70001-23-33-000-2020-00254-01 — Consejo de Estado

TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / PROCESO EJECUTIVO - Auto que decretó medida cautelar de embargo / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD [L]os embargos decretados por los Jueces Quinto y Noveno Administrativo de Sincelejo que hoy se cuestionan, una vez proferidos fueron ejecutados por parte de Bancolombia, sin importar el estado actual de los referidos expedientes, lo cierto es que el municipio de Sucre no recurrió dichas decisiones, tal como lo dispone el numeral 8 del artículo 321 del Código General del Proceso (…) Conforme a lo anterior, se debe indicar que la exigencia en la interposición de los recursos oportunamente tiene como finalidad evitar que la acción de tutela suplante los mecanismos ordinarios establecidos en el ordenamiento jurídico; es decir, se persigue que, cuando se trata de cuestionar ante el juez constitucional decisiones judiciales, no haya negligencia en el deber de acudir ante la administración judicial, para la concreción de las garantías otorgadas por la Constitución Política.

Por tanto, para que el juez constitucional pueda pronunciarse sobre el fondo del asunto planteado es necesario que éste cumpla los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por consiguiente, la solicitud de amparo presentada por el municipio de Sucre contra los Juzgados 5º y 9º Administrativos del Circuito Judicial de Sincelejo y BANCOLOMBIA, es improcedente, toda vez que desconoce el principio de subsidiariedad, dado que en el ordenamiento jurídico existen los mecanismos a los cuales debió acudir para impugnar las providencias de embargo que los citados juzgados profirieron dentro de los procesos ejecutivos que allí se adelantan.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá, D.C., seis (6) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 70001-23-33-000-2020-00254-01(AC) Actor: MUNICIPIO DE SUCRE Demandado: JUZGADOS 5º Y 9º ADMINISTRATIVOS DEL CIRCUITO JUDICIAL DE SINCELEJO Y OTROS La Sala procede a decidir la impugnación[1] impetrada por el señor Diógenes Carlos Rey Baldovino, en calidad de Alcalde (e) del municipio de Sucre, contra la sentencia del 29 de julio de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, por medio del cual declaró improcedente la acción de tutela de la referencia. EL ESCRITO DE TUTELA Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite resumir de la siguiente manera los supuestos fácticos y jurídicos planteados por la parte demandante: Informó la parte actora que el municipio de Sucre recibió recursos provenientes del Sistema General de Participaciones, los cuales se consignaron en la cuenta maestra No. 48460508625 de Bancolombia, los cuales se reparten de la siguiente manera: |Destinación del Recurso|Cuantía | |Libre destinación |$156.647.344| |Libre inversión |$164.405.117| |Cultura |$17.305.801 | |Deporte |$12.979.351 | |Agua potable |$146.061.587| |Salud pública |$46.370.350 | |Educación |$65.780.167 | Adujo que en la Jurisdicción Contenciosa Administrativa cursan varios procesos ejecutivos en su contra, en los cuales se solicitó medida cautelar de embargo de la referida cuenta.

Señaló que los recursos de libre destinación se utilizan para el pago de nómina, parafiscales y algunos contratos de prestación de servicios que en su totalidad suman el 100%, aproximadamente, del valor que llega por dicho rubro, por lo que, la ejecución de las órdenes de embargo de la cuenta bancaria emanadas de los Juzgados 5º y 9º Administrativos de Sincelejo así como de aquellas emanadas por la DIAN BOGOTA, de acuerdo con los procesos ejecutivos Nos. 2016-0023200, 2016-0023600, 20160004900; y 80225018088, ha llevado a que el municipio se atrase en el pago de obligaciones causándosele un perjuicio en esta época de emergencia al personal de planta y contratistas, por no poder pagar a tiempo sus salarios y honorarios.

Que con los recursos de libre inversión se cancela el 90% de los honorarios de los contratos de prestación de servicios y apoyo a la gestión del municipio, más los contratos de mínima cuantía los cuales se utilizan para sufragar imprevistos que surgen con ocasión de la pandemia y del estado de emergencia. Manifestó que ha solicitado en reiteradas oportunidades ante Bancolombia el levantamiento de la medida cautelar de embargo de la cuenta maestra No. 48460508625, dado el origen de los recursos allí consignados, en tanto gozan de la inembargabilidad prevista en el numeral 1º del artículo 593 del C.G.P., frente a lo que la entidad bancaria le comunicó: «[…] De acuerdo con los descuentos efectuados por concepto de embargo detallados por el cliente en sus derechos de petición, informamos: ( El valor descontado por $ 61.512.792.00 fue aplicado a favor del siguiente proceso: Entidad Legal: JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO ORAL DE SINCELEJO Proceso: 20160023600 Demandante: LUZ MARINA LARA PÉREZ Como detalle del proceso informamos que, inicialmente la entidad remite oficio No 0723 de fecha 08 de noviembre de 2019, en la cual ordenaba el embargo de los recursos en las cuentas corrientes o de ahorros del MUNICIPIO DE SUCRE – SUCRE por la suma de $214.946.655,32.

