TUTELA ANTE PRESUNTA VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA SALUD DE LA POBLACIÓN DEL MUNICIPIO AGUSTÍN CODAZZI / INEMBARGABILIDAD DE CUENTAS DE LOS ENTES TERRITORIALES EN LAS QUE SE DEPOSITEN DINEROS ASIGNADOS A ATENDER LA CONTINGENCIA GENERADA POR EL COVID-19 / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL Consiste en determinar, de conformidad con los argumentos expuestos en los escritos de impugnación si, en efecto, el asunto puesto en consideración del juez de tutela reviste relevancia constitucional.
(…) Pues bien, del estudio del expediente, la Sala logra advertir que la acción de tutela, en efecto, deviene improcedente, por cuanto no reúne el presupuesto de relevancia constitucional necesario para abordar su estudio de fondo, toda vez que su propósito gira en torno a definir pretensiones de tipo económico que no afectan derechos fundamentales de la parte accionante, ni mucho menos de los habitantes del municipio en el cual esta tiene su domicilio.
La anterior afirmación se sustenta en los aspectos que se pasan a abordar. En primer lugar, porque corresponde preservar la competencia y la independencia de los Juzgados Primero, Segundo y Sexto Administrativos de Valledupar en la adopción de sus decisiones dentro de los procesos ejecutivos que se adelantan respectivamente en sus despachos, toda vez que el decreto de los embargos a las cuentas bancarias de la E.S.E. gozan de presunción de legalidad; no fueron controvertidas en la oportunidad procesal dispuesta para tal fin y responden a lo probado dentro del trámite ejecutivo, examen propio del juez natural de la controversia.
En segundo lugar, porque no aprecia la Sala en condición de juez constitucional, que se justifique intervenir en el asunto debido a que, de manera esencial, no involucra la afectación de derechos fundamentales, en tanto que, se evidencia, la pretensión de la accionante no atañe a obtener la protección de un derecho propio de una persona jurídica ni el de un grupo de personas determinadas sobre las cuales ejerza la debida representación, sino que el aspecto de inconformidad versa sobre el levantamiento de unas medidas cautelares de embargo, decisión propia del juez ejecutivo.
En tercer lugar, si el juez constitucional se involucra en el objeto de la pretensión, esto es, desestima las órdenes judiciales que se tomaron en el marco de los procesos ejecutivos promovidos en contra del hospital accionante con el propósito de levantar las medidas de embargo decretadas por las autoridades tantas veces mencionadas, bajo el argumento de la situación actual de salud por los efectos de la pandemia por el Covid-19, estaría permitiendo que este instrumento se convirtiera en una instancia o recurso adicional, por cuanto usurparía la decisión que sobre el efecto le corresponde tomar únicamente al juez natural de la causa, lo cual desnaturaliza la vía de amparo.
(…) En síntesis, la acción de tutela no es el instrumento idóneo para obtener pretensiones como las que son objeto de la vía de amparo, concretamente para discutir el levantamiento de las medidas de embargo decretadas, incluso sobre montos o cuentas que se reputan «inembargables», decisión que adoptaron en sus respectivos asuntos los juzgados accionados, y que sustentaron ampliamente en sus providencias, de conformidad con las reglas que guían el trámite ejecutivo dispuestas en el Código General del Proceso.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., veinte (20) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 20001-23-33-000-2020-00200-01(AC) Actor: E.S.E. HOSPITAL AGUSTÍN CODAZZI (CESAR) Demandado: JUZGADOS PRIMERO, SEGUNDO Y SEXTO ADMINISTRATIVOS DEL CIRCUITO DE VALLEDUPAR Decide la Sala la impugnación interpuesta por la entidad demandante y la apoderada de la señora Francisca Porras Ospino en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar del 5 de mayo de 2020, que declaró improcedente la acción de tutela incoada y conminó a las entidades financieras destinatarias de las medidas cautelares de embargo decretadas por los Juzgados Primero, Segundo y Sexto Administrativos de Valledupar a que estas no se hagan extensivas a los recursos de destinación específica reservados para la atención de la situación de emergencia generada por el Covid-19. 1.
Antecedentes 1. La acción de tutela En ejercicio de la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política el señor Julio Wilches Manjarrés, en condición de representante legal de la E.S.E. Hospital Agustín Codazzi, formuló acción de tutela en contra de los Juzgados Primero, Segundo y Sexto Administrativos del Circuito de Valledupar y de los bancos de Bogotá, Davivienda, Agrario de Colombia y solicitó la protección del derecho fundamental a la salud de los habitantes del municipio de Agustín Codazzi (Cesar). 1.
Las pretensiones En el escrito de tutela, se solicitó tutelar el derecho fundamental a la salud de los habitantes del municipio de Agustín Codazzi, actualmente vulnerado por las órdenes judiciales proferidas por los Juzgados Primero, Segundo y Sexto Administrativos de Valledupar. En consecuencia de dicha declaración de amparo, durante el tiempo estrictamente requerido para que el Hospital enfrente de manera suficiente la pandemia por el Covid-19, pidió que se disponga la suspensión temporal de las órdenes de embargo impartidas al interior de los procesos ejecutivos adelantados por los despachos accionados en contra de esa entidad, para lograr, durante ese lapso, una adecuada prestación del servicio de salud a los habitantes del municipio en todos sus corregimientos. 2.
