RECONOCIMIENTO DE INTERESES DE MORA EN EL PAGO DE RETROACTIVO SALARIAL DENTRO DE PROCESO DE HOMOLOGACIÓN DOCENTE – Improcedencia No es procedente el reconocimiento de intereses moratorios a favor del demandante por el no pago inmediato del valor correspondiente a la homologación y nivelación salarial de la planta de personal administrativo de la Secretaría de Educación del Departamento de Risaralda, en tanto la sola tardanza por parte de las demandadas en cancelar la obligación dineraria, no implica necesariamente dicha indemnización por mora, más aun en el entendido de que existió una justificación razonable para esa dilación, referente a la superación de diferentes etapas en un proceso interadministrativo complejo y extenso que en esas condiciones, implica también la necesidad de conjurar la pérdida del poder adquisitivo de la moneda pero a manera de compensación a través de la indexación como en efecto se hizo, y no en virtud de una sanción como lo pretendía el libelista.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre el proceso de homologación y nivelación salarial de los docentes oficiales del nivel territorial, ver: C. de E., Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto de 9 de diciembre de 2004, radicación: 1607, C.P.: Flavio Augusto Rodríguez Arce. En cuanto a la no causación de intereses de mora por el plazo razonable que toma el pago del retroactivo por la nivelación salarial de los docentes oficiales del nivel territorial, ver: C. de E., Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 2 de octubre de 2019, radicación: 5425-18.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1617 / CÓDIGO DE COMERCIO – ARTÍCULO 884 / LEY 60 DE 1993 – ARTÍCULO 6 / LEY 60 DE 1993 – ARTÍCULO 15 / LEY 715 DE 2001 – ARTÍCULO 34 / LEY 715 DE 2001 – ARTÍCULO 37 / LEY 715 DE 2001 – ARTÍCULO 38 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 192 CONDENA EN COSTAS – Improcedencia por falta de intervención de la demandada Conforme a las consideraciones expuestas en el acápite anterior, no se condenará en costas a la parte demandante, pues si bien resulta vencida en esta instancia, dado que no prosperaron los argumentos del recurso de alzada, la parte demandada no intervino en sede de apelación. NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a la condena en costas en los procesos tramitados por la Ley 1437 de 2011, ver: C. de E., Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, radicación: 1291-14, C.P.: William Hernández Gómez.
FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 365 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., quince (15) de octubre de dos mil veinte (2020). Radicación número: 66001-23-33-000-2017-00370-01(1087-19) Actor: ALIRIO SALGADO CAÑÓN (SUCESOR PROCESAL DE SU CÓNYUGE FALLECIDA EVA EDELMIRA CORTÉS TÉLLEZ) Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, DEPARTAMENTO DE RISARALDA Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Tema: Intereses moratorios por pago tardío del retroactivo derivado del proceso de homologación del personal administrativo de la Secretaría de Educación del departamento de Risaralda.
SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Ley 1437 de 2011 O-416-2020 ASUNTO Decide la Subsección el recurso de apelación formulado por la parte demandante contra la sentencia proferida el 29 de agosto de 2018 por el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Segunda de Decisión, que denegó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES El señor Alirio Salgado Cañón, en su condición de cónyuge supérstite y sucesor procesal de la fallecida Eva Edilma Cortés Téllez[1], en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 138 de la Ley 1437 del 2011[2] formuló en síntesis, las siguientes: Pretensiones[3] 1. Declarar la nulidad de las Resoluciones 3697 del 4 de marzo y 251 del 1.° de julio, ambas de 2016, por medio de las cuales se negó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios generados en favor de la señora Eva Edilma Cortés Téllez, causados con ocasión al pago tardío del retroactivo de la homologación y nivelación salarial. 2.
A título de restablecimiento del derecho, ordenar a las demandadas que efectúen el reconocimiento y pago de los intereses moratorios, con efectividad a partir del día siguiente a los 30 días posteriores a su causación y hasta el mes de enero de 2013 cuando se canceló el capital adeudado por concepto de homologación y nivelación salarial, ello sin que se tenga en cuenta para tal efecto el monto de lo pagado como indexación salarial. 3.
Condenar a las entidades demandadas a dar cumplimiento al fallo de conformidad con el artículo 192 del CPACA, a cancelar los intereses moratorios conforme a lo ordenado en dicha normativa y al pago de costas en caso de oponerse a las pretensiones de la demanda. Supuestos fácticos relevantes[4] 1. La señora Eva Edilma Cortés Téllez prestó sus servicios en calidad de personal administrativo para la Secretaría de Educación del Departamento de Risaralda. 2.
A través de Resolución 2480 del 12 de julio de 1995, el Ministerio de Educación Nacional certificó al mentado ente territorial para la administración del servicio educativo, de ello, que aquel transfirió el personal administrativo del orden nacional a los cargos previstos en dicha entidad, pero sin homologar las plazas y sus salarios a los nuevos empleos. 3.
El Departamento de Risaralda en acatamiento del concepto 1607 del 9 de diciembre de 2004 emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, profirió el Decreto 258 del 2 de marzo de 2005 mediante el cual homologó y niveló los cargos administrativos de la Secretaría de Educación y Cultura pagados con recursos del Sistema General de Participaciones, pero solo hasta la expedición del Decreto 1062 del 29 de septiembre de 2010 se asignaron las correspondientes denominaciones, códigos, grados y asignaciones salariales a la planta de cargos homologados. 4.