Bancolombia S.A. procedió con la aplicación de la medida de embargo y por tratarse de recursos inembargables, éstos permanecerían congelados hasta que cobre ejecutoria la sentencia o la providencia que le ponga fin al proceso. Posterior a ello, el día 19 de diciembre de 2019, Bancolombia S.A. recibió una orden de embargo proferida por el mismo Despacho, Juzgado Quinto Administrativo Oral de Sincelejo, mediante oficio No 0842 de fecha 19 de diciembre de 2019, por valor de $234.538.376, el cual dispone que se afecte la cuenta de ahorros No. 48460508625 a nombre del MUNICIPIO DE SUCRE – SUCRE y se realice la constitución de depósito judicial en 4 cuotas así: la primera cuota por la suma de $50.000.000 que se deberá poner a disposición del proceso de la referencia, el 18 de diciembre de 2019.

La segunda cuota por la suma de $61.512.792,25 para el 15 de enero de 2020. La tercera cuota por la suma de $61.512.792,25 para el 15 de febrero de 2020 y la cuarta cuota por la suma de $61.512.792,25 para el 15 de marzo de 2020. Así pues, uno de estos movimientos corresponde al valor especificado por el cliente, resaltando que dicha medida no fue decretada por la tercera parte de los recursos del cliente, sino, por la totalidad de los mismos, siendo en su segundo requerimiento muy enfáticos en que los descuentos debían realizarse sobre la cuenta No.48460508625, aun cuando ésta estuviera cubierta bajo el manto de inembargabilidad.

( Ahora bien, lo correspondiente a los siguientes débitos: $109.638.576.00 $50.254.968.00 $88.252.007.00 Aportamos la trazabilidad del embargo al que pertenecen: Ordenado mediante oficio # 0221 por parte del JUZGADO NOVENO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIR DE SINCELEJO, identificado con el proceso 20160004900 y el límite de la cuantía requerido por dicho ente fue por $444.601.776, es importante precisar que dicha medida fue decretada por la tercera parte de los recursos que registrará el cliente en nuestra organización. (Oficio adjunto).

A lo cual se dio cumplimiento a cabalidad, teniendo en cuenta que en su argumento el Juzgado cita la normatividad que levanta la inembargabilidad de la que gozan los productos del cliente. En este orden de ideas, por tratarse de dineros inembargables, en el evento en el que se presentasen recursos disponibles éstos serían congelados en espera que la entidad que ordena el proceso informe mediante un nuevo comunicado si la sentencia se encuentra debidamente ejecutoriada y en firme, ratificación que a la fecha no ha remitido el juzgado en referencia. ( Ante las peticiones del cliente, informamos que los recursos debitados para el primer proceso de embargo, fueron depositados mediante el Banco Agrario a favor de la entidad que ordenó la medida, y no es posible acceder ante la solicitud elevada por el Municipio, pues este proceder se encuentra ajustado al marco legal establecido.

( Los recursos debitados a favor del segundo embargo, se encuentran congelados en una cuenta temporal del Banco hasta tanto la entidad que profirió el proceso se pronuncie, así pues, ante la petición de reintegro de éstos, no es posible acceder, sería necesario el oficio de desembargo por parte del Juzgado. Sugerimos al cliente realizar las acciones a las que haya lugar con cada ente legal, con la respectiva certificación de inembargabilidad expedida por el Ministerio, para lograr el reintegro de las sumas de dinero afectadas. […]».

Adujo que, en atención a lo anterior, el municipio presentó ante los juzgados de conocimiento incidentes de levantamiento de medida cautelar, insistiendo en que fueron aplicadas sobre bienes que no eran susceptibles de ello, dada su naturaleza y destinación, adjuntando certificado de inembargabilidad de esos recursos. Consideró la procedencia de la acción de tutela como mecanismo transitorio en la medida en que no dispone de otro medio eficaz de defensa judicial para salvaguardar los derechos invocados, en el entendido que los incidentes de levantamiento de medida cautelar son tardíos en su trámite con ocasión de la suspensión de términos decretada y, debido a la actual pandemia el municipio de Sucre necesita hacer uso inmediato de los dineros que fueron embargados de manera arbitraria por las entidades accionadas.

Alegó que es inconcebible que las autoridades tuteladas que conocen todos los andamiajes jurídicos con destino a estos recursos, y más aún en este caso de pandemia agotando todos los esfuerzos para salvar vidas y en contratación de urgencia manifiesta para tratar de adecuar elementos de bioseguridad, dotación de elementos indispensables para salvar vidas, compra de víveres, implementación para el lavado de manos, entre otros, permitan el embargo de estos dineros que serían de vital importancia para mitigar la emergencia surgida por el coronavirus.

Pretensión Con fundamento en la situación fáctica expuesta, la parte actora eleva como tales: «[…] PRIMERA: Se tutelen los derechos fundamentales expuestos en la presente acción de tutela. SEGUNDA: Como consecuencia de lo anterior, se le ordene [al] JUZGADO 05 ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE SINCELEJO, JUZGADO NOVENO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE SINCELEJO, DIAN BOGOTA y BANCOLOMBIA, levantar la medida cautelar que cursa en contra de [los] recurso[s] provenientes del sistema general de participación consignados en la cuenta maestra No. 48460508625 y se ordene también al Banco Bancolombia poner los recursos de la cuenta referida a disposición del Municipio de Sucre –Sucre.