Hechos Como hechos relevantes, el accionante señaló los siguientes: i) El Hospital Agustín Codazzi, fue objeto de demandas ejecutivas en su contra a través de las cuales se persiguió el recaudo de distintas obligaciones. Mediante las órdenes impartidas por los Juzgados Primero, Segundo y Sexto Administrativos de Valledupar, se embargaron los recursos de destinación específica del Sistema General de Seguridad Social en Salud. ii) La Organización Mundial de la Salud, declaró el 11 de marzo de 2020 la pandemia por el Covid-19, esencialmente por la velocidad de su propagación e instó a los Estados a tomar medidas urgentes y decididas para la identificación, confirmación, aislamiento, monitoreo y tratamiento de los casos, así como la divulgación de las medidas con el fin de redundar en la mitigación del contagio. iii) El Ministerio de Salud y Protección Social, mediante la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, declaró la emergencia sanitaria por causa del Covid-19 hasta el 30 de mayo de 2020, y adoptó medidas con el objeto de prevenir y controlar la propagación del virus en el territorio nacional. iv) A su turno, el Gobierno Nacional profirió el Decreto 417 del 20 de marzo de 2020, por medio del cual declaró la emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional y señaló que podía acudirse al procedimiento de contratación directa, con el fin de que las entidades del sector salud, que requieran prestar la atención a la población afectada, adquirieran el suministro de bienes con el objeto de prevenir, contener y mitigar los efectos de la pandemia. v) Posteriormente, el Gobierno Nacional profirió el Decreto 461 de 2020, con el cual se autorizó de manera temporal al ejecutivo regional, gobernadores y alcaldes, para reorientar rentas de destinación específica. vi) En razón de ello, el gobernador del departamento del Cesar expidió el Decreto 000083 del 19 de marzo de 2020, que declaró la situación de calamidad pública por el término de seis meses. vii) La Nación, está obligada constitucional y legalmente a atender la emergencia de salud pública debido al Covid-19, para lo cual debe girar al Hospital Agustín Codazzi recursos del Sistema General de Seguridad Social en salud o del Sistema General de Participaciones, por ende, con la ejecución de las medidas cautelares vigentes, la población del municipio resulta desprotegida por cuanto no se puede contar con dichos dineros. viii) Además, el gobierno nacional tiene la intención de inyectar recursos financieros con base en las normas expedidas en virtud del estado de excepción en aras de garantizar la mejor prestación del servicio de salud, pero ello resulta imposible de cumplir, dadas las múltiples órdenes de embargo actualmente vigentes en contra del hospital. ix) Así las cosas, el objeto de la acción de tutela no consiste en la revisión de fondo de las órdenes de embargo proferidas, sino lograr la suspensión temporal de esas medidas, en tanto de mantenerse en el contexto actual de pandemia resultan lesionados derechos fundamentales de igual o mayor jerarquía que los que protegen los jueces ejecutivos. x) Conforme a lo anterior, solicitó que se realice un juicio de ponderación teniendo en cuenta la actual situación que atraviesa la Nación y el deber del Estado colombiano de aunar esfuerzos para enfrentar la pandemia. 3.
Fundamentos jurídicos de la acción El accionante indicó los siguientes aspectos: i) Hizo énfasis en que las órdenes de embargo que fueron dictadas por los órganos judiciales accionados, en principio, se encuentran ajustadas a derecho, por ello, el objeto de la acción de tutela no es la revisión de fondo de esas decisiones, sino lograr su suspensión temporal, en tanto de mantenerse, resultan lesionado el derecho a la salud de los habitantes del municipio. ii) La colisión de derechos que se presenta entre los titulares de las órdenes judiciales y la comunidad del departamento del Cesar frente a la amenaza del derecho a la salud requiere que el juez constitucional realice un juicio de ponderación teniendo en cuenta la situación actual que atraviesa la Nación y el deber del Estado de prestar el derecho a la salud. iii) En ese orden, insistió en que se debe disponer que durante el tiempo estrictamente requerido para que el hospital enfrente de manera suficiente la pandemia por el Covid-19, se ordene la suspensión temporal de las órdenes de embargo impartidas en los procesos ejecutivos adelantados por los Juzgados Primero, Segundo y Sexto Administrativos del Circuito de Valledupar. 2.
Trámite en primera instancia Mediante auto del 24 de abril de 2020,[1] el Tribunal Administrativo del Cesar admitió la acción de tutela promovida por la E.S.E. Hospital Agustín Codazzi en contra de los Juzgados Primero, Segundo y Sexto Administrativos del Circuito de Valledupar. Adicionalmente, decretó como medida provisional ordenar a las entidades financieras destinatarias del cumplimiento de las medidas cautelares de embargo dentro de los procesos ejecutivos adelantados en contra de la E.S.E., que dichas medidas no se hagan extensivas a los recursos de destinación específica reservados para la atención de la situación de emergencia generada por el Covid-19, giros y destinación que deberán ser certificados por la autoridad pertinente.
Para el efecto, determinó los procesos ejecutivos adelantados en contra del hospital de la siguiente manera: |JUZGADOS ADMINISTRATIVOS |RADICACIÓN | |JUZGADO 1.° |20001-33-33-001-2012-00335-0| | |0 | |JUZGADO 2.° |20001-33-33-002-2014-00463-0| | |0 | |JUZGADO 6.° |20001-33-33-006-2013-00501-0| | |0 | | |20001-33-33-006-2014-00318-0| | |0 | Advirtió que la medida provisional decretada rige hasta tanto se resuelva de fondo la acción de amparo y vinculó a los sujetos que ostentan la calidad de ejecutantes dentro de los juicios ejecutivos adelantados en contra del hospital, correspondientes a los radicados señalados, para que se pronunciaran respecto de los hechos referidos en el asunto bajo estudio. 3.
Intervenciones 1. Juzgado Segundo Administrativo Oral de Valledupar El juez segundo administrativo oral de Valledupar en el escrito de intervención,[2] señaló que las medidas cautelares proferidas contra el Hospital Agustín Codazzi no pueden ser descalificadas en su aptitud de legalidad o vocación de permanencia, teniendo en cuenta que estas se dictaron en atención a los principios del debido proceso, cosa juzgada y seguridad jurídica.