El Ministerio de Educación Nacional aprobó la liquidación de la deuda correspondiente al retroactivo producto del referido ajuste de homologación y nivelación salarial, a través del Oficio 2011EE187 del 3 de enero de 2011. En consecuencia de ello, se profirió Resolución 1858 del 31 de diciembre de 2012 en la cual se reconoció y ordenó el pago de los valores pendientes por dicho concepto a favor de la señora Cortés Téllez; además, agregó que la fecha de constitución de la obligación sería a partir del año 1997. 5.
Adujo que las entidades demandadas cancelaron el retroactivo aludido solo hasta el mes de enero de 2013, razón por la cual al tener en cuenta la fecha de causación del derecho, este abono fue tardío. 6. La señora Cortés Téllez elevó petición el 25 de febrero de 2016 ante la Secretaría de Educación del Departamento de Risaralda con el fin de que le fueran reconocidos los intereses moratorios derivados del pago adeudado por concepto de homologación y nivelación salarial por fuera de los términos oportunos para tal fin.
Dicho requerimiento fue resuelto desfavorablemente por parte de la entidad demandada con la expedición de las Resoluciones 3697 del 4 de marzo y 251 del 1.° de julio, ambas de 2016. DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL La fijación del litigio es la piedra basal del juicio por audiencias de allí que la relación entre ella y la sentencia es la de «tuerca y tornillo»[5], porque es guía y ajuste de esta última.
De esta manera se preserva la congruencia que garantiza el debido proceso, razón por la cual el juez al proferir la sentencia debe resolver el litigio en forma concordante con los hechos, las pretensiones, las excepciones; puntos que fueron condensados y validados por las partes al precisar el «acuerdo sobre el desacuerdo» en la audiencia inicial.
De allí que los problemas jurídicos adecuadamente formulados y aceptados por las partes se convierten en una eficiente guía para el decreto de las pruebas, las alegaciones, la sentencia y sustentación de los recursos pertinentes. Por lo dicho, la audiencia inicial es el punto de partida más legítimo y preciso para fundamentar adecuadamente la sentencia. Fecha de la audiencia inicial: 16 de agosto de 2018 Resumen de las principales decisiones Excepciones previas (art. 180-6 CPACA) En el acta se consignó lo siguiente al momento de decidir las excepciones: «[…] La Nación Ministerio de Educación Nacional formuló como excepciones previas las de falta de legitimación en la causa por pasiva, prescripción e ineptitud sustantiva de demanda.
Por su parte el Departamento de Risaralda en los procesos 2016-00599, 2017-00370 y 2017-00420 formuló como excepciones previas las de ineptitud de la demanda y prescripción […] 2.1. En relación con la excepción de ineptitud de demanda propuesta por el Ministerio de Educación Nacional, plantea la entidad demandada que no puede ser llevada a juicio con la finalidad de controvertir la legalidad de un acto administrativo de contenido particular que no fue expedido por ese Ministerio, sin antes habérsele permitido pronunciarse al respecto, pues la omisión de este requisito para ejercitar adecuadamente el derecho de acción deviene en la vulneración del debido proceso.
Corresponde al Tribunal abordar el estudio de esta oposición de la Nación – Ministerio de Educación Nacional, dada la ausencia de prueba que acredite la reclamación administrativa elevada ante esa entidad de derecho público. […] Este criterio encuentra respaldo en pronunciamiento del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, referente a la decisión de un asunto de similitud fáctica y jurídica, en el cual fue vinculado igualmente el Ministerio de Educación Nacional, en el cual el alto tribunal dispuso continuar con la participación del ente nacional hasta la etapa de la sentencia, circunstancia que no impidió el estudio de juridicidad de las actuaciones administrativas expedidas por la entidad territorial.
Tal razonamiento se acoge en la presente decisión, para mantener en el extremo pasivo de la relación procesal a la Nación - Ministerio de Educación Nacional. Por las razones expresadas, se declara no probado el medio exceptivo propuesto. 2.2. La misma excepción de ineptitud de demanda fue formulada por el Departamento de Risaralda, aduciendo que el acto administrativo demandado no es el que debe ser objeto de reproche en esta sede judicial, toda vez que no fue éste el que consolidó la situación administrativa materia de proceso, lo que a su juicio conllevaría a la restitución de términos incursos en caducidad.
Agrega que existe inepta demanda por indebida proposición jurídica, por cuanto no se demandó en su integridad los actos que conforman el reconocimiento de la homologación y nivelación salarial. […] De este modo, considera el Despacho que no existe óbice para un pronunciamiento de mérito, por la ausencia de enjuiciamiento de los actos administrativos particulares proferidos con ocasión del proceso de homologación, toda vez que lo que se pretende es el reconocimiento de los intereses moratorios producto del pago en el retroactivo que derivó dicho proceso de homologación y que lideró el Departamento de Risaralda, para lo cual no resultan imprescindibles los actos que autorizaron el proceso de descentralización, en cuanto no conforman con la actuación acusada actos administrativos complejos.
Por tal razón se declara no probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda propuesta por el ente territorial. 2.3. En relación con la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva […] estima la suscrita que la ausencia de responsabilidad aducida por la accionada al exponer los límites de su competencia, es un aspecto que corresponde analizar con el fondo del asunto, que no se relaciona con la posibilidad que le asiste a la parte actora de convocarla al proceso en virtud de la imputación de la obligación de reconocimiento y pago de los intereses solicitados […] ante lo cual se concluye que sí existe legitimación de hecho en la causa por pasiva por parte de la Nación-Ministerio de Educación Nacional, y que la legitimación material en la causa será analizada con el fondo del asunto, en la sentencia. Por lo anterior se declara no probada la excepción previa propuesta. […] 2.5.
