cabalidad por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 constituye un verdadero beneficio para este grupo poblacional, porque frente a los mismos requisitos que están consagrados para el Sistema General de Pensiones, indudablemente, le son más favorables.» En cuanto a las subreglas: la primera, se refiere al periodo para liquidar las pensiones de los servidores públicos que adquieran el derecho conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), y se fijó en los siguientes términos: «- Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.» La segunda, determina «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.».

Esta subregla se justifica, así: «99. La interpretación de la norma que más se ajusta al artículo 48 constitucional es aquella según la cual en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional. 100.

De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones.» Con todo, la Sala Plena también sostuvo: «No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada.

Como uno de los efectos de esta decisión comprende los procesos administrativos en curso, la Sala solicita de manera imperiosa a las entidades administradoras de pensiones del Régimen de Prima Media con Prestación Definida que, al momento de efectuar el reconocimiento de la pensión, expliquen precisa, completa y detalladamente cada uno de los factores y/o valores numéricos tenidos en cuenta en la liquidación, de forma que sea comprensible al usuario y garantice un debido proceso administrativo».

Verificación de las causales de revisión invocadas Vulneración del debido proceso. Literal a.) del artículo 20 Ley 797 de 2003 El demandado alegó que no es viable analizar la configuración de esta causal, toda vez que no se invocó expresamente en la demanda extraordinaria de revisión. No obstante, se advierte que la UGPP, en su escrito, sí acusó su configuración al señalar «[…] en el presente caso se configuran las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003[…]».

Además, sustentó la vulneración al debido proceso en la interpretación errónea de los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, en la revivicencia de las normas relativas al IBL de la Ley 33 de 1985 que se encuentran derogadas y en la inaplicación del precedente de la Corte Constitucional. Por esta razón, se considera que no asiste razón a la parte demandada y sí es procedente el estudio de esta causal.

Ahora bien, los argumentos expuestos por la UGPP no están referidos a alguno de los aspectos sobre jurisdicción y competencia, los derechos de audiencia, de defensa y contradicción o a la valoración probatoria. Las acusaciones se relacionan con el desacuerdo en la interpretación y aplicación de las normas que hizo el ad quem para el cálculo de la prestación. En su criterio, ello condujo a que la cuantía de la pensión excediera lo debido de acuerdo con la ley.

Esta cuestión hace referencia a la causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Por lo tanto, para definir si se configura la hipótesis contemplada en el literal a), es necesario verificar la lo relativo a señalada en el literal b), la cual pasa a estudiarse. La cuantía del derecho reconocido y lo debido por ley.

Literal b.) del artículo 20 Ley 797 de 2003. Por medio de la Resolución 23828 del 9 de diciembre de 2013 la UGPP le reconoció al señor Carlos Hernando Parra Torres una pensión de jubilación, a partir del 23 de noviembre de 2002. La prestación se liquidó con 75% del promedio de lo percibido durante los últimos 8 años de servicios. El ingreso base de liquidación fue calculado únicamente sobre la asignación básica.

La prestación fue reliquidada por la Resolución 21719 del 14 de octubre de 2004, en el 75% del tiempo que le hacía falta para consolidar el estatus pensional, de acuerdo con lo previsto por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. En esta oportunidad, los factores que tuvo en cuenta fueron asignación básica y bonificación por servicios prestados, según lo ordenado por el Decreto 1158 de 1994[30].

El Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Duitama, en la sentencia del 24 de julio de 2016, le ordenó la UGPP reliquidar la pensión del señor Carlos Hernando Parra Torres en el 75% del promedio de lo devengado durante el último año de servicio, con inclusión de todos los factores devengados durante dicho lapso. Observó que el allí demandante estaba cobijado por el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

Por ende, el régimen aplicable para liquidar la prestación es el establecido en la Ley 33 de 1985, modificada por el artículo 1.° de la Ley 62 de 1985. Estimó que dichas normas deben ser interpretadas de conformidad con el criterio expuesto por el Consejo de Estado en la sentencia del 4 de agosto de 2010, antes referida. El Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 2, en la sentencia del 23 de agosto de 2017, objeto de la acción de revisión, confirmó lo resuelto por la providencia de primera instancia así: «RELIQUIDAR la pensión de jubilación del señor Carlos Hernando Parra Torres, incluyendo además de los factores salariales ya reconocidos, la doceava parte de la prima de vacaciones y la doceava parte de la prima de navidad, por él devengados en el año anterior a la adquisición del status pensional».

