ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / RELIQUIDACIÓN DE PENSIÓN DE INVALIDEZ DE DOCENTE / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO / ADECUADA APLICACIÓN DE LAS NORMAS QUE REGULAN EL RECONOCIMIENTO Y LIQUDACIÓND DE LA PENSIÓN DE INVALIDEZ [L]a Sala determinar si el Tribunal Administrativo de Norte de Santander vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso efectivo a la administración de justicia, al proferir la sentencia de 11 de mayo de 2020, y si incurrió en defecto sustantivo al aplicar normas y jurisprudencia que rigen la pensión de vejez y no la pensión de invalidez.
(…) A juicio de la Sala, la conclusión a la que arribó el tribunal accionado resulta razonable, pues más allá de encontrarse acorde con el precedente antes mencionado, el cual efectivamente se dictó en el marco de la reliquidación de pensiones de vejez concedidas para los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en cualquier caso es una decisión que resulta compatible con el contenido del Acto Legislativo 01 de 2005, según el cual, "Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones…”, supuesto normativo que resulta aplicable también para las pensiones de invalidez reconocidas con el marco normativo anterior a la Ley 812 de 2003.
Luego de examinar el caso concreto, el tribunal accionado encontró que, si bien se acreditó que la actora percibió la prima de vacaciones, dicha prestación no constituye base para aportes y, por tanto, no se podía incluir en el IBL. Para la Sala, la posición del tribunal no resulta arbitraria, por el contrario, es razonable, ya que de manera expresa y motivada precisó la razón por la que consideró que sobre factores no aportados no era posible acceder a la pretensión de reliquidación de la pensión de invalidez reconocida a la actora.
(…) Además, tampoco se desconoció el régimen normativo aplicable a la pensión de invalidez, toda vez que la determinación de la tasa de reemplazo o de retorno que le correspondía se efectuó con base en lo establecido en el Decreto 3135 de 1968 (100% del salario devengado durante el último año). Sin embargo, dicha disposición normativa no tiene el alcance que pretende darle la actora, en tanto no determina cuáles son los factores salariales que comprenden el IBL, sino únicamente la tasa de reemplazo.
ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / RELIQUIDACIÓN DE PENSIÓN DE INVALIDEZ DE DOCENTE / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL - No configuración En relación con la sentencia de 13 de noviembre de 2014, proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, que invoca la actora, si bien sostuvo que la pensión de invalidez debía ser liquidada conforme a lo devengado en el último año de servicios, lo cierto es que también se refirió al contenido del Acto Legislativo 01 de 2005, para sostener que en caso de reliquidación con la inclusión de factores sobre los que no se hubiere cotizado, existía el deber de hacer los respectivos aportes, regla que fue rectificada en la sentencia de unificación de la Sección Segunda del Consejo de Estado de 25 de abril de 2019, que fue el precedente acogido por tribunal accionado, según el cual, para la liquidación de la pensión de invalidez, solo se tendrán en cuenta aquellos factores respecto de los cuales se hubieren efectuado aportes.
Por último, tampoco resulta vinculante la postura jurisprudencial expuesta por esta Sala en sentencia de 22 de mayo de 2019, pues se trató de un caso de una pensión de invalidez adquirida por el beneficiario antes de estar vigente la Ley 100 de 1993 (1 de abril de 1994), situación distinta a la de la señora [L.M.S.S.], quien adquirió el estatus pensional el 21 de marzo de 2017, es decir, con posterioridad a la entrada en vigor de dicha norma.
Los argumentos expuestos en el escrito de tutela no tienen vocación de prosperidad, por cuanto no se configuró el defecto sustantivo ni el desconocimiento del precedente alegado porque no se desatendió el marco normativo vigente para la reliquidación de la pensión de invalidez reconocida en el marco de los Decretos 3135 de 1968, el Decreto 1846 de 1969 y el Decreto 1045 de 1978, con la inclusión de todos los factores devengados en el último año de servicios incluidos en el artículo 1 de la Ley 62 de 1985, con la precisión de que el IBL se calcularía únicamente con los que se encuentren enlistados de conformidad con la regla de unificación de la sentencia de 25 de abril de 2019, lo que se encuentra en consonancia en el Acto Legislativo 01 de 2005.