En otro de los apartes de la intervención, adujo que para efectos de dimensionar la complejidad del asunto que se plantea en la acción de tutela, en el curso del proceso ejecutivo, se ha dispuesto solo una orden de embargo y retención mediante el auto del 4 de julio de 2019, en el que se resolvió lo siguiente:
PRIMERO: Decrétese el embargo y retención de los dineros excluyendo aquellos de destinación específica y de carácter inembargable que tenga o llegare a tener la ejecutada E.S.E. HOSPITAL AGUSTÍN CODAZZI Nit. 892300358-5 en las siguientes entidades financieras: Banco de Bogotá, Banco Agrario de Colombia, Banco de Colombia, Banco Davivienda, Banco de Occidente, Banco Popular, Banco BBVA, Banco AV Villas, Banco Colpatria, Banco Caja Social de la ciudad de Valledupar.
Hizo énfasis en que contra la referida providencia la entidad accionante no interpuso recurso alguno, luego se encuentra ejecutoriada y la acción de tutela propuesta se torna improcedente, por no configurarse el requisito de subsidiaridad, teniendo en cuenta que el recurso de apelación es la vía judicial idónea para ventilar y decantar el examen de aptitud jurídica de las medidas cautelares.
Adicionalmente, advirtió que no existe prueba alguna que permita establecer que las entidades bancarias hayan hecho efectiva la medida cautelar ordenada dentro del proceso ejecutivo, pues de la consulta del portal del Banco Agrario se destaca que no se refleja la existencia de título judicial alguno a favor de los ejecutantes. Finalmente, aseveró que no se puede aceptar que con ocasión de la aplicación indebida del precedente judicial, se pretendan reclamar unos créditos que existían antes de la configuración de la emergencia económica, social y ecológica generada por la aparición del Covid-19 en el país, o que por vía de tutela se revisen, modifiquen o suspendan ante la existencia de eventos adversos y ajenos al proceso.
Solicitó que se declare que la acción de tutela es improcedente no solo porque carece de elementos esenciales (de forma) para que se realice su estudio, sino por el carácter pecuniario que se invoca paralelo al derecho a la salud de los habitantes del departamento del Cesar. 2. Francisca Porras Ospino En el escrito de intervención,[3] la señora Francisca Porras Ospino a través de apoderada, expresó que la E.S.E. ya había presentado otra acción de tutela en relación con el proceso ejecutivo radicado 20001-33-33-001- 2012-00335-00 y el Tribunal Administrativo del Cesar la denegó por improcedente mediante sentencia del 30 de enero de 2020, por ello afirmó que este medio constitucional se presentó con temeridad.
Adujo que a su favor se profirieron medidas cautelares por el Juzgado Primero Administrativo de Valledupar mediante auto del 6 de noviembre de 2019, decisión en la que se hizo la salvedad de que dichas medidas aplicarían solamente sobre los recursos inembargables y que tuvo que presentar denuncia penal ante los presuntos punibles de fraude a resolución judicial y falsedad en documentos.
Aseveró que al verificar el portal web del ADRES, constató que el Hospital Agustín Codazzi ha recibido entre enero y el 11 de abril de 2020, la suma de $2.189.753.580 pesos. Finalmente, afirmó que la tutela se debe denegar por improcedente y, subsidiariamente, debe hacerse la precisión de que, tal como se dispuso en el auto que decretó la medida provisional del 24 de abril de 2020, las medidas cautelares decretadas por el Juez Primero Administrativo de Valledupar aplican sin restricción alguna, excepto sobre los fondos destinados al Covid-19. 3.
Dora Mayolis Corzo Mejía El apoderado de la señora Corzo Mejía indicó[4] que representa los intereses de su mandante en el proceso ejecutivo adelantado en el Juzgado Segundo Administrativo de Valledupar; que la acción de tutela no debe prosperar, por cuanto en la referida actuación judicial se agotaron todas las etapas en las que pudo ejercer su derecho de defensa y porque ha sido imposible que el Hospital Agustín Codazzi llegue a un acuerdo de pago a pesar de habérsele presentado las cuentas de cobro correspondientes.
A su vez indicó que no desconoce que el problema del Covid-19 es muy delicado y que efectivamente los hospitales requieren los recursos que el gobierno nacional les proporciona, pero las medidas cautelares se dictaron hace mucho tiempo sin que la entidad se digne a tratar de solucionar el asunto, en abierta desatención a las órdenes judiciales emitidas antes de la propagación de la pandemia.
En ese orden, sostuvo que la presente acción constitucional es una estrategia del actual gerente para poder liberar sus cuentas y poder invertir dineros que no tienen nada que ver con recursos destinados para mitigar la emergencia del coronavirus, entre otras cosas. Finalmente, citó precedentes judiciales en los que se señaló que existen excepciones al principio de inembargabilidad, los cuales, en este caso, se han aplicado de manera rigurosa incluso antes de que apareciera el virus, lo que permite inferir que los recursos que están embargados no fueron girados con destino a cubrir las contingencias del Covid-19. 4.
Bancolombia S. A. El representante legal judicial de Bancolombia S. A. se pronunció[5] en el proceso para indicar que, de acuerdo con las validaciones realizadas por el área de embargos, el Hospital Agustín Codazzi actualmente registra dos órdenes de embargo a saber: • El 10 de julio de 2019, el banco recibió el Oficio 038 proferido por el Juzgado Primero Administrativo de Valledupar, en el que se ordenó el embargo contra el referido hospital en el proceso ejecutivo 20001- 33-33-001-2012-00335-00, demandante Francisca Porras Ospino y otros, por valor de 624.815.601 pesos.
El oficio contenía restricción sobre recursos inembargables. En atención a ese oficio, se envió carta de respuesta al juzgado para informar que la medida de embargo no fue registrada al cumplir con la salvedad de no afectar recursos inembargables. Así pues, el 18 de noviembre de 2019, recibió un segundo comunicado por parte del Juzgado Primero Administrativo de Valledupar en el que se ratificó el oficio mencionado y se ordenó «afectar recursos inembargables».