TERCERA: se ordene a los JUZGADO[S] 05 ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE SINCELEJO, […] NOVENO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE SINCELEJO, DIAN BOGOTA, hacer la devolución de los dineros que por motivos de los embargos realizados sobre la cuenta maestra No. 48460508625, se encuentren a su disposición o estén convertidos en título judicial.

CUARTA: ordenar a todos los juzgados administrativos del circuito de Sincelejo abstenerse de ordenar medidas cautelares de embargos en contra del Municipio de Sucre – Sucre, durante el tiempo que dure la emergencia declarada por el precedente de la republica con ocasión a la pandemia del covid19. QUINTA: ORDENAR A BANCOLOMBIA, que se abstenga de aplicar medidas cautelares de embargo sobre la cuenta maestra No. 48460508625, puesto que estos dineros gozan de inembargabilidad por provenir del sistema general de participación. ADVERTIR, Que en caso de fallo a mi favor y el mismo no sea cumplido, se incurrirá en desacato a sentencia de tutela, lo cual será castigado con multa y arresto, además de compulsar copia a la fiscalía general de la nación por posible fraude a resolución judicial. […]».

ACTUACIÓN PROCESAL DE PRIMERA INSTANCIA Mediante auto del 16 de julio de 2020, el Tribunal Administrativo de Sucre admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó notificar en calidad de accionados a los Juzgados 5º y 9º Administrativos del Circuito Judicial de Sincelejo, a la DIAN Bogotá y a BANCOLOMBIA, de conformidad con lo establecido en el artículo 13 y concordantes del Decreto 2591 de 1991.

Así mismo, denegó la solicitud de medida cautelar solicitada relacionada con la no ejecución de medidas de embargo respecto de la pluricitada cuenta bancaria a nombre del municipio de Sucre – Sucre. INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO Juzgado 5º Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo Señaló que las personas jurídicas pueden ser objeto de protección frente a posibles violaciones de algunos derechos fundamentales, pero en el caso del municipio de Sucre, no se podría considerar como afectado en la salud, en la vida y en la dignidad humana, los cuales se predican de la persona humana, por lo que la tutela es improcedente.

Realizó un recuento del trámite impartido a los procesos ejecutivos seguidos contra del municipio de Sucre en los que se libraron órdenes de embargo y retención de dineros; y agregó que no vulneró los derechos fundamentales invocados, pues, las medidas cautelares resultaron procedentes teniendo en cuenta que las obligaciones objeto de ejecución tienen origen en sentencias condenatorias proferidas en procesos ordinarios y son de carácter laboral, y se encuentran dentro de las excepciones al principio de inembargabilidad, dentro de los procesos ejecutivos tramitados.

Agregó que el municipio no ejerció defensa alguna y al final resultó reconociendo la obligación cuando suscribió un acuerdo de pago que fue aprobado por el despacho, y en la actualidad las medidas de embargo se encuentran levantadas y los procesos terminados quedando pendiente que BANCOLOMBIA constituya los depósitos judiciales faltantes a efectos del pago al ejecutante.

Jugado 9º Administrativo del Circuito de Sincelejo Manifestó que no vulneró los derechos cuya protección se invoca, pues, en el trámite del proceso ejecutivo respetó el debido proceso, y el decreto de medidas cautelares obedeció a la naturaleza del mismo y a la calidad del título ejecutivo base de recaudo. Consideró que la acción de tutela es improcedente, ya que no es el mecanismo idóneo para obtener el levantamiento de las medidas cautelares y la consecuente devolución de los dineros, lo cual se debe solicitar mediante apoderado judicial; pues, esa es la vía judicial adecuada para el logro de tales objetivos a través del trámite previsto en la legislación, que permite a las partes la presentación de solicitudes y oponerse a las decisiones judiciales cuando no le son favorables, con los recursos previstos para ello.

BANCOLOMBIA Solicitó que se desestimaran las pretensiones y se declare improcedente la acción de tutela, al considerar que no existe vulneración a ninguno de los derechos invocados, cuando se da estricto cumplimiento a lo establecido por la ley en materia de embargo de cuentas bancarias. Informó que comunicó que el municipio de Sucre es titular de la cuenta de ahorros No 48460508625, y los recursos que maneja el cliente son del SGP destinados a inversiones específicas.

Sobre el historial de los embargos registrados en la cuenta No. 48460508625 resaltó que actualmente registra el embargo del proceso 20160004900 por la tercera parte; por tanto, la cuenta permanece activa, bajo monitoreo de saldo y cuando ingresan recursos a la cuenta se procede con el débito correspondiente. Señaló que las medidas de embargo se aplicaron ya que los oficios recibidos, provenientes de autoridad judicial competente, tienen el fundamento legal para cumplirlos, los cuales fueron ratificados previa comunicación acerca de la naturaleza de los recursos, por lo que no se desconocieron los derechos del cliente; por lo que cualquier inconformidad con los embargos debe ser puesta de presente ante los Juzgados 5º y 9º Administrativos del Circuito Judicial de Sincelejo y la DIAN, haciendo uso de los recursos legales en desarrollo del principio de defensa y del debido proceso, pues, el banco solo es ejecutor de las órdenes de embargo y las debe cumplir.