Finalmente, frente a la excepción de prescripción formulada por las codemandadas respecto de cualquier derecho laboral reclamado, que supere el lapso de 3 años desde cuando se hizo exigible la obligación hasta la radicación de la demanda […] este Despacho, en aplicación de los principios de celeridad, economía procesal, eficacia en la administración de justicia en los que se funda el ordenamiento jurídico vigente, así como del derecho a la igualdad del usuario de justicia, difiere para el fallo el pronunciamiento sobre la excepción de prescripción, conforme lo dispone el artículo 187 de la ley 1437 de 2011 […]» (negritas del texto) (folios 92 vuelto a 95 y en CD obrante a folio 97) Se notificó la decisión en estrados y las partes no interpusieron recursos.
Fijación del litigio (art. 180-7 CPACA) El litigio se fijó en los siguientes términos: «[…] De acuerdo con el estudio del presente asunto, considera la suscrita Magistrada que el objeto de la decisión se circunscribe a determinar, conforme a los fundamentos expuestos en las demandas y en las contestaciones de las mismas, la juridicidad de los actos administrativos por medio de los cuales fue negado el reconocimiento y pago de intereses de mora por concepto del retroactivo de la homologación y nivelación salarial, solicitados por cada uno de los demandantes, a lo cual se oponen las entidades demandadas, indicando que no son competentes para reconocer las obligaciones pretendidas y que los intereses moratorios deprecados se encuentran comprendidos en la indexación pagada. […]» (folio 95 y en CD obrante a folio 97) Se notificó la decisión en estrados y las partes no interpusieron recursos.
SENTENCIA APELADA[6] El a quo profirió sentencia escrita el 29 de agosto de 2018, mediante la cual denegó las pretensiones de la demanda con fundamento en las siguientes consideraciones: En primer lugar, el tribunal efectuó un análisis del acervo probatorio que integra el dossier, y de forma paralela realizó un recuento del proceso de homologación y nivelación salarial, para concluir que si bien se observaba que las demandadas incurrieron en una dilación injustificada en el pago del retroactivo adeudado a la demandante por concepto de nivelación salarial, lo cierto es que aquella situación surgió como consecuencia de las múltiples etapas que dichas entidades debieron superar y que definitivamente resultaban necesarias para efectuar dicho abono, tal como lo indicó el Consejo de Estado en sentencia del 28 de septiembre de 2017 proferida en el proceso 2077-2015.
En consecuencia, precisó que la Sala acogía la postura jurisprudencial emitida por esta Corporación en el entendido de la improcedencia del reconocimiento de la indemnización moratoria deprecada, por cuanto aquella no se causó en razón de la actuación desarrollada por las entidades demandadas, y más aún cuando la suma objeto de pago tuvo una actualización monetaria, la cual es incompatible frente a la pretensión de la demanda, tal como el Consejo de Estado lo señaló en concepto del 9 de agosto de 2012.
En segundo lugar, y en lo que respecta al sub examine, manifestó que en el conflicto se imponía la negativa de los pedimentos de la parte demandante, ello, en razón a que el reconocimiento y pago del retroactivo al que dio lugar el proceso de homologación y nivelación salarial del personal administrativo del sector educativo del Departamento de Risaralda, se realizó a partir del año 1996 hasta el 2009, lapso que se considera justificado para el desarrollo e implementación de las etapas de dicha actuación administrativa, si se tiene en cuenta además, que tales sumas adeudadas fueron actualizadas al mes de enero de 2013.
En tercer lugar, agregó que no resulta procedente dar aplicación a la sentencia C-367 de 1995 en los términos solicitados por la parte demandante, en tanto la Corte Constitucional en dicha oportunidad se refirió a la mora en el pago de las pensiones, aspecto que resulta ser ajeno a la presente controversia. De ello, que arguyó que permanece incólume la legalidad de las actuaciones administrativas acusadas, pues no se encontraron acreditados los cargos de nulidad sustancial formulados en cuanto a la negativa del reconocimiento y pago de intereses moratorios derivados del proceso de homologación y nivelación salarial.
Acorde con los anteriores razonamientos, el tribunal de primera instancia profirió sentencia que se resume así: i) negó las pretensiones de la demanda, y; ii) condenó en costas a la parte demandante. RECURSO DE APELACIÓN[7] La parte demandante apeló la decisión del tribunal. Las razones en que se fundamenta su recurso son las siguientes: Expuso que el juez de primera instancia incurrió en un desacierto al desconocer y descartar de plano el origen y fuente de las obligaciones como marco general del derecho en esta materia, pues ello se traduciría en afirmar que resulta legítimo para el Estado obviar el reconocimiento de los derechos laborales de sus trabajadores como son los intereses moratorios.
Añadió que la incompatibilidad aducida en primera instancia no existe, en la medida en que la ley prevé taxativamente que la mora es la sanción que se ha de pagar por no cancelar oportunamente una obligación, mientras que la indexación hace referencia a la actualización de la deuda a valores reales vigentes en virtud a que el poder adquisitivo inicial se ha perdido con el paso del tiempo por la inflación o devaluación de la moneda; situaciones que implican naturalezas jurídicas diferentes.
Bajo dicha premisa, arguyó que el pago del retroactivo debió reconocerse en virtud de los intereses moratorios de que tratan los artículos 1608, 1617 y 1649 del Código Civil, y no de manera indexada; ello, toda vez que la obligación fue cancelada 16 años después de su causación, lo cual es un hecho generador del pago tardío de dichas prestaciones.