Por lo anteriormente expuesto, se negarán las pretensiones de la acción de tutela. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá, D.C., nueve (9) de diciembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04840-00(AC) Actor: LUZ MARINA SANTIAGO SOLANO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NORTE DE SANTANDER Decide la Sala la acción de tutela presentada, mediante apoderado, por la señora Luz Marina Santiago Solano contra el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, de conformidad con lo establecido en el artículo 1° del Decreto 1983 de 2017.
I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones La señora Luz Marina Santiago Solano, mediante apoderado, ejerció acción de tutela contra el Tribunal Norte de Santander por considerar vulnerados los derechos fundamentales a la igualdad, al mínimo vital, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “PRIMERO: Declarar que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NORTE DE SANTANDER, transgredió los derechos constitucionales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia., con la decisión contenida en la sentencia proferida el día 11 de mayo de 2020 notificada el día 19 de mayo de la misma anualidad, dentro del proceso con radicado 54001333300720180025601, incoado por la señora LUZ MARINA SANTIAGO SOLANO. SEGUNDA: Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NORTE DE SANTANDER, dejar sin efecto la providencia referida en el numeral anterior, y se profiera una nueva decisión atendiendo los derechos constitucionales al debido procesos, igualdad y acceso a la administración de justicia.” 2.
Hechos: De la demanda de tutela, se indican como hechos relevantes los siguientes: La señora Luz Marina Santiago Solano se desempeñó como docente oficial al servicio de la Secretaría de Educación del Departamento de Norte de Santander. Mediante Decreto Nº 000342 de 1º de mayo de 2017, la Secretaría de Educación Departamental de Norte de Santander ordenó su retiro del servicio activo por invalidez, en tanto fue calificada con una pérdida de la capacidad laboral del 99.9%.
Por lo anterior y teniendo en cuenta que cumplía los requisitos, la Secretaría de Educación de la Gobernación del Norte de Santander le reconoció la pensión de invalidez, mediante Resolución núm. 0654 del 31 de agosto de 2017. Dicha resolución fue modificada por la núm. 0200 del 26 de febrero de 2018. Sin embargo, la demandante adujo que en dicho acto administrativo no le fueron reconocidos todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, como lo es la prima de servicios y la bonificación mensual de la que habla el Decreto 1566 de 2014.
Inconforme con lo anterior, la actora interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se declarara la nulidad parcial del acto administrativo de reconocimiento pensional y la nulidad del acto administrativo de reliquidación de la pensión y que como consecuencia se ordenara la reliquidación de la pensión con inclusión de todos los factores devengados en el último año de servicios.
El proceso le correspondió en primera instancia al Juzgado Séptimo administrativo Mixto de Cúcuta que, en sentencia de 26 de agosto de 2019, negó las pretensiones de la demanda dicha decisión fue apelada y en segunda instancia el Tribunal Administrativo de Norte de Santander en fallo del 11 de mayo de 2020, confirmó la decisión bajo el argumento de que los factores que debían tenerse en cuenta en el IBL son sólo aquellos sobre los cuales se hubieran efectuado los aportes. 3.
Argumentos de la tutela La actora indicó que el Tribunal Administrativo de Norte de Santander vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso efectivo a la administración de justicia, al proferir la sentencia de 11 de mayo de 2020, en la que confirmó el fallo de 26 de agosto de 2019, emitido por el Juzgado Séptimo Administrativo Mixto del Circuito de Cúcuta.
Lo anterior, al considerar que la providencia demandada incurrió en defecto sustantivo, como quiera que se aplicaron normas y jurisprudencia que no son vinculantes para el caso en concreto. Manifestó que se tuvieron en cuenta “los criterios jurisprudenciales expuestos por el Consejo de Estado, en las sentencias de unificación de la Sala plena de lo contencioso Administrativo del 28 de agosto de 2018 y del 25 de abril de 2019, ya que el análisis se hizo en concordancia con la ley 33 y 62 de 1985, las cuales rigen la pensión de jubilación y no de invalidez, teniendo por lo tanto la pensión de invalidez un origen normativo y tratamiento distinto al de la pensión de jubilación”.
