ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Niega / PROCESO EJECUTIVO / MANDAMIENTO DE PAGO / EXCEPCIÓN DE PAGO TOTAL DE LA OBLIGACIÓN - No configuración / PAGO DE LA LIQUIDACIÓN DE BONIFICACIÓN ESPECIAL - Al ajustarse a los parámetros jurisprudencialmente establecidos / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO [L]a Sala deberá establecer si la autoridad judicial accionada libró el mandamiento de pago con base en la aplicación retroactiva de una sentencia de unificación proferida dos años después de que se emitió el título ejecutivo, esto es, el fallo del 13 de febrero de 2014, proferido por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

(…) [L]a Sala, al examinar la providencia cuestionada, advierte que, si bien el tribunal hizo referencia en su fallo a la sentencia 04676 de 2016 que unificó la manera de calcular el IBL pensional a los beneficiarios del decreto Ley 929 de 1976, lo cierto es que para realizar la liquidación de lo que correspondía como bonificación especial no tuvo como referencia dicho fallo sino lo ordenado en la sentencia que sirvió de título ejecutivo, la cual fue proferida el 13 de febrero de 2014, por la Sección Segunda, Subsección A de esta Corporación, pues dispuso expresamente que “esta debía ser liquidada tomando el último quinquenio causado, dividirlo por seis (6), para que de esta manera, arroje el resultado de uno de los factores a tener en cuenta al momento de liquidar la pensión”, de ahí que no le asista razón a la parte actora, pues la aludida sentencia de unificación, por el contrario, ordenó que el quinquenio debía tomarse como un mes de remuneración en una doceava parte y no tomando el último quinquenio causado dividido entre 6, como en efecto se ordenó en la sentencia que sirvió de título ejecutivo y lo entendió la autoridad judicial accionada.

En esa medida, como la autoridad judicial accionada tomó los valores y realizó la liquidación teniendo en cuenta los parámetros señalados en la sentencia que prestaba mérito ejecutivo, y fue a partir de allí que encontró que no había sumas pendientes por parte de la UGPP, no se configura el defecto alegado por el accionante, pues, se reitera, la cita de la sentencia de unificación del 2016 no influyó en la liquidación de dicha prestación ni en que se tuviera como probada la excepción de pago total de la obligación. En consecuencia, al no demostrarse la vulneración de los derechos fundamentales por parte de la autoridad judicial accionada, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia que negó la acción de tutela.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO Bogotá, D.C., primero (1) de diciembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03851-01(AC) Actor: ORLANDO MORALES GRAJALES Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO La Sala procede a resolver la impugnación presentada por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia proferida el 22 de octubre de 2020 por la Sección Quinta del Consejo de Estado, por medio de la cual se negó el amparo pretendido.

SÍNTESIS DEL CASO 1. La parte accionante consideró que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, por cuanto libró el mandamiento de pago con base en la aplicación retroactiva de una sentencia de unificación proferida dos años después de que se emitió el fallo que constituyó el título ejecutivo base de cobro.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de amparo 2. Mediante escrito del 25 de agosto de 2020, la parte actora presentó acción de tutela en contra de la mencionada autoridad judicial por la presunta vulneración de los derechos fundamentales antes referidos. En consecuencia, solicitó: 1. DECLARAR, que la sentencia del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDIO, integrada por sus Magistrados (sic), violó el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia. 2.

ORDENA R, la revisión de la sentencia proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDIO, Magistrado Ponente: Rigoberto Reyes Gómez, el día dieciocho (18) de junio de 2020, a fin de que se garantice el debido proceso y el acceso a la Justicia. 3. DECRETAR, TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDIO, Magistrado Ponente: Rigoberto Reyes Gómez, que le reconozca el derecho que tiene mi poderdante. b.- Hechos y fundamentos de la vulneración Los hechos en que se fundamentó la solicitud de amparo se pueden sintetizar así: 3.

El señor Orlando Morales Grajales trabajó en la Contraloría General de la República – Gerencia Departamental del Quindío, desde el 18 de diciembre de 1978 hasta el 29 de mayo de 2009. 4. Mediante sentencia del 13 de febrero de 2014, la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado nº. 63001-23- 31-000-2011-00213-00, dispuso que la pensión mensual vitalicia de vejez del tutelante debía ser liquidada en cuantía equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados en el último semestre de servicios (1º de diciembre de 2008 al 31 de mayo de 2009) con la inclusión del sueldo, la bonificación por servicios, la prima de vacaciones, la prima de servicios, la prima de navidad y la bonificación especial o quinquenio, liquidados en forma proporcional, por el promedio de lo devengado en los 6 últimos meses, con efectos fiscales a partir del 13 de noviembre de 2009. 5.