En suma, afirmó que, circunstancia diferente sería si el derecho a la homologación y nivelación salarial hubiese surgido a través de una sentencia judicial, pues en dicha ocasión sí implicaría la procedencia de la indexación de las sumas adeudadas, sin embargo, de ello no se trata la situación que aquí nos ocupa. En concordancia con lo anterior, hizo referencia al artículo 1608 del Código Civil bajo el entendido de que aquel ha precisado que cuando transcurre el plazo o término para el pago de una obligación positiva sin que este se hubiese realizado, claramente se incurre en mora.
De ello, que afirmó que en el sub lite dicha mora se encuentra constituida por el pago de intereses los cuales se solicitan no respecto del monto indexado sino solo del capital adeudado, razón por la cual no es adecuado inferir una incompatibilidad. Concluyó que al juez le es obligatorio realizar un análisis fáctico de la litis y de su entorno normativo y jurisprudencial, por lo que no debe exigirse precedentes judiciales específicos que no comparten identidad fáctica ni jurídica con el caso que le ocupa, pues reiteró que el objeto del presente medio de control pretende el reconocimiento de intereses moratorios derivados del retardo en el pago de unas diferencias salariales adeudadas en consecuencia de una nivelación salarial, mientras que las sentencias que el a quo tomó como referencia para denegar las pretensiones de la demanda tienen una interpretación en cuanto a los hechos y pretensiones distinta a las del caso de marras.
Finalmente, manifestó que no era procedente la condena en costas, toda vez que de las actuaciones desarrolladas en el proceso no se desprende un comportamiento temerario o doloso que justifique la imposición de dicha condena. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Parte demandante[8]: reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación. Las entidades demandadas y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa procesal de conformidad con la constancia secretarial visible a folio 151 del expediente.
CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de alzada.
Problemas jurídicos En ese orden, los problemas jurídicos que deben resolverse en esta instancia se resumen en las siguientes preguntas: 1. ¿El señor Alirio Salgado Cañón, en su condición de sucesor procesal de la señora Eva Edilma Cortés Téllez, tiene derecho al reconocimiento de intereses moratorios por el no pago inmediato del valor correspondiente al retroactivo derivado del proceso de homologación y nivelación salarial de la planta de personal administrativo adscrito al sector educativo del Departamento de Risaralda? 2.
¿Procede la condena en costas a la parte demandante en primera instancia por resultar vencida en el proceso? Primer problema jurídico ¿El señor Alirio Salgado Cañón, en su condición de sucesor procesal de la señora Eva Edilma Cortés Téllez, le asiste el derecho al reconocimiento de intereses moratorios por el no pago inmediato del valor correspondiente al retroactivo derivado del proceso de homologación y nivelación salarial de la planta de personal administrativo adscrito al sector educativo del Departamento de Risaralda? Al respecto la Subsección sostendrá la siguiente tesis: la parte demandante no tiene derecho al reconocimiento y pago de los intereses deprecados, con base en los argumentos que se indican a continuación. Del proceso de homologación del personal al servicio de los establecimientos educativos La Ley 43 de 1975 nacionalizó la educación primaria y secundaria que prestaban los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios y las intendencias y comisarias, proceso que se llevó a cabo entre el 1.º de enero de 1976 y el 31 de diciembre de 1980.
Posteriormente, para desarrollar el contenido de los artículos 151, 288, 356 y 357 de la Constitución Política, relativos a la distribución de competencias y recursos, se expidió la Ley 60 del 12 de agosto de 1993, por la cual se dio apertura a la descentralización del servicio educativo y al desmonte de la nacionalización de la educación, para lo cual se efectuó por parte de la Nación a los departamentos y distritos la entrega de los bienes, personal y establecimientos educativos para que fueran asumidos directamente por las entidades territoriales.
Este proceso de descentralización implicó el ajuste de las plantas del personal administrativo que prestaban sus servicios en las instituciones educativas al servicio de la Nación, los cuales, debían ser incorporados a las plantas departamentales y distritales, previa homologación de cargos, no solo en el aspecto formal de los empleos, como su nomenclatura y grado «que podían diferir», sino de manera primordial su clasificación por la naturaleza de las funciones, el grado de responsabilidad y los requisitos para su ejercicio.
Implementado el proceso de descentralización en educación, y con el fin de fortalecer su desarrollo, se expidió la Ley 715 de 21 de noviembre de 2001, la cual, pretendió la municipalización de la educación que había quedado en manos de los departamentos y distritos certificados conforme a la Ley 60 de 1993. En efecto, los artículos 34 y 38 de la Ley 715 de 2001, determinaron expresamente el procedimiento a seguir para incorporar las plantas financiadas con recursos del sistema general de participaciones antes «situado fiscal».
Para ello, previo estudio técnico se tenían que fijar las plantas de personal docente, directivo docente y administrativos de los planteles educativos, y luego proceder a la provisión de dichos cargos en la plantas de personal adoptadas por las entidades territoriales para la prestación del servicio educativo, incorporándolos a las mismas.
Con el Acto Legislativo 1.° de 2005, se determinó que los recursos de la participación para educación del sistema general de participaciones, se destinarían a financiar la prestación del servicio educativo y entre otras actividades el pago del personal docente y administrativo de las instituciones educativas públicas, las contribuciones inherentes a la nómina y sus prestaciones sociales.
Por tanto, el Ministerio de Educación Nacional mediante Directiva Ministerial 10 de 30 de junio de 2005, en el ejercicio de una actividad de acompañamiento a las entidades territoriales que habían adelantado su proceso de certificación en educación, señaló las directrices para llevar a cabo la homologación de cargos y la nivelación salarial del personal administrativo, y determinó los criterios y pasos a tener en cuenta en dicho proceso.