Afirmó que el régimen legal aplicable a los docentes, de conformidad con la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, literal b, establece que los docentes que se vinculen a partir del 1 de enero de 1990, para efectos de las prestaciones económicas y sociales se regirán por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional, Decreto 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978 o que se expidan en el futuro.
De conformidad con lo anterior, adujó que se trata de un debate de reliquidación de pensión de invalidez y no de jubilación, situación que es determinante, ya que las autoridades judiciales demandadas omitieron el estudio y aplicación de las normas que regulan dicha prestación pensional. Indicó que en relación con el régimen legal que regula la pensión de invalidez de la actora se aplica la forma de liquidación del Decreto 3135 de 1968 y se refirió al Decreto 1848 de 1969 mediante el cual se reglamentó el Decreto 3135 de 1968 en el artículo 63 en lo relativo a la cuantía. De igual forma manifestó que el Decreto 1045 de 1978, a través del cual se fijan las reglas generales para la aplicación de las normas sobre prestaciones sociales de los empleados públicos y trabajadores oficiales del sector nacional, respecto a los factores salariales, estableció: “ARTICULO
45. DE LOS FACTORES DE SALARIO POR LA LIQUIDACION DE CESANTIA Y PENSIONES. Para efectos del reconocimiento y pago del auxilio de cesantía y de las pensiones a que tuvieren derecho los empleados públicos y trabajadores oficiales, en la liquidación se tendrán en cuenta los siguientes factores de salario: a. La asignación básica mensual; c. Los dominicales y feriados; d. Las horas extras; e. Los auxilios de alimentación y transporte; f. La prima de Navidad; g. La bonificación por servicios prestados; h. La prima de servicios; j. Los incrementos salariales por antigüedad adquiridos por disposiciones legales anteriores al decreto-ley 710 de 1978; k. La prima de vacaciones; ll.
Las primas y bonificaciones que hubieran sido debidamente otorgadas con anterioridad a la declaratoria de inexequibilidad del artículo 38 del decreto 3130 de 1968”. Indicó que la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado en sentencia de 13 de noviembre de 2014 con ponencia del doctor Arenas señaló que: “(…) la liquidación de la prestación pensional por invalidez reconocida a un docente oficial debe tener en cuenta, en su ingreso base de liquidación, la totalidad de los factores salariales devengados por éste durante el último año en que prestó efectivamente sus servicios.
Lo anterior, en consideración a lo dispuesto en la Ley 65 de 1946, Decreto 1848 de 1969, la Ley 4 de 1966, el Decreto 1743 de 1966 y el criterio jurisprudencial expuesto en precedencia. En ese orden de ideas, la omisión en que incurrió la entidad demandada desconoce, sin justificación alguna, el régimen prestacional aplicable al actor y, en consecuencia, vulnera el derecho que a éste le asistía de disfrutar de una prestación pensional cuyo ingreso base de liquidación tuviera en cuenta la totalidad de los factores efectivamente devengados en el año anterior a su retiro del servicio por invalidez.
En este último punto, estima la Sala conveniente recordar que la liquidación de la pensión debe estar, en todo caso, de acuerdo con los factores que hayan servido de base para calcular los aportes, regla a la que están obligados todos los servidores públicos, en el sentido de pagar los respectivos aportes sobre todos los rubros que según la ley deben constituir factor de liquidación pensional.
Lo anterior significa, que si no han sido objeto de descuento, ello no da lugar a su exclusión, sino a que al momento del reconocimiento, la entidad de previsión social efectúe los descuentos pertinentes”. Finalmente, aseguró que dicha postura fue reiterada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado en sentencia de 22 de mayo de 2019, en la que se indicó que cuando se trate de una pensión de invalidez adquirida por el beneficiario antes de la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993 (1 de abril de 1994), el reconocimiento, la cuantía y los factores se rigen por el Decreto 1848 de 1969 y el Decreto 1045 de 1978, por lo que de no tener en cuenta dichas normas se incurría en defecto sustantivo. 4.
