27001-23-33-000-2016-00139-01 — Consejo de Estado

INDEXACIÓN DE LA PRIMERA MESADA PENSIONAL – Fundamento / INDEXACIÓN DE LA PRIMERA MESADA DE LA PENSIÓN GRACIA – Improcedencia Esclarecido lo correspondiente a la indexación de la primera mesada pensional, es pertinente recordar que, cuando un servidor público se retira definitivamente de sus labores al haber alcanzado el tiempo de servicio exigido por la ley, pero sin haber acreditado la edad necesaria para consolidar su estatus pensional, ello implica el reconocimiento del derecho solo hasta varios años después de haberse alcanzado el primero de los requisitos aludidos.

De ello, que cuando el empleado finalmente consolida su derecho y se procede con el reconocimiento de la pensión de jubilación, se encuentra que el monto del ingreso base de liquidación considerado para ello ha experimentado una devaluación por el transcurso del tiempo. Situación fáctica anterior que no coincide cuando se está frente al reconocimiento de una pensión gracia, como en el caso de marras, pues al tratarse de una prestación de carácter especial que se encuentra exceptuada de la aplicación del régimen general de la Ley 100 de 1993, al momento de liquidarse dicho beneficio pensional se tiene en cuenta los valores respectivos devengados en el año anterior de servicios previo a obtener el estatus pensional.

Es decir, el otorgamiento y disfrute efectivo de este derecho se realiza al momento que el trabajador (docente) haya cumplido con los requisitos de 20 años de servicios prestados en establecimientos educativos oficiales del orden territorial o nacionalizado y 50 años de edad, sin tener en cuenta el retiro del servicio oficial del interesado, tal como lo dispuso la Ley 114 de 1913 FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 48 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 53 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 14 CONDENA EN COSTAS – Criterio objetivo valorativo / CONDENA EN COSTAS – A cargo de la parte vencida en el proceso En el presente caso se condenará en costas de ambas instancias a la parte demandante, en la medida que conforme el numeral 4° del artículo 365 del CGP, se revocará en su totalidad la sentencia apelada, lo que implica que aquella resultó vencida.

NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a la condena en costas para los procesos tramitados por la Ley 1437 de 2011, ver: C de E, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, radicación: 1291-14, C.P.: William Hernández Gómez. FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 365 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., veintinueve (29) de octubre de dos mil veinte (2020).

Radicación número: 27001-23-33-000-2016-00139-01(2112-18) Actor: ÁNGELA LUZ PALACIOS MOSQUERA Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Tema: Indexación primera mesada de pensión gracia. Improcedencia de reconocimiento del derecho al no configurarse los requisitos exigibles por la jurisprudencia para ello.

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Ley 1437 de 2011 O-473-2020 ASUNTO Decide la Subsección los recursos de apelación formulados por las partes demandante y demandada contra la sentencia proferida el 22 de noviembre de 2017 por el Tribunal Administrativo del Chocó que accedió a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES La señora Ángela Luz Palacios Mosquera en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 138 de la Ley 1437 del 2011[1] formuló en síntesis las siguientes: Pretensiones[2] 1. Declarar la nulidad parcial de los siguientes actos administrativos expedidos por la entidad demandada: • Resolución 0023237 del 25 de junio de 1999 a través de la cual se ordenó el reconocimiento y pago de una pensión gracia a favor de la demandante, en cuantía de $580.790, y efectiva a partir del 13 de junio de la misma anualidad. • Resolución CVR 036796 del 28 de septiembre de 2005 mediante la cual se reliquidó el beneficio pensional otorgado, con la inclusión de nuevos factores salariales, en cuantía de $669.570, con efectividad a partir del 13 de junio de 1999. 2.

A título de restablecimiento del derecho solicitó se ordene a la demandada proferir un nuevo acto administrativo en el cual se reconozca una pensión de jubilación con un ingreso base de liquidación indexado, a partir del 13 de junio de 1999. 3. Pagar en favor de la libelista las sumas que resulten de la diferencia entre el valor de la pensión reconocida y la liquidada con la indexación del ingreso base de liquidación y los ajustes de ley, desde el mes de agosto del año 2013 hasta el 2016. 4.

Condenar en costas y agencias en derecho a la entidad demandada. Fundamentos fácticos relevantes[3] 1. A la señora Ángela Luz Palacios Mosquera, a través de la Resolución 007446 del 25 de junio de 1999 le fue reconocida, por parte de Cajanal, una pensión gracia en cuantía de $580.790, efectiva a partir del 13 de junio de 1996. Para el cómputo de dicha prestación se tuvo en cuenta la asignación básica. 2.

Mediante Resolución CVR 036796 del 28 de septiembre de 2005 se reliquidó el beneficio pensional con la inclusión de nuevos factores salariales, en una cuantía de $669.570, efectiva a partir del 13 de junio de 1999. 3. Adujo que la pensión anterior fue reliquidada pero sin la indexación del ingreso base de liquidación con el fin de determinar el monto de la primera mesada pensional desde el 13 de junio de 1999 hasta el 28 de septiembre de 2005.

DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL La fijación del litigio es la piedra basal del juicio por audiencias de allí que la relación entre ella y la sentencia es la de «tuerca y tornillo»[4], porque es guía y ajuste de esta última. De esta manera se preserva la congruencia que garantiza el debido proceso, razón por la cual el juez al proferir la sentencia debe resolver el litigio en forma concordante con los hechos, las pretensiones, las excepciones; puntos que fueron condensados y validados por las partes al precisar el «acuerdo sobre el desacuerdo» en la audiencia inicial.