De igual manera, indicó que la bonificación especial debía ser liquidada tomando el último quinquenio causado, dividido por 6, para que arrojara el resultado de uno de los factores para tener en cuenta al momento de liquidar la pensión. 6. Mediante la resolución RDP 023408 del 29 de Julio de 2014, la UGPP dio cumplimiento al fallo y en el artículo primero determinó reconocer como monto pensional a partir del 13 de noviembre de 2009, la suma de $3.252.014.. 7.

El señor Orlando Morales Grajales consideró que la UGPP no había cumplido con el fallo en la forma como le fue ordenado pagar la obligación en la sentencia, por lo que presentó demanda ejecutiva para que se librara mandamiento de pago por las mesadas correspondiente al año 2009 en una suma equivalente a $5.023.628, a partir del 13 de noviembre de ese año, con la inclusión de las mesadas pensionales adicionales que se originaron a la tasa máxima del interés moratorio mes a mes, desde la causación de la mesada hasta su pago.

Asimismo, solicitó que por los años 2010 a 2017 se librara mandamiento de pago con la inclusión de las mesadas pensionales adicionales que se causaron, más los intereses moratorios. 8. El proceso correspondió al Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Armenia quien, mediante providencia del 2 de septiembre de 2019, i) declaró probada la excepción de pago parcial de la obligación; ii) dispuso modificar el mandamiento de pago y iii) ordenó seguir adelante la ejecución, por un saldo $78.570.789,70 correspondiente a capital. 9.

La UGPP presentó recurso de apelación en el que cuestionó el valor de la mesada pensional tenida en cuenta para la liquidación efectuada por el juzgado, pues consideró que lo ordenado mediante decisión judicial fue cumplido a través de la Resolución RDP 023408 del 29 de Julio de 2014, por medio de la cual elevó la pensión del señor Morales Grajales a la suma de $3.252.214, efectiva a partir del 13 de noviembre de 2009, resolución cuyo pago se efectuó el 7 de diciembre de 2015, por lo que la mesada pensional reliquidada equivalía a la suma antes referenciada y no a la indicada en la decisión objeto de recurso -$5.023.628,12-, con la cual se modificó el mandamiento de pago. 10.

El Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Cuarta de Decisión, a través de providencia del 18 de junio de 2020, revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, declaró probada la excepción de pago total de la obligación, por cuanto del valor adeudado y reconocido se podía evidenciar un saldo a favor de la entidad ejecutada. 11.

A juicio del actor, en esa providencia el tribunal aplicó la sentencia de unificación de la Sección Segunda del Consejo de Estado, Rad. 25000-23-42-000- 2013-04676-01(2686-14); MP Sandra Lisset Ibarra Vélez del 07 de diciembre de 2016, con lo cual desconoció el fallo emitido por el mismo órgano de cierre el día 13 de febrero del año 2014, el cual constituía el título ejecutivo debidamente ejecutoriado. 12.

Indicó que el tribunal demandando aplicó retroactivamente un fallo del Consejo de Estado, empleando el principio de favorabilidad para la entidad ejecutada, más no para el pensionado, tal y como lo establece la ley y la jurisprudencia. 13. De igual manera, sostuvo que la falta de valoración de todas las pruebas allegadas al proceso conllevó a que se desconociera que el título ejecutivo en discusión es un documento accesorio que tiene como objeto asegurar el cumplimiento de una obligación principal, de manera tal que no puede subsistir sin ella. c.- Trámite procesal 14.

Mediante auto del 1 de septiembre de 2020, la Sección Quinta del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y ordenó la notificación, en calidad de demandado, al Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Cuarta de Decisión y vinculó, como terceros con interés, al Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Armenia y a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP-. d.- Sentencia de primera instancia 15.

