25000-23-42-000-2017-03375-01 — Consejo de Estado

RECONOCIMIENTO PENSIÓN GRACIA – Requisitos / TIEMPO DE SERVICIOS EN LA SECRETARÍA DE INTEGRACIÓN SOCIAL – No son computables para el reconocimiento de la pensión gracia / RECONOCIMIENTO PENSIÓN GRACIA – Improcedencia / CARGA DE LA PRUEBA Para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta.

(…). Comoquiera que los objetivos de la secretaría distrital de integración social no son sustancialmente equiparables a los de la secretaría de educación de Bogotá, específicamente en lo que dice relación con la ejecución de programas educativos, era imperioso que el interesado demostrara que su situación encuadra en la normativa invocada y ante su ausencia no resulta procedente que se reconozca la prestación reclamada.

Ahora bien, esta Corporación advierte que el demandante ocupó cargos como instructor, director, profesor y profesional cuya denominación tampoco permite comprobar que sea de aquellos a quienes el legislador pretendió beneficiar con el reconocimiento de pensión gracia porque, por un lado, podrían tener asignadas funciones administrativas, y por el otro, ser de los niveles de educación técnico, tecnológico o superior.

NOTA DE RELATORÍA: En lo que tiene que ver con los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia de jubilación, ver: C. de E., Sala Plena de lo contencioso administrativo, sentencia de 26 de agosto de 1997, radicación: S-699, C.P.: Nicolás Pájaro Peñaranda. FUENTE FORMAL: LEY 114 DE 1913 / LEY 39 DE 1903 / LEY 116 DE 1928 / LEY 37 DE 1933 / LEY 43 DE 1975 / LEY 91 DE 1989 – ARTÍCULO 15 / DECRETO 2277 DE 1979 – ARTÍCULO 2 CONDENA EN COSTAS – Criterio subjetivo / CONDENA EN COSTAS – Improcedencia por falta de prueba de la mala fe Esta Sala considera que la referida normativa, artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, actuación que, se reitera, no desplegó el a quo, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandante, no se impondrá condena en costas.

Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, que negó las súplicas de la demanda, toda vez que no se desvirtuó la presunción de legalidad del acto acusado, y revocará la condena en costas, que incluye las agencias en derecho, impuesta a la parte demandante.

NOTA DE RELATORÍA: En relación con la condena en costas en los procesos tramitados por la Ley 1437 de 2011, ver: C. de E., Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 1 de diciembre de 2016, radicación: 1908-14, C.P.: Carmelo Perdomo Cuéter. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 188 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., dieciocho (18) de septiembre de dos mil veinte (2020).

Radicación número: 25000-23-42-000-2017-03375-01(0728-19) Actor: JOSÉ PEDRO LUCAS GAMBA ORJUELA Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) |Medio de control|:|Nulidad y restablecimiento del derecho | |Expediente |:|25000-23-42-000-2017-03375-01 (728-2019) | |Demandante |:|José Pedro Lucas Gamba Orjuela | |Demandada |:|Unidad Administrativa Especial de Gestión | | | |Pensional y Contribuciones Parafiscales de la | | | |Protección Social (UGPP) | |Tema |:|Reconocimiento de pensión gracia | Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el accionante contra la sentencia proferida el 14 de junio de 2018 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección D de la sección segunda), mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.

ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 24 a 33). El señor José Pedro Lucas Gamba Orjuela, a través de apoderada, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.

Se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 12678 de 28 de marzo y 24035 de 7 de junio, ambas de 2017, por medio de las cuales se negó al demandante el reconocimiento de la pensión gracia. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la UGPP (i) reconocer y pagar la pensión gracia; (ii) sufragar los intereses moratorios conforme al artículo 141 de la Ley 100 de 1993; y (iii) indexar las sumas resultantes; por último, se condene en costas procesales. 1.3 Fundamentos fácticos.