Agregó que la vía escogida no es la adecuada para reclamar los supuestos derechos conculcados, existiendo otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, situación que no se observa en la presente acción. Manifestó que la tutela tiene como característica fundamental la de ser residual, y en consecuencia en donde quiera que existan efectivos mecanismos con los cuales se protejan los derechos fundamentales, ésta se torna improcedente, y no es dable al juez constitucional invadir la órbita de competencia de otras jurisdicciones.

Afirmó que el accionante planteó una controversia de carácter legal, y si se observa el contenido de las pretensiones, éstas tienen un carácter eminentemente económico que desborda la naturaleza de protección inmediata de derechos fundamentales que es propia de la acción de tutela. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN Advirtió que el municipio de Sucre no tiene obligaciones en mora que sean objeto de cobro por la DIAN y no existe proceso de cobro coactivo en su contra, ni medidas cautelares de embargo sobre sus cuentas producto de un proceso de esa naturaleza.

Precisó que a folio 18 del último expediente de cobro seguido contra el municipio de Sucre, la DIAN, a través de auto 123201242-046 de 4 de mayo de 2012, levantó las medidas de embargo decretadas sobre las cuentas que poseía el municipio de Sucre en el Banco Agrario de Colombia, por el pago total de una obligación cuyo cobro se adelantaba para ese momento.

Sostuvo que no se observa prueba alguna que demuestre el embargo de la cuenta #48460508625 de BANCOLOMBIA por parte de la DIAN; y que en la descripción que se hace en el hecho 9° de la tutela, referente a una respuesta que envía por correo electrónico BANCOLOMBIA al municipio de Sucre, no se detalla o relaciona embargo o retención de dinero alguno en favor de la DIAN sobre la cuenta referida, ni sobre ninguna otra.

Concluyó que no existe vulneración de derechos de carácter fundamental, puesto que no tiene embargada la cuenta referida como inembargable por el municipio de Sucre, así como ninguna otra, toda vez que no adelanta proceso de cobro coactivo en su contra por no existir obligaciones en mora. Intervención de terceros Al proceso acudieron Luz Marina Lara Pérez y Antonio Monterroza Zambrano, quienes son los demandantes en los procesos Ejecutivos radicados 2016-00236- 00 y 2016-00049-00, respectivamente, para solicitar que se declarara la improcedencia de la acción de tutela, al considerar que no es el mecanismo idóneo para enervar los efectos jurídicos de las decisiones judiciales que a la fecha tomaron fuerza de cosa juzgada y no se puede acudir a este medio cuando existen los procedimientos de ley para adelantar los recursos e incidentes de desembargo que a ello hubiera lugar en cada caso.

Ministerio Público Manifestó que la acción de tutela no resulta procedente, como mecanismo transitorio, por cuanto no se allegó prueba sumaria que demuestre la configuración de la amenaza o riesgo de un perjuicio irremediable y, sumado a ello, el accionante no puede pretender revivir oportunidades procesales agotadas, como se determinó en cada uno de los procesos ante los Juzgados 5º y 9º Administrativos del Circuito de Sincelejo; sin contar, con que las órdenes de embargo no obedecieron a una actuación negligente o arbitraria, sino al resultado de procesos laborales y ejecutivos acordes con la ley.

Observó que la medida de embargo decretada no es arbitraria ya que se encuentra de acuerdo con las sentencias de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, conforme a las cuales se permite el embargo de los recursos públicos inembargables, pues, entre las excepciones se encuentra el pago de actos administrativos por decisiones judiciales que reconocen obligaciones de carácter laboral a cargo de la entidad territorial; y los procesos en donde se originaron corresponde a obligaciones de ese tipo.

Señaló que, frente a los procesos ejecutivos, la actuación de la entidad territorial fue nula, no ejerció defensa alguna en el proceso 2016-00236 de conocimiento del Juzgado 5º, existiendo acuerdo de pago (folios 92 a 102 del expediente), en donde las partes estipularon la forma de hacerlo con recursos de la cuenta No 48460508625 de BANCOLOMBIA, en 4 cuotas.

La primera pagadera el 18 de diciembre de 2019 por valor de $50.000.000, y tres cuotas iguales por valor de $61.512.792, pagaderas el 15 de enero, el 15 de febrero y la última el 15 de marzo. A la fecha se encuentran aplicadas las dos primeras cuotas, respecto de las cuotas 3 y 4 el banco no ha puesto a disposición del Juzgado los títulos respectivos.

Señaló que al revisar las órdenes de embargo proferidas por los juzgados, éstas disponen efectuarla de la siguiente manera, el Juzgado 5º “aplicando en primera medida los dineros que pertenezcan a la cuenta de libre destinación, y si estos son insuficientes se afectaran la cuentas de destinación específica”, más adelante precisa que se aplica la excepción al principio de inembargabilidad según la sentencia C-1154 de 2008, por tratarse de una obligación contenida en una sentencia laboral y que se encuentra ejecutoriado el auto que orden seguir la ejecución. El Juzgado 9º en el oficio que ordena el embargo indicó que deberá realizarse “sobre la tercera (1/3) parte de los dineros que posea el Municipio de Sucre sobre la cuenta N° 48460508625”, y más adelante precisa que se aplica la excepción al principio de inembargabilidad según la sentencia C-1154 de 2008.

