19001-23-33-000-2017-00393-01 — Consejo de Estado

RECONOCIMIENTO PENSIÓN GRACIA – Requisitos Para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta.

NOTA DE RELATORÍA: En lo que tiene que ver con los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia de jubilación, ver: C. de E., Sala Plena de lo contencioso administrativo, sentencia de 26 de agosto de 1997, radicación: S-699, C.P.: Nicolás Pájaro Peñaranda. FUENTE FORMAL: LEY 114 DE 1913 / LEY 39 DE 1903 / LEY 116 DE 1928 / LEY 37 DE 1933 / LEY 43 DE 1975 / LEY 91 DE 1989 – ARTÍCULO 15 PENSIÓN GRACIA EN FAVOR DE LOS DOCENTES VINCULADOS AL PROGRAMA DE EDUCACIÓN NACIONAL CONTRATADA – Improcedencia / DOCENTES VINCULADOS AL PROGRAMA DE EDUCACIÓN NACIONAL CONTRATADA – Docentes nacionales En lo atañedero a la naturaleza de la vinculación del demandante a la docencia oficial, no existe discusión acerca de que el tiempo laborado por él, en condición de maestro en el Instituto Mixto Politécnico Santa Bárbara de Iscuandé, desde el 1° de noviembre de 1973 hasta el 15 de abril de 1980, durante 6 años, 2 meses y 13 días, es departamental, comoquiera que fue designado por el gobernador de Nariño a través de Decreto 1688 de 18 de diciembre de 1973; lapso que resulta válido en razón a su carácter territorial.

Ahora bien, en relación con el interregno comprendido entre el 24 de julio de 1989 y el 8 de marzo de 2006, se advierte que el actor fue designado por el «ordinario» competente de administrar el personal de la educación nacional contratada de la Prefectura Apostólica Guapi, por medio de Resolución 232 Bis de 24 de julio de 1989 y trasladado en virtud de Resolución 26 Bis de 25 de enero de 1990.

(…). Destaca la Sala que conforme a la normativa que regula la modalidad de vinculación contratada con la Iglesia católica, la designación del demandante, ratificada por el Ministerio de Educación Nacional, es de naturaleza nacional, habida cuenta de que los recursos con los que se financiaban los contratos provenían de la Nación, debido a que su finalidad era prestar el servició de educación pública a los sectores más necesitados y apartados del país, a los que el Estado no podía llegar directamente.

(…). El accionante cuando presentó la petición ante la liquidada Cajanal, el 10 de febrero de 2006, no logró demostrar que trabajó como docente territorial o nacionalizado durante 20 años, por lo que no colmó el requisito temporal exigido por la normativa relacionada en el marco jurídico de esta providencia, por consiguiente, carecen de fundamento jurídico las súplicas de la demanda, como lo dispuso el a quo.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2155 DE 1987 CONDENA EN COSTAS – Criterio subjetivo / CONDENA EN COSTAS – Improcedencia por falta de prueba de la mala fe Esta Sala considera que la referida normativa, artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, actuación que, se reitera, no desplegó el a quo, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandante, no se impondrá condena en costas.

Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, que negó las súplicas de la demanda, toda vez que no se desvirtuó la presunción de legalidad del acto acusado, y revocará la condena en costas, que incluye las agencias en derecho, impuesta a la parte demandante.

NOTA DE RELATORÍA: En relación con la condena en costas en los procesos tramitados por la Ley 1437 de 2011, ver: C. de E., Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 1 de diciembre de 2016, radicación: 1908-14, C.P.: Carmelo Perdomo Cuéter. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 188 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., dos (2) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 19001-23-33-000-2017-00393-01(2462-19) Actor: ÉDISON ALFREDO ALBÁN ANGULO Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) |Medio de control|:|Nulidad y restablecimiento del derecho | |Expediente |:|19001-23-33-000-2017-00393-01 (2462-2019) | |Demandante |:|Édison Alfredo Albán Angulo | |Demandada |:|Unidad Administrativa Especial de Gestión | | | |Pensional y Contribuciones Parafiscales de la | | | |Protección Social (UGPP) | |Tema |:|Reconocimiento de pensión gracia | Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el accionante contra la sentencia proferida el 12 de febrero de 2019 por el Tribunal Administrativo del Cauca, mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.

ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 17 a 25). El señor Édison Alfredo Albán Angulo, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.

Se declare la nulidad de la Resolución 63318 de 21 de diciembre de 2006, por medio de la cual la extinguida Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) le negó al demandante el reconocimiento de la pensión gracia. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la UGPP reconocer y pagar la pensión gracia, e indexar las sumas resultantes; por último, se condene en costas procesales. 1.3 Fundamentos fácticos.

Relata el accionante que «[…] prestó sus servicios para el Departamento de Nariño […] a partir del 01 de noviembre de 1973 hasta el 16 de marzo de 1980 […] [y, p]osteriormente estuvo vinculad[o] […] como docente territorial […]» desde el 1° de enero de 1990. Afirma que solicitó de la liquidada Cajanal el reconocimiento y pago de la pensión gracia, negada con Resolución 63318 de 21 de diciembre de 2006, porque, según la entidad, «[…] no cumple con el requisito de veinte (20) años de servicio al Estado […]». 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.

Cita como normas violadas por el acto administrativo demandado los artículos 1°, 2°, 4°, 29, 48 y 53 de la Constitución Política; 1°, 3° y 4° de la Ley 114 de 1913; 1° y 15 de la Ley 91 de 1989; 3° del Decreto 81 de 1976; y 1° y 3° del Decreto ley 2277 de 1979; y las Leyes 24 1947 y 4ª de 1966. Dice que colmó los requisitos para ser beneficiario de la pensión gracia, toda vez que «[…] se ha desempeñado al servicio del magisterio inicialmente como maestro para el Departamento de Nariño […] [antes] del 31 de diciembre de 1980 […] y [en condición] de docente nacionalizado a partir del 01 de enero de 1990 adscrito al Fondo de Prestaciones del Magisterio del departamento del Cauca […] hasta el 20 de noviembre de 2016». 1.5 Contestación de la demanda (ff. 47 a 54).

La entidad demandada, a través de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones y se refirió a cada uno de los hechos, en el sentido de que algunos son ciertos y otros no. De igual modo, propuso las excepciones denominadas inexistencia de la obligación demandada y cobro de lo no debido, ausencia de vicios en el acto administrativo demandado y prescripción. Asevera que los lapsos «[…] prestados para el Departamento del Cauca desde el 24 de julio de 1989 hasta el 30 de agosto de 2005, fueron del orden nacional, como se puede entrever en los certificados […] que obran en el expediente […]», por ende, «[…] no acredita una vinculación de 20 años de servicio del orden territorial o nacionalizado, haciendo inviable acceder […]» a la prestación reclamada. 1.6 Providencia apelada (ff. 101 a 111).

El Tribunal Administrativo del Cauca, por medio de sentencia de 12 de febrero de 2019, negó las súplicas de la demanda (con condena en costas), al considerar que, «[…] si bien el actor tuvo una designación territorial antes del 31 de diciembre de 1980, [con posterioridad] al 25 de enero de 1989 su vinculación se dio a través del Vicariato Apostólico de Guapi, con la Dirección General de Educación Nacional Contratada, período sobre el cual no puede derivar expectativa alguna para el reconocimiento de una pensión gracia, en tanto esta fue de carácter nacional […]».

Asimismo, sostuvo que no era dable pronunciarse «[…] sobre los tiempos laborados por el [demandante después] del 10 de febrero de 2006, fecha en la cual se solicitó la prestación, debido a que, no ha sido solicitado ante la administración y por tanto, no ha tenido la oportunidad de estudiar este aspecto». 1.7 Recurso de apelación (ff. 106 a 108).

Inconforme con la anterior decisión, el actor, por conducto de apoderado, interpuso recurso de apelación, habida cuenta de que «[…] la valoración de la prueba que hizo el tribunal no se realizó en su conjunto, pues en la parte motiva de la sentencia el Magistrado tan solo se basa en la resolución […] 232Bis del 24 de julio de 1989 de nombramiento provisional, en el cargo de profesor de tiempo completo, en el instituto docente oficial Colegio nocturno Santa Bárbara de Timbiqui, […] efectuado por el Ordinario Competente de la Prefectura Apostólica de Guapi, determinando que dicho nombramiento no es territorial, pasando por alto el origen de los recursos, […] que provienen de las rentas exógenas, esto es, situado fiscal» (sic).

