PENSIÓN DE JUBILACIÓN DE BENEFICIARIO DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN / APLICACIÓN DEL RÉGIMEN ESPECIAL DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN – Determinación / APLICACIÓN RETROSPECTIVA DE LA SENTENCIA DE UNIFICACIÓN SOBRE EL RÉGIMEN PENSIONAL ESPECIAL DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA – Procedencia La actora prestó sus servicios a la Contraloría General de la República por más de 20 años (desde el 13 de abril de 1983 hasta el 21 de julio de 1992 y del 25 de enero de 1993 al 30 de mayo de 2008).

La antigua Cajanal le reconoció una pensión de jubilación, mediante Resolución PAP 17005 de 8 de octubre de 2010, con fundamento en el Decreto 929 de 1976, para efectos de la edad, el tiempo de servicio y la tasa de reemplazo, pero con el IBL establecido en la Ley 100 de 1993, esto es, con el 75% de lo cotizado durante los 10 últimos años de servicios.

Posteriormente, a través de Resolución UGM 52802 de 24 de julio de 2012, se reajustó la mencionada prestación con el promedio de los salarios devengados durante el último semestre (del 3 de diciembre de 2007 al «2 de junio» de 2008), a partir del 3 de junio de 2008, con efectos fiscales desde el 31 de agosto siguiente, por prescripción trienal, con inclusión de la asignación básica, la bonificación por servicios; las primas técnica, de navidad, de servicios y de vacaciones y bonificación especial o quinquenio.

Los anteriores prolegómenos nos conducen a la conclusión de que a la demandante le fue calculada su pensión de jubilación con aplicación íntegra de las previsiones establecidas en el Decreto 929 de 1976, pero, además, los valores tenidos en cuenta para calcular el IBL fueron los devengados en el último semestre de servicios, esto es, asignación básica, bonificación por servicios prestados, primas de navidad, servicios, vacaciones y técnica, así como la bonificación especial o quinquenio, con exclusión de la compensación de vacaciones en dinero (que no comporta ingreso base de cotización pensional).

Al respecto, la Sala itera las reglas de interpretación fijadas tanto por la Corte Constitucional como por el Consejo de Estado, plasmadas en las sentencias citadas en el acápite precedente, en el sentido de advertir que en el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 el legislador excluyó del régimen de transición la expectativa de las personas beneficiarias de este de obtener su pensión con el ingreso base de liquidación que consagraba el régimen anterior al que se encontraban afiliados al entrar en vigor aquella, por lo que se someten al mandato contenido en tal norma o en el artículo 21 ibídem, según corresponda; lo que además guarda relación con el artículo 48 superior, en cuanto dispone que «Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones […]», motivo por el cual no se emitirá pronunciamiento acerca del monto en que se ordenó incluir el quinquenio y las primas de navidad, servicios y vacaciones, al no comportar ingreso base de cotización ni liquidación pensional.

Cabe anotar que si bien el mencionado fallo de unificación proferido por esta sección segunda, en el cual se precisó la aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 respecto de los servidores de Contraloría General de la República en lo que dice relación con el ingreso base de liquidación pensional, fue dictado con posterioridad a los actos acusados y la providencia de primera instancia, en dicha oportunidad esta Corporación precisó que esa sentencia tiene aplicación retrospectiva «[…] y que la regla jurisprudencial fijada es vinculante en los siguientes casos: (i) respecto de los asuntos similares que actualmente se están tramitando en el seno de la administración;

(ii) respecto de los procesos similares que se están adelantando en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado». Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición pensional del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, ver: C. de E., Sala Plena de lo contencioso administrativo, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, rad.: 2012-00143-01(IJ), C.P.: César Palomino Cortés. En cuanto a la liquidación de la pensión de jubilación de los beneficiarios del régimen pensional del Decreto 929 de 1976 (Contraloría General de la República), ver: C. de E., Sala Plena de la sección segunda, sentencia de unificación de 11 de junio de 2020.

FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 36 / DECRETO 1158 DE 1994 / LEY 33 DE 1985 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., dieciocho (18) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-42-000-2013-06673-01(2547-17) Actor: LUZ ENA GÓMEZ FERNÁNDEZ Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) |Medio de control|:|Nulidad y restablecimiento del derecho | |Expediente |:|25000-23-42-000-2013-06673-01 (2547-2017) | |Demandante |:|Luz Ena Gómez Fernández | |Demandado |:|Unidad Administrativa Especial de Gestión | | | |Pensional y Contribuciones Parafiscales de la | | | |Protección Social (UGPP) | |Tema |:|Reliquidación de pensión de jubilación de | | | |exservidor de la Contraloría General de la | | | |República; factores salariales que deben tenerse| | | |en cuenta en el ingreso base de liquidación | | | |pensional de persona beneficiaria del régimen de| | | |transición de la Ley 100 de 1993 | Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 2 de febrero de 2017 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección A), mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.

I.

ANTECEDENTES 1.1 Medio de control (ff. 109 a 137). La señora Luz Ena Gómez Fernández, mediante apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.

Se declare la nulidad parcial de las Resoluciones (i) «[…] 61782 de diciembre 29 de 2008 […]», por la que la extinguida Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) le negó a la actora «[…] el reconocimiento y pago de una pensión de vejez […]»; (ii) «[…] PAP 017005 de Octubre 08 de 2010 […]», que resuelve el recurso de apelación interpuesto contra el acto anterior y decide conceder la pensión solicitada «[…] en cuantía de ($1.414.691.32) […]», a partir del 3 de junio de 2008;

(iii) «[…] UGM 049348 del 08 de junio de 2012 […]», que negó la reliquidación de tal prestación; y (iv) «[…] UGM 052802 de julio 24 de 2012», a través de la cual se elevó la mesada pensional «[…] a la suma de $ 3.698.723 […] efectiva a partir del 3 de junio de 2008, con efectos fiscales a partir del 31 de agosto de 2008 por prescripción trienal».

Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la accionada «[…] modificar, reconocer y pagar a favor de […]» la accionante «[…] una pensión mensual equivalente al 75% de la totalidad de los factores salariales devengados durante los últimos 6 meses de servicio […]», con inclusión de la totalidad de los factores salariales certificados por la Contraloría General de la República; pagar los correspondientes incrementos anuales, debidamente indexados; reconocer los intereses moratorios por el retardo en el pago del valor real de la pensión, conforme al artículo 141 de la Ley 100 de 1993 o acorde con los artículos 192 y 195 del CPACA; establecer si existió «[…] culpa grave o dolo por parte de los funcionarios que profirieron lo actos acusados […]»; dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 189 y 192 ibidem; e incluir a la actora en nómina, «[…] una vez se le reconozca la reliquidación de la pensión […]».

Por último, se condene en costas y agencias en derecho a la demandada. 1.3 Fundamentos fácticos. Relata la accionante que nació el 10 de noviembre de 1955 y prestó sus servicios a la Contraloría General de la República del 13 de abril de 1983 al 21 de junio de 1992 y desde el 25 de enero de 1993 hasta el 2 de junio de 2008. Que presentó solicitud de reconocimiento pensional ante la extinguida Cajanal el 15 de enero de 2008, negada con Resolución 61782 de 29 de diciembre de 2008, frente a la cual interpuso recurso de reposición, desatado por medio de Resolución PAP 17005 de 8 de octubre de 2010, en el sentido de reconocer la prestación deprecada, a partir del 3 de junio de 2008.

Dice que el 1º de abril de 2015 pidió de la UGPP la reliquidación de su pensión de jubilación, negada a través de Resolución UGM 49348 de 8 de junio de 2012, contra la que formuló recurso de reposición, resuelto con Resolución UGM 52802 de 24 de julio de 2012, que incrementó el monto pensional a la suma de $3.698.723, sin incluir todos los factores recibidos durante los últimos seis meses de vinculación. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.

Cita como normas violadas por los actos demandados los artículos 1, 2, 3, 4, 6, 25, 29, 53, 58, 83, 90, 121, 122, 123, 124 y 125 de la Constitución Política; 1, 3, 10, 138, 146 y 171 del CPACA; 36 de la Ley 33 de 1985; la Ley 71 de 1988 y los Decretos 929 de 1976 y 1045 de 1978. Arguye que la bonificación especial o quinquenio «[…] se debe tomar en su totalidad, al igual que los demás factores para luego dividirla por 6 y sacar el promedio mensual al que se le aplica la tasa del 75 %».

Que de acuerdo con los Decretos 929 de 1976 y 1045 de 1978, los servidores de la Contraloría General de la República, con más de 20 años de labores y 55 de edad en el caso de los hombres o 50 en el de las mujeres, tienen derecho a una pensión vitalicia de jubilación equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre anterior al retiro. 1.5 Contestación de la demanda (ff. 149 a 153).