FALLO DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo de Sucre, mediante sentencia del 29 de julio de 2020, declaró improcedente la acción de tutela presentada por el municipio de Sucre, al considerar: «[…] Por manera que encuentra la Sala acreditado que en el trámite de los procesos ejecutivos antes detallados, se libraron medidas de embargo y retención de los dineros que el ente Municipal demandado poseyera o llegara a poseer en cuentas de su propiedad; medidas que fueron, además, ejecutadas y algunas de ellas, finalizadas.

En efecto, da cuenta el Documento denominado “Detalle de Embargos” remitido por la entidad bancaria Bancolombia, de la finalización de los embargos decretados en los procesos ejecutivos radicados 2016- 00232-00 y 2016-00236-00 de conocimiento del Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo y de la vigencia del embargo ordenado en el proceso 2016-00049-00 por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo por valor de $ 444.601.776, de los cuales se han debitado de la cuenta No 48460508625, la suma de $ 248.145.551,00.

Ahora, si bien en el presente asunto, se acreditó que los recursos depositados en la cuenta No. 48460508625 de propiedad del Municipio de Sucre- Sucre, afectada con las medidas de embargo, provienen del Sistema General de Participaciones, tal como dan cuenta los documentos y oficios librados por la entidad Bancaria Bancolombia, lo que al principio los hace inembargables, lo cierto es que las medidas cautelares decretadas por ambos juzgados corresponden a aquellas que son procedentes de manera excepcional, estos es, a) pago de créditos u obligaciones de origen laboral, b) pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y la realización de los derechos en ellas contenidos y c) títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible.

En este contexto, siendo que es factible decretar medidas cautelares sobre cuentas del Estado, de manera excepcional cuando se persigue el cumplimiento y pago de obligaciones de carácter laboral, como eran las contenidas en la Sentencias que sirvieron de título ejecutivo en los procesos ejecutivos a que se viene haciendo referencia a lo largo de este proveído, ha de concluirse que las medidas cautelares decretadas por los Juzgados accionados no corresponden a una “aplicación indiscriminada de los instrumentos procesales” en cita, sino que son el resultado de la aplicación de las normas y los lineamientos jurisprudenciales que regulan sobre la materia.

Ahora bien, si el ente municipal demandado –antes ejecutado- se encontraba en desacuerdo con las decisiones proferidas por los Juzgados Quinto y Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo, bien pudo hacer uso del medio procesal establecido en el Artículo 321 del Código General del Proceso y no lo hizo. Por el contrario, la actuación del Municipio en los dos primeros procesos ejecutivos, se limitó a presentar Acuerdo de Pago suscrito con la entonces Parte Ejecutante, y en el caso particular del proceso 2016-00236-00 estuvo de acuerdo con la forma en que se ordenó el pago de la obligación pactada, aún a sabiendas que los dineros con que se pagaría la misma serían debitados de la cuenta de ahorros No. 484605086925 de Bancolombia y que sólo después del 15 de marzo de 2020, cuando debía realizarse el ultimo débito, procedería la terminación del proceso y el levantamiento de las medidas cautelares.

Se destaca que las órdenes de embargo proferidas en los procesos ejecutivos seguidos por los Juzgados Accionados, datan del 15 de octubre de 2019 y 23 de enero de 2020, respectivamente, cuando aún no se había declarado el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en el territorio de la República de Colombia como consecuencia de la Pandemia generada por el Coronavirus –COVID19, lo cual sucedió -en un primer momento-, a través del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020.

Y, en este sentido, mal podría alegar que no pudo hacer uso del derecho de defensa como parte integrante del Debido Proceso, con miras a precaver que la imposición de las medidas cautelares en cita, le imposibilitaba cubrir los imprevistos que surgen con ocasión de la Pandemia generada por el Covid-19 y, en general, por el Estado de Emergencia. De manera que, al no haber la Parte Actora hecho uso de los recursos ordinarios que le permitían controvertir las decisiones judiciales proferidas por los Juzgados Quinto y Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo, la Tutela se torna improcedente.

Ahora, en lo que respecta a la presunta vulneración de los derechos fundamentales alegados en la demanda por parte de la DIAN, estima la Sala que con la prueba traída al mismo, no se advierte su configuración, toda vez que, no se probó que la entidad hubiere adelantado el Proceso Radicado 80225018088 –indicado en la acción- y, por defecto, tampoco se demostró que en el decurso del mismo, se profiriere Medida de Embargo en contra del Municipio de Sucre – Sucre, con la cual se afectara los recursos depositados en la cuenta maestra No. 48460508625.

A la misma conclusión se llega, en lo que refiere a la entidad bancaria BANCOLOMBIA, toda vez que lo probado en el proceso es que su actuación se limitó a dar cumplimiento a las órdenes de embargo, que en su oportunidad fueron impartidas por los Juzgados accionados, sin extralimitarse en el ejercicio de sus funciones. Además, la entidad, fue cautelosa en indicar el origen de los dineros sobre los cuales aplicaría la medida de embargo y en tal sentido comunicárselo a los entes judiciales, quienes, iteraron las cautelas decretadas […]».