Trámite previo Mediante auto del 24 de noviembre de 2020, se admitió la acción de tutela, se ordenó notificar a las partes al Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Cúcuta y a la Nación – Ministerio de Educación Nacional- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio-, como terceros interesados en el resultado del proceso a quienes se les remitió copia de la demanda. 5.
Oposiciones El Tribunal Administrativo de Norte de Santander la magistrada ponente de la decisión atacada solicitó que se declare improcedente la acción de tutela, al considerar que no se cumple con los requisitos generales y específicos para su procedencia. De forma subsidiaria, solicitó que de no ser declarada improcedente se nieguen las pretensiones de la accionante por no existir vulneración de los derechos fundamentales invocados.
Advirtió que, en la providencia de 11 de mayo de 2020, se determinó el régimen jurídico aplicable por tratarse de una pensión de invalidez, en cuanto a su valor porcentual, es el establecido en el Artículo 23 del Decreto 3135 de 1968. Por esta razón, y teniendo en cuenta que la actora obtuvo una calificación de pérdida de capacidad laboral del 99.9%, se señaló que le correspondería una pensión de invalidez liquidada sobre un porcentaje del cien por ciento (100%) de lo devengado en el último año de servicios”.
Sostuvo que resolvió acoger la tesis expuesta por el Consejo de Estado en sentencia de unificación de 25 de abril de 2019, a partir de la cual estimó que los factores que deben tenerse en cuenta en la base de la liquidación pensional, son solo aquellos sobre los cuales se efectuaron los respectivos aportes, por lo que concluyó que la señora Luz Marina Santiago Solano no tenía derecho a la reliquidación de su pensión de invalidez incluyendo aquellos factores sobre los cuales no efectuó aportes al sistema.
A lo que agregó que la Secretaría de Educación de Norte de Santander liquidó la pensión de invalidez de la accionante tomando en cuenta el 100% del salario promedio de acuerdo con el porcentaje del 99.9 % de la pérdida de capacidad laboral, según consta en la Resolución N° 00200 de 26 de febrero de 2017, en aplicación del literal c del artículo 23 del Decreto 3135 de 1968.
Por lo anterior, sostuvo que no desconoció la normatividad aplicable en materia de pensión de invalidez para docentes vinculados con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003, y que contrario a lo que considera la actora en su inicial, en la providencia cuestionada se determinó que el régimen aplicable en cuanto al valor porcentual de la pensión de invalidez era el Decreto 3135 de 1968.
Aseguró que la decisión se sustentó en la aplicación necesaria de los criterios jurisprudenciales y la tesis adoptada por el Consejo de Estado como máximo órgano de la Jurisdicción Contencioso Administrativa en Sentencia de Unificación del 25 de abril de 2019, donde se explicó que los factores salariales que deben tenerse en cuenta para determinar el ingreso base de liquidación en materia de pensiones, corresponden exclusivamente a aquellos sobre los cuales el trabajador efectuó los respectivos aportes al Sistema de Seguridad Social.
Afirmó que no se incurrió en defecto sustantivo, como quiera que la decisión demandada no se profirió con fundamento en normas inconstitucionales, ni inaplicables al caso en concreto o realizando una interpretación contra legem de las mismas, sino que se adoptó con base en las normas aplicables al caso, al precedente jurisprudencial del Consejo de Estado, al acervo probatorio y al principio de la sana crítica.
Finalmente, concluyó que no existen razones de fondo que permitan considerar la procedencia de la presente acción de tutela y, en consecuencia, manifestó que se opone a las pretensiones formuladas por la actora. El Juzgado Séptimo Administrativo de Cúcuta guardó silencio 6. Intervenciones El Ministerio de Educación Nacional y la Fiduprevisora S.A., en calidad de vocera y administradora del Patrimonio Autónomo del Fomag no se pronunciaron.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta de los derechos constitucionales fundamentales.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción la tutela contra providencia judicial y acogió el criterio de la procedencia excepcional[1], para lo cual aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado, mediante el empleo de las causales generales[2] y específicas[3] de procedencia de la acción de tutela.