La entidad accionada, por intermedio de apoderado, se opone a las pretensiones del libelo introductorio, por carecer de sustento fáctico y jurídico. Frente a los hechos, afirma que algunos son ciertos, otros parcialmente y los demás no comportan tal naturaleza; propone las excepciones denominadas cobro de lo no debido, prescripción, imposibilidad de condena en costas y no pago de los intereses moratorios.

Asevera que «[…] [l]a pensión de la parte actora fue calculada teniendo en cuenta los factores de edad, monto tiempo de servicios y factores salariales establecidos en el Decreto 929 de 1976, toda vez que el demandante es beneficiario del régimen especial de los funcionarios de la Contraloría General de la República […]» (sic). Que respecto del factor bonificación especial o quinquenio, solamente es dable incluir en la liquidación el valor que corresponda al último causado, «[…] aunque el valor pagado obedezca a una suma calculada de manera acumulativa […]», por ende, el «[…] total certificado se dividirá en el número de quinquenios al que este corresponda según las aclaraciones contenidas en el certificado.

Así el valor causado por el último quinquenio será incluido en su totalidad en la base de liquidación semestral de esas pensiones, de manera que una vez sumado con los demás factores que integran el IBL sea dividido una sola vez entre seis para obtener el valor mensual al cual se le aplicará el porcentaje del 75% para obtener el valor final de la pensión […]». 1.6 La providencia apelada (ff. 183 a 198).

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección A), en sentencia proferida el 2 de febrero de 2017, negó las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al considerar que la liquidación de la pensión de la actora «[…] debe hacerse con el promedio de los salarios devengados que sirvieron de base para los aportes durante los últimos 10 años […]» de servicios.

Sostiene que, en virtud del principio de igualdad, «[…] se entiende que el lapso del último semestre se concede para tomar los factores salariales percibidos en ese periodo, pero, si la causación de los factores es anual, se reliquida con (1/12) parte», por lo que no le asiste razón a la actora al afirmar que la demandada calculó la prestación con base en valores inferiores, entre otras razones, porque disiente «[…] de la interpretación normativa del régimen especial, según el cual debe liquidarse todo con la sexta parte».

Que en el asunto sub examine la demandada liquidó de manera favorable el factor atinente al quinquenio, en la medida en que lo calculó en una tercera parte y no con el valor proporcional a un año. Concluyó que no es dable ordenar la reliquidación de la pensión, en la forma solicitada por la accionante, puesto que el monto resultante sería inferior al reconocido por la entidad demandada. 1.7 El recurso de apelación (ff. 202 a 212).

Inconforme con la anterior decisión, la actora, mediante apoderada, interpuso recurso de apelación, al estimar que el Tribunal erró en su interpretación acerca de la forma de liquidar el quinquenio, por cuanto, según el derrotero jurisprudencial del Consejo de Estado, «[…] se debe tomar el último quinquenio y dividirlo por 6 […]», en consonancia con el Decreto 929 de 1976.

Aduce que el valor del último quinquenio que le fue pagado asciende a $9.747.615, que dividido en 6 arroja un valor de $1.624.602,50, suma a la cual se le aplica el 75%, por lo que el factor salarial a incluir es de $1.218.451,88, valor que difiere con el computado por la accionada en la liquidación de la mesada pensional. II. TRÁMITE PROCESAL.

El recurso de apelación fue concedido mediante proveído de 23 de marzo de 2016 (f. 214) y admitido por esta Corporación a través de auto de 18 de septeimbre de 2019 (f. 218), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, con auto de 11 de diciembre de 2019 (f. 224), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad aprovechada por la actora. 2.1.1 La accionante (ff. 229 a 239).

Asegura que en los actos acusados se aplicó de manera parcial «[…] el régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, porque se escinde la Norma y por tanto se desnaturaliza el régimen anterior, al tener en cuenta solamente la edad, el tiempo o semanas cotizadas y la tasa de reemplazo» (sic), lo que desconoce «[…] la jurisprudencia del Honorable Consejo de Estado que señaló que las pensiones de los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 se deben reconocer conforme al régimen pensional anterior al que estaban sometidos […]».