IMPUGNACIÓN La parte actora, a través de escrito del 3 de agosto de 2020, impugnó la decisión del a quo insistiendo en los hechos y argumentos que se expusieron en el escrito de tutela. CONSIDERACIONES Atendiendo a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: la competencia para decidir la impugnación; la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y del requisito de la subsidiariedad en el caso concreto.

COMPETENCIA. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, en cuanto estipula que «[…] Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente […]», esta Sala es competente para conocer la impugnación interpuesta contra el fallo de tutela proferido por el Tribunal Administrativo de Sucre.

PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA DECISIONES JUDICIALES. Sobre el particular, tanto la Corte Constitucional[2] como esta Corporación[3], inicialmente consideraron que la acción de tutela no procedía contra providencias judiciales. Posición que fue variada por la Corte al aceptar la procedencia excepcional y restringida del referido mecanismo constitucional de comprobarse la existencia de una vía de hecho y de un perjuicio irremediable[4], y por parte de algunas Secciones del Consejo de Estado, cuando se evidenciara la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia[5].

Posteriormente, en la Sentencia C-590 de 2005[6] la Corte Constitucional[7] reiteró la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, pero supeditada ya no a la existencia de una vía de hecho, sino a la verificación de unos requisitos de forma[8] y de procedencia material[9] fijados[10] por la misma Corte[11]. Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012[12], finalmente aceptó que la acción de tutela es procedente contra una providencia judicial, «cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales».

Respecto a los requisitos de forma o generales de procedencia, señaló: i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[13]; ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable[14]; iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración; iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible; y, vi) Que no se trate de sentencias de tutela.

DEL REQUISITO DE LA SUBSIDIARIEDAD EN EL CASO CONCRETO. De conformidad con la jurisprudencia desarrollada por la Corte Constitucional y esta Corporación, para que la acción de tutela proceda debe cumplir, entre otras cosas, con la cláusula formal de la subsidiariedad. De conformidad con el artículo 86 constitucional se dispone que: « […]

ARTICULO 86. Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública. […] Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable […]”(Subrayado por la Sala).

Por su parte, el Decreto 2591 de 1991 «[…] por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política […]», en su artículo 6 dispone: «[…] ARTICULO 6º-Causales de improcedencia de la tutela. La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. […]». La subsidiariedad de la acción de tutela no tiene la vocación de sustituir aquellos mecanismos legales que, por negligencia, descuido o incuria, no han sido ejercidos o promovidos por quien se considera afectado, a menos que se convierta en el único medio eficaz e idóneo que le permita amparar un derecho fundamental.

Ahora bien, esta regla general merece una excepción, esto es, cuando se convierte en el único medio que con eficiencia e idoneidad permite amparar un derecho fundamental gravemente vulnerado o amenazado; esta excepción está sujeta a que se logre demostrar que el actor no utilizó los mecanismos ordinarios de defensa por encontrarse en una situación gravosa que así se lo impedía. Respecto a la procedencia de la acción de tutela cuando existen otros mecanismos de defensa judicial la Corte Constitucional, señaló[15]: «[…] Como se ha expresado, cuando se pretende controvertir mediante la acción de tutela una decisión judicial, los requisitos generales de procedencia se hacen más exigentes pues (i) la persona que se considera afectada por una actuación judicial tiene, al interior del proceso, diferentes vías para defender sus derechos y (ii) no es el propósito de la acción de tutela el que se produzca una invasión de competencias por parte del juez constitucional, frente a las demás autoridades judiciales.

Para la Corte es claro que al juez natural corresponde el estudio detallado de todos los elementos normativos y fácticos discutidos mediante un proceso judicial, a través de un amplio debate probatorio y de la interpretación y aplicación de las cláusulas legales involucradas en el conflicto. Al segundo, en cambio, sólo le corresponde conocer de violaciones o amenazas a los derechos fundamentales derivadas de las actuaciones judiciales, sin involucrarse en las controversias propias del litigio y, además, sólo en caso de que hayan sido alegadas al interior del proceso sin éxito.

Esta restricción en la actuación del juez de tutela es una consecuencia de la obligación del peticionario de actuar diligentemente y agotar todos los recursos judiciales existentes al interior del proceso para la defensa de sus derechos como requisito previo a la interposición de la acción de tutela, salvo que medien circunstancias de fuerza mayor que le corresponde alegar y demostrar al peticionario [ ]» En efecto, la jurisprudencia de la Corte Constitucional y de esta Corporación han señalado, reiteradamente, que la acción de tutela es un mecanismo subsidiario y no alterno de administración de justicia, esto significa que los conflictos jurídicos deben ser en principio resueltos por las vías ordinarias administrativas y jurisdiccionales, y que sólo ante la inexistencia o inoperancia de éstas, es que resulta factible acudir a la acción constitucional. - De conformidad con lo anterior, se considera del caso precisar que los asuntos que por su naturaleza corresponde conocer y resolver al juez natural del asunto, no pueden ser puestos en conocimiento del juez constitucional, quien solo tiene competencia para aquellas cuestiones que tengan que ver con la protección de los derechos fundamentales; y, por ende, no tiene atribuciones para adoptar decisiones que de acuerdo con la Constitución y ley, se previeron para que sean conocidas, adelantadas y resueltas por el juez ejecutivo, a quien le corresponde adelantar casos como el presente.