Aduce que «[…] el tiempo que se debe tener en cuenta para la causación del derecho deprecado es […]» el siguiente: (i) con la Caja Departamental de Nariño desde el 10 de noviembre de 1973 hasta el 16 de marzo de 1989 y (ii) con el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (sede Cauca) entre el 1° de enero de 1990 y el 30 de noviembre de 2016.

II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto fue concedido mediante proveído de 28 de febrero de 2019 (f. 110) y admitido por esta Corporación a través de auto de 23 de octubre siguiente (f. 141), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 247 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, con auto de 3 de julio de 2020 (f. 147), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, de conformidad con lo establecido en el artículo 247 del CPACA, oportunidad aprovechada por las primeras[1]. 2.1.1 Parte demandante.

El accionante insistió en cada uno de los argumentos planteados en su recurso de apelación y afirmó que su nominador, durante el lapso objeto de discusión, fue el departamento del Cauca, tal como consta en las certificaciones laborales y salariales que obran en el expediente. 2.1.2 Entidad accionada. La UGPP, por intermedio de apoderado, solicitó confirmar la sentencia de primera instancia, comoquiera que el actor no cumplió los requisitos exigidos en la normativa aplicable.

III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde determinar si al demandante le asiste razón jurídica para reclamar de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) el reconocimiento de la pensión gracia en cumplimiento de los requisitos exigidos por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan; o por el contrario, carece de fundamento, pues a la fecha de la reclamación administrativa (10 de febrero de 2006) no alcanzaba por lo menos 20 años de servicio docente en instituciones educativas departamentales, distritales o municipales. 3.3 Marco jurídico.

En punto a la resolución del problema jurídico de fondo planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.

Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1.º de la Ley 114 de 1913[2] consagró por primera vez la pensión gracia, así: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.

El numeral 3 del artículo 4.º de la aludida Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903[3], la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 1928[4] amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.

Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual[5].

La Ley 37 de 1933[6] tampoco introdujo modificaciones a las condiciones establecidas en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los maestros que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1.º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.

Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.

Posteriormente, a raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975[7], los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.

Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2.º), respecto de las pensiones estableció: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.

Las normas transcritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la Sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.

En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: […] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.

La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley[8].

En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b), de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1. De la propia evolución histórico- legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.

Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.

La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.

La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación[9] (se subraya y resalta).

De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta. 3.4 Caso concreto.

De igual manera, se informa que aquel tiene un tipo de vinculación nacional. j) De conformidad con antecedentes disciplinarios de 20 de abril de 2006 (CD en f. 55), el demandante no cuenta con registro de sanciones e inhabilidades de esa naturaleza. k) Por medio de Resolución 63318 de 21 de diciembre de 2006 (ff. 2 a 5), la desaparecida Cajanal le negó al actor la petición presentada el 10 de febrero anterior, encaminada a obtener el reconocimiento de la pensión gracia. De las pruebas anteriormente relacionadas, se desprende que el accionante nació el 28 de octubre de 1951, ha laborado (i) en calidad de maestro departamental del 1° de noviembre de 1973 al 14 de abril de 1980, nombrado por el gobernador de Nariño, esto es, durante 6 años, 2 meses y 13 días (se le concedió licencia por 90 días); y (ii) en condición de profesor nacional designado por el «ordinario» competente de administrar el personal de la educación nacional contratada de la Prefectura Apostólica Guapi en el Colegio Integral Nocturno Santa Bárbara, desde el 24 de julio de 1989 y trasladado por el mismo funcionario al Colegio Integral San José el 25 de enero de 1990, decisiones ratificadas por el Ministerio de Educación Nacional; y, por último, fue «trasladado» por la secretaría de educación y cultura de Cauca mediante Resolución 131 de 27 de enero de 2006, con efectos a partir del 9 de marzo siguiente, a la planta global del departamento, financiada con recursos del sistema general de participaciones del sector educativo, de la Institución Educativa San José a la Asnazu.