Relata el actor que «[…] nació el […] 21 de agosto de 1954 y prestó sus servicios como docente nacionalizado y territorial al servicio del Estado desde el año 1974 hasta 1994 […]». Agrega que solicitó de la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión gracia, negada con Resolución RDP 12678 de 28 de marzo de 2017, contra la cual interpuso recurso de apelación, desatado de manera desfavorable con Resolución RDP 24035 de 7 de junio siguiente, porque, según la entidad, «[…] los tiempos de servicio prestados en la Secretaría Distrital de Integración Social, deben desestimarse, toda vez que no [tienen] carácter Departamental, Distrital, Municipal o Nacionalizado […]», por lo tanto, no demostró un vínculo válido con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.

Cita como normas violadas por los actos administrativos demandados los artículos 2, 13, 25, 53 y 58 de la Constitución Política; y las Leyes 114 de 2013, 116 de 1928, 37 de 1933, 43 de 1975, 91 de 1989, 60 de 1993 y 715 de 2011; y los Códigos Civil y Sustantivo de Trabajo. Dice que «[…] se vinculó como docente al Magisterio Oficial y laboró por espacio de más de 20 años [, por lo que] es incuestionable que la pensión gracia debe reconocerse a partir del momento en que reunió los requisitos señalados en la […]» normativa aplicable.

Además, solicita se aplique la sentencia de unificación del Consejo de Estado de 22 de enero de 2015, respecto del tema de horas cátedra y tiempos interinos. 1.5 Contestación de la demanda (ff. 52 a 56). La entidad demandada, a través de apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones y se refirió a cada uno de los hechos, en el sentido de que algunos son ciertos y los demás no comportan situaciones fácticas.

De igual modo, propuso las excepciones denominadas inexistencia de la obligación, cobro de lo no debido, buena fe y prescripción. Asevera que «[…] el demandante no acredita los requisitos previstos en el artículo 4° de la Ley 114 de 1913, […] [comoquiera que] antes del 31 de diciembre de 1980 no se encontraba vinculado a la docencia oficial, pues [con el] certificado expedido por la Secretaría de Desarrollo Humano de Integración Social no se logra establecer las funciones propias de los cargos para los que fue nombrado en los años 1974, 1978 y 1979 […]». 1.6 Providencia apelada (ff. 99 a 110).

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección D de la sección segunda), por medio de sentencia de 14 de junio de 2018, negó las súplicas de la demanda (con condena en costas), al considerar que «[…] en el plenario no figura prueba alguna que acredite que [el actor] ejerció la [profesión docente] en el Departamento Administrativo de Bienestar Social (hoy Secretaría de Integración Social de Bogotá), antes del 31 de diciembre de 1980, sino que, por el contrario, según certificación laboral visible a folios 19 y reverso, se tiene que para esa fecha no existía un manual de funciones […]», por consiguiente, desestimó el período laborado por él en dicho ente estatal. 1.7 Recurso de apelación (ff. 116 a 119).

Inconforme con la anterior decisión, el accionante, por conducto de apoderada, interpuso recurso de apelación habida cuenta de que «[…] las funciones [que desempeñó] durante su vinculación con la secretaria [sic] de integración social fueron en la docencia, […] entidad oficial dependiente del Distrito Capital, que para cumplir su misión de asistencia y protección social vincula, dentro de otros profesionales, docentes para que desarrollen esta actividad específica, así entonces […]» el referido organismo pertenece a las instituciones del sistema educativo nacional.

Asimismo, solicitó tener en cuenta la jurisprudencia del Consejo de Estado, con la cual «[…] se accede al reconocimiento de pensión gracia de docentes, que […] laboraron en el Departamento Administrativo de Bienestar Social […]». II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto fue concedido mediante proveído de 26 de septiembre de 2018 (f. 121) y admitido por esta Corporación a través de auto de 30 de octubre de 2019 (f. 126), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 247 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, con auto de 3 de julio de 2020 (f. 134), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, de conformidad con lo establecido en el artículo 247 del CPACA, oportunidad aprovechada por las primeras[1]. 2.1.1 Parte demandante.