En atención a ello, procedió a registrar el embargo sobre dos cuentas corrientes que manejan recursos pertenecientes al sistema general de participaciones. Actualmente para ese proceso se tienen retenidos 65.234.906.68 pesos. • El 12 de noviembre de 2019, recibió el Oficio 1639 proferido por el Juzgado Quinto Civil del Circuito de Valledupar, en el que se ordenó embargo en contra del referido hospital, por el proceso en el que actúa como demandante Disanmed Ltda., por valor de 273.414.103 pesos.
La orden no fue registrada toda vez que las cuentas que maneja el demandado son del sistema general de participación y el banco no está en capacidad de determinar qué porcentaje específico corresponde a recursos de salud. En consecuencia, de aplicar la medida en los términos que el juzgado indicaba, se vería obligado a afectar la totalidad de los recursos del cliente hasta completar el embargo.
El 6 de marzo de 2020, el Juzgado Quinto Civil del Circuito de Valledupar ratificó el oficio y reiteró el fundamento jurídico para afectar recursos inembargables. En atención a ello, se procedió con el registro de la medida el 10 de marzo de 2020 «sobre la cuenta corriente SGP aportes EPS». Actualmente se tiene retenidos para ese proceso recursos por valor de 27.456.199.20 pesos.
En ese orden, afirmó que en razón a que no obra ninguna orden o solicitud de desembargo por parte de las autoridades judiciales competentes, para Bancolombia no es posible levantar la medida de embargo, pues la única forma de hacerlo es que el cliente tenga los recursos para debitarle totalmente el valor de tales medidas o que el ente legal le remita el oficio respectivo «por ese motivo si la entidad que ordena la medida no ha emitido el respectivo oficio de desembargo, el Banco está en su deber legal de cumplir los mandatos emanados por un Juez de la República».
Finalmente, indicó que la acción de tutela resulta improcedente por cuanto el accionante cuenta con otros mecanismos jurídicos para exponer y alegar lo argumentado. 5. Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Valledupar El titular del despacho por medio de escrito del 29 de abril de 2020,[6] rindió un informe detallado de lo sucedido en el proceso de reparación directa promovido por Wilmar Ortiz Ramos con radicado 20001-33-33-006-2014- 00318-00 en razón a la solicitud de ejecución de la sentencia dictada en el asunto e indicó que mediante auto del 13 de diciembre de 2019, se decretó el embargo y secuestro de los dineros que llegasen a sobrar como remanente dentro del embargo adelantado por Francisca Porras Ospino en el proceso 2012-00335-00, el cual cursa en el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Valledupar.
Adujo que no existe información que acredite la retención y constitución de depósitos judiciales con ocasión de las medidas cautelares decretadas, destacándose en su generalidad las respuestas negativas de las entidades financieras por corresponder los recursos manejados a dineros de carácter inembargable. Por último, informó que el proceso 20001-33-33-006-2013-00501-00, no se tramita en ese despacho, pues está a cargo del Juzgado Segundo Administrativo Oral de Valledupar. 4.
Sentencia impugnada El Tribunal Administrativo del Cesar, mediante sentencia del 5 de mayo de 2020, declaró improcedente la acción de tutela y conminó a las entidades financieras destinatarias del cumplimiento de las medidas cautelares de embargo decretadas por los Juzgados Primero, Segundo y Sexto Administrativos de Valledupar, dentro de los procesos ejecutivos adelantados en contra de la E.S.E. Hospital Agustín Codazzi, que dichas medidas no se hagan extensivas a los recursos de destinación especifica reservados para la atención de la situación de emergencia generada por el Covid-19, giros y destinación que deberán ser certificados por la autoridad competente, bien sea de orden nacional y/o territorial.[7] Para sustentar la decisión precisó que dentro del libelo tutelar no se especificó el hecho vulnerador de derechos fundamentales, por lo que se analizó la posibilidad de aplicar el test de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, empero, ello resultó inocuo en razón a que el accionante reconoce la legalidad de los autos que decretaron las medidas cautelares contra del hospital y por tanto no se puede encajar su pretensión en una causal especifica de procedibilidad.
De esa manera, la corporación empleó la fundamentación del caso bajo la lógica de la protección del derecho colectivo a la salud pública y revisó la inmediatez, el cumplimiento de la subsidiariedad y la legitimación de las partes para intervenir en esta actuación judicial. Bajo esa línea argumentativa, en primer lugar, indicó que el derecho fundamental que alega el hospital no resulta aplicable a la naturaleza de su personalidad jurídica, en la medida en que la salud solo se predica por parte de las personas naturales, pues existen prerrogativas constitucionales que solamente se derivan de este tipo de personas.
Sin embargo, adujo que si en gracia de discusión se obviara el cumplimiento de aquella premisa, no se encuentra acreditada la pertenencia de los habitantes de Agustín Codazzi con el establecimiento hospitalario, ya que el precedente constitucional solamente ha entendido que una persona natural integra o constituye una persona jurídica cuando se trata de socios o trabajadores de la entidad.
Así pues, concluyó que la E.S.E. carece de legitimación por activa para actuar en defensa de los derechos fundamentales de los habitantes del municipio. En segundo lugar, hizo énfasis en que no se adjuntó al expediente la identificación plena de los afectados o amenazados en sus derechos fundamentales, ya que el hospital se limita a solicitar la protección del derecho fundamental a la salud de los habitantes de Agustín Codazzi, amparo que se caracteriza por la vaguedad e indeterminación de las personas que pretende tutelar.
En suma, afirmó que resulta claro e inequívoco que la entidad accionante no cumplió con las cargas impuestas para individualizar a los afectados directos por la supuesta vulneración de derechos fundamentales, motivo suficiente para declarar la improcedencia de la acción. Señaló que ese Tribunal, en sentencia del 13 de abril de 2020 en el expediente radicado 2020-00126, resolvió un asunto análogo con una directriz similar a la que aquí imparte en el sentido de proteger el mencionado principio de inembargabilidad de los recursos de la salud con destinación especifica reservados para la atención de la situación de emergencia generada por el Covid-19 y advirtió que el numeral segundo de la orden de tutela rige hasta la fecha en que el Ministerio de Salud y Protección Social expida el acto administrativo que finalice con la emergencia sanitaria declarada en la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020. 5.