El 22 de octubre de 2020, la Sección Quinta de esta Corporación negó la acción de tutela, con sustento en lo siguiente: 16. Afirmó que la parte actora no cumplió con la carga argumentativa para proceder con el estudio del defecto fáctico, toda vez que no identificó el elemento probatorio concreto o específico aportado al proceso ejecutivo censurado que el tribunal omitió valorar, ni señaló de manera razonada la incidencia de qué pruebas fueron indebidamente valoradas en la decisión, simplemente consideró que no se analizaron y apreciaron todas las pruebas obrantes en el expediente. 17.

En lo restante, consideró que había lugar a negar la acción de tutela, pues el tribunal adoptó la decisión de declarar probada la excepción de pago total de la obligación por parte de la UGPP previo al análisis de todos los extremos de la litis y de las pruebas aportadas al proceso. f.- Impugnación 18. La parte demandante presentó impugnación, la cual fundamentó en lo siguiente 19.

Precisó que la prueba que consideró se le dio una valoración inadecuada fue precisamente la sentencia emitida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A el 13 de febrero del 2014, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual estaba ejecutoriada y prestaba mérito ejecutivo, por lo que para desvirtuarla no se podía recurrir a una sentencia de unificación proferida por la misma alta corte 2 años después, sin mediar ningún tipo de justificación jurídica. 20.

Manifestó que era imposible aplicar, bajo el principio de favorabilidad, la sentencia de unificación de la Sección Segunda del Consejo de Estado, Rad. 25000-23-42-000-2013-04676-01(2686-14); MP Sandra Lisset Ibarra Vélez del 07 de diciembre de 2016, pues con ello se afectaban notablemente los intereses del accionante, favoreciendo a la entidad demanda.

II. CONSIDERACIONES a.- Competencia 21. Esta Sala es competente para conocer de la impugnación del fallo de tutela, de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015 y 1983 de 2017, así como lo previsto en el Acuerdo 80 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. b.- Problema jurídico 22. De conformidad con los argumentos de la impugnación, la Sala deberá establecer si la autoridad judicial accionada libró el mandamiento de pago con base en la aplicación retroactiva de una sentencia de unificación proferida dos años después de que se emitió el título ejecutivo, esto es, el fallo del 13 de febrero de 2014, proferido por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. c.- Análisis caso concreto 23.

En primer lugar, para la Sala es preciso aclarar, de entrada, que, si bien la Sección Quinta de esta Corporación en la sentencia de primera instancia indicó que lo que alegaba el actor era la configuración de un defecto fáctico por la falta de valoración de unas pruebas que el actor presuntamente no identificó, lo cierto es que el objeto de la presente acción de tutela es que se declare que existió dicho defecto pero por la supuesta falta de valoración de la sentencia que sirvió de título ejecutivo para librar el mandamiento de pago. 24.

Aclarado lo anterior y partiendo de la base que lo pretendido por el actor es que se analice el supuesto error en el que incurrió el juez ejecutivo al pasar por alto el fallo que sirvió de título, en segundo lugar, la Sala entrará a determinar si el tribunal libró el mandamiento de pago con base en el fallo del 13 de febrero de 2014, proferido dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho -título ejecutivo- o si, por el contrario, aplicó de manera retroactiva la sentencia de unificación proferida el 7 de diciembre de 2016 por la Sección Segunda del Consejo de Estado, Rad. 25000-23-42-000-2013-04676-01(2686-14), MP Sandra Lisset Ibarra Vélez. 25.

En la sentencia del 13 de febrero de 2014, la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado sostuvo que el señor Morales Grajales tenía derecho a que se liquidara su pensión en cuantía del 75%, teniendo en cuenta los factores efectivamente devengados durante los últimos seis meses de servicios, esto es, entre el 1º de diciembre de 2008 y el 31 de mayo de 2009, incluyendo el sueldo, la bonificación por servicios, la prima de vacaciones, la prima de servicios, la prima de navidad y la bonificación especial o quinquenio, todo de acuerdo a las sextas partes. 26.