El actor insiste en los argumentos planteados en su recurso de apelación y agrega que «[…] cumple a cabalidad todos y cada uno de los requisitos exigidos por la normatividad que regula la pensión gracia, para ser beneficiari[o] de esta dádiva, por lo anterior solicit[ó] se revoque la sentencia de primera instancia y en su lugar se orden[e] a la UGPP […]» reconocer tal prestación. 2.1.2 Entidad accionada.

La UGPP, por intermedio de apoderada, afirma que debe confirmarse la sentencia de primera instancia, comoquiera que «[…] el demandante no cumple con la totalidad de los requisitos sustanciales para acceder a la pensión gracia, por ausencia del tiempo servido en calidad de docente Municipal, Departamental, Distrital o Nacionalizado […]». III.

CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde determinar si al demandante le asiste razón jurídica para reclamar de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) el reconocimiento de la pensión gracia en cumplimiento de los requisitos exigidos por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan; o por el contrario, carece de fundamento, pues su nombramiento fue posterior al 31 de diciembre de 1980, dado que el que tuvo con anterioridad no es dable tenerlo en cuenta por haber sido en la secretaría distrital de integración social de Bogotá, sin desempeñar funciones de educación primaria o secundaria oficial. 3.3 Marco jurídico.

En punto a la resolución del problema jurídico de fondo planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.

Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1.º de la Ley 114 de 1913[2] consagró por primera vez la pensión gracia, así: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.

El numeral 3 del artículo 4.º de la aludida Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903[3], la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 1928[4] amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.

Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual[5].

La Ley 37 de 1933[6] tampoco introdujo modificaciones a las condiciones establecidas en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los maestros que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1.º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.

Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.

Posteriormente, a raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975[7], los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.

Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2.º), respecto de las pensiones estableció: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.

Las normas transcritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la Sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.

En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: […] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.

La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley[8].

En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b), de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1. De la propia evolución histórico- legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.

Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.

La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.

La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación[9] (se subraya y resalta).

De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta. 3.4 Caso concreto.

A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) De acuerdo con registro civil de nacimiento (CD f. 68) y cédula de ciudadanía (f. 2), el demandante nació el 21 de agosto de 1954, por lo que cumplió 50 años de edad el 21 de agosto de 2004. b) Conforme a la certificación laboral expedida por la secretaría distrital de integración social de Bogotá el 8 de septiembre de 2016 (f. 15), el accionante prestó sus servicios desde el 30 de julio de 1974 hasta el 6 de abril de 1983, en calidad de profesional en ciencias sociales III - II. c) Constancia emanada de la oficina de talento humano de la secretaría distrital de integración social de Bogotá de 21 de junio de 2016 (f. 19), que da cuenta de que el actor laboró en el entonces Departamento Administrativo de Bienestar Social, en los siguientes cargos y períodos: i) Instructor interno del centro de recepción del 30 de julio de 1974 al 10 de enero de 1978. ii) Profesor III desde el 11 de enero de 1978 hasta el 27 de agosto de 1979. iii) Director del Centro Juvenil Calarcá entre el 28 de agosto de 1979 y el 1 de abril de 1982. iv) Profesional en ciencias sociales III del 2 de abril al 6 de abril de 1983.