Impugnación La apoderada de la señora Francisca Porras Ospino en el escrito de impugnación,[8] reiteró que es ejecutante dentro del proceso 20001-33-33- 001-2012-00335-00 atentado en el Juzgado Primero Administrativo de Valledupar. Frente a la orden de tutela solicitó que sea revocado el numeral segundo de la decisión, toda vez que dicha determinación quebranta sus derechos fundamentales e incurre en graves desafueros porque: i) Restringe, sin soporte constitucional o legal alguno, al establecer una excepción de inembargabilidad (relacionada con los recursos eventualmente destinados al Covid-19), y limita las decisiones judiciales del Juzgado Primero Administrativo de Valledupar, lo que atenta contra el principio de seguridad jurídica que está sustentado, entre otras, por la ejecutoria de las providencias que dictan los jueces, decisiones que en el caso concreto no fueron materia de recurso en el momento procesal oportuno por parte del hospital. ii) El Tribunal legisló al establecer una excepción en la sentencia que se controvierte, esto es, invadió la competencia del legislador al establecer la inembargabilidad especifica de los recursos destinados al Covid-19, además que desconoció el precedente constitucional obligatorio utilizado por el juez contencioso- administrativo para determinar el embargo y violentó el artículo 7, inciso 2 del Código General del Proceso. iii) La parte resolutiva de la sentencia impugnada está en contradicción con el problema jurídico que se planteó. Todo lo anterior indica que es necesario ponderar las decisiones judiciales de tal manera que no se produzca un desequilibrio que, como en este caso, vulnere derechos fundamentales. 6.
Solicitud de nulidad El apoderado del señor Wilmar Ortiz Ramos, en su condición de ejecutante dentro del proceso 2014-00318-00 adelantado por el Juzgado Sexto Administrativo de Valledupar promovió incidente de nulidad por indebida notificación,[9] debido a que a pesar de que suministró su dirección electrónica, el referido juzgado omitió notificarle el auto admisorio de la acción constitucional. 1.
Mediante auto del 1º de junio de 2020,[10] el Tribunal Administrativo del Cesar admitió el incidente presentado y corrió traslado de este por el termino de tres días a las partes, a fin de que se pronuncian respecto de los supuestos alegados por el incidentante. 2. Por medio de providencia del 18 de junio de 2020,[11] el Tribunal resolvió negar el incidente de nulidad y conceder las impugnaciones presentadas por los señores Julio Wilches Manjarrés y Francisca Porras Ospino contra la decisión del 5 de mayo de 2020.
Para soportar su decisión afirmó que, en principio, podría afirmarse que el asunto propuesto por el incidentante se enmarcaría en los presupuestos de irregularidad que dan lugar a la nulidad invocada; no obstante, al partir de la base de que el fallo dispuso la declaratoria de improcedentica de la acción de tutela, se asume como no lesionado el derecho al debido proceso. 3.
En atención a que en el expediente allegado en medio magnético a la corporación no obraba copia del recurso de apelación interpuesto por el señor Julio Wilches Manjarrés, el cual fue concedido mediante providencia del 18 de junio de 2020 por el Tribunal Administrativo del Cesar, el magistrado ponente de la decisión, por medio de auto del 10 de agosto de 2020, requirió a dicha autoridad, para que el término de la distancia remitiera el escrito de impugnación al que se hizo referencia. 7.
Informe de cumplimiento del fallo de primera instancia Bancolombia S. A., a través de su representante legal rindió informe de cumplimiento del fallo. Concretamente indicó que, con el fin de atender la orden de tutela, los dineros embargados a la fecha por cuenta de las órdenes proferidas por los Juzgados Primero, Segundo y Sexto Administrativos de Valledupar se mantienen congelados.
Aun cuando la E.S.E. certificó el 29 de mayo de 2020 que los recursos depositados en la cuenta corriente 197000129-81, son la única fuente de financiación de los programas y servicios de preparación y logística para prevenir los contagios del Covid-19, tal información debía ser confirmada por la autoridad competente, tal como lo dispuso la decisión del 5 de mayo de 2020.
A su juicio, la autoridad competente es la Entidad Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, ADRES. En atención a ello, le solicitó al ADRES, a través del Hospital Agustín Codazzi, la certificación requerida, la cual fue recibida el 12 de junio de 2020 y de ella se extrae que: «los recursos públicos fiscales y parafiscales destinados a administrar la salud que […] le corresponde girar a la cuenta bancaria corriente 19700012981 del banco Bancolombia habilitada por la E.S.E. […], son inembargables conforme a lo previsto en las normas constitucionales y legales».
Así las cosas, el 2 de julio de 2020, envió comunicación al Juzgado Primero Administrativo de Valledupar, solicitándole expresamente que en atención al fallo de tutela de la referencia y a la certificación expedida por el ADRES se pronunciara de conformidad con el parágrafo del artículo 594 del Código General del Proceso, acerca de si procede alguna excepción legal a la regla de inembargabilidad para conservar vigente el embargo o si por el contrario procede el desembargo de los recursos.
Hasta la fecha de presentación del informe el referido juzgado no ha emitido ninguna respuesta. Teniendo en cuenta ello solicitó que «a falta de la orden que debe impartir el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Valledupar – Cesar, determine si con la información recabada por Bancolombia S.A. debe levantar el embargo de los recursos que obran en la cuenta corriente No. 197000129-81 a nombre de la E.S.E. Hospital Agustín Codazzi». 1.
Dicho informe fue comentado por la apoderada de la señora Francisca Porras Ospino en el sentido de indicar que: i) el hospital no puede auto certificarse, porque no es el emisor o girador de los dineros; y ii) los montos transferidos y depositados en la cuenta 196000129-81 son los que corresponden a los definidos en el artículo 66 de la Ley 1753 de 2015, esto es, no son recursos Covid-19. 8.