En cuanto a la bonificación especial, indicó que, conforme a la sentencia del 14 de septiembre de 2011, radicado n.º 0899-2011, esta debía ser liquidada tomando el último quinquenio causado, dividido por seis, para que de esta manera arrojara el resultado de uno de los factores para tener en cuenta al momento de liquidar la pensión. De manera textual, señaló: [A]así las cosas, la Sala aclarará la orden de liquidación pensional contenida en el numeral segundo de la sentencia del trece (13) de junio de dos mil doce (2012), indicando que la pensión mensual vitalicia de vejez del señor Orlando Morales Grajales, debe liquidarse en cuantía equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del promedio de los salarios devengados por el actor en el último semestre de servicio (1º de diciembre de 2008 al 31 de mayo de 2009) con la inclusión del sueldo, la bonificación por servicios, la prima de vacaciones, la prima de servicios, la prima de navidad y la bonificación especial o quinquenio, liquidados en forma proporcional, por el promedio de lo devengado en los seis (6) últimos meses, quiere decir que ya no puede hablarse de doceavas, sino de sextas partes, lo anterior, con efectos fiscales a partir del 13 de noviembre de 2009, como bien lo dispuso el a quo.

En este mismo sentido, es necesario precisar que la bonificación especial deberá ser liquidada tomando el último quinquenio causado, dividirlo por seis (6), para que, de esta manera, arroje el resultado de uno de los factores a tener en cuenta al momento de liquidar la pensión. (Subraya la Sala) 27. En cumplimiento a lo anterior, la UGPP emitió la Resolución n.º RDP 023408 del 29 de julio de 2014, en la que efectuó la siguiente liquidación: |AÑO |FACTOR |VALOR |VALOR IBL |VALOR IBL | | | |ACUMULADO | |ACTUALIZADO | |2008 |ASIGNACION |2.047.868.oo |2.047.868.oo |2.047.868.oo | | |BASICA MES | | | | |2008 |BONIFICACION |716.753.00 |716.753.00 |716.753.00 | | |SERVICIOS | | | | | |PRESTADOS | | | | |2008 |PRIMA DE |2.110.291.00 |2.110.291.00 |2.110.291.00 | | |NAVIDAD | | | | |2008 |PRIMA DE |801.040.00 |801.040.00 |801.040.00 | | |VACACIONES | | | | |2009 |ASIGNACION |12.385.985.00|12.385.985.00|12.385.985.00| | |BASICA MES | | | | |2009 |PRIMA DE |1.181.394.00 |1.181.394.00 |1.181.394.00 | | |NAVIDAD | | | | |2009 |PRIMA DE |3.410.879.00 |3.410.879.00 |3.410.879.00 | | |SERVICIOS | | | | |2009 |PRIMA DE |995,436.00 |995,436.00 |995,436.00 | | |VACACIONES | | | | |2009 |QUINQUENIO |2.368.065.00 |2.368.065.00 |2.368.065.00 | IBL: 4,336,285 X 75.00 = $3,252,214 SON: TRES MILLONES DOSCIENTOS CINCUENTA Y DOS MIL DOSCIENTOS CATORCE PESOS M/CTE.

Esta pensión estará a cargo de: |ENTIDAD |DIAS |VALOR CUOTA | |FONDO DE PENSIONES |10963 |3,252,214.00 | |PUBLICAS -FOPEP- | | | 28. Por su parte, en el fallo proferido el 18 de junio de 2020, dentro del proceso ejecutivo con radicado n.º 63001-3333- 001-2017-00093-01, el Tribunal Administrativo del Quindío – Sala de Decisión Cuarta, en relación con la bonificación especial y la liquidación de la pensión, dispuso lo siguiente: [E]n relación con la bonificación especial, es de tener en cuenta lo decantado por el Consejo de Estado en sentencia 04676 de 2016[1] que unificó la manera de calcular el IBL pensional a los beneficiarios del decreto Ley 929 de 1976, al igual la manera como se tendrá en cuenta el mes de remuneración: “PRIMERO.- UNIFICAR la jurisprudencia del Consejo de Estado en lo que tiene que ver con la manera como se calcula el IBL pensional de los beneficiarios del Decreto Ley 929 de 1976, en el sentido de definir que el quinquenio deberá tomarse como un mes de remuneración, sin importar que haya devengado una suma mayor por este concepto, conforme lo establecido en el artículo 23 del mismo.