Siendo así, a la Sala le corresponde establecer si en el presente caso se cumplen los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial descritos. Problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar si el Tribunal Administrativo de Norte de Santander vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso efectivo a la administración de justicia, al proferir la sentencia de 11 de mayo de 2020, y si incurrió en defecto sustantivo al aplicar normas y jurisprudencia que rigen la pensión de vejez y no la pensión de invalidez.
La Sala encuentra que los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial están cumplidos en el asunto bajo estudio y, por lo tanto, procederá al estudio de los defectos alegados por la demandante. Defecto sustantivo La jurisprudencia constitucional ha considerado el defecto sustantivo como el que se configura cuando la decisión judicial se apoya en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto, bien sea porque ha sido derogada, porque ella o su aplicación al caso concreto es inconstitucional o, porque, a pesar de estar vigente y ser constitucional, no se adecúa a la circunstancia fáctica a la cual se ha aplicado.
En este sentido, se podría configurar un defecto sustantivo siempre que: (i) la decisión cuestionada se funde en una norma indiscutiblemente inaplicable al caso concreto, por ejemplo, porque la norma empleada no se ajusta al caso, no se encuentra vigente por haber sido derogada, o ha sido declarada inconstitucional; (ii) a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución Política le reconoce a las autoridades judiciales, la interpretación o aplicación que se hace de la norma en el caso concreto, desconoce sentencias con efectos erga omnes que han definido su alcance;
(iii) cuando se fija el alcance de una norma desatendiendo otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática; (iv) cuando la norma pertinente es inobservada y, por ende, inaplicada; o finalmente, (v) en el evento en que, no obstante la norma en cuestión está vigente y es constitucional, no se adecúa a la situación fáctica a la cual se aplicó, porque a esta, por ejemplo, se le reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador.
Análisis del defecto alegado en el caso concreto: La señora Santiago solano interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, con el propósito de que se deje sin efectos la sentencia proferida el 11 de mayo de 2020, al considerar que incurrió en defecto sustantivo, por aplicar los criterios jurisprudenciales expuestos por el Consejo de Estado, en las sentencias de unificación de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de 28 de agosto de 2018 y de la Sección Segunda de 25 de abril de 2019, así como de las Leyes 33 y 62 de 1985, que rigen la pensión de jubilación y no de invalidez.
Con el fin de analizar la configuración del referido defecto, la Sala estima necesario hacer referencia al análisis jurídico y fáctico efectuado en la sentencia objeto de reproche constitucional, proferida el 11 de mayo de 2020, por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander. La decisión hizo referencia en primer lugar al marco normativo pensional de los docentes distinguiendo entre el régimen pensional ordinario de la Ley 33 de 1985 para los docentes vinculados con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, y el régimen pensional de prima media para aquellos que se vincularon a partir de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003.
Además, analizó los lineamientos jurisprudenciales contenidos en la sentencia de unificación SUJ-014 -CE-S2 -2019 de 25 de abril de 2019, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, e indicó que: “si bien el régimen aplicable es el mencionado anteriormente para la accionante, se debe manifestar que el sub examine se trata de una pensión de invalidez, por lo cual el valor porcentual sobre el salario mensual promedio es distinto, ya que este se encuentra establecido en el artículo 23 del Decreto 3135 de 1968 (…)”.
Por esta razón, sostuvo que como el porcentaje de la pérdida de capacidad decretado a la actora correspondió al 99.9%, le corresponde una pensión de invalidez liquidada con un porcentaje del 100%. Enseguida procedió a resolver el caso concreto en los siguientes términos: “2.4.4. Caso en concreto. Revisado el expediente, para la sala no hay duda de que la señora Luz Marina Santiago Solano: (i) Fue retirada del servicio a partir del 1º de mayo de 2017 según la (sic) Decreto Nº 0342 de 2017.
(ii) Mediante el dictamen para la calificación de la pérdida de capacidad laboral y determinación de invalidez tuvo un porcentaje de 99,9%, el cual se determinó de origen laboral. (iii) Ostenta la calidad de pensionada, a través de la Resolución revisada N° 0654 del 31 de agosto de 2017, expedida por la Secretaría de Educación de Departamento Norte de Santander, en nombre y representación de la NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO.