Así mismo, señaló que la deuda por concepto de retroactividad en aquellos eventos en que la homologación y consecuente incorporación conllevara la nivelación de salarios, cuando no procediera la incorporación horizontal, se asumiría con recursos del sistema general de participaciones previa disponibilidad presupuestal, si no existía esta, serían de cargo de la Nación. Y en el evento en que el respectivo municipio homologó e incorporó al personal administrativo contrariando el orden jurídico, respondería con sus recursos propios.
Del trámite de homologación y nivelación salarial de los funcionarios administrativos de instituciones educativas. Conforme al sustento fáctico del libelo introductor[9] que fue corroborado por una de las entidades demandadas[10], al punto de ser objeto de estipulación al momento de fijar el litigio, se observa que el proceso de homologación desarrollado por el Departamento de Risaralda se desarrolló de la siguiente manera: i) A través de la Resolución 2480 del 12 de julio de 1995, el Ministerio de Educación Nacional en cumplimiento de los postulados de la Ley 60 de 1993, certificó al Departamento de Risaralda para la administración del servicio educativo, razón por la cual mediante el Decreto 258 del 2 de marzo de 2005, dicha entidad territorial homologó y niveló salarialmente los cargos administrativos de los empleados que provenían con una vinculación directa de la Nación y pagados por el Sistema General de Participaciones, a los previstos en la planta de personal de la Secretaría de Educación y Cultura respectiva. ii) El Departamento de Risaralda solicitó al Ministerio de Educación Nacional la modificación parcial del estudio técnico de homologación y nivelación salarial, petición frente a la cual esta última entidad emitió aprobación según el Oficio 2010EE54547 del 30 de julio de 2010.
En virtud de lo anterior, el ente territorial en comento profirió el Decreto 986 del 31 de agosto de 2010, con base en el cual modificó el Decreto 258 del 2 de marzo de 2005, en orden de ajustar la nivelación respectiva de acuerdo con las modificaciones pertinentes. De esta forma, se expidió finalmente el Decreto 1062 del 29 de septiembre de 2010 (modificado por el Decreto 990 del 31 de octubre de 2011), en el que se asignaron las correspondientes denominaciones, códigos, grados y demás condiciones de las plazas homologadas del personal administrativo del sector educativo. iii) De acuerdo al Oficio 2011EE75560 del 22 de diciembre de 2011, el Ministerio de Educación Nacional certificó la deuda a cargo del Departamento de Risaralda en los términos del artículo 148 de la Ley 1450 de 2011, por valor de $1.472.687.734. iv) En razón del acto precitado, las entidades demandadas emitieron la Resolución 1858 del 31 de diciembre de 2012, mediante la cual se reconoció y ordenó el pago de ciertas sumas de dinero por concepto de retroactivo, derivado del proceso de homologación y nivelación salarial a favor del personal administrativo de la Secretaría de Educación respectiva.
Esta decisión fue modificada posteriormente con la Resolución 1384 de 2013, en cuanto a la corrección de algunas inconsistencias sobre los valores a cancelar entre los montos señalados por el Ministerio de Educación y los plasmados en la decisión inicial. Ahora bien, luego de verificado el proceso interadministrativo en mención, deben validarse los elementos probatorios obrantes en la presente causa judicial: • De folios 20 a 24, se observa petición formulada por la señora Eva Edilma Cortés Téllez ante la Secretaría de Educación del Departamento de Risaralda, por medio de la cual deprecó el reconocimiento y pago de intereses moratorios por la falta de pago oportuno del retroactivo correspondiente al proceso de homologación y nivelación salarial del personal administrativo de dicha dependencia. • De folios 2 a 4, obra Oficio 3697 del 4 de marzo de 2016 emitido por la Secretaría de Educación del Departamento de Risaralda, a través del cual se da respuesta a la solicitud presentada por la señora Cortés Téllez en el sentido de denegar el reconocimiento y pago de los intereses moratorios sobre el monto reconocido por concepto de retroactivo de nivelación salarial, al aducir expresamente que: «[…] Posteriormente mediante la Resolución No 1853 del 31 de diciembre de 2012, la cual fue modificada y adicionada mediante la Resolución No 1384 del 05 de Septiembre de los corrientes, se ordenó y reconoció el pago de deuda retroactiva por concepto del Ajuste al Proceso de Homologación y Nivelación Salarial, con su CORRESPONDIENTE INDEXACIÓN, como se establece dentro de la parametrización establecida en la Directiva No 10 de 2005, en la guía de Nivelación y Homologación y directamente por la entidad nacional.
Teniendo en cuenta lo anterior, es importante manifestar que la entidad no le adeuda a ningún beneficiario del proceso de ajuste de nivelación y homologación salarial, emolumento por este concepto, ya que la administración efectuó el pago correspondiente a la liquidación aprobada por el ministerio de educación nacional, con su correspondiente indexación, es decir, las sumas de dinero adeudadas fueron actualizadas de acuerdo al IPC, al momento del pago.