Para definir los factores salariales que debían incluirse en la base de liquidación pensional, también acudió a la tesis que el Consejo de Estado expuso en la sentencia del 4 de agosto de 2010[31], que consideraba viable el cómputo de todas las sumas recibidas durante el último año de servicios. Igualmente, la sentencia de segunda instancia puso de presente los siguientes razonamientos en relación con la jurisprudencia de la Corte Constitucional: - En cuanto a las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 expuso: «Para el caso debatido se dirá que la sentencia de constitucionalidad aplica únicamente al régimen pensional establecido en el artículo 17 de la ley 4 de 1992, sin extenderse a otros regímenes pensionales especiales o exceptuados, es decir, en concreto y para el caso allí debatido y no en abstracto y en relación a todos (erga omnes) respecto del IBL de las pensiones conforme se expuso en la sentencia de unificación». - De otra parte, sobre la sentencia SU-427 de 2016, indicó que, en ella la Corte Constitucional unificó los criterios en relación con la interpretación del IBL para los beneficiarios del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

Manifestó que la tesis adoptada por el Consejo de Estado resultaba inadmisible, cuando era evidente un abuso del derecho. Este se circunscribió a las situaciones que se presentaron cuando en el último año de servicio se dieron aumentos en los ingresos intempestivos y desproporcionados[32]. El Tribunal Administrativo de Boyacá consideró que lo anterior no ocurrió en este caso.

Por el contrario, el señor Carlos Hernando Parra Torres se desempeñó como profesor de la UPTC durante los últimos diez años de labor. Es de anotar que, para el momento en el que se produjo la decisión, la posición adoptada por el Consejo de Estado en relación con el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas en aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, era la contenida en la sentencia del 4 de agosto de 2010[33].

Según esa providencia la base de liquidación de la prestación también se rige por las normas anteriores al Sistema General de Seguridad Social. Ahora bien, en relación con la jurisprudencia de la Corte Constitucional que se cita como desconocida[34], se tiene lo siguiente: En lo atinente a la sentencia C-168 de 1995, anterior a la sentencia objeto de examen, se advierte que en ella se estudiaron los siguientes aspectos que no corresponden al centro del debate en este asunto: i) constitucionalidad de apartes del inciso 1 del artículo 11 e incisos 2 y 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993[35] ii) derecho a la igualdad y iii) derechos adquiridos.

Sobre el artículo 36 ejusdem, señaló que el legislador con estas disposiciones legales excede la protección de los derechos adquiridos, para salvaguardar las expectativas de quienes están próximos por edad, tiempo de servicios o número de semanas cotizadas a adquirir el derecho a la pensión de vejez, lo que corresponde a una plausible política social que, en lugar de violar la Constitución, se adecua al artículo 25 que ordena dar especial protección al trabajo.

Seguidamente, la providencia consideró que el aparte final del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 contiene una discriminación irrazonable e injustificada para efectos de la liquidación de la pensión de vejez entre los trabajadores del sector privado y los del sector público, pues mientras para los primeros se toma como base el promedio de lo devengado en los 2 últimos años de servicios, para los segundos, tal promedio se calcula solamente sobre lo devengado en el último año, desigualdad que contraría el artículo 13 de la Constitución. De acuerdo con lo anterior, es claro que la ratio decidendi y el problema jurídico que aquí se analizó no guardan identidad, por lo que no es posible sostener que aquel es un precedente que debió atenderse en este caso y que, por lo tanto, hay lugar a infirmar la sentencia cuestionada.

De otra parte, conviene aclarar que, si bien en la sentencia SU-258 de 2013 se fijó una regla según la cual todas las pensiones obtenidas con abuso del derecho o con fraude a la ley debían ser revisadas y reliquidadas, lo cierto es que se refirió específicamente a las pensiones de congresistas y altos dignatarios del Estado, al igual que la SU-210 de 2017, condición que no reúne el demandado.