(iv) Se reajustó el monto de la pensión de invalidez de a accionante a través de la Resolución revisada N° 0200 del 26 de febrero de 2018, expedida por la Secretaria de Educación del Municipio de San José de Cúcuta, en nombre y representación de la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL -FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO.
(v) Los factores salariales que sirvieron de base para la liquidación fueron los siguientes: Promedio asignación mensual (2016 - 2017). Prima de Navidad. -Los factores salariales devengados durante el último año de servicios como docente, según consta a folio 32 del expediente: Asignación Básica Bonificación DC1566/14 Prima de Navidad.
Prima de Vacaciones. Pago incapacidad común ambulatorio. Pago Incapacidad por Accidente de Trabajo. La demandante solicitó la reliquidación de su pensión de invalidez incluyendo todos los factores salariales devengados en el último año de servicios. Como se observa, los únicos de los factores devengados por el demandante en el último año de servicios que no fueron incluidos en la base de liquidación en el acto de reconocimiento, fue el pago de la incapacidad común ambulatorio y el pago de la incapacidad por accidente de trabajo. 2.4.5.
Conclusiones Sea lo primero indicar que como la vinculación se produjo antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, el régimen aplicable al demandante es el previsto en la Ley 91 de 1989 de la siguiente manera: De conformidad con el artículo 2º de la citada Ley, las prestaciones sociales de los docentes nacionales y nacionalizados vinculados antes de la promulgación de la Ley 91 de 1989 serán atendidos por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio; y, serán automáticamente afiliados al Fondo, los docentes nacionales nacionalizados que se encuentren vinculados a la fecha de promulgación de la ley.
Lo que quiere decir que la demandante estaba vinculada al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. La demandante en su condición de docente vinculado al FOMAG, tiene derecho a una pensión de invalidez bajo el régimen previsto en la Ley 33 de 1985 y de acuerdo con el literal B del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 92 de 1989.
Lo que quiere decir, que para el ingreso base de liquidación de la pensión de invalidez, de conformidad con la sentencia de unificación del Consejo de Estado fecha 29 de abril de 2019, los factores que debían tenerse en cuenta en la base de la liquidación pensional, de acuerdo con el artículo 1° de la Ley 62 de 1985, solo son aquellos sobre los que se hubieran efectuado los aportes, esto es: • asignación básica mensual • prima técnica, cuando sea factor de salario • primas de antigüedad, ascensional de capacitación cuando sean factor de salario • remuneración por trabajo dominical o festivo • bonificación por servicios prestados • remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna.
Por lo tanto, en la base de liquidación de su pensión no se podían tomar en cuenta los factores devengados en el último año de servicios, como la prima de navidad, pues este factor no constituye base de liquidación de los aportes, y por tanto, no se puede incluir en la base de liquidación de la pensión, de acuerdo con el articulo 10 de la Ley 62 de 1985. | | | |Factores salariales que | | |sirvieron de base para la |Factores salariales que hacen | |liquidación – Resolución 0200 de|parte de la base de liquidación | |26 de febrero de 2018: |de la pensión ordinaria de | | |jubilación de los docentes: | |Asignación mensual |Asignación básica | |Bonificación mensual |Gastos de representación | |Prima de vacaciones |Primas de antigüedad, técnica, | | |ascensional y de capacitación | |Prima de navidad |Dominicales y feriados | | |Horas extras | | |Bonificación por servicios | | |prestados | | |Trabajo suplementario o | | |realizado en jornada nocturna o | | |en día de descanso obligatorio. | Como se muestra en el cuadro anterior, de la lista de factores sobre los que se deben calcular los aportes para los docentes en los términos de las Leyes 33 y 62 de 1983, en el caso particular la demandante, solo podía incluirse en la base de la liquidación de la pensión de invalidez, la asignación básica y la bonificación mensual del Decreto 1566/14, que conforme se desprende de la integridad de esta última norma es una bonificación por servicios prestados, que sí está incluida dentro de los factores a tener rn cuenta por la citada ley 62 de 1985 y como se observa también en su texto, además de disponer que tenía carácter salarial para todos los efectos, sobre la citada bonificación se estableció que los aportes eran obligatorios.