Ahora bien frente a la petición del reconocimiento y pago de los intereses de mora producto del proceso de ajuste de nivelación y homologación salarial, adelantado por esta entidad territorial, al respecto me permito expresarle que la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado […] ha establecido lo siguiente: en razón a que tanto la indexación como el reconocimiento de intereses moratorios obedecen a una misma causa, cual es, la devaluación del dinero, son incompatibles por ende si se ordena no el reconocimiento de intereses de mora concomitantemente con la indexación se estaría condenando a la entidad a un doble pago por la misma causa» (Negrita y cursiva del texto original) • A folio 30, se encuentra certificación expedida por el Área de Recursos Humanos del Departamento de Risaralda en la que se hizo constar que mediante Resolución 1858 del 31 de diciembre de 2012, a la señora Eva Edilma Cortés Téllez le fueron canceladas en el año 2013 las siguientes sumas de dinero por concepto de retroactivo en el proceso de ajuste de nivelación y homologación del personal administrativo de esa dependencia, así: |AÑO |DEVENGADO | |1996 |$3.656.582 | |1997 |$4.324.655 | |1998 |$6.031.348 | |1999 |$6.026.341 | |2000 |$6.628.963 | |2001 |$7.110.492 | |2002 |$7.268.339 | Ahora bien, del contexto fáctico y jurídico que antecede, la Sala advierte lo siguiente: En atención a la directiva ministerial del 10 de 30 de junio de 2005, el Ministerio de Educación Nacional puntualizó un procedimiento y presentó unos criterios para tener en cuenta en el proceso de homologación y nivelación salarial, entre los cuales estaba la elaboración de un estudio técnico y la determinación de los efectos retroactivos de la deuda.
De igual manera se observa que tanto el Ministerio de Educación Nacional como el Departamento de Risaralda, llevaron a cabo cada uno de los pasos para materializar la homologación y nivelación salarial del personal administrativo del sector educativo, procedimiento que requirió no solo de la correspondiente disponibilidad presupuestal, la cual no es inmediata como lo considera la parte demandante, sino también de varios ajustes, en atención precisamente a las reclamaciones que se efectuaron por parte de los funcionarios administrativos y sus apoderados al evidenciar inconsistencias en los valores y cálculos, tal como se precisó y subsanó con la Resolución 1384 de 2013 que determinó finalmente los montos a reconocer.
Ahora, si bien es cierto la tardanza en el desarrollo de las etapas propias de un proceso interadministrativo como el referido, no justifican el perjuicio de los beneficiarios en cuanto a la pérdida del poder adquisitivo de la moneda por el paso del tiempo en los casos en los que, como el presente, transcurren años sin que se haya percibido el capital adeudado a la fecha de su exigibilidad, lo cierto es que el ordenamiento jurídico prevé dos figuras actuariales que permiten aliviar dicha situación, por lo que es dable predicar que ambas tienen el mismo fin a pesar de que difieren en cuanto a su naturaleza jurídica.
Al respecto, se verifica que existe tanto la indexación como la indemnización moratoria (o intereses moratorios), a título de herramientas jurídicas que permiten en el mismo sentido, cubrir los efectos adversos del paso del tiempo sin que se haya solucionado efectivamente una obligación dineraria, no obstante, la primera hace referencia a la forma de actualización monetaria con base en el IPC en los casos en los que se evidencia una razón válida para la tardanza en la cancelación del saldo, mientras que los intereses moratorios implican una suerte de sanción, que si bien igualmente busca equiparar los valores de la deuda a un momento posterior, lo hace con el cálculo de una tasa fijada en un porcentaje mayor a la que resultaría de la aplicación de la regla anterior, pero como consecuencia de una actitud dolosa o de mala fe por parte del obligado, que no genere un sustento explicativo de aquella disrupción. En suma, la indexación se aplica a los casos en los que la tardanza en el pago de una deuda conlleva una razón de ser, como puede ser un proceso sistemático con la superación de etapas, la fijación de un término específico para el cumplimiento de la obligación o la materialización de una condición que se configura por el paso del tiempo.
Por el contrario, los intereses moratorios por su naturaleza sancionatoria, deben estar estipulados previamente en la norma que regule el asunto y tienen que obedecer a una causa injustificada en la dilación del abono, que se relacione con la demostración por parte de quien los solicita, de la mala fe o la intención del deudor de no cumplir a pesar de estar expresamente conminado a ello.
Lo expuesto significa que pese a ser cierto el hecho afirmado por la parte apelante, relativo a que ambas figuras ostentan una naturaleza diferente, esto es, una de carácter compensatorio y la otra de tipo sancionatorio, debe tenerse en cuenta que las dos instan por un mismo fin que es restablecer los efectos adversos del cumplimiento tardío de una obligación en cantidad líquida, razón por la cual no es procedente asentir en su compatibilidad o en la posibilidad de liquidar una y luego otra, así se solicite descontar lo ya cancelado por alguno de estos conceptos, pues tanto los aspectos divergentes como el semejante impiden su coexistencia[11].
Pues bien, en el caso concreto se advierte que el proceso de homologación y nivelación salarial del Departamento de Risaralda se materializó a través de la Resolución 1858 del 31 de diciembre de 2012, en la cual le fueron cancelados en el mes de enero de 2013, valores correspondientes entre los años 1996 a 2002, conforme se observa en la certificación visible a folio 30.
Bajo este entendido, la Subsección estima que a pesar de que el proceso como tal de homologación se consolidó desde 1996 hasta 2009 y que el pago del retroactivo a la señora Eva Edilma Cortés Téllez se dio hasta el año 2013, lo cierto es que no se observa que en modo alguno el Ministerio de Educación Nacional o el Departamento de Risaralda hayan incurrido en una dilación injustificada del pago a través de maniobras dolosas o evasivas que buscaran enervar la obligación, sino que en efecto se debieron surtir múltiples etapas propias e inherentes al desembolso y transferencia de recursos de la Nación a entidades territoriales, en las que además se efectuaron sendos ajustes, pero todo bajo el entendido de que se canceló el monto correspondiente a la indexación para contrarrestar la pérdida del poder adquisitivo de la moneda por el paso del tiempo, lo cual no discute la parte apelante.