III. CONSIDERACIONES. 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA a esta Corporación le compete conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación[1], corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si a la demandante le asiste derecho a la reliquidación de su pensión de jubilación, por no habérsele tenido en cuenta en su valor total los factores salariales devengados durante el semestre anterior a la fecha de retiro del servicio (incluido el quinquenio), de conformidad con el Decreto 929 de 1976, o al contrario, carece de razón, pues tal prestación le fue calculada de acuerdo con lo previsto en tal régimen especial, como lo concluyó el a quo. 3.3 Marco jurídico.

En punto a la resolución de los problemas jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. Lo primero que ha de anotarse es que la Ley 100 de 1993, «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones», fue expedida por el Congreso de la República con el fin, entre otros, de unificar la normativa en cuanto a la diversidad de regímenes pensionales especiales existentes.

No obstante lo anterior y con el objetivo de evitar menoscabar derechos a personas que se encontraban próximas a ser pensionadas o tuviesen cierto tiempo de servicio, se previó el régimen de transición, consagrado en el artículo 36 de la referida Ley 100 de 1993. En efecto, en dicha norma se dispuso que las personas que al momento de entrar en vigencia el sistema de seguridad social integral (1° de abril de 1994) contaran con treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, se les reconocerá la pensión de jubilación de conformidad con el régimen anterior al cual se encontraban afiliados, es decir, la pensión de jubilación respecto de la edad, tiempo de servicio y monto se les aplicará el régimen anterior.

En lo que atañe al ingreso base de liquidación (IBL) pensional de tales personas, el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 preceptúa que los beneficiarios del régimen de transición «[…] que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE» (se subraya).

Respecto de esta norma, la Corte Constitucional[2] precisó: […] En efecto, la Sala recuerda que el propósito original del Legislador al introducir el artículo 36 de la Ley 100 de 1993[3], tal como se desprende del texto de la disposición y de los antecedentes legislativos, fue crear un régimen de transición que beneficiara a quienes tenían una expectativa legítima de pensionarse conforme a las reglas especiales que serían derogadas.

Para estas personas, el beneficio derivado del régimen de transición consistiría en una autorización de aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes a los que se encontraban afiliados, relacionadas con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo. El Ingreso Base de Liquidación no fue un aspecto sometido a transición, como se aprecia claramente en el texto del artículo 36… […] Para el efecto, la Corte acudirá a la regla general de Ingreso Base de Liquidación prevista en los artículos 21 y 36 de la Ley 100.

En efecto, el artículo 36 estableció dos reglas específicas en la materia: (i) para quienes el 1° de abril de 1994, les faltara menos de 10 años para pensionarse, el IBL sería (a) “el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta” para reunir los requisitos para causar el derecho a la pensión, o (b) el promedio de lo “cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE”.

(ii) En los demás casos, es decir, en la hipótesis de las personas a quienes el 1° de abril de 1994 les faltaban más de 10 años para reunir los requisitos de causación de la pensión, a falta de regla especial en el artículo 36 y teniendo en cuenta que el inciso segundo ibídem solamente ordena la aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes especiales sobre edad, tiempo de cotización o servicios prestados, y tasa de reemplazo, se les debe aplicar la regla general del artículo 21 de la Ley 100, el cual indica: “ARTÍCULO

21. INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN. Se entiende por ingreso base para liquidar las pensiones previstas en esta ley, el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, o en todo el tiempo si este fuere inferior para el caso de las pensiones de invalidez o sobrevivencia, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.

Cuando el promedio del ingreso base, ajustado por inflación, calculado sobre los ingresos de toda la vida laboral del trabajador, resulte superior al previsto en el inciso anterior, el trabajador podrá optar por este sistema, siempre y cuando haya cotizado 1250 semanas como mínimo.” El precitado derrotero fue acogido por la sala de lo contencioso- administrativo del Consejo de Estado, al estudiar un caso en el que se reclamaba el reajuste de la pensión de jubilación en virtud de la Ley 33 de 1985, mediante sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01 (4403-2013), consejero ponente César Palomino Cortés. De acuerdo con la anterior normativa y la jurisprudencia citada, en criterio de la Corte Constitucional y la sala de lo contencioso- administrativo del Consejo de Estado en el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el legislador excluyó del régimen de transición la expectativa de las personas beneficiarias de este de obtener su pensión con el ingreso base de liquidación que consagraba el régimen anterior al que se encontraban afiliados al entrar en vigor aquella; por ende, en virtud del principio de favorabilidad, debe la correspondiente entidad de previsión social, al momento de la liquidación pensional, determinar el ingreso base de liquidación que le fuera más benéfico al pensionado, en la medida en que la Ley 100 de 1993 permite optar por (i) el promedio de lo cotizado durante el tiempo que le hiciere falta entre la entrada en vigor de la Ley 100 (1° de abril de 1994) y la adquisición del estatus pensional, si fuere inferior a 10 años;