De acuerdo con la regla fijada en la sentencia de unificación el problema jurídico planteado en esta instancia se resuelve de la siguiente manera: La demandante no tiene derecho a la reliquidación de su pensión de invalidez tomando como ingreso base de liquidación la totalidad de los factores devengados en el último año de servicios, incluyendo aquel sobre los que no se efectuaron los aportes al sistema y no están previstos en la Ley 62 de 1985, como se solicitó en la demanda.
Por lo tanto, la Sala acogiéndose a la interpretación realizada en la SU 014- CE S2-2019, observa que en el acto de reconocimiento pensional la entidad incluyó como factores salariales en la base de liquidación, la prima de navidad, factor que no está incluido en la Ley 62 de 1985, dentro de los que sirven de base para calcular los aportes y por tanto conforma la base de liquidación. Sin embargo, el acto administrativo conserva su validez en la medida que no se puede afectar el derecho reconocido a la demandante cuya pretensión iba dirigida a que se incluyeran factores adicionales a los reconocidos por la entidad.
El acto acusado no puede ser modificado en aquello que no fue objeto de demanda a través de este medio de control. Por otra parte, la Sala encuentra que efectivamente la Secretaría de Educación del Departamento Norte de Santander liquidó la pensión de invalidez de la accionante tomando en cuenta el 100% del salario promedio de acuerdo al porcentaje del 99.9% de la pérdida de capacidad laboral, según consta en la Resolución N° 0200 del 26 de febrero de 2017, en aplicación del literal C del artículo 23 del Decreto 3135 de 1968.
Como consecuencia de lo expuesto, se confirmará la sentencia de primera instancia de fecha 26 de agosto de 2019, proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Cúcuta, como quiera que los factores tomados en cuenta por el A-quo, corresponden a los que fueron enlistados por el legislador para ser tenidos en cuenta en la cuantificación del ingreso base de liquidación de la pensión” Del anterior recuento, para la Sala es claro que el debate planteado al tribunal accionado giró en torno a la condición de docente vinculada con anterioridad a la expedición de la Ley 812 de 2003, lo que le daba derecho a que se aplicaran las leyes anteriores a efectos de determinar los factores a incluir en su liquidación pensional, incluyendo todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios.
Al resolver la controversia en segunda instancia, el tribunal indicó que compartía la tesis del juez de primera instancia, según la cual la entidad demandada liquidó correctamente la pensión de invalidez de la actora, ya que incluyó dentro del IBL únicamente los factores salariales devengados durante el último año de servicios, que sirvieron de base para la cotización en pensiones.
Y si bien el tribunal se refirió al precedente de unificación de la Sección Segunda de esta Corporación, contenido en la sentencia SUJ-014-CE-S2-2019 de 25 de abril de 2019, advirtió que el mismo se ocupó de las pensiones de jubilación del sector docente y reconoció que el caso de la actora se trata de una pensión de distinta naturaleza como es la de invalidez, sin embargo, decidió extender a su caso las reglas de liquidación del IBL incluyendo únicamente los factores respecto de los cuales se efectuaron aportes al sistema.
A juicio de la Sala, la conclusión a la que arribó el tribunal accionado resulta razonable, pues más allá de encontrarse acorde con el precedente antes mencionado, el cual efectivamente se dictó en el marco de la reliquidación de pensiones de vejez concedidas para los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en cualquier caso es una decisión que resulta compatible con el contenido del Acto Legislativo 01 de 2005, según el cual, "Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones…”, supuesto normativo que resulta aplicable también para las pensiones de invalidez reconocidas con el marco normativo anterior a la Ley 812 de 2003.
Luego de examinar el caso concreto, el tribunal accionado encontró que, si bien se acreditó que la actora percibió la prima de vacaciones, dicha prestación no constituye base para aportes y, por tanto, no se podía incluir en el IBL. Para la Sala, la posición del tribunal no resulta arbitraria, por el contrario, es razonable, ya que de manera expresa y motivada precisó la razón por la que consideró que sobre factores no aportados no era posible acceder a la pretensión de reliquidación de la pensión de invalidez reconocida a la actora.