Impugnación de la parte accionante Mediante correo electrónico del 13 de agosto de 2020, el Tribunal Administrativo del Cesar remitió el escrito de impugnación presentado por el gerente hospital demandante en contra de la sentencia del 5 de mayo de 2020, del que se extrae que su inconformidad con la decisión radica en que los servicios de salud, para la atención de la emergencia sanitaria con ocasión del Covid-19 en las empresas sociales del estado, en principio, son financiados y atendidos con los recursos que reciben del giro directo del ADRES para su funcionamiento, esto es, el gobierno nacional no ha hecho distribución alguna de recursos o dineros destinados exclusivamente a conjurar dicha emergencia. En ese orden, la E.S.E. tiene como única fuente de financiación para todos sus programas de atención en salud los recursos que recibe y se depositan en las cuentas maestras embargadas por parte de los juzgados accionados.
Destacó que por disposición constitucional y legal la destinación especifica de los recursos del sistema de salud es genérica y el legislador no le ha establecido excepciones, luego bajo ese concepto están comprendidos todos los recursos depositados en las cuentas maestras de la E.S.E. incluidos tanto los depósitos que provienen del ADRES como los eventuales valores reservados para la atención de la situación de emergencia generada por el coronavirus.
Así las cosas, la excepción que impuso el Tribunal en el numeral segundo de la parte resolutiva del fallo que se impugna deberá hacerse extensiva a todos los recursos depositados en las cuentas maestras y no solamente a los girados para atender a la población afectada por el Covid-19, ya que los rubros depositados y fundidos en ellas tienen destinación específica, y, una vez consignados, no puede hacerse la distinción que sugiere el fallador. 2.
Consideraciones 2.1. Competencia Es competente esta Sala para revisar el fallo de primera instancia proferido por el Tribunal Administrativo del Cesar, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, en cuanto establece que «Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente (…)». 2.2.
Problema jurídico Consiste en determinar, de conformidad con los argumentos expuestos en los escritos de impugnación si, en efecto, el asunto puesto en consideración del juez de tutela reviste relevancia constitucional. 2.3. Análisis del presupuesto relevancia constitucional Se concreta el examen de la Sala en determinar si los fundamentos de la acción de tutela son «genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes»[12], pues el juez de amparo no puede estudiar «cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones».[13] Esta exigencia persigue las siguientes tres finalidades: i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional[14] y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad;[15] ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales[16] y, finalmente, iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.[17] Por tanto, solo la evidencia prima facie de una afectación o vulneración de facetas constitucionales de los derechos fundamentales permite superar el requisito de relevancia constitucional de la tutela.[18] 2.4.
Caso concreto. Análisis de la Sala El Hospital Agustín Codazzi promovió acción de tutela en contra de los Juzgados Primero, Segundo y Sexto Administrativos de Valledupar, por cuanto, a su juicio, las órdenes de embargo emitidas por dichas autoridades dentro de cuatro procesos ejecutivos diferentes amenazan el derecho a la salud de los habitantes del municipio de Agustín Codazzi, Cesar, toda vez que actualmente los recursos que han sido destinados para conjurar y enfrentar los efectos de la pandemia por el Covid-19, se encuentran retenidos.
En la decisión de primera instancia el Tribunal Administrativo del Cesar encontró que la E.S.E. carece de legitimación por activa para actuar en defensa del derecho fundamental a la salud de los habitantes del referido municipio, además de que no cumplió con las cargas impuestas para individualizar a los afectados directos con la supuesta vulneración que alegó, motivos suficientes para declarar la improcedencia de la acción. Sin embargo, en el numeral segundo de la providencia del 5 de mayo de 2020 dispuso lo siguiente:
SEGUNDO: CONMINAR a las entidades financieras destinatarias del cumplimiento de las medidas cautelares de embargo decretadas por los Juzgados Primero, Segundo y Sexto Administrativos de Valledupar, dentro de los procesos ejecutivos adelantados en contra de la ESE Hospital Agustín Codazzi, que dichas medidas no se hagan extensivas a los recursos de destinación específica reservados para la atención de la situación de emergencia generada por el coronavirus COVID 19, giros y destinación que deberán ser certificados por la autoridad competente, bien sea de orden nacional y/o territorial.
De conformidad con lo advertido por el tutelante en el epígrafe del libelo tutelar, téngase como juicios ejecutivos adelantados en contra de la ESE Hospital Agustín Codazzi, los distinguidos con los siguientes radicados: |JUZGADOS ADMINISTRATIVOS |RADICACIÓN | |JUZGADO 1.° |20001-33-33-001-2012-00335-0| | |0 | |JUZGADO 2.° |20001-33-33-002-2014-00463-0| | |0 | | |20001-33-33-006-2013-00501-0| | |0 | |JUZGADO 6.° |20001-33-33-006-2014-00318-0| | |0 | Adviértase que la decisión aquí señalada, rige hasta la fecha en que el Ministerio de salud y protección social de Colombia expida el acto administrativo que finalice con la emergencia sanitaria declarada en la Resolución No. 385 del 12 de marzo de 2020.
En los escritos de impugnación presentados en contra de la anterior decisión, el accionante considera que la orden contenida en el numeral segundo de la parte resolutiva debe hacerse extensiva a todos los recursos de destinación específica de los rubros depositados en las cuentas maestras del hospital; y la tercera interesada en las resultas del proceso, sostiene que la referida determinación vulnera sus derechos fundamentales, por cuanto establece una nueva excepción a la regla de inembargabilidad de los recursos de orden público no establecida por la ley que regula los trámites ejecutivos y que a su vez desconoce el análisis efectuado por el juez natural del asunto.