(ii) el promedio de lo aportado durante todo el tiempo, si el monto es superior, actualizado anualmente con el índice de precios al consumidor (IPC); o (iii) el promedio de lo cotizado durante los últimos 10 años, conforme al artículo 21 ibidem. Ahora bien, para efectos de determinar los factores sobre los cuales se debieron efectuar cotizaciones, cabe anotar que con el Decreto 691 de 1994, reglamentario de la Ley 100 de 1993, se incorporaron el sistema general de pensiones a los servidores públicos (i) de la Rama Ejecutiva del orden nacional, departamental, municipal o distrital, así como de sus entidades descentralizadas; y (ii) del Congreso de la República, de la Rama Judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la organización electoral y la Contraloría General de la República; en cuyo artículo 6° se estableció el salario mensual base para calcular las cotizaciones al sistema de tales servidores, modificado por el Decreto 1158 de 1994, que previó los siguientes factores sobre los que se debe efectuar aportes: a) asignación básica mensual, b) gastos de representación; c) prima técnica, cuando sea factor de salario; d) primas de antigüedad, ascensional y de capacitación cuando sean factor salarial; e) remuneración por trabajo dominical o festivo; f) remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna; y g) bonificación por servicios prestados.

Por otro lado, en lo pertinente a la normativa que rige los requisitos y tasa de la pensión de jubilación a la que alude la presente demanda, la Sala se remite a lo preceptuado en el artículo 7º del Decreto 929 de 1976, «Por el cual se establece el régimen de prestaciones sociales de los funcionarios y empleados de la Contraloría General de la República y sus familiares», que dispone: Los funcionarios y empleados de la Contraloría General tendrán derecho, al llegar a los 55 años de edad, si son hombres y de 50 si son mujeres, y cumplir 20 años de servicio continuo o discontinuo, anteriores o posteriores a la vigencia de este Decreto, de los cuales por lo menos diez lo hayan sido exclusivamente a la Contraloría General de la República a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre.

De lo anterior se colige que los empleados de la Contraloría General de la República gozan de un régimen especial para efecto de la pensión de jubilación, consistente en que dichos servidores públicos tendrán derecho a tal prestación al llegar a los cincuenta y cinco (55) años de edad, si son hombres, y cincuenta (50), si son mujeres, y cumplir veinte (20) años continuos o discontinuos de servicios, de los cuales por lo menos diez (10) lo hayan sido exclusivamente a la Contraloría General de la República, en una cuantía equivalente al 75% del salario base.

En relación con este último aspecto, esto es, el IBL de las personas beneficiarias del régimen pensional especial de la Contraloría General de la República, esta sección, en sentencia CE-SUJ-SII-020-2020 del 11 de junio de 2020[4], fijó la siguiente regla: 107.1 Sentar jurisprudencia en la sección segunda del Consejo de Estado, para señalar que el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas con los requisitos del Decreto 929 de 1976 en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en cuanto a periodo corresponde a las variables previstas en los artículos 21 y 36 de esta norma; y respecto a los factores, atenderá la regla de cotización contemplada en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994.

Lo anterior, al considerar que «[…] luego de analizar el conjunto de normas salariales y prestacionales de los servidores de la Contraloría General de la República, encuentra que en vigencia de la Ley 100 de 1993 las cotizaciones para pensión solo afectan a los factores que expresamente señaló el reglamento en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994, pues antes de tal norma, la base de cotización la constituía la asignación básica.

En otros términos, ninguna norma que regula los salarios y prestaciones sociales para tal sector dispone de manera expresa una regla de cotización diferente a la anunciada». Por ende, como los servidores de la Contraloría General de la República no fueron abstraídos o excepcionados de las condiciones de transición impuestas por la Ley 100 de 1993, la sección juzgó procedente extender las reglas de interpretación normativa adoptadas por la sala de lo contencioso- administrativo en la aludida sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018[5], para el caso específico de estos.