En todo caso, en este particular, no existe prueba de que la pensión objeto de controversia haya sido obtenida con abuso del derecho o fraude a la ley, razón por la cual, estimó que de manera alguna resultaba aplicable al sub examine[36]. Lo mismo ocurre con las sentencias SU-427 de 2016 y SU-631 de 2017 y así lo dejó expuesto la providencia bajo estudio, según se mencionó anteriormente.

En consecuencia, el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 2, en el ejercicio de su independencia y autonomía judicial valoró las pruebas allegadas junto con la normativa aplicable y explicó las razones que lo llevaron a acoger la tesis de su superior jerárquico y Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo. En ese sentido, no puede admitirse que su decisión haya sido caprichosa, arbitraria o contraria a derecho, por el contrario, se encuentra razonablemente sustentada y fundamentada en el precedente vinculante.

En suma, en el presente asunto se demostró que el señor Carlos Hernando Parra Torres es beneficiario del régimen de transición, pues este aspecto no fue objeto de discusión. Su pensión fue liquidada con base en lo devengado en el último año de servicios con una tasa de reemplazo del 75%, según lo establecido en la Ley 33 de 1985, modificada por el artículo 1 de la Ley 62 de 1985 que consagra las disposiciones de las prestaciones sociales para el sector público al cual tenía derecho por tener más de 40 años de edad al momento en que la Ley 100 de 1993 entró en vigencia. Este criterio se acompasa con la tesis jurisprudencial del 4 de agosto de 2010, vigente para ese momento, según la cual el IBL hacía parte del régimen de transición y se debían incluir todos los factores salariales devengados.

De esta manera, no se configura la causal prevista por el literal b) de artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Como efecto de lo anterior, tampoco se configura la del literal a), lo cual lleva a que se declare infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto. En conclusión: No se configuran las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, al ordenar liquidar la pensión del señor Carlos Hernando Parra Torres atendiendo el ingreso base de liquidación de la Ley 33 de 1985, modificada por el artículo 1.º de la Ley 62 del mismo año, esto es, en cuantía equivalente al promedio de lo devengado durante el último año de servicios, incluyendo, además de la asignación básica y horas catedra, las primas de vacaciones y de navidad.

Decisión Con base en los argumentos expuestos, al no encontrar configuradas las causales de revisión previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, se declarará infundado el recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 23 de agosto de 2017 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 2, por medio de la cual se confirmó la orden de reliquidación de la pensión de jubilación del señor Carlos Hernando Parra Torres.

Condena en costas El artículo 188 del CPACA prevé que la sentencia dispondrá sobre la condena en costas «salvo en los procesos que se ventile un interés público», en esas condiciones, teniendo en cuenta que esta Corporación[38] ha considerado que el ejercicio del mecanismo extraordinario de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, constituye una herramienta para afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar el detrimento del Tesoro Público y un mecanismo de defensa de los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación que rigen el servicio público esencial de seguridad social, además de una garantía del principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional; la Sala considera improcedente la condena en costas en el caso analizado, a lo que se agrega que no se probó su causación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero: Declarar infundado el recurso extraordinario de revisión presentado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP contra Carlos Hernando Parra Torres, por las causales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el fin de que se revise la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 2, el 23 de agosto de 2017 dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 15238-33-39- 752-2015-00260-01.

Segundo: Sin condena en costas. Tercero: Reconocer personería a la abogada Lucía Arbeláez de Tobón, quien se identifica con la cédula de ciudadanía 32.412.769 de Medellín y la tarjeta profesional 10.254 del C.S. de la J., en los términos y para los efectos del poder conferido por la UGPP, el cual obra a folios 59 a 63 del expediente. Cuarto: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal, háganse las anotaciones pertinentes y archívese el expediente del recurso extraordinario de revisión. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmó electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1] Folios 1 a 25 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho. [2] Ff. 2 y 3. C. Original. [3] Ff. 98 a 106 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho. [4] Ff. 172 a 177. del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho. [5] Ff. 183 a 189 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho. [6] Ff. 225 a 233 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho. [7] La demanda fue radicada el 10 de agosto de 2018.