Pues bien, del estudio del expediente, la Sala logra advertir que la acción de tutela, en efecto, deviene improcedente, por cuanto no reúne el presupuesto de relevancia constitucional necesario para abordar su estudio de fondo, toda vez que su propósito gira en torno a definir pretensiones de tipo económico que no afectan derechos fundamentales de la parte accionante, ni mucho menos de los habitantes del municipio en el cual esta tiene su domicilio.
La anterior afirmación se sustenta en los aspectos que se pasan a abordar. En primer lugar, porque corresponde preservar la competencia y la independencia de los Juzgados Primero, Segundo y Sexto Administrativos de Valledupar en la adopción de sus decisiones dentro de los procesos ejecutivos que se adelantan respectivamente en sus despachos, toda vez que el decreto de los embargos a las cuentas bancarias de la E.S.E. gozan de presunción de legalidad; no fueron controvertidas en la oportunidad procesal dispuesta para tal fin y responden a lo probado dentro del trámite ejecutivo, examen propio del juez natural de la controversia.
En segundo lugar, porque no aprecia la Sala en condición de juez constitucional, que se justifique intervenir en el asunto debido a que, de manera esencial, no involucra la afectación de derechos fundamentales, en tanto que, se evidencia, la pretensión de la accionante no atañe a obtener la protección de un derecho propio de una persona jurídica ni el de un grupo de personas determinadas sobre las cuales ejerza la debida representación, sino que el aspecto de inconformidad versa sobre el levantamiento de unas medidas cautelares de embargo, decisión propia del juez ejecutivo.
En tercer lugar, si el juez constitucional se involucra en el objeto de la pretensión, esto es, desestima las órdenes judiciales que se tomaron en el marco de los procesos ejecutivos promovidos en contra del hospital accionante con el propósito de levantar las medidas de embargo decretadas por las autoridades tantas veces mencionadas, bajo el argumento de la situación actual de salud por los efectos de la pandemia por el Covid-19, estaría permitiendo que este instrumento se convirtiera en una instancia o recurso adicional, por cuanto usurparía la decisión que sobre el efecto le corresponde tomar únicamente al juez natural de la causa, lo cual desnaturaliza la vía de amparo.
No desconoce esta Sala la situación planteada por el gerente del hospital en el escrito de tutela sobre la urgencia de prestar el servicio de salud necesario para conjurar la pandemia que azota en estos momentos al país; no obstante, ello no justifica la intervención del juez constitucional en el asunto, máxime si se tiene en cuenta que dicha circunstancia puede ser puesta en conocimiento del juez del proceso ejecutivo, quien deberá en desarrollo de sus competencias entrar a resolver dicho planteamiento y hacer el juicio de ponderación que este espera se haga.
En síntesis, la acción de tutela no es el instrumento idóneo para obtener pretensiones como las que son objeto de la vía de amparo, concretamente para discutir el levantamiento de las medidas de embargo decretadas, incluso sobre montos o cuentas que se reputan «inembargables», decisión que adoptaron en sus respectivos asuntos los juzgados accionados, y que sustentaron ampliamente en sus providencias, de conformidad con las reglas que guían el trámite ejecutivo dispuestas en el Código General del Proceso.
Las razones antecedentes son suficientes para considerar no agotado el presupuesto de procedibilidad de la acción de tutela relevancia constitucional, por lo que lo propio es decretar la improcedencia de esta, como lo dispuso el a quo. Sin embargo, el Tribunal pese haber encontrado que la acción de tutela resulta improcedente, requirió a las entidades bancarias destinatarias de las órdenes de embargo emitidas por los juzgados mencionados, en el sentido de decretar una excepción no prevista en el ordenamiento jurídico respecto de la inembargabilidad de las cuentas bancarias de las entidades territoriales.
Dicha determinación constituye un desacierto toda vez que ese tipo de decisiones son del resorte del trámite del proceso ejecutivo. En efecto el artículo 597 del CGP dispone las causales taxativas para proceder a levantar las órdenes de embargo, haciendo referencia expresa en el numeral 11 a los bienes inembargables, herramienta efectiva para lograr lo pretendido con este trámite constitucional.
De suerte que, sin efectuar el análisis correspondiente de las particulares características que reúna cada uno de los juicios ejecutivos que se traen a colación en este trámite, para evitar la vulneración de garantías procesales como el debido proceso, e incluso prerrogativas de tipo económico propias del juez conductor del proceso, resulta arbitrario emitir ese tipo de «conminaciones».
La anterior afirmación encuentra respaldo, además, por cuanto dicha orden genera confusión debido a que excede de la órbita de competencia del juez constitucional. Se observa, por ejemplo, el informe rendido por Bancolombia en el que se indicó que en cumplimiento de la orden de tutela está tratando de determinar si los dineros que reposan en las cuentas del hospital corresponden a los destinados para la contingencia ocasionada por el Covid- 19, por tanto requiere que de forma expresa se le indique si debe proceder al desembargo de las cuentas, pues está en la obligación de respetar las decisiones de las autoridades judiciales, tanto de orden constitucional como ordinario, las cuales a ese punto eran contrarias.
Por ese tipo de circunstancias es que las órdenes atenientes a levantar las medidas cautelares de embargo y secuestro sobre los bienes del ejecutado, recaen de manera exclusiva en el juez que tuvo a bien decretarlas, por ello, se insiste que el tipo de situación que aquí se expone, aunque no se desconoce es apremiante y requiere una solución pronta, debe ser ventilada al interior del proceso ejecutivo, para que sea el juez natural de la causa quien tome la decisión que en derecho corresponda, en cuanto, se itera el tipo de pronunciamiento que se pretende, aunque se esté en presencia de un evento de la magnitud de la pandemia por el Covid-19, debe ser definido por la autoridad competente para resolverlo.