De allí que los problemas jurídicos adecuadamente formulados y aceptados por las partes se convierten en una eficiente guía para el decreto de las pruebas, las alegaciones, la sentencia y sustentación de los recursos pertinentes. Por lo dicho, la audiencia inicial es el punto de partida más legítimo y preciso para fundamentar adecuadamente la sentencia. Fecha de la audiencia inicial: 22 de noviembre de 2017 Resumen de las principales decisiones Excepciones previas (art. 180-6 CPACA) En el acta se consignó lo siguiente al momento de decidir las excepciones: «[…] En su escrito de contestación de la demanda, la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, propuso las excepciones de COBRO DE LO NO DEBIDO, INEXISTENCIA DE LA OBLIGACIÓN Y PRESCRIPCIÓN. […] Conforme al artículo 180 del CPACA, sólo la exceptiva de prescripción, debe ser resuelta en este momento procesal, pero como quiera que ésta ataca las pretensiones, su resolución se dejara (sic) para el momento de dictar sentencia; por ello se considera que en este instante no hay lugar a pronunciamiento alguno respecto de excepción previa. […]» (folio 85 vuelto a 86 y en cd obrante a folio 1A) Se notificó la decisión en estrados y no se presentaron recursos.

Fijación del litigio (art. 180-7 CPACA) El litigio se fijó en los siguientes términos: «[…] Se debe determinar si la pensión de jubilación que viene disfrutando la señora Ángela Luz Palacios Mosquera al momento de su reconocimiento había perdido el poder adquisitivo, además se debe decidir si se debe condenar a la demandada al pago de la indexación de la primera mesada. […]» (folio 86 y en cd obrante a folio 1A) Se notificó la decisión en estrados y no se presentaron recursos.

SENTENCIA APELADA[5] El a quo profirió sentencia oral el 22 de noviembre de 2017, en la cual accedió a las pretensiones de la demanda con fundamento en las siguientes consideraciones: En primera medida, aclaró que si bien en el libelo introductor de la demanda se vislumbra que uno de los actos administrativos recurridos ante esta jurisdicción obedece a la Resolución 0023237 del 25 de junio de 1999; lo cierto es que las decisiones acudidas corresponden a las contenidas en las Resoluciones 007446 del 25 de junio de 1999 y CVR 036796 del 28 de septiembre de 2005, pues así se evidencia a folio 11 del cartulario, que el acto que data del 25 de junio de 1999 fue el que reconoció la pensión gracia objeto de debate.

Acto seguido, hizo referencia a los artículos 48 y 53 de la Constitución Política para argüir que la seguridad social y el trabajo son derechos fundamentales los cuales deben ser salvaguardados por el Estado con el propósito que las personas puedan solventar sus necesidades mínimas. En concordancia, citó apartes jurisprudenciales de sentencias proferidas por la Sección Segunda de esta Corporación[6] en lo que atañe a la procedencia de la indexación de la primera mesada pensional, en cuanto se expuso que el trabajador pensionado tiene derecho a recibir su mesada pensional sin valores menguados por la pérdida del valor adquisitivo de la moneda.

Ahora, en lo que respecta al sub examine, realizó un análisis del acervo probatorio de la demanda para concluir que de los actos administrativos recurridos no se vislumbra que la entidad demandada haya actualizado el ingreso base de liquidación que se tuvo en cuenta para el cómputo de la pensión de jubilación reconocida en favor de la demandante.

De ello, que consideró se tornaba necesario efectuar la indexación de la primera mesada pensional conforme la tesis fijada por el Consejo de Estado, razón por la cual procede la declaratoria de nulidad parcial de las resoluciones atacadas. En lo atinente a la prescripción, el a quo manifestó que se encontraban prescritas las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 29 de agosto de 2013, toda vez que la demanda se interpuso el 29 de agosto de 2016.

Las demás excepciones presentadas se tuvieron como no probadas. Acorde con los anteriores razonamientos, el tribunal de primera instancia profirió sentencia que se resume así: i) declaró prescritas las diferencias de las mesadas pensionales causadas antes del 29 de agosto de 2013; ii) declaró la nulidad parcial de las Resoluciones 007446 del 25 de junio de 1999 y CVR 036796 del 28 de septiembre de 2005, por medio de las cuales se reconoció y reliquidó la pensión de jubilación a la demandante; iii) ordenó a la UGPP indexar la base pensional de la señora Ángela Luz Palacios Mosquera, así como reliquidar y pagar las diferencias dejadas de percibir, teniendo en cuenta la prescripción extintiva; iv) condenó al pago de intereses moratorios derivados del retroactivo de la pensión de jubilación, y; v) se abstuvo de condenar en costas.

RECURSOS DE APELACIÓN La parte demandante[7]: adujo que su inconformidad radica en cuanto el a quo se abstuvo de condenar en costas a la entidad demandada, extremo procesal subyugado en el trámite procesal de primera instancia. De ello, que citó los artículos 188 del CPACA y 361 del CGP, para precisar que las costas proceden cuando dentro del proceso se incurra en gastos tales como transportes, copias, y demás expensas ordinarias que se acarreen por el simple curso del pleito.

La entidad demandada[8]: solicitó se revoque la sentencia de primera instancia, pues manifestó que la pensión gracia de la libelista fue reliquidada de manera posterior a su reconocimiento, con efectos fiscales a partir de la adquisición del estatus, motivo por el cual no se puede argüir que dicha prestación ha perdido su poder adquisitivo.