En atención a su situación, el demandante el 10 de febrero de 2006 pidió de la extinguida Cajanal el reconocimiento de la pensión gracia, negado por medio de Resolución 63318 de 21 de diciembre del mismo año. Para dilucidar la controversia planteada, se deberá abordar las distinciones previstas por el legislador entre docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, en lo que tiene que ver con su vinculación. Sobre este aspecto, resulta oportuno aclarar que, en virtud de la Ley 43 de 1975, se nacionalizó la educación primaria y secundaria, para lo cual se concedió un término de 5 años (artículo 3[12]), esto es, hasta el 31 de diciembre de 1980, de lo que se colige que con antelación a dicho proceso únicamente existían dos categorías de maestro oficiales, a saber: nacionales y territoriales.

Y, posteriormente a la referida nacionalización de la educación, los profesores se clasificaron en nacionales y nacionalizados. Es por ello que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 se refiere a los docentes nacionales y nacionalizados, pues a partir del 1.º de enero de 1981 el personal dedicado a la docencia se clasifica en esas dos categorías.

La diferenciación entre las clases de docentes quedó establecida en el artículo 1.º de la Ley 91 de 1989, de la siguiente manera: i) Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno nacional. ii) Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1.º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. iii) Personal territorial.

Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1.º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10[13] de la Ley 43 de 1975. La distinción que trae la norma clasifica la vinculación oficial docente en dos grandes grupos: (i) los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional (personal nacional) y (ii) los nombrados por entidades territoriales (personal nacionalizado y territorial).

La importancia de la anterior clasificación radica en que se constituye en el punto de partida de la Administración y los jueces de esta jurisdicción para evaluar si el profesor interesado tiene derecho o no al reconocimiento de la pensión gracia. En lo atañedero a la naturaleza de la vinculación del demandante a la docencia oficial, no existe discusión acerca de que el tiempo laborado por él, en condición de maestro en el Instituto Mixto Politécnico Santa Bárbara de Iscuandé, desde el 1° de noviembre de 1973 hasta el 15 de abril de 1980, durante 6 años, 2 meses y 13 días[14], es departamental, comoquiera que fue designado por el gobernador de Nariño a través de Decreto 1688 de 18 de diciembre de 1973; lapso que resulta válido en razón a su carácter territorial.

Ahora bien, en relación con el interregno comprendido entre el 24 de julio de 1989 y el 8 de marzo de 2006[15], se advierte que el actor fue designado por el «ordinario» competente de administrar el personal de la educación nacional contratada de la Prefectura Apostólica Guapi, por medio de Resolución 232 Bis de 24 de julio de 1989 y trasladado en virtud de Resolución 26 Bis de 25 de enero de 1990.

Sobre la educación contratada, cabe anotar que en los términos del Decreto 2155 de 1987[16], «[l]os contratos que de conformidad con el artículo trece del Concordato, se celebren entre el Gobierno Nacional y la Iglesia Católica en el sector de la educación oficial […] tienen como objeto la administración por parte de [aquella] de los Centros Educativos del Estado y de la Iglesia Católica que se rigen por las normas del Estado […]» (artículo 1°).

Por su parte, el artículo 4° del mismo Decreto establece que «[e]l ordinario competente nombrará provisionalmente al personal directivo docente, docente y administrativo de cada centro educativo o de cada conjunto de centros educativos y lo presentará para su ratificación al Ministerio de Educación Nacional […]». En ese orden de ideas, destaca la Sala que conforme a la normativa que regula la modalidad de vinculación contratada con la Iglesia católica, la designación del demandante, ratificada por el Ministerio de Educación Nacional, es de naturaleza nacional, habida cuenta de que los recursos con los que se financiaban los contratos provenían de la Nación, debido a que su finalidad era prestar el servició de educación pública a los sectores más necesitados y apartados del país, a los que el Estado no podía llegar directamente.