Así las cosas, resulta evidente que la liquidación de las pensiones de jubilación de quienes prestaron sus servicios a la Contraloría General de la República por espacio de 10 años o más, y son beneficiarios del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se rige por las pautas expuestas por la jurisprudencia en vigor de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, según las cuales el ingreso base de liquidación de dichas prestaciones corresponde al indicado en esa norma, sin que sea dable acudir para esos efectos, en el caso de los mencionados servidores, al período de liquidación establecido en el artículo 7º del Decreto 929 de 1976 o a los factores señalados en el 45 del Decreto 1045 de 1978.

Aclárase que el ingreso base de liquidación de las pensiones es un elemento técnico de cálculo que se expresa en un valor cierto, al cual le es computada una tasa porcentual de reemplazo para obtener la cuantía dineraria inicial a la que asciende determinada prestación pensional. Tal ingreso de liquidación se estructura a partir de los siguientes elementos: (i) una unidad temporal, que atañe al período preciso con el cual debe ser consolidado el ingreso base de liquidación, verbigracia: 1 mes, 6 meses, 1 año, 10 años o toda la vida laboral; y (ii) unos factores materiales, que se concretan en emolumentos o haberes laborales que la autoridad competente ha señalado como integrante de la base de liquidación de aportes al sistema pensional.

Por consiguiente, el ingreso base de liquidación de las pensiones bajo estudio debe ser igual, únicamente y de manera estricta, a la suma de (i) la unidad temporal que corresponda, esto es, alguna de aquellas de que tratan los artículos 21 y 36 (inciso 3º.) de la Ley 100 de 1993, según el caso; y (ii) los factores previstos legal o reglamentariamente como integrantes de la base de cotizaciones al sistema.

Luego entonces, la Sala concluye que la conjunción de los elementos constitucionales, legales y jurisprudenciales analizados impone la adopción de las reglas previstas por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, para efectos de integrar el IBL de las pensiones que deban ser reconocidas a los servidores de la Contraloría General de la República al amparo del régimen de transición, postulados que constituyen el parámetro de derecho aplicable por esta Corporación para todas aquellas controversias análogas pendientes de decisión. 3.3 Caso concreto.

A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) Según cédula de ciudadanía de la accionante, nació el 10 de noviembre de 1955 (f. 4). b) De conformidad con la constancia de tiempo de servicios expedida por la Contraloría General de la República, se extrae que la actora laboró en ese ente desde el 13 de abril de 1983 hasta el 21 de julio de 1992 y del 25 de enero de 1993 al 31 de mayo de 2008 (ff. 13 a 15). c) De acuerdo con certificación expedida por la Contraloría General de la República, durante el último semestre de servicios (comprendido entre el 3 de diciembre de 2007 y el «2 de junio» de 2008), la accionante devengó sueldo, bonificaciones por servicios y especial, primas técnica, vacacional, de servicios y de navidad, y compensación de vacaciones en dinero (ff. 6 a 9). d) A través de Resolución 443 de 20 de mayo de 2008, la Contraloría General de la República aceptó la renuncia a la accionante, a partir del 31 de mayo de 2008 (ff. 16 y 17). e) Mediante Resolución PAP 17005 de 8 de octubre de 2010, la extinguida Cajanal revocó la Resolución 61782 de 29 de diciembre de 2008 y, en su lugar, reconoció a la demandante una pensión de jubilación a partir del 3 de junio de 2008, con fundamento en el Decreto 929 de 1976, por cuanto probó tener más de 50 años de edad y 20 de servicios prestados a la Contraloría General de la República.

Se menciona en dicho acto que la liquidación se efectuó con el 75% de lo «devengado» en los últimos 10 años de servicios (ff. 35 a 39 vuelto). f) Por medio de Resolución UGM 52802 de 24 de julio de 2012, la entonces Cajanal elevó el monto pensional de la actora y tomó como base para calcular el ingreso base de liquidación (IBL) el promedio de los salarios «devengados» durante el último semestre de servicios (asignación básica, bonificación por servicios, primas técnica, de navidad, de servicios y de vacaciones y bonificación especial o quinquenio), al que le aplicó una tasa de reemplazo del 75%, con efectos a partir del 31 de agosto de 2008, por prescripción trienal.

Con el ánimo de desatar la cuestión litigiosa, lo primero que ha de advertirse es que la accionante se encontraba amparada por el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, puesto que para el 1º de abril de 1994 contaba con más de 35 años de edad (nació el 10 de noviembre de 1955). Asimismo, de las pruebas anteriormente enunciadas se desprende que la actora prestó sus servicios a la Contraloría General de la República por más de 20 años (desde el 13 de abril de 1983 hasta el 21 de julio de 1992 y del 25 de enero de 1993 al 30 de mayo de 2008).