Asimismo, afirmó que resulta improcedente la prosperidad de las pretensiones de la demanda, pues recordó que la pensión gracia se reconoce con el promedio de los salarios percibidos por el trabajador (docente) durante el año anterior a la adquisición del estatus, como en efecto se realizó en las resoluciones objeto de controversia, pues esgrimió que el derecho pensional de la demandante se consolidó el 13 de junio de 1998, fecha para la cual aún se encontraba en servicio activo en el sector oficial docente, por tanto, la liquidación se efectuó con los salarios devengados entre los años 1997 a 1998.

En línea con lo expuesto, sostuvo que, no obstante lo anterior, la Ley 100 de 1993 creó los mecanismos adecuados para que las pensiones mantengan su valor adquisitivo constante, con el fin de garantizar la congrua subsistencia de amplísimos sectores salariales, pues en efecto así lo previó el legislador a través de los artículos 21, 36 y 1331 ejusdem, de los cuales se desprende que el ingreso base de liquidación se actualiza anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor certificado por el DANE.

Finalmente, peticionó se deje sin efectos para el presente caso la condena de intereses moratorios, si se tiene en cuenta que la obligación aquí reclamada carece de existencia legal. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La entidad demandada[9]: sostuvo que de las pruebas aportadas y arrimadas al plenario se puede evidenciar que a la demandante no le asiste el derecho aquí reclamado, toda vez que mediante las Resoluciones 06685 del 26 de abril, 7446 del 25 de junio de 1999 y 136796 del 4 de noviembre de 2015 se dio cumplimiento a un fallo de tutela, por lo que la pensión de jubilación no ha perdido su poder adquisitivo, pues su reconocimiento se realizó conforme a lo ordenado en dicha providencia. Ministerio Público[10]: la Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado efectuó un recuento de la actuación procesal surtida en el trámite de primera instancia, para concluir que la demandante tiene derecho a que la entidad de previsión indexe la primera mesada pensional reconocida a través de Resolución 07446 del 25 de junio de 1999.

De igual forma, ultimó que procede la condena en costas en primera instancia a favor de la libelista, pues la UGPP resultó vencida en el proceso e intervino en él; posición que ha sido sostenida por esta Subsección mediante la sentencia del 22 de marzo de 2018. La parte demandante guardó silencio en esta etapa procesal, según se evidencia en la constancia secretarial visible a folio 156 del expediente.

CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia resolverá sin limitaciones cuando las partes hayan controvertido la totalidad de la sentencia, tal como sucede en el presente caso.

Problemas jurídicos En ese orden, los problemas jurídicos a resolver en esta instancia se resumen en las siguientes preguntas: 1. ¿La señora Ángela Luz Palacios Mosquera tiene derecho a la indexación de su primera mesada pensional gracia? 2. ¿Había lugar a la condena en costas en primera instancia en contra de la entidad demandada al accederse a las pretensiones de la demanda? Primer problema jurídico ¿La señora Ángela Luz Palacios Mosquera tiene derecho a la indexación de su primera mesada pensional gracia? Al respecto, la Subsección sostendrá la siguiente tesis: no es procedente efectuar la indexación del ingreso base de liquidación o de la primera mesada de la pensión gracia que actualmente devenga la demandante, conforme se pasa a explicar: Indexación de la primera mesada pensional De forma preliminar es preciso hacer referencia al concepto de indexación, el cual según la Corte Constitucional constituye en uno de los instrumentos para hacer frente a los efectos de la inflación en el campo de las obligaciones dinerarias, es decir, de aquellas que deben satisfacerse mediante el pago de una cantidad de moneda determinada -entre las que se cuentan por supuesto, las obligaciones laborales.

Lo anterior, en la medida en que la inflación produce una pérdida de la capacidad adquisitiva de la moneda. Tal actualización se lleva a cabo mediante distintos mecanismos, los cuales permiten la revisión y corrección periódica de las prestaciones debidas, uno de los cuales es la indexación[11]. Ahora en materia laboral, la indexación de la primera mesada pensional ha sido entendida por esta Corporación como el mecanismo que se utiliza, en aplicación de los principios de equidad y justicia para revalorizar las obligaciones pensionales con el fin de traer a valor presente las sumas que han perdido su poder adquisitivo por el transcurso del tiempo.

Al respecto, el artículo 48 de la Constitución Política fijó la necesidad de evitar la depreciación de los dineros para el pago de pensiones, al respecto: «ARTICULO 48. La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley. […] La ley definirá los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante. […]» (Subraya la Sala) Igualmente el artículo 53 constitucional incluyó como uno de los principios mínimos fundamentales del trabajo el siguiente:

ARTICULO 53. El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: […] El estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales.[…]» Sin embargo, dentro del Régimen General de Seguridad Social en Pensiones, no existe norma expresa que prevea la actualización del ingreso base de liquidación pensional diferente al reajuste anual de las mesadas ya reconocidas en los términos del artículo 14 de la Ley 100 de 1993.[12] En ese sentido, se ha advertido en reiteradas ocasiones, que si bien no existe norma expresa que consagre la actualización de las sumas derivadas de una pensión, diferente al reajuste anual de las mesadas, la jurisprudencia ha desarrollado con base en principios constitucionales, en especial, los previstos en los artículos 48, 53 y 230, una posición en la que bajo criterios de justicia y equidad determina que la pérdida del poder adquisitivo de la moneda y el fenómeno inflacionario son hechos notorios y, por tanto, el trabajador no tiene porqué soportar las consecuencias negativas de dicha situación, al recibir sumas de dinero desvalorizadas que no van en armonía con el valor real del salario o de la pensión. Respecto al supuesto en el cual opera la indexación, la Subsección también ha sido clara en el sentido de que la indexación de la primera mesada «[…] se produce, cuando habiendo ocurrido el retiro del servicio en un año determinado, el pensionado alcanza a completar los demás requisitos para acceder al derecho cuando ha transcurrido uno o más años después del retiro, de modo que ese transcurso de tiempo, el salario con que se liquidaría la pensión habría sufrido detrimento […]»[13] Lo anterior significa que el derecho a la indexación de la primera mesada se causa cuando habiendo cumplido el requisito de tiempo de servicio, el beneficiario se retira antes de la edad requerida para acceder al derecho prestacional.