Para mayor claridad, de acuerdo con las pruebas aportadas al expediente y la información suministrada por los juzgados administrativos accionados, se tiene que: - Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo. Proceso ejecutivo 2016-00232-00, Accionante: Libardo Rafael Montes Ramírez VS. Municipio de Sucre, para obtener el pago de la sentencia judicial del 12 de diciembre de 2012, proferida por el mismo juzgado, a través de la cual se condenó al ejecutado al pago de acreencias de carácter laboral.

Mediante auto del 15 de octubre de 2019, el Juzgado decretó el «embargo y secuestro de dineros que existan o existieren en cuentas corrientes o de ahorro del Municipio de Sucre que se encuentren depositados en la ciudad de Magangué en las siguientes entidades bancarias BANCOLOMBIA […], afectando en primera medida los dineros que pertenezcan a la cuenta de libre destinación y si estos no fueren suficientes se afectarán las cuentas con destinación específica».

Sin embargo, también se mencionó que a la fecha el proceso se encuentra finalizado con ocasión del acuerdo de pago realizado, el cual fue aprobado por el juzgado de conocimiento mediante providencia del 16 de diciembre de 2019, en la que también se ordenó la entrega de un título judicial, la terminación del proceso con efectos de cosa juzgada y se dispuso el levantamiento de la medida de embargo en su momento decretada.

Decisión notificada por estado y correo electrónico. Proceso ejecutivo 2016-00236-00, Accionante: Luz Marina Lara Pérez VS. Municipio de Sucre, para obtener el pago de la sentencia judicial del 29 de octubre de 2013, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo de Descongestión de Sincelejo, confirmada el 14 de septiembre de 2014 por el Tribunal Administrativo de Sucre al surtirse el grado jurisdiccional de consulta, a través de la cual se condenó al ejecutado al pago de acreencias de carácter laboral consecuencia del reintegro reconocido.

En este asunto, también se ilustró que mediante auto del 16 de diciembre de 2019, se aprobó el acuerdo suscrito entre las partes, se ordenó a BANCOLOMBIA de Magangué poner «a disposición del proceso de la referencia a través de constitución de depósito judicial a favor de la parte demandante» la suma de $234.538.377.72, que será entregada a la demandante en 4 cuotas, la última a más tardar el 15 de marzo de 2020, y que, una vez cumplido ello, «decrétese el levantamiento de las medidas cautelares, dese por terminado el proceso».

Decisión notificada por estado y correo electrónico. - Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo. Proceso ejecutivo 2016-00049-00, Accionante: Antonio Monterroza Zambrano VS. Municipio de Sucre, para obtener el pago de la sentencia judicial del 10 de junio de 2011, proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo de Descongestión de Sincelejo, a través de la cual se condenó al ejecutado al pago de acreencias de carácter laboral.

Mediante auto del 23 de enero de 2020, el Juzgado «orden[ó] embargo de la tercera (1/3) parte de los dineros que posea el municipio de Sucre – Sucre, en las cuentas de ahorro, corriente y maestra ante […] Bancolombia […] de la ciudad de Magangué», limitando el mismo a un monto de $444.601.775,74. En concordancia con la información que antecede, Bancolombia informó, según documento denominado “Detalle de embargos”, acerca de la finalización de los embargos decretados en los expedientes 2016-00232-00 y 2016-00236-00, por el Juzgado Quinto Administrativo y la vigencia del embargo decretado en el expediente 2016-00049-00, por el Juzgado Noveno Homólogo.

Como se observa, los embargos decretados por los Jueces Quinto y Noveno Administrativo de Sincelejo que hoy se cuestionan, una vez proferidos fueron ejecutados por parte de Bancolombia, sin importar el estado actual de los referidos expedientes, lo cierto es que el municipio de Sucre no recurrió dichas decisiones, tal como lo dispone el numeral 8 del artículo 321 del Código General del Proceso, que señala «[…] Artículo 321.

Procedencia. Son apelables las sentencias de primera instancia, salvo las que se dicten en equidad. También son apelables los siguientes autos proferidos en primera instancia: […] 8. El que resuelva sobre una medida cautelar, o fije el monto de la caución para decretarla, impedirla o levantarla. […] ». Conforme a lo anterior, se debe indicar que la exigencia en la interposición de los recursos oportunamente tiene como finalidad evitar que la acción de tutela suplante los mecanismos ordinarios establecidos en el ordenamiento jurídico; es decir, se persigue que, cuando se trata de cuestionar ante el juez constitucional decisiones judiciales, no haya negligencia en el deber de acudir ante la administración judicial, para la concreción de las garantías otorgadas por la Constitución Política.