Al respecto, esta sección, en sentencia de 7 de abril de 2016[17], precisó: La Educación Misional Contratada surge con la aprobación por parte del Congreso Nacional del Concordato y Protocolo Final suscrito entre la Santa Sede y el Estado Colombiano, a través de la Ley 20 de 1974. Esta modalidad de prestación del servicio educativo, posibilitó la ampliación de la cobertura educativa en las regiones más apartadas del país y en los antiguos territorios nacionales a través de la suscripción de contratos entre el Gobierno Nacional y la Iglesia Católica, cuyo objeto se contraía a la administración del servicio público educativo por parte de la Iglesia y al desarrollo de los programas oficiales en los Centros Educativos Contratados bajo la orientación del Ministerio de Educación Nacional en las zonas asignadas, que comprendían alrededor de 19 Departamentos.

En desarrollo de la referida Ley, el Gobierno Nacional expidió los Decretos 2768 de 1975, 2484 de 1976 y 2155 de 1987, dentro de los cuales se establecieron las directrices y parámetros generales bajo los que se contrataría y desarrollarían los objetivos de la Educación Misional. En los mencionados Decretos se definió, que los contratos serían celebrados por el Presidente de la República y el Ministerio de Educación Nacional, con el respectivo Ordinario Competente de la Iglesia Católica y que la financiación de los costos de infraestructura, funcionamiento, planta de personal docente y administrativa de los Centros Educativos bajo contrato, administrados por la Iglesia Católica en cada zona, serían sufragados directamente por la Nación con cargo a las sumas señaladas en la Ley de Presupuesto en cada año.[18] En cuanto a la administración del personal docente al servicio en esta modalidad, el artículo 4º del Decreto 2768 de 1975 modificado por el artículo 1º del Decreto 2484 de 1976, estableció el procedimiento para su vinculación, que inicialmente debía ser adelantado por el Ordinario Competente (Iglesia Católica) y posteriormente avalado por el Ministerio de Educación Nacional, a quien en todo caso correspondía mediante ratificación, coordinar los nombramientos y toda novedad del personal de los centros educativos contratados (traslados, licencias, vacaciones, renuncias, insubsistencias etc.).

A partir del año 2001, con la expedición del Decreto 1286 que reglamentó el artículo 200 la Ley 115 de 1994, la competencia para la suscripción de estos contratos con Iglesias y Confesiones Religiosas se trasladó a las entidades territoriales con cargo a sus presupuestos, bajo la continuada inspección y vigilancia del Ministerio de Educación Nacional.

De lo anterior se colige, en principio, el carácter oficial de la Educación Misional Contratada que se desarrolló en el país desde 1975, en tanto era administrada por las denominaciones católicas con sujeción a las disposiciones y directrices expedidas por el Ministerio de Educación Nacional y financiada con recursos directos de la Nación hasta el año 2001, lo que a su vez permite concluir, que el cuerpo docente adscrito a los centros educativos contratados, cuyos nombramientos provenían por ratificación de dicho Ministerio, ostentaban indudablemente el carácter de docentes nacionales.

Lo anterior se refuerza con lo certificado en los «formatos» únicos para la expedición de historia laboral expedidos por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y la constancia del Vicariato Apostólico de Guapi, que dan cuenta de que el tipo de vinculación del accionante por más de 16 años es nacional, por ende, no es procedente legitimar dicho período para efectos del reconocimiento de la pensión gracia. En ese sentido, lo reiteró esta Corporación, en sentencia de unificación de 21 de junio de 2018[19], al determinar: En cuanto al personal nacional la regla es clara.

Tanto el marco jurídico que rige la aludida prestación como la doctrina legal en la materia son explícitos en advertir que los docentes nacionales no tienen derecho a su reconocimiento, y que el tiempo laborado en esa condición no se puede computar con el servido en calidad de educador nacionalizado o territorial. Así las cosas, el accionante cuando presentó la petición ante la liquidada Cajanal, el 10 de febrero de 2006, no logró demostrar que trabajó como docente territorial o nacionalizado durante 20 años, por lo que no colmó el requisito temporal exigido por la normativa relacionada en el marco jurídico de esta providencia, por consiguiente, carecen de fundamento jurídico las súplicas de la demanda, como lo dispuso el a quo.