Por lo tanto, una vez acreditado este, la administración procede a reconocer y liquidar la pensión de jubilación con el promedio del salario indexado a la fecha de reconocimiento. Ello, con la finalidad de que el beneficio prestacional no se vea afectado por el transcurrir del tiempo y que de esta manera, se eviten las repercusiones económicas negativas en su poder adquisitivo, por el efecto que forja la depreciación monetaria, el cual generaría la afectación a la garantía constitucional del mínimo vital.

Al respecto, la Corte Constitucional[14] ha sostenido: «[…] …5. El derecho a la indexación de la primera mesada pensional- o salario base para la liquidación de la pensión de jubilación - y el derecho a la indexación de la primera mesada pensional. Ahora bien, tal reconocimiento legal no se trata de un mero acto de liberalidad del legislador, pues la jurisprudencia constitucional ha sostenido que se trata de la materialización de diversos preceptos de rango constitucional, los cuales configuran realmente un derecho constitucional de los pensionados a mantener el poder adquisitivo de su mesada pensional.

Este derecho, además de estar consagrado expresamente en el artículo 53 de la Carta Política de 1991, puede derivarse de una interpretación sistemática de distintos enunciados normativos constitucionales. […]. Para la Corte Constitucional, actualizar el Salario entre la fecha de retiro del trabajador y la del cumplimiento de la edad legal para pensionarse es una cuestión de “EQUIDAD” y de aplicación directa de la Constitución […]» (Negrillas del texto, subrayas de la Sala).

Tal como lo señala el precedente citado, el principio de equidad es relevante en el tema que se analiza para lo cual la Corte Constitucional ha desarrollado su alcance en la administración de justicia[15]: «[…] 5.3 Lugar y función de la equidad en el derecho. Las anteriores consideraciones de la Corte Constitucional abordan la cuestión del lugar y la función de la equidad dentro del derecho.

Básicamente, el lugar de la equidad está en los espacios dejados por el legislador y su función es la de evitar una injusticia como resultado de la aplicación de la ley a un caso concreto. La injusticia puede surgir, primero, de la aplicación de la ley a un caso cuyas particularidades fácticas no fueron previstas por el legislador, dado que éste se funda para legislar en los casos usuales, no en los especiales y excepcionales.

La omisión legislativa consiste en no haber contemplado un caso especial en el cual aplicar la regla general produce un efecto injusto. Segundo, la injusticia puede surgir de la ausencia de un remedio legal, es decir, ante la existencia de un vacío. En esta segunda hipótesis, la equidad exige decidir como hubiera obrado el legislador.

En la primera hipótesis la equidad corrige la ley, en la segunda integra sus vacíos. Así entendida, la equidad brinda justicia cuando de la aplicación de la ley resultaría una injusticia.[…]» (Subraya la Sala) En atención al principio de equidad, como criterio auxiliar de la actividad judicial según el artículo 230 constitucional[16], es que precisamente se ha legitimado la procedencia de la indexación de la primera mesada pensional ante el vacío en la ley respecto a norma expresa para indexar la primera mesada pensional.

Posteriormente, en la Sentencia SU-168 de 2017[17], la Corte Constitucional reiteró el carácter universal de la indexación de la primera mesada pensional, dado que se predica de todo tipo de pensiones, independientemente de su origen o de la fecha de su causación, ello porque «el ejercicio del derecho fundamental en comento no puede restringirse solo para un determinado grupo de pensionados, pues un trato diferenciado en esta situación carecería de justificación constitucional y se tornaría en discriminatorio, en tanto el fenómeno de pérdida de poder adquisitivo de la moneda afecta por igual a todos los pensionados.» Tal criterio ha sido reiterado en varias oportunidades por el Consejo de Estado[18], así: «[…] La Sala considera que ante el vacío normativo existente en relación con la indexación del ingreso base de liquidación de una prestación pensional y, las consecuencias negativas derivadas de tal circunstancia, concretadas en el hecho de que un servidor tenga que percibir al momento de pensionarse, por concepto de mesada, una suma de dinero devaluada que no guarde una equivalencia o correspondencia con el valor real del salario que devengada cuando prestaba sus servicios, resulta pertinente y necesario ordenar el reajuste del ingreso base de liquidación en atención al carácter especialísimo de que goza una prestación pensional y al principio de equidad que gobierna el Sistema General de Seguridad Social en Pensiones. […]» Conforme al recuento normativo de rango constitucional y a la jurisprudencia en precedencia, se ha entendido que la pérdida del poder adquisitivo de la moneda y el fenómeno inflacionario, son hechos notorios que el servidor no está obligado a soportar y, de esta manera, se evitan las repercusiones económicas negativas en su poder adquisitivo, el cual generaría la afectación a la garantía constitucional del mínimo vital.