Y, mal puede pretender el municipio accionante, que bajo el argumento de necesidad de recursos con ocasión de la actual situación de pandemia, se desconozcan decisiones judiciales en firmes y procedimientos establecidos en la ley. Ahora, en cuanto a los cargos endilgados a Bancolombia, es claro que su actuar fue en acatamiento de las decisiones judiciales emanadas de los Juzgados Quinto y Noveno Administrativo de Sincelejo, sin que ello genere vulneración de derechos; por lo tanto, tal como lo afirmó en su escrito de oposición a la acción de tutela, son los jueces de conocimiento quienes deben decir lo pertinente en cuanto a la solicitud de levantamiento de embargo pretendida.

Y, en lo que respecta a la DIAN, tal como lo señaló el juez de instancia, no hay razón para emitir pronunciamiento al respecto, cuando la misma entidad certifica que no existe orden de embargo ni obligaciones vigentes respecto del municipio accionante. Razón por la cual, la Sala CONFIRMARÁ la decisión del a quo que declaró improcedente la acción de tutela presentada por el municipio de Sucre (Sucre) contra los Juzgado Quinto y Noveno Administrativos del Circuito Judicial de Sincelejo, la DIAN y BANCOLOMBIA, al no satisfacer el requisito de la subsidiariedad, En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 29 de julio de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, mediante la cual declaró improcedente la acción de tutela presentada por el municipio de Sucre contra los Juzgados Quinto y Noveno Administrativos del Circuito Judicial de Sincelejo, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN – y BANCOLOMBIA, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. NOTIFICAR esta providencia por telegrama o por el medio más expedito, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.

TERCERO. REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sección de la fecha. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firma electrónica SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firma electrónica Firma electrónica CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER Se deja constancia que esta providencia se firma de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad del presente documento en el link: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador. ----------------------- [1] El proceso de la referencia ingresó al Despacho con informe digital de Secretaría General de la Corporación de 8 de septiembre de 2020. [2] En sentencia C-543 de 1992, proferida con ocasión del análisis de constitucionalidad de los artículos 11, 12, 25 y 40 del Decreto Ley 2591 de 1991, la Corte sostuvo, que atendiendo al querer del Constituyente, a la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela y a la preservación de valores supremos como la seguridad jurídica, cosa juzgada y autonomía judicial, la tutela no era procedente cuando tuviera por objeto cuestionar providencias judiciales. [3] La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante decisión de 29 de enero de 1992 (AC-009) con ponencia de la Consejera Dolly Pedraza de Arenas, consideró que la acción de tutela era improcedente contra providencias judiciales, inaplicando para el efecto lo establecido en los artículos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991.

Esta tesis fue reiterada por la misma Sala Plena mediante sentencias de 3 de febrero de 1992 con ponencia del Consejero Luis Eduardo Jaramillo Mejía (AC-015), 14 de octubre de 1993 con ponencia del Consejero Libardo Rodríguez (AC- 1247) y 29 de junio de 2004 con ponencia del Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda (AC-10203). [4] Ver sobre el particular las sentencias T-483 de 1997, T-204 de 1998, T- 766 de 1998 y SU-563 de 1999. [5] Al respecto ver, entre otras, las siguientes Sentencias: Sección Primera, de 9 de julio de 2004, Exp.

No. 2004-00308; y, Sección Segunda – Subsección A, de 27 de mayo de 2010, Exp. No. 2010-00559. [6] Sentencia en la que se analizó la legalidad del artículo 185 de la Ley 906 de 2004. [7] Al respecto ver, entre otras, las Sentencias T-1009 de 1999, SU-1031 de 2001, SU-1184 de 2001, SU-159 de 2002, T-774 de 2004. [8] También denominados requisitos generales de procedencia, y que son: i. Que el asunto tenga relevancia constitucional; ii.

Que se hayan agotado los medios ordinarios y extraordinarios de defensa; iii. Que se cumpla con el requisito de inmediatez; iv. Que si se trata de una irregularidad procesal tenga efecto decisivo o determinante en la sentencia y afecte los derechos fundamentales; v. Que el interesado exponga los hechos que generan la vulneración o amenaza de sus derechos y que, además y de haber sido posible, hubiera alegado esta situación en el proceso; y, vi.

Que no se trate de sentencias de tutela. [9] También llamados requisitos generales de procedibilidad y que hacen referencia a la configuración de uno o varios de los siguientes defectos: i. Sustantivo o material; ii. Fáctico; iii. Orgánico; iv. Procedimental; vi. Desconocimiento del precedente; vii. Error inducido; viii. Ausencia de motivación; o, ix.

Violación directa de la Constitución. [10] Sobre la descripción de requisitos de forma y materiales ver la Sentencia T-007 de 2013. [11] Al respecto ver lo sostenido en las Sentencias C-590 de 2005, T-102 de 2006, T-377 de 2009 y T-178 de 2012. También es importante resaltar que ya en la Sentencia SU-014 de 2001 la Corte consideró la necesidad de superar dicho concepto y dar paso a lo que, posteriormente, se denominó error inducido [Sentencia T-462 de 2003]. [12] Emitida en el expediente 110010315000200901328 01. [13] T-173 de 1993 [14] T-504 de 2000. [15] Sentencia T-1049/08, M.P. Dr. Jaime Cordoba Triviño.