De igual manera, informa que no hay registro de las funciones que aquel ejerció en los respectivos empleos, dado que los respectivos manuales fueron adoptados a partir de 1985. d) Según formato único para la expedición de certificado de historia laboral de 23 de agosto de 2016[10] del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (ff. 22 a 23), el demandante, en su condición de educador nacionalizado, fue nombrado en propiedad desde el 18 de mayo de 1983. i) Certificado de salarios de 13 de febrero de 2017 de la secretaría de educación de Bogotá (f. 21), en el cual figura que el accionante devengó, entre 2003 y 2004, sueldo, sobresueldo, y primas de alimentación, vacaciones y navidad. j) Con Resolución RDP 12678 de 28 de marzo de 2017 (ff. 5 a 8), la UGPP le negó al actor la petición presentada el 24 de noviembre de 2016 (ff. 3 a 4), encaminada a obtener el reconocimiento de la pensión gracia, contra la cual interpuso recurso de apelación (ff. 10 a 11), desatado de manera desfavorable mediante Resolución RDP 24035 de 7 de junio de 2017 (ff. 12 a 14). k) De conformidad con antecedentes disciplinarios de 23 de noviembre de 2016 (CD f. 68), el demandante no cuenta con registro de sanciones e inhabilidades de esa naturaleza.

De las pruebas anteriormente relacionadas, se desprende que el accionante nació el 21 de agosto de 1954 y laboró (i) en el desaparecido Departamento Administrativo de Bienestar Social, hoy secretaría distrital de integración social de Bogotá, entre el 30 de julio de 1974 y el 6 de abril de 1983, en condición de instructor interno del centro de recepción, profesor III, director del Centro Juvenil Calarcá y profesional en ciencias sociales III; y (ii) en la secretaría de educación del mismo ente territorial, en calidad de docente nacionalizado, en propiedad, desde el 18 de mayo de 1983[11].

En atención a su situación, el actor pidió de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia, negado mediante los actos acusados. Para desatar el punto litigioso, resulta oportuno precisar que el artículo 2.º del Decreto 2277 de 1979 define la profesión docente como «[…] el ejercicio de la enseñanza en planteles oficiales y no oficiales de educación en los distintos niveles de que trata este decreto.

Igualmente incluye esta definición a los docentes que ejercen funciones de dirección y coordinación de los planteles educativos de supervisión e inspección escolar, de programación y capacitación educativa, de consejería y orientación de educando, de educación especial, de alfabetización de adultos y demás actividades de educación formal autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional en los términos que determine el reglamento ejecutivo».

Con base en lo anterior, procede establecer si las tareas desempeñadas por el accionante en el entonces Departamento Administrativo de Bienestar Social de Bogotá, hoy secretaría distrital de integración social[12], tienen la particularidad de orbitar en el ejercicio de la profesión docente (primaria o secundaria); no sin antes aclarar que no es del resorte de dicha dependencia desarrollar funciones educativas, sino de bienestar social, de conformidad con el artículo 2[13] del acuerdo 78 de 1960, expedido por el concejo de Bogotá. Al respecto, se tiene que la parte actora aportó al proceso certificación de 21 de junio de 2016, emanada de la referida dependencia, en la cual se expresa que no hay constancia de las funciones que fueron ejercidas por el accionante durante el interregno en el que prestó sus servicios, pues para esa época no existía el correspondiente manual, y no obra en el expediente prueba documental alguna que contenga esta información. Por lo tanto, comoquiera que los objetivos de la secretaría distrital de integración social no son sustancialmente equiparables a los de la secretaría de educación de Bogotá, específicamente en lo que dice relación con la ejecución de programas educativos, era imperioso que el interesado demostrara que su situación encuadra en la normativa invocada y ante su ausencia no resulta procedente que se reconozca la prestación reclamada.

Sobre el particular esta Sala ha dicho que «[…] si aceptáramos de manera plana, que la simple dependencia laboral con una entidad del orden territorial cual fuere su orden[14], y el ejercicio de la docencia son suficientes para el reconocimiento de la pensión gracia, sería menoscabar su definición filosófica, según la cual, solo los educadores que tuvieron ingresos inferiores, que históricamente fueron los de primaria que en principio dependían de las entidades territoriales[15], tenían derecho a ella y que posteriormente se extendió al nivel secundario»[16].