Por tanto, si bien se ha demostrado que la indexación de la primera mesada pensional procede cuando, por efecto del paso del tiempo se ha perdido el poder adquisitivo de la prestación, y así, se permite compensar la suma devaluada que recibirá el trabajador al momento de otorgársele la pensión –comoquiera que esta no guarda equivalencia con el valor real del salario que devengaba durante su servicio activo-; también es cierto que se configura su improcedencia cuando la mesada no se ha visto afectada por el transcurso del tiempo y del fenómeno inflacionario, pues, en todo caso, se estaría frente al reconocimiento de un beneficio a quien no le corresponde.

Improcedencia del derecho reclamado en el sub examine Esclarecido lo correspondiente a la indexación de la primera mesada pensional, es pertinente recordar que, cuando un servidor público se retira definitivamente de sus labores al haber alcanzado el tiempo de servicio exigido por la ley, pero sin haber acreditado la edad necesaria para consolidar su estatus pensional, ello implica el reconocimiento del derecho solo hasta varios años después de haberse alcanzado el primero de los requisitos aludidos.

Ahora bien, luego de haber efectuado el análisis de las normas y jurisprudencia citadas en precedencia, deben validarse los elementos probatorios obrantes en la presente causa judicial: • Copia de la cédula de ciudadanía, visible en el cd de antecedentes administrativos a folio 1A, la cual da cuenta que la señora Ángela Luz Palacios Mosquera nació el 13 de junio de 1948, por lo que cumplió los 50 años de edad el 13 de junio de 1998. • También se evidencia que la demandante laboró por 26 años, 6 meses y 16 días en diversas entidades educativas del sector oficial, desde el 20 de marzo de 1972 al 6 de octubre de 1998, ibidem. • De folios 11 a 13, se observa Resolución 007446 del 25 de junio de 1999 a través del cual Cajanal (hoy UGPP) reconoció a favor de la demandante una pensión mensual vitalicia de jubilación, entendida como pensión gracia, en cuantía de $580.790, efectiva a partir del 13 de junio de 1998. • Para el reconocimiento de dicha prestación se tuvo en cuenta que la señora Ángela Luz Palacios Mosquera laboró un total de 9.557 días y que adquirió su estatus pensional del 13 de junio de 1998; aunado se computaron los factores salariales de asignación básica y el sobresueldo devengados por la docente en el año 1997. • Asimismo, se evidencia que dicho beneficio pensional fue reliquidado por medio de la Resolución CRV 36796 del 4 de noviembre de 2005, visible de folios 14 a 18, a través de la cual «se da cumplimiento a un fallo de tutela proferido por el juzgado catorce penal del circuito de Bogotá».

De ello, que se elevó la cuantía a una suma de $669.570, con efectos fiscales a partir de la fecha de adquisición del estatus pensional. La reliquidación se efectuó conforme las siguientes consideraciones: «[…] Que la peticionaria mediante apoderado inicio (sic) accion (sic) de tutela la cual, le correspondio (sic) conocer al JUZGADO CATORCE PENAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ quien en sentencia del 23 de Mayo de 2004, ordenó a la CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL, CAJANAL, reliquidar la pensión con la inclusión de todos los factores salariales, el cual en su parte resolutiva establece: […]

PRIMERO: TUTELAR los derechos fundamentales de petición, debido proceso, igualdad, mínimo vital, seguridad social, consagrados en la Constitución Nacional invocados por el Dotor (sic) SENEN EDUARDO PALACIOS MARTINEZ en representación de los ciudadanos … ANGELA LUZ PALACIOS MOSQUERA… de conformidad a las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.

SEGUNDO: En consecuencia, ordenar a la Caja Nacional de Previsión Social, que en el termino (sic) de cuarenta y ocho (48) horas, desde la fecha en que se notifique esta decisión, resuelva de fondo la solicitud de reajuste y liquidación de la pensión Gracia de la accionante teniendo en cuenta el régimen especial de la misma y en consecuencia se abstenga de dar aplicación a las Leyes 33 y 62 de 1985 en lo que refiere a los factores salariales para la liquidación de esta prestación. […] Que de conformidad con lo ordenado por el Juzgado Catorce Penal del Circuito de Bogotá es procedente reliquidar por nuevo factor salarial teniendo en cuenta que le interesada adquirió el estatus jurídico el 18 de junio de 1998 efectuando la siguiente liquidación: |FACTORES |VALOR | |ASIGNACIÓN BÁSICA - |$ 3.988.455,43 | |1997 | | |ASIGNACIÓN BÁSICA - |$ 4.092.115 | |1998 | | |PRIMA DE NAVIDAD - |$ 748.184 | |1997 | | |PRIMA DE VACACIONES - |$ 243.081 | |1997 | | |SOBRESUELDO - 1997 |$ 598.269,30 | |SOBRESUELDO - 1998 |$ 613.819,97 | |PRIMA ESPECIAL - 1997 |$ 32.999,36 | |PRIMA ESPECIAL - 1998 |$ 392.308,40 | |PRIMA DE ALIMENTACIÓN |$ 2.127,60 | |- 1997 | | |PRIMA DE ALIMENTACIÓN |$ 1.760,40 | |- 1998 | | |TOTAL |$ 10.713.120,46| Pensión: ($892,760.05 x 75%) = 669.570,04 […] Que como consecuencia de lo anterior, es procedente reconocer las diferencias que resultaron entre lo reconocido en la resolución n° 7446 del 25 de junio de 1999 y la fecha de inclusión en nómina de la presente providencia teniendo en especial cuidado en deducir lo cancelado por vía ejecutiva o administrativa. […]» • En el cd de antecedentes administrativos visible a folio 1A, obra Resolución CRV 36797 del 4 de noviembre de 2005 por medio del cual se desató una solicitud presentada por la libelista el 11 de octubre de 2004, en la cual se pretendía la reliquidación de la pensión gracia con la inclusión de la totalidad de los factores devengados en el último año de servicios.