Ahora bien, no es dable analizar si con posterioridad a la aludida fecha el demandante adquirió el derecho al reconocimiento de la pensión gracia, por cuanto, por un lado, no controvirtió previamente tal situación en sede administrativa, presupuesto necesario para acudir ante esta jurisdicción a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; y, por otro, no existe un acto administrativo ficto o expreso que haya resuelto dicho planteamiento y cuya legalidad deba ser estudiada.

Por último, en relación con la condena en costas y las agencias en derecho que corresponde a los gastos por concepto de apoderamiento dentro del proceso, esta Corporación, en sentencia de 1.º de diciembre de 2016[20], se pronunció así: […] En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188.

Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr.

Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).

En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.

Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).

Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por lo tanto, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder del accionante, se revocará la condena en costas impuesta en primera instancia. Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, que negó las súplicas de la demanda, toda vez que no se desvirtuó la presunción de legalidad de los actos acusados, y se revocará la condena en costas impuesta al demandante.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1.° Confírmase parcialmente la sentencia proferida el 12 de febrero de 2019 por el Tribunal Administrativo del Cauca, que negó las pretensiones de la demanda incoada por el señor Édison Alfredo Albán Angulo contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), conforme a lo consignado en las consideraciones de esta providencia. 2.° Revócase la condena en costas, que incluye las agencias en derecho, impuesta al accionante, de acuerdo con la parte motiva del presente fallo. 3.° Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.

Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS ----------------------- [1] Memoriales adjuntados a la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI. [2] «[Q]ue crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». [3] «[S]obre Instrucción Pública». [4] «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». [5] «ARTICULO 128.

Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley. Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas». [6] «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». [7] «[P]or la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». [8] Expediente S-699 del 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón, magistrado ponente Nicolás Pájaro Peñaranda. [9] En la sentencia C- 480 de 2000 la Corte reiteró que «por expresa voluntad del legislador la Ley 114 de 1913, continúa teniendo vigencia en el tiempo pese a su derogación por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pues, como acaba de verse, el legislador expresamente dispuso que a los docentes “vinculados hasta 31 de diciembre de 1980” que “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos”.

Ello significa, a contrario sensu, que ella no rige para los vinculados a partir del 1º de enero de 1981, pues éstos docentes, “nacionales y nacionalizados”, tendrán derecho “sólo a una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año» (se destaca). La parte en negrillas de la Ley 91 de 1989 no ha sido retirada del orden jurídico. [10] Hasta el momento de expedición del certificado, el accionante no se había retirado del servicio oficial. [11] Fecha de la última certificación. [12] «A partir del 1o. de enero y hasta el 31 de diciembre de 1976, la Nación pagará el veinte por ciento (20%) de los gastos de funcionamiento (personal) de la educación a que se refiere el artículo primero, conforme a los presupuestos respectivos del año de 1975; y así sucesivamente en cada vigencia subsiguiente, aumentará en un veinte por ciento (20%) su aporte a dichos gastos, hasta llegar a absorber el ciento por ciento (100%) de los mismos en 1980 (de 1976 a 1980)». [13] «En adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria, ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional». [14] Una vez descontado el término de 90 días por la licencia que le fue concedida. [15] Día anterior a la fecha a partir de la cual fue trasladado a la planta del departamento del Cauca. [16] «Por el cual se derogan los Decretos 2768 de 1975 y 2484 de 1976 y se dictan otras disposiciones». [17] Consejo de Estado, sección segunda, subsección A, expediente 15001- 2331-000-2008-00002-01(3261-14), C.P. Gabriel Valbuena Hernández. [18] «Decreto 2155 de 1987.

Artículo 1º numeral 8º». [19] Consejo de Estado, sección segunda, expediente: 25000-23-42-000-2013- 04683-01 (3805-2014), demandante: Gladys Amanda Hernández Triana, demandada: UGPP, C. P. Carmelo Perdomo Cuéter. [20] Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014), C.P. Carmelo Perdomo Cuéter. ----------------------- Radicación No. 41001-23-33-000-2015-00217-01 Actor: DANIELA ALEJANDRA PÉREZ MONJE IMPUGNACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - Pág. No. 1