Por lo anterior, resulta improcedente alegar que los intereses moratorios tenían que primar sobre la indexación como lo sostiene el libelista, en la medida en que conforme se adujo previamente, en el presente caso se estructuró una causa justificante de la tardanza en el pago, cuya consecuencia directa, es el reconocimiento de una actualización monetaria con base en el IPC y no el pago de una indemnización por mora, habida cuenta de que tampoco se demostró el actuar doloso de la administración para evitar cumplir con la obligación, aunado al hecho de que en el contexto normativo aplicable al asunto, no se previó expresamente el reconocimiento de dicha sanción en caso de dilación en el proceso en comento, lo cual convalida el actuar de las demandadas, así como el acto cuestionado.
En conclusión: no es procedente el reconocimiento de intereses moratorios a favor del demandante por el no pago inmediato del valor correspondiente a la homologación y nivelación salarial de la planta de personal administrativo de la Secretaría de Educación del Departamento de Risaralda, en tanto la sola tardanza por parte de las demandadas en cancelar la obligación dineraria, no implica necesariamente dicha indemnización por mora, más aun en el entendido de que existió una justificación razonable para esa dilación, referente a la superación de diferentes etapas en un proceso interadministrativo complejo y extenso que en esas condiciones, implica también la necesidad de conjurar la pérdida del poder adquisitivo de la moneda pero a manera de compensación a través de la indexación como en efecto se hizo, y no en virtud de una sanción como lo pretendía el libelista.
Segundo problema jurídico ¿Procede la condena en costas a la parte demandante en primera instancia por resultar vencida en el proceso? Al respecto, la Subsección sostendrá la siguiente tesis: la condena en costas por parte del a quo en contra de la parte demandante en primera instancia es procedente, en atención a que resultó vencida en primera instancia, es decir, no prosperaron las pretensiones de la demanda.
De la condena en costas y agencias en derecho Esta Subsección en providencia del 7 de abril de 2016[12], sentó posición sobre la condena en costas en vigencia del CPACA, en los siguientes términos: El concepto de las costas del proceso está relacionado con todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación de esa naturaleza y comprende los denominados gastos o expensas del proceso llamados en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo gastos ordinarios del proceso[13] y otros como son los necesarios para traslado de testigos y para la práctica de la prueba pericial, los honorarios de auxiliares de la justicia como peritos y secuestres, transporte de expediente al superior en caso de apelación, pólizas, copias, etc.
Igualmente, el concepto de costas incluye las agencias de derecho que corresponden a los gastos por concepto de apoderamiento dentro del proceso, que el juez reconoce discrecionalmente a favor de la parte vencedora atendiendo a los criterios sentados en los numerales 3 y 4 del artículo 366 del Código General del Proceso[14], y que no necesariamente deben corresponder al mismo monto de los honorarios pagados por dicha parte a su abogado[15] los cuales deberán ser fijados contractualmente entre éstos conforme los criterios previstos en el artículo 28 ordinal 8.º de la ley 1123 de 2007[16].
Ahora bien, en anteriores oportunidades y en materia de condena en costas, la Subsección A sostuvo que el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, no implicaba la condena de manera «automática» u «objetiva», frente a aquel que resultara vencido en el litigio. Ello, en consideración a que debían observarse una serie de factores, tales como la temeridad, la mala fe y la existencia de pruebas en el proceso sobre los gastos y costas en el curso de la actuación, en donde el juez debía ponderar dichas circunstancias y sustentar la decisión, existiendo un margen de análisis mínimo en el que el juez evaluara las circunstancias para imponerla, o no[17].
Sin embargo, esta Subsección a través de la sentencia de 7 de abril de 2016 dentro del proceso radicado bajo el número 15001-23-33-000-2012-00162-01, número interno 4492 de 2013, varió aquella posición y acogió el criterio objetivo para la imposición de costas (incluidas las agencias en derecho) al concluir que no se debe evaluar la conducta de las partes (temeridad o mala fe), sino los aspectos objetivos respecto de la causación de las costas, tal como lo prevé el Código General del Proceso, con el fin de darle plena aplicación a su artículo 365.
En dicha oportunidad concluyó lo siguiente: a) El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio «subjetivo»–CCA- a uno «objetivo valorativo» –CPACA b) Se concluye que es «objetivo» porque en toda sentencia se “dispondrá” sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de «valorativo» porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. d) La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acuerdo núm. 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura). e) Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas. f) La liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho), la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP[18], previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial. g) Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia. Por lo anterior, se colige que la condena en costas implica una valoración objetiva valorativa que excluye como criterio de decisión la mala fe o la temeridad de las partes.
En efecto, el artículo 188 del CPACA, regula que tratándose de costas en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en la sentencia el juez tiene la obligación de pronunciarse sobre dicho aspecto, con excepción de los asuntos en los que se ventile un interés público[19]. Así mismo, de la lectura del artículo 365 del Código General del Proceso, se observa que varias de las situaciones por las que se impone el pago de las costas del proceso, están relacionadas con el hecho de que una de las partes resultó vencida en el juicio, sin que para tal efecto se indique que adicionalmente debe verificarse mala fe o temeridad.