Ff. 242 a 250 C. ppal. [8] Ff. 273 a 277 C. ppal. [9] «Artículo 249. Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia.» [10] En este sentido consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión N.° 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicación: 110010315000201700744-00, demandante: UGPP. [11] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión N.° 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicación: 110010315000201700744-00, demandante: UGPP. [12] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 20 de noviembre de 2019, radicación: 11001-03-25-000-2012-00443-00(1818-12), demandante Caja Nacional de Previsión Social en Liquidación. [13] Ff. 233 vto.

C.ppal. [14] F. 94 del C. ppal. [15] «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales.» [16] Los apartes tachados fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C-835 de 2003. [17] Sobre el punto se puede consultar la sentencia C-835 de 2003 de la Corte Constitucional. [18] Consultar la sentencia SU-427 de 2016 de la Corte Constitucional. [19] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión N.° 4, sentencia del 1.° de agosto de 2017, radicación: 110010315000201602022 00 (REV) [20] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión N.° 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicación: 110010315000201700744 00, demandante: UGPP. [21] Ver: sentencia T-115 de 2018, T-010 de 2017. [22] Sentencia C-341 de 2014 [23] Sobre este aspecto se puede consultar las sentencias T-553 de 2012, T- 902 de 2014, T-327 de 2015. [24] Ver entre muchas otras, Corte Constitucional, sentencia SU-116 de 2018. [25] http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=7222. [26] Reiterado en la sentencia SU-023 de 2018. [27] «Por el cual se establece el régimen de seguridad y protección social de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional, del Ministerio Público y de sus familiares» [28] «Por el cual se establece el régimen de prestaciones sociales de los funcionarios y empleados de la Contraloría General de la República y sus familiares.» [29] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, radicación: 25000-23-25-000-2006-07509-01. [30] Así lo indicó la Resolución 020734 del 25 de mayo de 2015 (f. 23 expediente de nulidad y restablecimiento del derecho). [31] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, radicación: 250002325000200607509 01. [32] La sentencia citó el siguiente aparte de la sentencia SU-427 de 2016: «[…] Es pertinente resaltar que para que se produzca este abuso del derecho, el aumento debe ser claramente desproporcionado y debe ser evidente que no corresponder a su historia laboral.» [33] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, radicación: 25000-23-25-000-2006-07509-01. [34] Sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2015, SU-631 de 2017 y T-039 de 2018, y los autos 326 de 2014 y 229 de 2017. [35] Para lo cual declaró exequible los apartes del inciso 1 del artículo 11 y los incisos 2 y 3 del artículo 36 de la ley 100 de 1993, salvo el aparte final de este último que dice: «Sin embargo, cuando el tiempo que les hiciere falta fuere igual o inferior a dos (2) años a la entrada en vigencia de la presente ley, el ingreso base para liquidar la pensión será el promedio de lo devengado en los dos (2) últimos años, para los trabajadores del sector privado y de un (1) año para los servidores públicos.». [36] En este sentido ver: Consejo de Estado, Sala Seis Especial de Decisión, sentencia del 5 de febrero de 2019, radicación: 11001-03-15-000- 2018-01943-00(REV), demandante: UGPP. [37] Sobre el respeto por las situaciones definidas con arreglo a los criterios jurisprudenciales vigentes para la época en la que fueron dictadas las sentencias, entre otras providencias, se pueden ver: Consejo de Estado, Sala Seis Especial de Decisión, sentencia del 5 de febrero de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2018-01943-00(REV), demandante: UGPP;

Sala Diecisiete Especial de Decisión, sentencia del 6 de agosto de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2018-02097-00(REV), demandante: Cajanal EICE en Liquidación; Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de noviembre de 2019, radicación: 11001-03-25-000-2016-00681-00(2861-2016), demandante: UGPP. [38] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Salas Especiales de Decisión, sentencias de 1 de agosto de 2017, expediente 11001- 03-15-000-2016-02022-00(REV), de 16 de octubre de 2008, expediente 11001-03- 15-000-2014-01658-00(REV) y de 5 de febrero de 2019, expediente 11001-03-15- 000-2018-01884-00(REV).