En lo atañedero a aplicar la jurisprudencia de esta sección en la que se ha avalado la inclusión de tiempos laborados en la secretaría distrital de integración social, cabe anotar que los fundamentos fácticos de las providencias citadas por el actor en su escrito de alzada son disímiles al asunto sub examine. En relación con la sentencia de 1º de marzo de 2007[17], esta subsección[18] sostuvo: […] en [esa] Sentencia […] el Consejo de Estado examinó una demanda de nulidad y restablecimiento, donde se buscaba la obtención de una pensión gracia, y se debatía principalmente sobre la compatibilidad del pago entre dos pensiones a saber, una del orden nacional y otra del orden municipal.

En este sentido, mal haríamos si extendemos los efectos de una sentencia insular y no relacionada con el tema que se debate, pues, si bien se abordó en la parte considerativa de la Sentencia, la temática del cómputo de algunos años laborados para el entonces Departamento Administrativo de Bienestar Social, se demuestra a través de la sentencia que la actora laboró en diferentes entidades del distrito, y que la discusión sobre procedencia de la pensión de gracia después de haber trabajado en ésa entidad no es la que marca el derrotero, como si lo es el debate por su vinculación a otras entidades de carácter municipal y distrital diferentes a tal departamento.

Ahora, en gracia de discusión, si se hace una aplicación extendida de la sentencia propuesta y se observa en concreto el análisis probatorio que llevó a esta Corporación a computar el tiempo laborado en el precitado departamento, no encontramos la similitud y aplicabilidad, pues allí se encontró como mínimo que existía una relación entre las funciones de enseñanza de la demandada y el concepto de docente, asunto que no se avizora en el caso bajo estudio, toda vez que la actora no acredita si quiera haber ejercido la labor de docencia. En consecuencia, a pesar de que hayan puntos tangencialmente asimilables, esto no es óbice para equiparar los presupuestos fácticos y obtener el derecho de manera automática, como lo pretende la demandante, toda vez que se requiere llevar a cabo un ejercicio claro de adecuación entre la jurisprudencia sugerida y la realidad puesta de presente, que logre darle al juzgador absoluta certeza y claridad sobre el tratamiento irrazonable, desigual y discriminatorio que se genera de una sentencia con respecto a un precedente.

En consecuencia, no es dable para esta Sala acoger, de manera automática, la referida providencia para decidir la controversia objeto de estudio, por cuanto a diferencia de lo ocurrido en este asunto, en dicho proceso sí se demostró que la demandante había desempeñado, por un período, funciones de docente en el Departamento Administrativo de Bienestar Social, por lo que no guarda analogía con el presente caso.

Por último, en relación con la condena en costas y las agencias en derecho que corresponde a los gastos por concepto de apoderamiento dentro del proceso, esta Corporación, en sentencia de 1.º de diciembre de 2016[19], se pronunció así: […] En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188.

Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr.

Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).

En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.

Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).

Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por lo tanto, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandante, se revocará la condena en costas impuesta en primera instancia. Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda, y se revocará la condena en costas impuesta al accionante.

Comoquiera que quien se halla habilitado legalmente para ello confirió poder en nombre de la demandada, cuyo destinatario lo sustituyó en otra abogada, se reconocerá personería a esta última, sin perjuicio de la validez de las actuaciones del primero[20]. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1.° Confírmase parcialmente la sentencia proferida el 14 de junio de 2018 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección D de la sección segunda), que negó las pretensiones de la demanda incoada por el señor José Pedro Lucas Gamba Orjuela contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), conforme a lo consignado en las consideraciones de esta providencia. 2.° Revócase la condena en costas, que incluye las agencias en derecho, impuesta a la parte demandante, de acuerdo con las consideraciones del presente fallo. 3.° Reconócese personería a la abogada Luisa Fernanda Lasso Ospina, con cédula de ciudadanía 1.024.497.062 y tarjeta profesional 234.063 del Consejo Superior de la Judicatura, para representar a la entidad accionada, en los términos de la sustitución de poder obrante en el sistema de gestión judicial SAMAI. 4.° Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.

Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS ----------------------- [1] Memoriales adjuntados a la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI. [2] «[Q]ue crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». [3] «[S]obre Instrucción Pública». [4] «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». [5] «ARTICULO 128.

Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley. Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas». [6] «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». [7] «[P]or la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». [8] Expediente S-699 del 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón, magistrado ponente Nicolás Pájaro Peñaranda. [9] En la sentencia C- 480 de 2000 la Corte reiteró que «por expresa voluntad del legislador la Ley 114 de 1913, continúa teniendo vigencia en el tiempo pese a su derogación por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pues, como acaba de verse, el legislador expresamente dispuso que a los docentes “vinculados hasta 31 de diciembre de 1980” que “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos”.

Ello significa, a contrario sensu, que ella no rige para los vinculados a partir del 1º de enero de 1981, pues éstos docentes, “nacionales y nacionalizados”, tendrán derecho “sólo a una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año» (se destaca). La parte en negrillas de la Ley 91 de 1989 no ha sido retirada del orden jurídico. [10] Hasta la fecha de expedición del certificado, el accionante no se había retirado del servicio oficial. [11] Según formato único para expedición de certificado de historia laboral de 23 de agosto de 2016, que igualmente da cuenta de que el demandante, para esa fecha, seguía vinculado al servicio docente. [12] Dependencia vinculada a la alcaldía de Bogotá, según acuerdo 78 de 10 de diciembre de 1960, es decir, de carácter territorial. [13] «El Departamento que se crea por el presente Acuerdo tendrá a su cargo todas las funciones específicas de asistencia y protección social del Distrito y en especial las siguientes: a. Organizar y dirigir todas las labores de protección de la niñez desamparada; b. Organizar y dirigir las labores de protección y rehabilitación de mujeres y de protección a la madre; c. Organizar y dirigir las labores de protección y rehabilitación de inválidos, ancianos, indigentes, mendigos y víctimas de calamidades sociales y casos de emergencia; d. Coordinar las actividades de las entidades asistenciales de carácter privado que contraten con el Distrito; e. Prestar los servicios de suplemento nutricional en las escuelas, jardines infantiles, salas cunas, gotas de leche y establecimientos carcelarios dependientes del Distrito Especial y administrar los servicios de vestuario, peluquería y otros similares de carácter gratuito que se establezcan a favor de los escolares y de las personas protegidas por la asistencia pública; e. Realizar estudios y campañas de salud mental en desarrollo de planes de protección y rehabilitación; g. Organizar o dirigir o contratar servicios asistenciales; h. Organizar o dirigir equipos de asistencia social y destinarlos bajo su directo cuidado a las dependencias que los requieran, e i. Realizar todas las investigaciones necesarias para planear técnicamente los servicios de asistencia y protección social en el Distrito Especial de Bogotá». [14] «Centralizada o descentralizada». [15] «Después se hizo extensiva a los docentes de básica secundaria y de escuelas normales, inspectores y directivos docentes, pero guardando el mismo referente de vinculación y de remuneración. Leyes 116 de 1928 y 37 de 1937». [16] Consejo de Estado, sección segunda, sentencia de 26 de abril de 2018, expediente: 05001-23-33-000-2014-00343-01 (3532-16). [17] Expediente: 25000-23-25-000-2001-04697-01 (0863-05), actora: Cecilia Pinzón Pinzón, demandada: Caja Nacional de Previsión Social, C. P. Jaime Moreno García. [18] Consejo de Estado, sección segunda, sentencia de 15 de septiembre de 2016, expediente: 25000-23-42-000-2013-06310-01 (3633-14). [19] Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014), C.P. Carmelo Perdomo Cuéter. [20] Obrante en el sistema de gestión judicial SAMAI. ----------------------- Radicación No. 41001-23-33-000-2015-00217-01 Actor: DANIELA ALEJANDRA PÉREZ MONJE IMPUGNACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - Pág. No. 1