En el caso de marras, el a quo condenó en costas a la parte vencida, es decir a la parte demandante. Ahora bien, en el presente asunto se promovió demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de obtener la nulidad de los actos administrativos a través de los cuales se negó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios en ocasión al pago tardío del retroactivo derivado del proceso de homologación del personal administrativo de la Secretaría de Educación del departamento de Risaralda, en este sentido, la parte demandante resultó vencida, pues en primera instancia se negaron las pretensiones de la demanda, por lo tanto, no es de recibo el argumento de la parte apelante según el cual no procedía la condena en costas porque actuó de buena fe y sin temeridad.
No obstante lo anterior, se observa que la condena en costas realizada por el a quo, se efectuó dando aplicación al artículo 365 del Código General del Proceso y la Ley 1437 de 2011, es decir, que se ordenó la condena en costas en atención a que el nulidiscente fue vencido en el proceso, pues no prosperaron las pretensiones de la demanda, sin que sea necesario y mucho menos relevante como quedó estudiado en precedencia, si la parte actuó de mala fe o con temeridad.
Decisión de segunda instancia Por las razones que anteceden, la Subsección confirmará la sentencia de primera instancia en el sentido que denegó las pretensiones de la demanda, habida cuenta de que no prosperan los argumentos del recurso de apelación. De la condena en costas Conforme a las consideraciones expuestas en el acápite anterior, no se condenará en costas a la parte demandante, pues si bien resulta vencida en esta instancia, dado que no prosperaron los argumentos del recurso de alzada, la parte demandada no intervino en sede de apelación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección A administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Confirmar la sentencia del 29 de agosto de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Segunda de Decisión, en el proceso que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovió la señora Eva Edelmira Cortés Tellez y sucedido procesalmente al señor Alirio Salgado Cañón contra la Nación, Ministerio de Educación Nacional y el Departamento de Risaralda.
Segundo: Sin condena en costas de segunda instancia. Tercero: Ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en la plataforma «SAMAI».
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1] Es pertinente indicar que si bien la señora Cortés Téllez inicialmente ejerció el medio de control de la referencia, lo cierto es que tal como consta en los documentos allegados al plenario obrantes de folios 58 a 61, aquella falleció el 21 de diciembre de 2016, por lo cual, su esposo, el señor Alirio Salgado Cañón, continuó como sucesor procesal de la parte activa en el presente proceso; como en efecto lo ordenó el a quo a través de providencia del 14 de noviembre de 2017, visible a folio 64.
Lo anterior, en virtud de lo previsto en el artículo 68 del CGP: “ARTÍCULO 68. SUCESIÓN PROCESAL. <Inciso modificado por el artículo 59 de la Ley 1996 de 2019. El nuevo texto es el siguiente:> Fallecido un litigante o declarado ausente, el proceso continuará con el cónyuge, el albacea con tenencia de bienes, los herederos o el correspondiente curador.” (subraya fuera del texto original) [2] «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo», o CPACA. [3] Folios 36 vuelto a 37. [4] Folios 37 a 38. [5] Ver: Hernández Gómez William.
Módulo Audiencia inicial y audiencia de pruebas. EJRLB. (2015). [6] Folios 100 a 108. [7] Folios 110 a 122. [8] Folios 140 a 150. [9] Ver folios 37 a 38 del expediente. [10] Según su contestación obrante de folios 68 a 81 (departamento de Risaralda). [11] Esta posición ha sido reiterada y sostenida pacíficamente por la presente Sección del Consejo de Estado en sentencias del: 14 de mayo de 2020, Subsección A, radicado: 08001-23-33-000-2014-01426-01 (0074-2017); y del 16 de agosto de 2018, Subsección B, radicado: 20001-23-33-000-2014- 00313-02 (2633-2017). [12] Al respecto ver sentencias de 7 de abril de 2016, Expedientes: 4492- 2013, Demandante: María del Rosario Mendoza Parra y 1291-2014, Demandante: José Francisco Guerrero Bardi. [13] Artículo 171 No. 4 en concordancia con el artículo 178 ibídem. [14] «[…] Falta de legitimación en la causa por pasiva […] En este sentido, 3.
La liquidación incluirá el valor de los honorarios de auxiliares de la justicia, los demás gastos judiciales hechos por la parte beneficiada con la condena, siempre que aparezcan comprobados, hayan sido útiles y correspondan a actuaciones autorizadas por la ley, y las agencias en derecho que fije el magistrado sustanciador o el juez, aunque se litigue sin apoderado.
Los honorarios de los peritos contratados directamente por las partes serán incluidos en la liquidación de costas, siempre que aparezcan comprobados y el juez los encuentre razonables. Si su valor excede los parámetros establecidos por el Consejo Superior de la Judicatura y por las entidades especializadas, el juez los regulará. 4. Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura.
Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas. […]». [15] Criterio aceptado por la Corte Constitucional en Sentencia C-043 de 2004 y C-539 de 1999. [16] Regula la norma como deber de los abogados, el de “…fijar sus honorarios con criterio equitativo, justificado y proporcional frente al servicio prestado o de acuerdo a las normas que se dicten para el efecto, y suscribirá recibos cada vez que perciba dineros, cualquiera sea su concepto”. [17] Ver entre otras, sentencias de 15 de abril de 2015, C.P., expediente No. 1343-2014.
Actor: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, sentencia de 15 de octubre de 2015, Expediente: 4383-2014, Actor: Rosa Yamile Ángel Arana, C.P. Sentencia de 20 de enero de 2015, expediente número: 4583-2013, Actor: Ivonne Ferrer Rodríguez. [18] «ARTÍCULO 366. LIQUIDACIÓN. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas:(…).» [19] Regula la norma lo siguiente: “[…] salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil […]”.