En consecuencia, la entidad previsiva manifestó que «[…] no es procedente en consideración ya que esta entidad le está dando cumplimiento al fallo de tutela del Jugado Catorce Penal del Circuito de Bogotá, de fecha 23 de mayo de 2004, con la inclusión de todos los factores salariales, con el cumplimiento del fallo en mención queda resuelta dicha solicitud […]».

Ahora, el proceso llegó a esta jurisdicción con el fin de dirimir la controversia suscitada entre la demandante respecto a la reclamación de la indexación del ingreso base de liquidación de su pensión gracia y la negativa de la entidad previsiva en cuanto a su reconocimiento. Por tanto, se colige que la falta de indexación de este aspecto fue el objeto de la demanda y, que, por su parte, la interposición del recurso de alzada de la UGPP contra la sentencia del a quo es manifiesto de su inconformidad con aquella por haber accedido a las pretensiones de la libelista.

En ese sentido, y conforme al material probatorio citado en precedencia, se observa que el derecho a la pensión gracia de la demandante se consolidó desde el 13 de junio de 1998, como en efecto se reconoció en los actos administrativos demandados, en los cuales se observa que para la fecha de efectividad del reconocimiento de la pensión y de la reliquidación de la misma, se tuvo en cuenta el momento a partir del cual se consolidó el estatus pensional.

Por ello, es dable concluir que la pensión no sufrió las consecuencias negativas de la pérdida del poder adquisitivo de la moneda dado que la demandante disfrutó del pago efectivo de la primera mesada desde el preciso momento del estatus pensional, por tanto, no procedía ordenar la indexación de la base salarial o primera mesada pensional como lo entendió el tribunal en la sentencia de primer grado.

Corolario, se recuerda que, para determinar la indexación de la base salarial que sirve de sustento a la liquidación de una pensión, no basta con alegar un presunto detrimento en el poder adquisitivo del pensionado por haber pasado cierto tiempo entre el cumplimiento de los requisitos que dan derecho a la prestación y su efectivo reconocimiento, pues es necesario que por lo menos haya transcurrido un año entre un momento y otro.

Tanto así, que cuando ambas circunstancias ocurren en el mismo año, no puede alegarse la pérdida del poder adquisitivo del ingreso base de liquidación o que la primera mesada pensional se encuentre desactualizada, pues es objetivamente verificable que no hubo un periodo suficiente para que dicha inconsistencia se configurara. Se aclara que la indexación de la primera mesada de la pensión gracia de la demandante tampoco puede tener como causa la reliquidación por nuevos factores ordenada mediante fallo de tutela en 2005 como erradamente lo invoca la parte demandante, por cuanto desde el año de 1998 ya gozaba de dicha prestación, es decir, no le había sido suspendida o condicionada al cumplimiento de alguna condición para devengarla.

En suma, conforme a las situaciones particulares del caso descritas ut supra, es dable afirmar que debido a que la sentencia de primera instancia ordenó la indexación de la primera mesada pensional gracia de la señora Ángela Luz Palacios Mosquera, esto en confrontación con las reglas jurisprudenciales explicadas anteriormente, y en adición al hecho de que tal circunstancia constituye el fundamento y motivo de inconformidad expuesto por la demandada en su recurso de apelación, resulta claro que la providencia aludida deberá revocarse, y en su lugar denegar las súplicas de la demanda.

Finalmente, en lo que respecta al argumento esbozado en el recurso de apelación en cuanto la UGPP solicitó dejar sin efectos la condena de intereses moratorios en ocasión de las diferencias surgidas por concepto de reliquidación o retroactivo de la pensión gracia; es pertinente indicar que, el legislador a través de los artículos 192 y 195 del CPACA previó el pago de dichos intereses cuando en la sentencia se imponga o liquide una condena.

No obstante, como en el sub iudice se revocará el fallo de primer grado en cuanto accedió a las pretensiones de la demandante, de allí se deriva la improcedencia de dicha condena, pues no habrá una suma liquida reconocida frente a la cual se configure esta figura. En conclusión: no es posible indexar el ingreso base de liquidación de la pensión gracia de la demandante o la primera mesada de aquella, pues la jurisprudencia ha sido pacífica en sostener que esta posibilidad únicamente procede para aquellos casos en los que «entre la fecha del retiro del servicio y la que el pensionado completa los requisitos para adquirir el derecho a la pensión, transcurrieron uno o más años después del retiro»[20], evento que no ocurrió en el presente asunto.

Segundo problema jurídico ¿Había lugar a la condena en costas en primera instancia en contra de la entidad demandada al accederse a las pretensiones de la demanda? Al respecto, se sostendrá la siguiente tesis: si bien conforme al criterio objetivo adoptado por esta Subsección a través de la providencia del 7 de abril de 2016 y según lo previsto en el CGP, era procedente la condena en costas de primera instancia en contra de la parte demandada por resultar vencida en aquella oportunidad; lo cierto es que no se impondrá dicha pena, conforme los motivos que a continuación se esbozan: De la condena en costas y agencias en derecho Esta Subsección en providencia del 7 de abril de 2016[21], sentó posición sobre la condena en costas en vigencia del CPACA, en los siguientes términos: El concepto de las costas del proceso está relacionado con todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación de esa naturaleza y comprende los denominados gastos o expensas del proceso llamados en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo gastos ordinarios del proceso[22] y otros como son los necesarios para traslado de testigos y para la práctica de la prueba pericial, los honorarios de auxiliares de la justicia como peritos y secuestres, transporte de expediente al superior en caso de apelación, pólizas, copias, etc.