Posición que, a juicio de la Sala, resulta válida porque que no existe un precedente unificado respecto de la forma de determinar el IBL para las pensiones de invalidez, y se reitera, es una tesis que se encuentra en armonía con el Acto Legislativo 01 de 2005, que como lo ha señalado la Corte Constitucional, busca no solo garantizar los derechos, sino la sostenibilidad financiera del sistema pensional, de allí que establezca que a partir de su entrada en vigencia, “…las leyes en materia pensional deben asegurar la sostenibilidad financiera ” Además, tampoco se desconoció el régimen normativo aplicable a la pensión de invalidez, toda vez que la determinación de la tasa de reemplazo o de retorno que le correspondía se efectuó con base en lo establecido en el Decreto 3135 de 1968 (100% del salario devengado durante el último año).
Sin embargo, dicha disposición normativa no tiene el alcance que pretende darle la actora, en tanto no determina cuáles son los factores salariales que comprenden el IBL, sino únicamente la tasa de reemplazo. En relación con la sentencia de 13 de noviembre de 2014, proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, que invoca la actora, si bien sostuvo que la pensión de invalidez debía ser liquidada conforme a lo devengado en el último año de servicios, lo cierto es que también se refirió al contenido del Acto Legislativo 01 de 2005, para sostener que en caso de reliquidación con la inclusión de factores sobre los que no se hubiere cotizado, existía el deber de hacer los respectivos aportes, regla que fue rectificada en la sentencia de unificación de la Sección Segunda del Consejo de Estado de 25 de abril de 2019, que fue el precedente acogido por tribunal accionado, según el cual, para la liquidación de la pensión de invalidez, solo se tendrán en cuenta aquellos factores respecto de los cuales se hubieren efectuado aportes.
Por último, tampoco resulta vinculante la postura jurisprudencial expuesta por esta Sala en sentencia de 22 de mayo de 2019, pues se trató de un caso de una pensión de invalidez adquirida por el beneficiario antes de estar vigente la Ley 100 de 1993 (1 de abril de 1994), situación distinta a la de la señora Luz Marina Santiago Solano, quien adquirió el estatus pensional el 21 de marzo de 2017, es decir, con posterioridad a la entrada en vigor de dicha norma.
Los argumentos expuestos en el escrito de tutela no tienen vocación de prosperidad, por cuanto no se configuró el defecto sustantivo ni el desconocimiento del precedente alegado porque no se desatendió el marco normativo vigente para la reliquidación de la pensión de invalidez reconocida en el marco de los Decretos 3135 de 1968, el Decreto 1846 de 1969 y el Decreto 1045 de 1978, con la inclusión de todos los factores devengados en el último año de servicios incluidos en el artículo 1 de la Ley 62 de 1985, con la precisión de que el IBL se calcularía únicamente con los que se encuentren enlistados de conformidad con la regla de unificación de la sentencia de 25 de abril de 2019, lo que se encuentra en consonancia en el Acto Legislativo 01 de 2005.
Por lo anteriormente expuesto, se negarán las pretensiones de la acción de tutela promovida por la señora Luz Marina Santiago Solano. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Negar las pretensiones de la solicitud de amparo promovida por la señora Luz marina Santiago Solano, por las razones expuestas. 2.
Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. De no ser impugnada, enviar a la Corte Constitucional para su eventual Revisión. 4. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. (Con firma electrónica) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sección | | | | | | |(Con firma electrónica) |(Con firma electrónica) | |MILTON CHAVES GARCÍA |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ | | | | | | | ----------------------- [1] La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso la acción de tutela, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales.
De ahí que en esa oportunidad - sentencia de 31 de julio de 2012 - se admita, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. (Se destaca) [2] Causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;
(ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora;
(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y, (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. [3] La configuración de una causal especial de procedibilidad, supone que la providencia controvertida haya incurrido en alguno de los siguientes defectos: (i) orgánico;
(ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi)mr…•–™œŸ«¾î ( ) * - † †Ÿ¡¢¤‹ ‹ ‹ ? Ž ‹ ‹©«¬®??¢£¤)9:=@C decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y, (viii) violación directa de la Constitución.