SEGUNDO. - UNIFICAR la jurisprudencia del Consejo de Estado en lo que tiene que ver con la manera como se tendrá en cuenta el mes de remuneración quinquenio a efectos de integrar el IBL pensional de los beneficiarios del Decreto Ley 929 de 1976, en el sentido de definir que el quinquenio- mes de remuneración deberá tomarse en una doceava parte.” Con el referido pronunciamiento, se hace claridad sobre el monto que se debe tener de la bonificación especial, para efectos de la liquidación pensional, dejando claro, que no lo es por el 100% del valor recibido por el dicho concepto. 6.4.2 Liquidación de la pensión La A quo, al resolver las excepciones propuestas, consideró que la UGPP, adeudaba al ejecutante Morales Grajales a septiembre de 2014 previa deducción de los pagos parciales, la suma de $78.570.789.70, saldo insoluto que corresponde a capital, razón para declarar probada la excepción de pago parcial de la obligación y en consecuencia, dispuso modificar el mandamiento de pago.

En esas condiciones la Sala procede a realizar nueva liquidación, atendiendo los parámetros señalados ut supra, así: Con fundamento en lo acotado líneas atrás, es necesario precisar además, que la bonificación especial (quinquenio), que la parte ejecutante pretende que se incluya en la liquidación pensional, por el valor total de la suma pagada en diciembre de 2008, la sentencia de segunda instancia precisó (Fl. 120) que esta debía ser liquidada tomando el último quinquenio causado, dividirlo por seis (6), para que de esta manera, arroje el resultado de uno de los factores a tener en cuenta al momento de liquidar la pensión. Veamos: A fl. 39 se encuentra el certificado de sueldos y factores salariales que contiene la siguiente información: |MES |SUELDO | |Total a tener como factor para |$2.368.065,67 | |liquidar la pensión (1 sexta parte)| | 29.

Así las cosas, la Sala, al examinar la providencia cuestionada, advierte que, si bien el tribunal hizo referencia en su fallo a la sentencia 04676 de 2016[2] que unificó la manera de calcular el IBL pensional a los beneficiarios del decreto Ley 929 de 1976, lo cierto es que para realizar la liquidación de lo que correspondía como bonificación especial no tuvo como referencia dicho fallo sino lo ordenado en la sentencia que sirvió de título ejecutivo, la cual fue proferida el 13 de febrero de 2014, por la Sección Segunda, Subsección A de esta Corporación, pues dispuso expresamente que “esta debía ser liquidada tomando el último quinquenio causado, dividirlo por seis (6), para que de esta manera, arroje el resultado de uno de los factores a tener en cuenta al momento de liquidar la pensión”, de ahí que no le asista razón a la parte actora, pues la aludida sentencia de unificación, por el contrario, ordenó que el quinquenio debía tomarse como un mes de remuneración en una doceava parte y no tomando el último quinquenio causado dividido entre 6, como en efecto se ordenó en la sentencia que sirvió de título ejecutivo y lo entendió la autoridad judicial accionada. 30.

En esa medida, como la autoridad judicial accionada tomó los valores y realizó la liquidación teniendo en cuenta los parámetros señalados en la sentencia que prestaba mérito ejecutivo, y fue a partir de allí que encontró que no había sumas pendientes por parte de la UGPP, no se configura el defecto alegado por el accionante, pues, se reitera, la cita de la sentencia de unificación del 2016 no influyó en la liquidación de dicha prestación ni en que se tuviera como probada la excepción de pago total de la obligación. 31.

En consecuencia, al no demostrarse la vulneración de los derechos fundamentales por parte de la autoridad judicial accionada, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia que negó la acción de tutela, pero por los motivos expuestos en la presente providencia. 32. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 22 de octubre de 2020 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, por las razones aquí expuestas SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes por el medio que resulte más expedito y eficaz, conforme al artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Por Secretaría, PUBLICAR la presente providencia en la página web de esta Corporación.

CUARTO: Una vez ejecutoriado este fallo, por Secretaría ENVIAR el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Magistrado Firmado electrónicamente RAMIRO PAZOS GUERRERO Presidente de Subsección ----------------------- [1] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de Unificación del 7 de diciembre de 2016 Rad.

No.: 25000-23-42-000-2013-04676-01(2686-14); MP SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ. [2] La Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado reitera y unifica su jurisprudencia en torno a la manera de calcular el quinquenio en la base de liquidación de la pensión de los servidores de la Contraloría General de la República, beneficiarios del Decreto Ley 929 de 1976, y fija la siguiente regla jurisprudencial para decidir las controversias judiciales en las que se discuta dicho asunto: «En el IBL pensional de los beneficiarios del Decreto Ley 929 de 1976, el quinquenio debe entenderse teniendo en cuenta un mes de remuneración fraccionado en una doceava parte».