Igualmente, el concepto de costas incluye las agencias de derecho que corresponden a los gastos por concepto de apoderamiento dentro del proceso, que el juez reconoce discrecionalmente a favor de la parte vencedora atendiendo a los criterios sentados en los numerales 3 y 4 del artículo 366 del Código General del Proceso[23], y que no necesariamente deben corresponder al mismo monto de los honorarios pagados por dicha parte a su abogado[24] los cuales deberán ser fijados contractualmente entre éstos conforme los criterios previstos en el artículo 28 ordinal 8.º de la ley 1123 de 2007[25].

Ahora bien, en anteriores oportunidades y en materia de condena en costas, la Subsección A sostuvo que el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, no implicaba la condena de manera «automática» u «objetiva», frente a aquel que resultara vencido en el litigio. Ello, en consideración a que debían observarse una serie de factores, tales como la temeridad, la mala fe y la existencia de pruebas en el proceso sobre los gastos y costas en el curso de la actuación, en donde el juez debía ponderar dichas circunstancias y sustentar la decisión, existiendo un margen de análisis mínimo en el que el juez evaluara las circunstancias para imponerla, o no[26].

Sin embargo, esta Subsección a través de la sentencia de 7 de abril de 2016 dentro del proceso radicado bajo el número 15001-23-33-000-2012-00162-01, número interno 4492 de 2013, varió aquella posición y acogió el criterio objetivo para la imposición de costas (incluidas las agencias en derecho) al concluir que no se debe evaluar la conducta de las partes (temeridad o mala fe), sino los aspectos objetivos respecto de la causación de las costas, tal como lo prevé el Código General del Proceso, con el fin de darle plena aplicación a su artículo 365.

En dicha oportunidad concluyó lo siguiente: a) El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio «subjetivo»–CCA- a uno «objetivo valorativo» –CPACA b) Se concluye que es «objetivo» porque en toda sentencia se “dispondrá” sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de «valorativo» porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.

Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. d) La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acuerdo núm. 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura). e) Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas. f) La liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho), la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP[27], previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial. g) Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia. Por lo anterior, se colige que la condena en costas implica una valoración objetiva valorativa que excluye como criterio de decisión la mala fe o la temeridad de las partes.

En efecto, el artículo 188 del CPACA, regula que tratándose de costas en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en la sentencia el juez tiene la obligación de pronunciarse sobre dicho aspecto, con excepción de los asuntos en los que se ventile un interés público[28]. Así mismo, de la lectura del artículo 365 del Código General del Proceso, se observa que varias de las situaciones por las que se impone el pago de las costas del proceso, están relacionadas con el hecho de que una de las partes resultó vencida en el juicio, sin que para tal efecto se indique que adicionalmente debe verificarse mala fe o temeridad.

En el caso de marras, el a quo no condenó en costas a la parte vencida, es decir a la entidad demandada, por considerar que no se observó en el trámite procesal una conducta dilatoria o de mala fe, motivos por los cuales la demandante apeló la sentencia de primera instancia. En virtud de lo anterior, se torna pertinente aclarar que esos juicios subjetivos referentes a la conducta de las partes, expuestos por el tribunal, no se deben verificar en casos como el presente en vigencia de la actual normativa procesal, pues como se ha precisado con anterioridad, la condena en costas requiere una valoración objetiva por parte del juez.

De ello, que la posición asumida por el a quo tampoco era la compartida por esta Subsección al momento de proferirse la sentencia recurrida. Ahora bien, el juez de primera instancia pudo haber condenado en costas a la UGPP y a favor de la demandante, en virtud que esta primera resultó vencida en el proceso, o bien pudo abstenerse de hacerlo, siempre que se expresaran los argumentos que lo motivaron a dicha decisión, tal como lo previó el numeral 5.° del artículo 365 del CGP.

No obstante, y en criterio de esta Subsección, no resulta dable condenar en costas de primera instancia a la entidad previsiva, pues como se ha expresado en acápites que preceden, la providencia impugnada se revocará en su totalidad, en el sentido que accedió a las pretensiones de la demanda, y, en su lugar, se denegarán aquellas; situación última que faculta a esta Sala a condenar en costas de ambas instancias a la señora Ángela Luz Palacios Mosquera, conforme lo anunció el numeral 4.° ejusdem.

En conclusión: sí resultaba procedente la condena en costas de primera instancia en contra de la entidad demandada, en tanto el análisis subjetivo de la conducta procesal asumida por esta aludida no es objeto de validación frente a dicha figura. Sin embargo, se hace ineficaz una condena en este sentido debido a que se revocará la sentencia proferida por el tribunal, lo cual trae como un hecho generador que la condena en costas se imponga contra la parte demandante en ambas instancias.

Decisión de segunda instancia Según se ha expuesto, se impone revocar la sentencia apelada en cuanto accedió a las pretensiones de la demanda, toda vez que prosperan los argumentos del recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada, mas no, los de la parte demandante. De la condena en costas Bajo el hilo argumentativo desarrollado en la resolución del segundo problema jurídico, en el presente caso se condenará en costas de ambas instancias a la parte demandante, en la medida que conforme el numeral 4.° del artículo 365 del CGP, se revocará en su totalidad la sentencia apelada, lo que implica que aquella resultó vencida.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Revocar la sentencia del 22 de noviembre de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo Oral del Chocó, en la demanda que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuso la señora Ángela Luz Palacios Mosquera contra la UGPP.