La antigua Cajanal le reconoció una pensión de jubilación, mediante Resolución PAP 17005 de 8 de octubre de 2010, con fundamento en el Decreto 929 de 1976, para efectos de la edad, el tiempo de servicio y la tasa de reemplazo, pero con el IBL establecido en la Ley 100 de 1993, esto es, con el 75% de lo cotizado durante los 10 últimos años de servicios.

Posteriormente, a través de Resolución UGM 52802 de 24 de julio de 2012, se reajustó la mencionada prestación con el promedio de los salarios devengados durante el último semestre (del 3 de diciembre de 2007 al «2 de junio» de 2008), a partir del 3 de junio de 2008, con efectos fiscales desde el 31 de agosto siguiente, por prescripción trienal, con inclusión de la asignación básica, la bonificación por servicios; las primas técnica, de navidad, de servicios y de vacaciones y bonificación especial o quinquenio.

Los anteriores prolegómenos nos conducen a la conclusión de que a la demandante le fue calculada su pensión de jubilación con aplicación íntegra de las previsiones establecidas en el Decreto 929 de 1976, pero, además, los valores tenidos en cuenta para calcular el IBL fueron los devengados en el último semestre de servicios, esto es, asignación básica, bonificación por servicios prestados, primas de navidad, servicios, vacaciones y técnica, así como la bonificación especial o quinquenio[6], con exclusión de la compensación de vacaciones en dinero (que no comporta ingreso base de cotización pensional).

Al respecto, la Sala itera las reglas de interpretación fijadas tanto por la Corte Constitucional como por el Consejo de Estado, plasmadas en las sentencias citadas en el acápite precedente, en el sentido de advertir que en el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 el legislador excluyó del régimen de transición la expectativa de las personas beneficiarias de este de obtener su pensión con el ingreso base de liquidación que consagraba el régimen anterior al que se encontraban afiliados al entrar en vigor aquella, por lo que se someten al mandato contenido en tal norma o en el artículo 21 ibidem, según corresponda; lo que además guarda relación con el artículo 48 superior, en cuanto dispone que «Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones […]», motivo por el cual no se emitirá pronunciamiento acerca del monto en que se ordenó incluir el quinquenio y las primas de navidad, servicios y vacaciones, al no comportar ingreso base de cotización ni liquidación pensional.

Cabe anotar que si bien el mencionado fallo de unificación proferido por esta sección segunda[7], en el cual se precisó la aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 respecto de los servidores de Contraloría General de la República en lo que dice relación con el ingreso base de liquidación pensional, fue dictado con posterioridad a los actos acusados y la providencia de primera instancia, en dicha oportunidad esta Corporación precisó que esa sentencia tiene aplicación retrospectiva «[…] y que la regla jurisprudencial fijada es vinculante en los siguientes casos: (i) respecto de los asuntos similares que actualmente se están tramitando en el seno de la administración;

(ii) respecto de los procesos similares que se están adelantando en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado». Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1.º Confírmase la sentencia proferida el 2 de febrero de 2017 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección A), mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso instaurado por la señora Luz Ena Gómez Fernández contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), conforme a la parte motiva. 2.° Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.

Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER |Firmado electrónicamente |Firmado electrónicamente | |SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ |CÉSAR PALOMINO CORTÉS | ----------------------- [1] Según el artículo 328 del Código General del Proceso, «El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley»; asimismo, «El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella». [2] Corte Constitucional, sentencia C-258 de 2013. [3] El artículo 36 indica: “ARTÍCULO

36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. || La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.

Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. || El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE” (negrilla fuera del texto). [4] Consejo de Estado, sección segunda.

Sentencia de unificación de 11 de junio de 2020, expediente 05001-23-33-000-2012-00372-01 (1882-2014). [5] Expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01 (4403-2013), consejero ponente César Palomino Cortés. [6] Pese a que la asignación básica, la prima técnica y la bonificación por servicios prestados son los únicos factores base de liquidación pensional, de conformidad con el Decreto 1158 de 1994. [7] Sentencia de unificación de 11 de junio de 2020, expediente 05001-23-33- 000-2012-00372-01 (1882-2014).