Además, se debe hacer énfasis en que, según los memoriales traídos al plenario por la apoderada de la señora Francisca Porras Ospino, ante la insistencia de la E.S.E. Agustín Codazzi, el Juez Primero Administrativo de Valledupar en el proceso con radicado 2012-00335-00 ordenó mediante providencia del 29 de julio de 2020: i) el levantamiento de las medidas cautelares (en su sentido amplio y general) decretadas mediante el auto del 6 de noviembre de 2020 (sic) si y solo si el Hospital presenta caución correspondiente o que se adviertan situaciones sobrevinientes que requieran especial protección; y ii) requirió a Bancolombia para que hiciera el levantamiento del embargo que recae sobre las cuentas corrientes 197-000129- 81 giro directo del régimen subsidiado y 197-000129-81.
Dicha determinación alivia en alguna medida la controversia planteada en esta acción constitucional y además garantiza el derecho fundamental al debido proceso de la parte ejecutante, pues, puede interponer los recursos que resulten procedentes de encontrarla adversa a sus pretensiones, como en efecto sucedió. En suma, la orden contenida en el numeral segundo de la sentencia de primera instancia, sobrepasa los límites de la facultad del juez constitucional ante la marcada improcedencia de la acción de tutela y en ese sentido no debió emitirse. 3.
Conclusión Como la acción de tutela que se analizó, involucra estrictamente aspectos de índole económico que no tienen incidencia directa en la afectación de derechos fundamentales, se concluye que no se cumple el presupuesto de relevancia constitucional, motivo por el cual la sentencia impugnada será revocada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: Primero. Revocar la sentencia del 5 de mayo de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar.
En su lugar se dispone: Rechazar por improcedente la acción de tutela interpuesta por la E.S.E. Hospital Agustín Codazzi, por falta de relevancia constitucional, de conformidad con las consideraciones que anteceden. Segundo. Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese, cúmplase y publíquese en la página web de esta corporación. La anterior providencia se estudia y aprueba por la Sala en sesión de la fecha.
WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Salvamento de voto Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente Avm/mecg constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1] Folios 28 a 30 expediente digital. [2] Folios 32 a 39 expediente digital. [3] Folios 51 a 56 ibidem. [4] Folios 117 a 126 ibidem [5] Folios135 a 140 expediente digital. [6] Folios 173 a 175 expediente digital. [7] Folios 177 a 189 ibidem. [8] Folios 214 a 219 expediente digital. [9] Folios 226 a 228 ibidem. [10] Folios 234 a 236 ibidem. [11] Folios 271 a 281. [12] Sentencia T-248 de 2018.
Corte Constitucional. Recoge la línea jurisprudencial en el asunto y sentencia C-590 de 2005. [13] Ibíd. De manera semejante, la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) español (Ley Orgánica 2 de 1979), exige, para efectos de la procedencia del recurso de amparo constitucional, que en la demanda se justifique “la especial trascendencia constitucional del recurso” (numeral 1 del artículo 49, modificado por el artículo único de la Ley Orgánica 6 de mayo 24 de 2007).
La admisión del recurso de amparo, entre otras, está sujeta, en los términos del literal b) del numeral 1 del artículo 50 de la ley en cita (modificado por el artículo único de la Ley Orgánica 6 de mayo 24 de 2007), a que,“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”. [14] Con relación a este aspecto, se indica en la sentencia hito en la materia (C-590 de 2005), lo siguiente:“En este sentido es muy importante reiterar que la acción de tutela no puede ser un mecanismo que sirva para que el juez constitucional pueda desplazar al juez ordinario en la decisión de la respectiva causa.
En efecto, por esta vía no puede el juez de tutela convertirse en el máximo intérprete del derecho legislado ni suplantar al juez natural en su función esencial como juez de instancia. Lo que sin embargo sí habilita la tutela es la vigilancia de la aplicación judicial al caso concreto de los derechos fundamentales pertinentes y, en especial, del derecho al debido proceso y de acceso a la administración de justicia”. [15] Estos son de competencia exclusiva de los jueces que integran las demás jurisdicciones distintas a la constitucional; por tanto, la competencia del juez de tutela se limita a aquellos casos en que existan afectaciones o vulneraciones de derechos fundamentales.
Tal como se ha reiterado en la jurisprudencia constitucional, “la definición de asuntos meramente legales o reglamentarios que no tengan una relación directa con los derechos fundamentales de las partes o que no revistan un interés constitucional claro, no puede ser planteada ante la jurisdicción constitucional” (en igual sentido, las sentencias T-335 de 2000, T-1044 de 2007, T-658 de 2008, T-505 de 2009, T-610 de 2009, T-896 de 2010, T-040 de 2011, T-338 de 2012, T-512 de 2012, T-543 de 2012, T-1061 de 2012, T-931 de 2013, T-182 de 2014 y T-406 de 2014). [16] Tal como lo consideró la Sala Plena, en la sentencia hito en la materia (C-590 de 2005),“los fundamentos de una decisión de tutela contra una sentencia judicial deben aclarar con transparencia la relevancia iusfundamental del punto que se discute y el juez debe contraerse a estudiar esta cuestión y ninguna otra.
No se trata entonces de un mecanismo que permita al juez constitucional ordenar la anulación de decisiones que no comparte o suplantar al juez ordinario en su tarea de interpretar el derecho legislado y evaluar las pruebas del caso. De lo que se trata es de un mecanismo excepcional, subsidiario y residual para proteger los derechos fundamentales de quien luego de haber pasado por un proceso judicial se encuentra en condición de indefensión y que permite la aplicación uniforme y coherente -es decir segura y en condiciones de igualdad- de los derechos fundamentales a los distintos ámbitos del derecho”. [17] En este sentido, la Corte ha exigido que, “teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental” (sentencia T-102 de 2006). [18] Todo derecho fundamental tiene facetas constitucionales, legales y reglamentarias.
Los debates acerca de las facetas legales y reglamentarias de los derechos carecen, por tanto, de la relevancia constitucional necesaria para habilitar la excepcional intervención del juez de tutela en aras de controlar las decisiones proferidas en los procesos de las jurisdicciones diferentes de la constitucional.