En su lugar, Segundo: Denegar las pretensiones de la demanda. Tercero: Condenar en costas de ambas instancias a la parte demandante y a favor de la parte demandada, las cuales serán liquidadas por el a quo. Cuarto: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en el programa «SAMAI».

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1] «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo», en adelante CPACA. [2] Folio 1. [3] Folios 1 a 3. [4] Ver: Hernández Gómez William.

Módulo Audiencia inicial y audiencia de pruebas. EJRLB. (2015). [5] Folios 87 a 88 y en cd obrante a folio 1A. [6] Sentencias del 18 de febrero de 2010, expediente: 25000-23-25-000-2004- 00269-01 (1020-2008); 7 de febrero de 2013, demandante: María Estela Rojas de Beltrán, demandado: Municipio de Palmira, expediente: 76001-23-31-000- 2008-00785-01 (0268-2012); 3 de febrero de 2015, expediente: 52001-23-33- 000-2012-00101-01 (2871-2013). [7] Folios 94 a 95. [8] Folios 96 a 103. [9] Folios 145 a 146. [10] Folios 147 a 155. [11] Corte Constitucional.

Sentencia SU-1073/12 del 12 de diciembre de 2012. Referencia: expedientes T-2.707.711 y AC. Magistrado Ponente: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. [12] «Artículo 14. Reajuste de Pensiones. Con el objeto de que las pensiones de vejez o de jubilación, de invalidez y de sustitución o sobreviviente, en cualquiera de los dos regímenes del sistema general de pensiones, mantengan su poder adquisitivo constante, se reajustarán anualmente de oficio, el primero de enero de cada año, según la variación porcentual del Índice de Precios al Consumidor, certificado por el DANE para el año inmediatamente anterior.

No obstante, las pensiones cuyo monto mensual sea igual al salario mínimo legal mensual vigente, serán reajustadas de oficio cada vez y con el mismo porcentaje en que se incremente dicho salario por el Gobierno. […].» [13] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 7 de marzo de 2013. Radicación 760012331000200801205-01 (1995-11).

Gersaín Daza contra el Municipio de Palmira (Valle del Cauca). [14] Sentencia C-862 del 6 del 19 de octubre de 2006. Magistrado ponente: Humberto Antonio Sierra Porto. Expediente D-6247. [15] Sala Plena de la Corte Constitucional, Magistrado ponente: Manuel José Cepeda Espinosa, Sentencia SU837 del nueve (9) de octubre de dos mil dos (2002), Referencias: expediente T-503413, Sentencia T-046 de 2002 y Auto 027 de abril 2 de 2002, Actor: Fundación Abood Shaio y otros. [16]

ARTICULO 230. Los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley. La equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina son criterios auxiliares de la actividad judicial. [17] Sentencia del 16 de marzo de 2017. Magistrada ponente: Gloria Stella Ortiz Delgado. Referencia: Expediente T-5.736.901. [18] Al respecto ver Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 10 de julio de 2014.

Radicado interno: 2054-2010 y sentencia del 16 de agosto de 2018. Radicación número: 17001-23-33-000-2013-00051-01(4694-13). [19] “Que crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela.” [20] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia de 7 de marzo de 2013; radicado 76001-23- 31-000-2008-01205-01 (1995-11). [21] Al respecto ver sentencias de 7 de abril de 2016, Expedientes: 4492- 2013, Demandante: María del Rosario Mendoza Parra y 1291-2014, Demandante: José Francisco Guerrero Bardi. [22] Artículo 171 No. 4 en concordancia con el artículo 178 ibídem. [23] «[…] Falta de legitimación en la causa por pasiva […] En este sentido, 3.

La liquidación incluirá el valor de los honorarios de auxiliares de la justicia, los demás gastos judiciales hechos por la parte beneficiada con la condena, siempre que aparezcan comprobados, hayan sido útiles y correspondan a actuaciones autorizadas por la ley, y las agencias en derecho que fije el magistrado sustanciador o el juez, aunque se litigue sin apoderado.

Los honorarios de los peritos contratados directamente por las partes serán incluidos en la liquidación de costas, siempre que aparezcan comprobados y el juez los encuentre razonables. Si su valor excede los parámetros establecidos por el Consejo Superior de la Judicatura y por las entidades especializadas, el juez los regulará. 4. Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura.

Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas. […]». [24] Criterio aceptado por la Corte Constitucional en Sentencia C-043 de 2004 y C-539 de 1999. [25] Regula la norma como deber de los abogados, el de “…fijar sus honorarios con criterio equitativo, justificado y proporcional frente al servicio prestado o de acuerdo a las normas que se dicten para el efecto, y suscribirá recibos cada vez que perciba dineros, cualquiera sea su concepto”. [26] Ver entre otras, sentencias de 15 de abril de 2015, C.P., expediente No. 1343-2014.

Actor: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, sentencia de 15 de octubre de 2015, Expediente: 4383-2014, Actor: Rosa Yamile Ángel Arana, C.P. Sentencia de 20 de enero de 2015, expediente número: 4583-2013, Actor: Ivonne Ferrer Rodríguez. [27] «ARTÍCULO 366. LIQUIDACIÓN. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas:(…).» [28] Regula la norma lo siguiente: “[…] salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil […]”.